Сторонники административно-технологического подхода предлагали изменить ГрК РФ от 07.05.98 задолго до подготовки и принятия ГрК РФ от 29.12.04. Эти предложения сводились к тому, чтобы упразднить градостроительное (правовое) зонирование как отражение подлинного зонального подхода и вернуться к ранее действовавшей и привычной системе индивидуально-выборочных административных решений.

Показательны в этом отношении предложения, содержащиеся в научно-исследовательской работе «Градостроительный кодекс Российской Федерации – анализ практики применения и предложения по развитию и совершенствованию», подготовленной Российской академией архитектуры и строительных наук в 2002 г. Приведем и обсудим два примера предлагавшихся уточнений формулировок ГрК РФ от 07.05.98 применительно к определениям понятий «зонирование» и «правовое зонирование» и понятия «градостроительный регламент».

Предложение по замене в ГрК РФ от 07.05.98 двух определений «зонирование» и «правовое зонирование» на одно определение — «градостроительное зонирование территорий»

Было предложено следующее определение: «…градостроительное зонирование территорий – установление правового режима использования земель городских и сельских поселений, а также использования объектов недвижимости как взаимосвязанного комплекса зданий, строений, сооружений и земельного участка, на котором они расположены, осуществляемое при разработке градостроительной документации о градостроительном планировании территорий и поселений и об их застройке; схема градостроительного зонирования является базовым юридическим документом, служит механизмом реализации планов градостроительного развития».

Рассмотрим предложенное определение.

1. Формально-юридическая сторона вопроса. Данное определение затрагивает нормы не только градостроительного, но и земельного законодательства и входит в противоречие с нормами п. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации о градостроительном регламенте территориальной зоны как элементе правил землепользования и застройки и основе правового режима земельных участков в границах территориальной зоны. Введение предложенного понятия фактически означало бы упразднение правового зонирования, установленного не только ГрК РФ от 07.05.98, но и в 2001 году Земельным кодексом Российской Федерации.

2. Содержательная сторона вопроса. Тот факт, что установление правового режима земельных участков будет проводиться «при разработке градостроительной документации о градостроительном планировании территорий и поселений и об их застройке», свидетельствует об особом понимании содержания правового режима объектов недвижимости. Поэтому надо выяснить, что за этим скрывается.

В ч. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98 говорилось: «Правовой режим (курсив здесь и далее наш. — Авт.), установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мереко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости». Аналогичная норма содержится и в Земельном кодексе (п. 2 ст. 85), воспроизведена она и в ГрК РФ от 29.12.04.

Указанная норма, содержащаяся в федеральных законах, определяет содержание правового режима земельных участков и иных объектов недвижимости: 1) правовой режим устанавливается посредством градостроительных регламентов; 2) градостроительные регламенты приписаны ко всем земельным участкам и иным объектам недвижимости в пределах территориальной зоны; 3) для разных участков, расположенных в одной и той же зоне, не могут быть установлены разные регламенты, и тем самым обеспечивается единство правового режима; 4) когда говорится, что градостроительный регламент установлен для территориальной зоны, то под этим понимается не его непосредственное приписывание к некоторой территории как таковой, а способ установления одинаковых требований к совокупности земельных участков через однородную территориальную зону.

Приведенная трактовка важна, поскольку и в нормативных актах регионального и местного уровней, и в практических действиях, и в позициях отдельных авторов еще встречаются иные, не соответствующие федеральным законам толкования градостроительного зонирования с установлением градостроительных регламентов.

Иногда под градостроительными регламентами понимаются некоторые характеристики, которые приписываются территориальной зоне таким образом, что могут быть различными применительно к расположенным рядом земельным участкам одной и той же зоны. Такое понимание противоречит действующему законодательству и характеризует, например, законодательство города Москвы, на которое ссылаются авторы рассматриваемого предложения. В этом случае правовой режим объектов недвижимости определяется не по зональному принципу, а индивидуальными решениями для каждого отдельного объекта. Иными словами, фактически упраздняется правовой смысл зонального подхода. Последний теряет правовое содержание и превращается в чисто технологическое, подсобное действие для того, чтобы в итоге определить единственно возможное целевое использование каждого объекта недвижимости в отдельности. Вместо принципа «свободы принятия решений в рамках разрешенного» предлагается прямо противоположный принцип: «единственная точка целевого использования безо всякой свободы выбора».

В понимании авторов рассматриваемого предложения правовой режим для каждого объекта недвижимости в виде «единственной точки целевого использования» может быть определен только в самом конце длительного процесса — в результате завершения всех этапов многостадийной работы, на каждом из которых устанавливаются промежуточные квазирегламенты с тем, чтобы на каждом следующем этапе продолжить принципиально не завершаемую на предыдущем этапе работу, носящую сугубо технологический, но не правовой характер. Например, в Москве, практику которой предлагается считать образцом для подражания, особым образом понимаемые промежуточные регламенты последовательно устанавливаются:

1) на этапе генерального плана;

2) на этапе конкретизации решений генерального плана применительно к планировочным зонам, выделенным в этом документе;

3) на этапе конкретизации решений проектов планировки планировочных зон применительно к районам, выделенным в составе планировочных зон;

4) на этапе конкретизации решений проектов планировки районов применительно к локальным зонам, выделенным в составе районов;

5) на этапе конкретизации решений проектов планировки локальных зон применительно к отдельным кварталам в составе этих зон;

6) на этапе конкретизации решений проектов планировки и застройки кварталов применительно к отдельным участкам в составе этих кварталов.

