Ответ на этот вопрос достаточно прост: специальные законы не могут регулировать отношения по поводу бюджетного финансирования – они должны регулироваться исключительно Бюджетным кодексом Российской Федерации. Кроме того, следует отметить, что указанные статьи ФЗ-73 не имели правового содержания.

Вопрос (12.2) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 из состава документов территориального планирования выведены и представлены в качестве самостоятельных документов планы реализации документов территориального планирования

В процессе подготовки и после принятия ГрК РФ от 29.12.04 говорилось следующее: из состава утверждаемых материалов генерального плана исключен план первоочередных мероприятий, что превращает генеральный план в декоративный документ, упраздняет его роль инструмента планирования и управления. Посмотрим, соответствует ли данное утверждение реальному положению дел.

1. Приведенное и подобные утверждения противоречат тому, что сказано в ч. 4, 5 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04: «4. Генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). 5. Положения о территориальном планировании <…> включают в себя: <…> перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения». Таким образом, в утверждаемой части самого генерального плана содержатся положения о мероприятиях и сроках реализации генерального плана.

2. Применительно к вопросу о реализации генерального плана, следует учитывать, что имеются два документа: один в составе утверждаемой части самого генерального плана – это положения о мероприятиях и сроках реализации генерального плана и другой вне состава генерального плана – это план реализации последнего. Ниже будет объяснено, почему такое положение закреплено ГрК РФ от 29.12.04, здесь же отметим технологический аспект подготовки генерального плана. В процессе подготовки в составе утверждаемой части генерального плана положений о мероприятиях и сроках реализации генерального плана фактически параллельно подготавливаются предложения к другому документу – проекту плана реализации генерального плана, который должен быть принят в течение трех месяцев со дня утверждения генерального плана. В контексте общей технологии работ по территориальному планированию такой срок представляется вполне приемлемым, хотя кто-то может считать его недостаточным.

3. Почему в отличие от ГрК РФ от 07.05.98 ГрК РФ от 29.12.04 введен самостоятельный, отдельный документ по реализации генерального плана? Здесь также следует учитывать ряд положений. Генеральный план – это документ публичной власти, которая, утвердив его, принимает на себя обязательства по его реализации, в том числе и прежде всего по обеспечению строительства тех объектов, за наличие и использование которых публичная власть несет ответственность перед избравшим ее населением. Реализация принятых планов-обязательств для публичной власти – это планирование использования бюджетных средств по объемам, приоритетным объектам и срокам. Бюджеты планируются и утверждаются на каждый предстоящий финансовый год – с одной стороны, генеральный план содержит решения на годы и десятилетия вперед – с другой. Как увязать краткосрочный бюджет с долгосрочным генеральным планом?

Есть два возможных способа разрешить эту коллизию: 1) ежегодно вносить соответствующие изменения-дополнения в соответствующий раздел действующего генерального плана; 2) «оставить генеральный план в покое», а иметь отдельный документ-план, в который в текущем режиме в соответствии с планами формирования бюджета вносить дополнения по мере продвижения работ по реализации генерального плана.

Первый способ громоздок, неоперативен и, что важно, неосуществим в реальности как периодически возобновляемая процедура. Почему?

С формальной точки зрения каждый год мы будем иметь дело с ситуацией, которая на юридическом языке называется «внесение изменений в генеральный план». В соответствии с ч. 17 ст. 24 ГрК РФ от 29.12.04 такого рода действия должны осуществляться в соответствии с ч. 2–14 указанной статьи (в частности, принятие и опубликование решения о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план; опубликование, согласование подготовленных предложений, проведение публичных слушаний по их обсуждению; утверждение представительным органом местного самоуправления). Таким образом, аналитическая проверка осуществимости первого способа увязки краткосрочного бюджета с долгосрочным генеральным планом заставляет нас признать этот способ нереальным с правовой точки зрения. Остаются, правда, квазиправовые, суррогатные схемы, но мы не обязаны их рассматривать по той причине, что обсуждается федеральный закон, для которого такие схемы неприемлемы. В результате приходим к тому, что ГрК РФ от 29.12.04 должен был предусмотреть в качестве отдельного самостоятельного документа план реализации генерального плана. Что и было сделано.

