Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
Выше была показана неизбежность «саморазрушения» утвержденной ГрК РФ от 07.05.98 системы государственных градостроительных нормативов и правил в силу нарушений логики ее построения.
ГрК РФ от 29.12.04 утвердил обусловленный объективной необходимостью переход на другую, более устойчивую и логически выверенную систему — систему региональных и местных нормативов градостроительного проектирования и закрепил в отношении последних следующие концептуальные положения:
· встроенность в законодательный контекст. Обязательные к выполнению требования в связи с соблюдением мер безопасности содержатся в технических регламентах, принимаемых посредством федеральных законов, а региональные и местные нормативы градостроительного проектирования носят рекомендательный характер в части градостроительного проектирования. Таким образом, реализуются три рассмотренных выше принципа — «отделения зерен от плевел», «собирания камней» и «двух статусов»;
· упразднение нормативов рекомендательного характера на федеральном уровне исходя из того, что рекомендательность обусловлена региональной и местной спецификой, а задача федерального уровня – обеспечение требований безопасности;
· установление норм об учете рекомендательных региональных и местных нормативов градостроительного проектирования при подготовке проектов генеральных планов поселений, городских округов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории;
· установление содержания и базового состава региональных и местных нормативов градостроительного проектирования в отношении минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (обеспечения объектами социального и коммунально-бытового назначения и доступности таких объектов для населения, обеспечения объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории);
· введение нормы, согласно которой «не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования» (ч. 6 ст. 24 ГрК РФ от 29.12.04);
· передача субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления полномочий по определению состава, порядка подготовки и утверждения соответственно региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.
Последнюю позицию можно проиллюстрировать вариантом текста закона субъекта Российской Федерации применительно к регламентированию состава, порядка подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования.
«Статья… Местные нормативы градостроительного проектирования
1. Местные нормативы градостроительного проектирования в поселениях и городских округах субъекта Российской Федерации (далее – местные нормативы градостроительного проектирования) – утверждаемые в порядке, определенном в соответствии с настоящим Законом, минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории), которые учитываются при подготовке, согласовании и утверждении документов территориального планирования муниципальных образований <…> области (схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов), а также проектов планировки территории, утверждаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов субъекта Российской Федерации.
Не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования субъекта Российской Федерации.
2. Отсутствие местных нормативов градостроительного проектирования в субъекте Российской Федерации не является препятствием для утверждения генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, а также проектов планировки территории.
При отсутствии региональных и местных нормативов градостроительного проектирования решения о согласовании и утверждении указанных в части 1 настоящей статьи документов территориального планирования и проектов планировки принимаются с учетом обосновывающих материалов к указанным документам и проектам, содержащим положения о расчетных показателях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории.
При наличии региональных и отсутствии местных нормативов градостроительного проектирования решения о согласовании и утверждении указанных в части 1 настоящей статьи документов территориального планирования и проектов планировки принимаются с учетом: 1) региональных нормативов градостроительного проектирования, а также 2) обосновывающих материалов к указанным документам и проектам, содержащим положения о расчетных показателях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории.
При наличии местных нормативов градостроительного проектирования решения о согласовании и утверждении указанных в части 1 настоящей статьи документов территориального планирования и проектов планировки принимаются с учетом: 1) указанных нормативов, а также 2) обосновывающих материалов к указанным документам и проектам, содержащим положения о расчетных показателях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории.
3. Не допускается регламентировать местными нормативами градостроительного проектирования положения о безопасности, определяемые законодательством о техническом регулировании и содержащиеся в технических регламентах.
Местные нормативы градостроительного проектирования не должны противоречить техническим регламентам безопасности в области территориального планирования и планировки территории и подготавливаются с учетом указанных технических регламентов безопасности.