Оценивая такое неадекватное понимание правового режима объектов недвижимости и градостроительных регламентов как инструмента установления правового режима, необходимо отметить, что на весь неопределенно длительный период установления правового режима будет сохраняться (а точнее, закрепляться на долгое время) правовая неопределенность в части разрешенного использования всех без исключения земельных участков на всех территориях.

Однако если правовой режим будет установлен описанным образом, это будет означать лишь установление индивидуальных параметров деятельности применительно к конкретному объекту недвижимости в текущий момент. При изменении ситуации в будущем, правообладателю такого объекта либо заинтересованному лицу потребуется снова разрабатывать «разрешительную документацию» применительно к своим инвестиционным намерениям для конкретного участка (здания, строения, сооружения), несмотря на формальное наличие уже разработанных многотрудным путем «градостроительных регламентов».

3. Авторы рассматриваемого предложения говорят о том, что название «градостроительное зонирование» воспринято из законодательства города Москвы. Посмотрим, как соотносится это законодательство с федеральным.

Статья 3 Закона города Москвы от 9 декабря 1998 года № 28 «О градостроительном зонировании территории города Москвы» содержит такую норму: «Виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости… устанавливаются Правительством Москвы». Эта норма объясняет главное: правовой режим объектов недвижимости определяется индивидуальными решениями должностных лиц исполнительного органа государственной власти города Москвы по персональным запросам заинтересованных лиц[9]. Федеральное же законодательство предусматривает определение видов разрешенного использования как элемента правил землепользования и застройки, принимаемых представительными органами власти.

Противоречащая федеральному законодательству норма была «преемственно развита» до логического завершения более поздним Законом города Москвы от 14 мая 2003 г. № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве», который ввел институт актов разрешенного использования земельного участка. Например, в п. 1 ст. 27 указанного закона содержится норма, узурпирующая органом исполнительной власти полномочие представительного органа власти: «Разрешенное использование земельного участка подтверждается в форме акта разрешенного использования земельного участка… разрабатываемого и оформляемого уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы».

Прямо противоречит нормам п. 3 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации норма п. 1 ст. 31 рассматриваемого закона города Москвы: «Подтверждение соответствия либо несоответствия фактического использования (состояния) земельного участка, других расположенных на нем объектов недвижимости требованиям и ограничениям к использованию земельного участка осуществляется актом разрешенного использования земельного участка».

Из вышеизложенного следуют очевидные выводы о направлениях законодательного регулирования и правоприменительной практики в городе Москве. Ни правообладатели недвижимости, ни органы исполнительной власти города не располагают юридически значимой информацией о возможностях изменения использования земельных участков. Иначе не было бы необходимости создавать ситуацию, когда подготовка индивидуальных актов разрешенного использования необходима во всех без исключения случаях. Поскольку такая информация отсутствует, ее необходимо подготовить. Для этого может быть использован один из двух способов: либо обеспечить применение предусмотренного федеральным законодательством, но проигнорированного московским законодательством института градостроительного зонирования с установлением градостроительных регламентов территориальных зон по всему городу, либо за счет правообладателей объектов недвижимости разработать специальные индивидуальные акты вместо единого нормативного правового акта, разработанного за счет бюджетных средств.

Очевидно, что второй способ представляется соответствующим ведомствам гораздо более прибыльным. Круг замкнулся: универсальные правила не нужны, даешь индивидуальные акты разрешенного использования! Авторы изложенного выше определения градостроительного зонирования территорий фактически предложили привести нормы федерального законодательства в соответствие с московским (региональным) законодательством, что противоречит конституционным принципам формирования системы законодательства в федеративном государстве.

Предложение по изменению определения понятия «градостроительный регламент»

Данное предложение состояло в изменении формулировки ГрК РФ от 07.05.98 следующим образом:

«…градостроительный регламент — совокупность установленных правилами застройки и специально разработанными проектами-регламентами для конкретных зон застройки (районов, микрорайонов, кварталов и др.) параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны».

Фактически было предложено создать систему, при которой применительно к одному и тому же действию — определению градостроительных регламентов одновременно действовали бы два документа: правила землепользования и застройки и «проекты-регламенты». При такой ситуации правила землепользования и застройки утрачивают самостоятельное юридическое значение и служат лишь технологическим основанием для разработки «проектов-регламентов», которые и будут обладать статусом нормативного правового акта. Такое положение дел изменяет предусмотренное действующим законодательством «местоположение» нормативного правового акта, устанавливающего градостроительные регламенты в системе регулирования градостроительной деятельности. Его предлагается «разместить» в завершающей стадии технологического процесса градостроительного проектирования, вместо того чтобы подготавливать с учетом документа территориального планирования (генерального плана) до подготовки документации по планировке территории.

Таким образом, рассмотренные предложения явно нацелены на то, чтобы как можно дольше сохранить правовую неопределенность.

Вопрос (20) о функциональном зонировании в генеральном плане и его соотношении с градостроительным зонированием в правилах землепользования и застройки

Этот вопрос исключительно важен для понимания подлинного смысла института градостроительного зонирования, технологии его введения и применения. Мы рассмотрим его как совокупность четырех частных, но весьма важных вопросов.