4. Можно ли и нужно ли развивать и детализировать (например, посредством регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления) установленные ГрК РФ от 29.12.04 положения о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов?

Относительно «можно ли» – ответ «да». В силу того, что градостроительное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует положение, согласно которому субъекты РФ могут посредством своих законов развивать, детализировать нормы федерального законодательства, не допуская противоречий с ним.

Относительно «нужно ли» – ответ также «да». Обсуждение норм ГрК РФ от 29.12.04 и текущая практика говорят о том, что существует потребность в более детальном регламентировании данного вопроса. Ниже приводится проект статьи, которая может содержаться в законе субъекта Российской Федерации и в которой развиваются и детализируются нормы ГрК РФ от 29.12.04 о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов:

«Статья… Планы и программы реализации генерального плана поселения в субъекте Российской Федерации, генерального плана городского округа в субъекте Российской Федерации

1. Реализация генерального плана поселения осуществляется на основании плана реализации генерального плана поселения, который утверждается главой местной администрации поселения, реализация генерального плана городского округа - на основании плана реализации генерального плана городского округа, который утверждается главой местной администрации городского округа, в течение трех месяцев со дня утверждения соответствующего генерального плана.

2. План реализации генерального плана подготавливается на основании и с учетом:

раздела 2 части первой генерального плана - «Описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения»;

предложений органов местного самоуправления, в том числе относящихся к реализации планов размещения и строительства приоритетных объектов и сетей инженерно-технического обеспечения, транспортной инфраструктуры местного значения;

иных предложений, в том числе от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципального района, заинтересованных физических и юридических лиц.

3. В плане реализации генерального плана содержатся:

1) решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки;

2) сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, посредством которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов, а также устанавливаются границы зон резервирования для принятии решений о резервировании земельных участков с последующим выкупом для муниципальных нужд поселения, городского округа, связанных с размещением и строительством объектов инженерно-технической и транспортной инфраструктуры местного значения;

3) сроки подготовки проектной документации и сроки строительства первоочередных объектов капитального строительства местного значения поселения, городского округа;

4) финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана в части определения приоритетных задач, перечня первоочередных объектов, расчетов затрат, определения источников и последовательности финансирования;

5) иные положения по реализации генерального плана.

5. В плане реализации генерального плана могут содержаться:

положения планов реализации на территории поселения, городского округа документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения);

адресуемые органам государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципального района (в случае генерального плана поселения) предложения о скоординированной по срокам реализации действующих на территории поселения, городского округа документов территориального планирования.

6. План реализации генерального плана утверждается на срок не менее, чем два года, по истечении которого подготавливается новый план на следующий срок продолжительностью не менее двух лет.

В указанный план ежегодно вносятся изменения в связи с подготовкой и принятием бюджета на предстоящий финансовый год.

7. На основании и с учетом плана реализации генерального плана может подготавливаться программа реализации генерального плана на срок не менее, чем пять лет.

Программа реализации генерального плана утверждается главой соответственно поселения, главой городского округа.

8. Уполномоченный орган поселения, городского округа по вопросам градостроительной деятельности ежегодно подготавливает и представляет соответственно главе поселения, главе городского округа доклад о ходе реализации генерального плана с предложениями о внесении изменений в план, программу реализации генерального плана, а также предложениями о внесении изменений в генеральный план».

Вопрос (12.3) о неправомерности введения института «актуализации генерального плана»

Этот вопрос, в частности, обсуждался со специалистами градостроительного проектирования города Москвы, которые адресовали ГрК РФ от 29.12.04 упрек в том, что этим Кодексом не определены нормы, обязывающие органы публичной власти осуществлять регулярную актуализацию генерального плана.