4. Состав и содержание местных нормативов градостроительного проектирования в субъекте Российской Федерации определяется нормативными актами глав поселений, глав городских округов об утверждении указанных нормативов с учетом наличия следующих рекомендуемых минимальных и (или) максимальных показателей для:
1) определения интенсивности использования территорий различного назначения в зависимости от их расположения, а также этапов последовательного достижения поставленных задач развития таких территорий:
плотности населения на территориях жилого назначения, выраженной в количестве человек на один гектар территории и (или) количестве квадратных метров общей жилой площади на один гектар территории при различных показателях жилищной обеспеченности на различных этапах развития территории;
интенсивности использования территорий иного назначения, выраженной в процентах застройки, иных показателях;
2) определения потребности в территориях различного назначения, включая:
территории для размещения различных типов жилищного и иных видов строительства;
озелененные и иные территории общего пользования применительно к различным элементам планировочной структуры и типам застройки, в том числе парки, сады, скверы, бульвары, размещаемые на селитебной территории;
территории для развития сети дорог и улиц с учетом пропускной способности этой сети, уровня автомобилизации (из расчета количества автомобилей на тысячу человек постоянно проживающего и приезжающего населения);
территории для развития объектов инженерно-технического обеспечения;
3) определения размеров земельных участков для размещения объектов капитального строительства, необходимых для государственных или муниципальных нужд, включая размеры земельных участков для размещения:
объектов социального обслуживания,
объектов коммунального обслуживания;
линейных объектов дорожной инфраструктуры, включая указания о категориях дорог и улиц, расчетной скорости движения, ширине полос движения, другие показатели (при условии отсутствия таких показателей в технических регламентах);
линейных и иных объектов инженерно-технической инфраструктуры;
объектов для хранения индивидуального и иных видов транспорта;
иных объектов;
4) обеспечения доступности объектов социального, транспортного обслуживания путем установления расстояний до соответствующих объектов различных типов и применительно к различным планировочным и иным условиям;
5) определения при подготовке проектов планировки и проектов межевания:
а) размеров земельных участков, в том числе выделяемых для использования существующих зданий, строений, сооружений, включая многоквартирные дома;
б) расстояний между проектируемыми:
улицами, проездами, разъездными площадками применительно к различным элементам планировочной структуры территории;
зданиями, строениями и сооружениями различных типов и при различных планировочных условиях;
6) определения иных параметров развития территории при градостроительном проектировании.
5. Решение о подготовке местных нормативов градостроительного проектирования принимается главой поселения, главой городского округа. В таком решении:
определяется орган, ответственный за подготовку указанных нормативов – уполномоченный орган поселения, городского округа по вопросам градостроительной деятельности;
определяются сроки, условия финансирования и иные вопросы организации работ по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования.
6. Решение о подготовке местных нормативов градостроительного проектирования в течение пяти дней после его принятия подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов муниципальных образований, иной официальной информации, и может размещаться на официальном сайте поселения, городского округа в сети "Интернет".
7. Уполномоченный орган по вопросам градостроительной деятельности в соответствие с законодательством организует и проводит конкурс на размещение муниципального заказа по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования.
8. Глава поселения, глава городского округа направляет подготовленный проект местных нормативов градостроительного проектирования Правительству субъекта Российской Федерации на согласование.
Предметом согласования является положение, определенное абзацем вторым части первой настоящей статьи.
Правительство субъекта Российской Федерации в течение тридцати дней со дня направления ему проекта местных нормативов градостроительного проектирования направляет главе поселения, главе городского округа решение о согласовании, либо о несогласовании проекта с обоснованием причин.
9. По истечении срока, указанного в части 8 настоящей статьи, но не позднее одного месяца со дня истечения этого срока, глава поселения, глава городского округа может принять одно из следующих решений:
утвердить местные нормативы градостроительного проектирования;
отклонить представленный проект местных нормативов градостроительного проектирования и направить его на доработку.
В случае если по истечении срока, указанного в первом абзаце данной части настоящей статьи главой поселения, главой городского округа не принято решение, проект местных нормативов градостроительного проектирования считается отклоненным.
10. Решение об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования в течение пяти дней после его принятия подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов, иной официальной информации, и может размещаться на официальном сайте поселения, городского округа в сети "Интернет".
11. В течение семи дней после принятия решения об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования уполномоченный орган по вопросам градостроительной деятельности обеспечивает размещения нормативов в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности городского округа или муниципального района (в случае утверждения местных нормативов для поселения).
12. Внесение изменений в местные нормативы градостроительного проектирования осуществляется в порядке, определенном настоящей статьей.»
Вопрос (14.5) о технологии территориального планирования в части соблюдения требований безопасности в период отсутствия принятых посредством законов технических регламентов
Согласно ГрК РФ от 29.12.04 подготовка документов в системе градостроительного проектирования основывается на применении технических регламентов. Поскольку принятых технических регламентов пока нет, действует норма п. 1 ст. 6 ФЗ-191:
«До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ “О техническом регулировании» и Градостроительному кодексу Российской Федерации”».
Обсуждается также, можно ли до принятия федеральными законами технических регламентов принимать на уровне субъектов Российской Федерации нормативные технические документы в области безопасности и руководствоваться ими. При ответе на этот вопрос приходится принимать во внимание следующие два обстоятельства.
Во-первых, в п. 1 ст. 6 ФЗ-191 не сказано о времени принятия нормативных технических документов, на соответствие которым может проверяться документация в период отсутствия технических регламентов. Возможной представляется, например, формулировка: «…проводится проверка соответствия <…> нормативным техническим документам, действовавшим до вступления в силу Градостроительного кодекса Российской Федерации (курсив наш. – Авт.)». Но поскольку данная формулировка отсутствует, можно предположить, что соответствующие нормативные технические документы могут подготавливаться и приниматься в период до вступления в силу технических регламентов.
Во-вторых, чтобы проверить высказанное предположение, надо обратиться к ст. 46 Федерального закона «О техническом регулировании». Выясняется, что в период до вступления в силу соответствующих технических регламентов следует руководствоваться нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти. При этом по факту отсутствия соответствующих норм в указанной статье федерального закона можно заключить, что без принятых технических регламентов не могут подготавливаться и приниматься «промежуточные» нормативные технические документы в области безопасности на уровне субъектов Российской Федерации.
Вопрос (15) о том, что подготовка документов территориального планирования предопределяет иные действия в сфере управления развитием территорий, а также о последствиях отсутствия документов территориального планирования
Ответ на этот общий вопрос мы сформулируем после того, как рассмотрим четыре частных вопросов.
Вопрос (15.1) о том, что согласно ГрК РФ от 29.12.04 документы территориального планирования становятся основанием для принятия решений о резервировании, изъятии земельных участков, переводе земель из одной категории в другую
Нельзя не отметить факт принципиальной значимости: ГрК РФ от 07.05.98 не определял, а ГрК РФ от 29.12.04 определяет документы территориального планирования как обязательное условие для выполнения органами публичной власти иных действий в сфере управления развитием территорий.
Согласно ст. 3 ФЗ-191 с 1 января 2008 г., при отсутствии документов территориального планирования, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений:
1) о резервировании земель, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
2) изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
3) переводе земель из одной категории в другую.
Следует также принять во внимание то, что указанные решения (применительно к позициям 1 и 2) не могут быть приняты при отсутствии документации по планировке территории, подготовленной и утвержденной в порядке реализации документов территориального планирования. Об этом свидетельствует совокупность норм, регламентирующих действия по планировке территории. В частности, согласно ч. 3 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04 в составе градостроительного плана земельного участка указываются, среди прочего, границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Понятно, что планируемое размещение может предполагать также резервирование с последующим изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, градостроительные планы, в которых определяются границы зон предстоящего резервирования, являются составной частью документации по планировке территории.
Другими словами, ГрК РФ от 29.12.04 фактически установил необходимость «связки» (одновременного наличия) двух компонентов градостроительной деятельности,двух видов документов – документов территориального планирования и документации по планировке территории как обязательное основание для принятия решений о резервировании земель, изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Вопрос (15.2) о том, что согласно ГрК РФ от 29.12.04 посредством документов территориального планирования может осуществляться упорядочение административно-территориального деления, а также о том, почему в ГрК РФ от 29.12.04 упразднены «пригородные зоны городов», не представлены «агломерации», иные типы урбанизированных территорий
Рассмотрим сначала первую часть вопроса. В ГрК РФ от 29.12.04 зафиксированы следующие положения:
· каждый орган публичной власти в составе материалов по обоснованию проектов документов территориального планирования может подготавливать и направлять другим органам публичной власти предложения по изменению административно-территориальных границ (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
· органы публичной власти, обладающие полномочиями утверждать соответствующие административные границы, могут использовать свои документы территориального планирования, а также предложения, содержащиеся в документах территориального планирования других органов публичной власти, для принятия решений об изменении таких границ.