Поскольку в федеральном законодательстве никак не определяется, что такое «актуализация генерального плана», необходимо «реконструировать» содержание данного понятия. В процессе анализа выстраивается следующая логическая цепочка:

1) слово «актуализация» должно обозначать некое действие, отличное от других действий, осуществляемых применительно к генеральному плану, иначе нет никакого смысла вводить отдельное понятие;

2) применительно к генеральному плану можно осуществлять только два вида действий – реализовывать его и вносить в него изменения;

3) по этой причине «актуализация» не может стоять в одном ряду с «реализацией генерального плана» и «внесением изменений в генеральный план». В лучшем случае можно говорить о том, что под «актуализацией» подразумевается какое-либо частное действие либо по «реализации», либо по «изменению», а само слово относится к профессиональному жаргону. И другого не дано.

Вывод: понятию «актуализация» следует отказать в праве на существование в качестве самостоятельного юридического термина.

Приведенные аргументы полностью подтверждаются ст. 41 «Актуализация Генерального плана» Закона города Москвы от 27 апреля 2005 г. № 14 «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)», из которой следует, что «актуализация» – это не что иное, как внесение изменений в генеральный план, которое должно осуществляться в том же порядке, что и принятие генерального плана.

Следует отметить, что отсутствие правовой возможности использовать термин «актуализация» применительно к генеральному плану вовсе не означает невозможности его использования применительно к другим видам градостроительной деятельности – ведению дежурных планов и карт, о чем более подробно сказано в ответе на вопрос 44.1.

Доказательства в пользу того, что словосочетание «актуализация генерального плана» не может рассматриваться в качестве самостоятельного юридического термина, приведены. Остается ответить на вопрос, не должен ли ГрК РФ от 29.12.04 содержать нормы, согласно которым в генеральные планы с фиксированной этим законом периодичностью должны вноситься изменения?

Формально-юридическая сторона вопроса: допустимо ли в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Отвечая на этот вопрос, следует особо отметить два обстоятельства.

1. В московской законодательной практике имеется норма о внесении изменений в генеральный план (об «актуализации генерального плана») в течение фиксированного периода времени. Однако следует принять во внимание, что здесь нет и не может быть аналогии с федеральным законом. Федеральный закон в случае установления рассматриваемой нормы диктовал бы действия другим. Законом города Москвы публичная власть диктует действия самой себе, что вполне правомерно и допустимо. Также правомерно и допустимо присутствие аналогичных норм в законе Санкт-Петербурга, нормативных правовых актах поселений, городских округов. Совсем другая, коллизионная, ситуация возникает, если имеется намерение, например, диктовать посредством закона субъекта Российской Федерации сроки для таких действий органам местного самоуправления поселений, городских округов.

2. Адекватные практике юридические конструкции «работают» тогда, когда норма, обязывающая действовать в определенные сроки, взаимодействует с «симметричной» нормой, устанавливающей последствия за бездеятельность. Поэтому если представить, что норма о сроках вводится в федеральный закон, то необходимо одновременно сконструировать другую норму – о последствиях, наступающих в случае, если орган местного самоуправления поселения, городского округа не внес изменение в генеральный план в течение отпущенного ему федеральным законом срока. Какая это может быть норма? Ответа нет по той причине, что в действующей системе российского законодательства не может существовать какая бы то ни было «карательная» норма на этот счет.

Вывод: с формально-юридической точки зрения в федеральном законе невозможно установить фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы.

Содержательная сторона вопроса: зачем в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Очевидно, что как нет убедительных аргументов в пользу того, что это необходимо делать, так нет их и в пользу того, что такая необходимость отсутствует. Но еще более очевидно, что «принуждение при отсутствии его необходимости» не может быть использовано как принцип построения федерального законодательства.

Таким образом, и с формально-юридических, и с содержательных позиций необходимо признать, что отсутствие в ГрК РФ от 29.12.04 норм, устанавливающих фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы, является не упущением, а выверенной и правильной установкой данного федерального закона.

Вопрос (13) о государственной экспертизе проектов документов территориального планирования, документации по планировке территории

Тема государственной экспертизы документов, подготавливаемых в рамках градостроительной деятельности, является предметом активной дискуссии среди занимающихся проектированием профессионалов, часть которых не согласны с положениями, зафиксированными в ГрК РФ от 29.12.04. Чтобы разобраться в связанных с этой темой проблемах и познакомиться с подходами к их решению, нам предстоит последовательно обсудить ряд вопросов.