Смысл заложенного в ГрК РФ от 29.12.04 предельно простого механизма последовательного упорядочения, уточнения, корректировки административно-территориального деления с использованием предложений, содержащихся в документах территориального планирования, исчерпывается тремя позициями:
1) территориальное планирование является самым действенным и адекватным инструментом для оценки сложившегося положения дел и выработки предложений по упорядочению ситуации с точки зрения комплексного взаимосвязанного развития территории в целом и ее отдельных компонентов с учетом фактора «управляемости и рациональности административных границ»;
2) при необходимости такие образования, как «пригородные зоны», «локальные агломерации», в документах территориального планирования могут быть оконтурены и объединены в пределах измененных административных границ, представляемых для рассмотрения в качестве предложений и утверждения в установленном порядке;
3) существующие и измененные административные границы всегда фиксируют границы территории юрисдикции органов публичной власти, обладающих суверенным и неотъемлемым правом осуществлять в таких пределах территориальное планирование.
Ничего сверх этих трех позиций нет и не может быть в федеративном государстве (о невозможности «выдавливать» публичные субъекты территориального планирования, «замещать» их другими публичными субъектами мы говорили выше). Между тем эти самоочевидные позиции были подвергнуты критике со стороны оппонентов ГрК РФ от 29.12.04. Речь шла о том, что якобы игнорируется актуальная проблема правовой делимитации таких градостроительных объектов, как агломерации, пригородные зоны городов, урбанизированные территории иных типов, выходящие за границы отдельных поселений, муниципальных образований, а в ряде случаев пересекающие границы субъектов Федерации.
Попробуем разобраться в существе вопроса, проанализировав ситуацию с «пригородными зонами». ГрК РФ от 29.12.04 действительно не упоминает о них. Между тем «пригородным зонам» посвящена отдельная ст. 86 в Земельном кодексе Российской Федерации и целая глава из двух статей, 49 и 50, в ГрК РФ от 07.05.98. Чем обоснована такая позиция ГрК РФ от 29.12.04?
Начнем со ст. 86 Земельного кодекса. Ключевая норма этой статьи зафиксирована в ч. 3: «Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации».
Итак, утверждаются два компонента: границы и правовой режим. Очевидно, что в данном случае границы не являются административными, иначе рассматриваемые нормы не содержались бы в Земельном кодексе, поскольку установление административных границ не является предметом земельного законодательства. Значит, границы устанавливаются исключительно для установления в их пределах правового режима.
Посмотрим, что происходит с правовым режимом. В пределах пригородной зоны могут располагаться все семь категорий земель, определенных ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации. Применительно к шести категориям правовой режим определяется соответствующими статьями самого Земельного кодекса; исключение составляют земли поселений, правовой режим которых, согласно ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса, определяют градостроительные регламенты, приписанные к соответствующим территориальным зонам в пределах поселений и определяемые в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления – правил землепользования и застройки. Указанные правила, согласно Земельному кодексу, утверждаются органами местного самоуправления, а не законами субъектов Российской Федерации.
Получается, что нормы ст. 86 Земельного кодекса Российской Федерации противоречат нормам других статей того же кодекса. По причине этого внутреннего противоречия ст. 86 невозможно применять, следовательно она должна быть упразднена.
Кроме того, данная статья вошла в противоречие с ГрК РФ от 29.12.04 и в соответствии со ст. 7 ФЗ-191 не должна применяться:
«До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации».
Теперь посмотрим ст. 49 и 50 главы IX «Регулирование использования территорий пригородных зон городов при осуществлении градостроительной деятельности» прежде действовавшего ГрК РФ от 07.05.98. Следует обратить внимание на две нормы, одна из которых содержится в ч. 2 ст. 49, а другая — в ч. 2 ст. 50.
Часть 2 ст. 49 ГрК РФ от 07.05.98:
«Установление границ пригородных зон городов осуществляется на основе градостроительной документации в соответствии с настоящим Кодексом и земельным законодательством Российской Федерации».
Только что мы видели как «рассыпались» нормы Земельного кодекса, относящиеся к «пригородным зонам» по причине внутренних противоречий. Значит, «рассыпается» и рассматриваемая норма ГрК РФ от 07.05.98.
Часть 2 ст. 50 ГрК РФ от 07.05.98:
«Зонирование территорий пригородных зон городов определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории субъекта Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации (в том числе пригородной зоны), района (уезда), сельского округа (волости, сельсовета), а также в генеральных планах городов, разрабатываемых вместе с их пригородными зонами, с учетом земле- и лесоустроительной документации».
Здесь мы обнаруживаем обсуждавшийся выше порок ГрК РФ от 07.05.98, который закрепил неприемлемое в федеративном государстве положение, согласно которому одну и ту же функцию (зонирование) осуществляют последовательно два различных органа публичной власти (и субъекты Российской Федерации, и органы местного самоуправления) без внутреннего разделения этой функции в части определения того, кто что делает и за что отвечает.
Таким образом, и с формально-юридической, и с содержательной точек зрения заложенная в ГрК РФ от 07.05.98 логическая конструкция «пригородных зон» «рассыпается». А вместе с ней «рассыпается» и неадекватное представление о них оппонентов ГрК РФ от 29.12.04, который был обязан упразднить квазиправовой институт «пригородных зон» и вполне обоснованно и логично эту задачу выполнил.
Вопрос (15.3) о том, что в ГрК РФ от 29.12.04 якобы упущены вопросы установления, изменения границ населенных пунктов – границ «земель поселений»
Такое неверное заключение делается по причине отсутствия в ГрК РФ от 29.12.04 упоминаний об особого вида градостроительной документации – «проектах черты городских и сельских поселений», которые содержались в ГрК РФ от 07.05.98. Требуется разобраться в следующих вопросах:
· как соотносятся понятия «поселения» и «населенные пункты»;
· какие органы публичной власти утверждают черту населенных пунктов и посредством каких документов происходит это утверждение;
· на основании и с использованием каких документов принимаются решения об утверждении черты населенных пунктов.
Как соотносятся понятия «поселения» и «населенные пункты»
На данный момент мы имеем дело с пока еще не преодоленными терминологическими разночтениями, имеющими место в Земельном кодексе Российской Федерации и в ФЗ-131. В Земельном кодексе используется понятие «поселения» не в значении административного образования, а в значении особой категории земель, границы которых устанавливаются посредством черты поселений. В ФЗ-131 – наоборот, поселения – это административные (муниципальные) образования. Согласно ФЗ-131 в составе поселения может быть несколько населенных пунктов, имеющих свою черту не как административную границу, а как границу особой категории земель. ГрК РФ от 29.12.04 по необходимости воспроизводит понятия и определения ФЗ-131:
· поселения, городские округа – это муниципальные образования, границы которых являются административными границами. Эти административные границы устанавливаются и изменяются субъектами РФ, в том числе на основании предложений, содержащихся в документах территориального планирования (схемах территориального планирования субъекта РФ, схемах территориального планирования муниципальных районов, генеральных планах поселений, городских округов);
· населенные пункты в составе поселений, городских округов – это не административные образования, а территории «земель населенных пунктов» (в терминологии Земельного кодекса – «земель поселений»), границы этих территорий-земель устанавливаются и изменяются посредством черты населенных пунктов.
Какие органы публичной власти утверждают черту населенных пунктов и посредством каких документов происходит это утверждение
Согласно Земельному кодексу Российской Федерации: 1) утверждение и изменение черты городских, сельских населенных пунктов (поселений – в терминологии Земельного кодекса) осуществляются органами государственной власти субъектов РФ, за исключением черты городов федерального значения, которая утверждается федеральными законами; 2) установление черты населенных пунктов (поселений – в терминологии Земельного кодекса) проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Тинными словами, не в самой указанной документации содержится решение об утверждении черты, а в отдельном документе.
На основании и с использованием каких документов принимаются решения об утверждении, изменении черты населенных пунктов
ГрК РФ от 29.12.04:
1) опирается на нормы Земельного кодекса Российской Федерации в части того, что: а) черта населенных пунктов устанавливается, изменяется решениями органов государственной власти субъектов РФ; б) такие решения принимаются в том числе на основании утвержденных документов территориального планирования («градостроительной документации» - в терминологии Земельного кодекса);
2) номинально упраздняет отдельный вид документации «проекты черты населенных пунктов», но переводит их в состав документов территориального планирования как предложения по установлению, изменению черты населенных пунктов.
Такие предложения могут содержаться в составе соответствующих карт (схем) документов территориального планирования субъекта РФ (п. 4 ч. 11 ст. 14 ГрК РФ от 29.12.04), муниципальных районов (п. 3 ч. 9 ст. 19 ГрК РФ от 29.12.04), поселений, городских округов (п. 5 ч. 11 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04).
Таким образом, в ГрК РФ от 29.12.04 не упущены вопросы установления, изменения границ населенных пунктов – «земель поселений» в терминологии Земельного кодекса.
Вопрос (15.4) о принципе косвенного давления—через последствия—на публичную власть в целях принуждения к осуществлению градостроительной деятельности и поднятия ее статуса
ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-191, в отличие от ГрК РФ от 07.05.98, побуждает и принуждает публичную власть осуществлять градостроительную деятельность.
Речь идет о ст. 17 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (ФЗ-191):
«Статью 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 44, ст. 4148; 2003, N 28, ст. 2875; N 50, ст. 4846; 2004, N 41, ст. 3993) дополнить пунктом 14 следующего содержания: "14. С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации».
Что это означает?
1. Речь идет о распоряжении государственной, муниципальной землей, точнее, о способе распоряжения – посредством процедуры «предварительного согласования мест размещения объектов». Применяя эту процедуру, местная публичная власть может вообще не осуществлять градостроительную деятельность в части подготовки и утверждения генерального плана, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории. Напомним в этой связи норму ч. 11 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации: «Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий)…». То есть, используя эту процедуру можно не производить упорядочение территории, а действовать «абы как», совершая индивидуально-выборочные действия, оставаясь в позиции «реципиента заявок» и реагируя на них «в режиме ответов на чужую инициативу», используя разрешаемые законом процедуры выбора, основанные не на системном видении развития территории, а на принципе хаотичного «латания дыр». По существу, речь идет о «троянском коне», разрушающем систему градостроительной деятельности местной публичной власти.
2. ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-191, инициируя внесение изменений в ФЗ-137 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» «говорят»:
· процедуры, основанные на хаотичных, бессистемных, индивидуально-выборочных действиях по «латанию дыр» не могут длиться бесконечно, должен быть поставлен срок, по истечении которого они должны быть объявлены вне закона;
· по истечении установленного законом срока не допускается распоряжение земельными участками без наличия документа об упорядоченном развитии территории.
3. Парадоксальным образом к градостроительному проектированию публичная власть по-прежнему может относиться по принципу «хочешь – делай, не хочешь – не делай». Однако если раньше подразумевалось, что «все равно за бездействие ничего не будет», то сейчас следует иметь в виду, что «за бездеятельность придется отвечать».
Это одно из фундаментальных оснований ГрК РФ от 29.12.04 некоторые оппоненты последнего подвергают сомнению, говоря приблизительно так: нет профессиональных кадров, нет денег, все равно ничего не будет сделано, остановится строительство, будет только вред... Однако эта мысль не доведена до своего логического завершения. Додумаем то, что не додумывают, не хотят додумывать или просто не произносят вслух оппоненты ГрК РФ от 29.12.04.
С одной стороны, годами с различных трибун, экранов и страниц провозглашается необходимость поднять общественную значимость профессиональной градостроительной деятельности. С другой стороны, слышатся возражения против единственного и самого эффективного способа поднять эту значимость, а именно принуждения публичной власти к действию и установления ответственности за бездеятельность. Противоречие слишком очевидное, чтобы резко негативное отношение к ГрК РФ от 29.12.04 можно было объяснить просто непониманием, инфантильностью или атрофией аналитического мышления. Это было бы недопустимым упрощением. Надо искать другие причины. И они находятся — в сфере интересов.
Дело в том, что намеченное ГрК РФ от 29.12.04 последовательное выстраивание системы градостроительного регулирования не всем выгодно, в том числе и некоторым профессионалам градостроительного проектирования. За предшествующее десятилетие сложилась целая индустрия «градостроительного обслуживания», основанная на непрозрачных процедурах предварительного согласования места размещения объектов строительства, где «первую скрипку» играют «лица, принимающие индивидуальные решения по любому поводу». То, что по логике вещей разрушает систему гра<
Дата: 2016-10-02, просмотров: 231.