Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
Государственная экспертиза – это действия государственных органов по проверке соответствия предоставленной документации установленным требованиям. Правильность такого общего и универсального определения вряд ли вызовет возражения. Оно согласуется, в частности, с определением, содержавшимся в ч. 2 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98: «…государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве».
Правомерно спросить: кто должен отвечать за то, чтобы представленные документы соответствовали требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности? Существуют как минимум два субъекта ответственности – «первичный» и «дополнительный».
Непосредственным субъектом такой ответственности всегда и при любых обстоятельствах должно быть лицо, утвердившее представленную документацию. И здесь следует обратить внимание на принципиальное отличие лиц, утверждающих документацию градостроительного проектирования и проектную документацию. В первом случае это органы публичной власти, во втором – частные (физические и юридические) лица. Уже по этой причине понятно, почему необходимо разделять экспертизу документации градостроительного проектирования и проектную документацию. Такого разделения по субъекту проведения экспертизы ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал, поэтому ГрК РФ от 29.12.04 сделал закономерный и необходимый шаг, это разделение закрепив. В рамках данного вопроса мы будем говорить только об экспертизе документации градостроительного проектирования – проектов документов территориального планирования и документации по планировке территории.
Вторым субъектом, несущим дополнительную – субсидиарную – ответственность, должно быть лицо, которое провело экспертизу. Такое требование логично и закономерно, и его отсутствие в законе должно рассматриваться как недостаток закона и формируемой на его основе системы. В ГрК РФ от 07.05.98 мы не обнаруживаем норм о такой ответственности, ГрК РФ от 29.12.04 эти нормы вводит.
Итак, с точки зрения определения ответственности экспертиза вторична по отношению к первичной ответственности, которую несет утверждающее лицо, и в силу своей вторичности она является посредствующей функцией. С учетом этих принципиальных обстоятельств следует разобраться, кого считать субъектом экспертизы-проверки.
Таким субъектом может являться:
1) само утверждающее лицо, которое не пользуется услугами посредника-эксперта. В таких случаях не возникает необходимости в специализированной услуге, называемой «экспертиза», или такая необходимость отрицается;
2) привлекаемый утверждающим лицом посредник-эксперт, который может быть:
· государственным служащим, группой (комиссией) государственных служащих, государственных экспертов. Только в этом случае возникает «государственная экспертиза»;
· частным (физическим, юридическим) лицом, которое обладает правом проведения экспертизы, если необходимость и порядок приобретения-подтверждения такого права определяется законом;
· частным (физическим, юридическим) лицом, которому «утверждающее лицо» доверяет, но которое не обладает формальным правом проведения экспертизы (в силу отсутствия требования законодательства о приобретении такого права либо в силу нежелания таким правом обладать).
По причине посредствующего, «страховочного» характера экспертизы утверждающее лицо может пожелать воспользоваться услугами сразу нескольких посредников-экспертов.
Как видим, государство может быть одним из многих субъектов экспертизы. Но тогда спрашивается: в каких случаях мы должны требовать, чтобы именно государство и никто другой в обязательном порядке было субъектом проведения экспертизы, когда необходима именно «государственная экспертиза» документации градостроительного проектирования?
Чтобы ответить на этот вопрос, нужно зафиксировать и осмыслить наличие коллизии применительно к государственной экспертизе документации градостроительного проектирования и совершить выбор в пользу утверждения или в пользу упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования.
В чем состоит коллизия применительно к государственной экспертизе документации градостроительного проектирования? Документацию градостроительного проектирования утверждают органы публичной власти, которые в этом случае должны нести ответственность за правильность данной документации, ее соответствие требованиям законодательства, а также должны нести имущественную ответственность. Такая ответственность может быть обеспечена только соответствующим бюджетом.
Если документация проходит государственную экспертизу, ответственность одного органа власти (заказчика документации) должна разделяться с другим органом власти (осуществляющим экспертизу). Однако же первично ответственность во всех случаях несет орган власти, утвердивший документацию. Именно он заинтересован в качественной проверке соответствия проектов документов территориального проектирования требованиям законодательства, и у него есть различные способы осуществить такую проверку, о чем было сказано выше.
Феномен государственной экспертизы документации градостроительного проектирования состоит в том, что она фактически проводится дважды. Первый раз – государственным органом экспертизы, который до вступления в силу ГрК РФ от 29.12.04 не нес никакой ответственности за результаты проведенной им экспертизы, кроме дисциплинарной ответственности должностных лиц (отсутствие норм об имущественной ответственности в ГрК РФ от 07.05.98). Второй раз – государственными или муниципальными органами власти, которые утверждают соответствующие документы и должны нести за них реальную имущественную ответственность.
Коллизия состоит в том, что однотипные действия осуществляются два раза представителями двух различных органов власти и имущественная ответственность должна дважды обеспечиваться, вполне возможно – из двух различных бюджетов.
Указанная коллизия, закрепленная ранее действовавшим ГрК РФ от 07.05.98, существовала на протяжении многих лет, но уже не могла оставаться незамеченной. Перед законодателем встала задача разрешить эту коллизию посредством норм закона. Как? Либо упразднить «государственную экспертизу документации градостроительного проектирования», либо сохранить – полностью или частично.
В первоначальном проекте ГрК РФ от 29.12.04 предлагался первый вариант. В окончательном тексте Кодекса в результате острой дискуссии был принят компромисс – «сохранить частично». Что из этого получилось, мы обсудим ниже.
Вопрос (13.2) о том, как решались вопросы государственной экспертизы документов градостроительного проектирования в ГрК РФ от 07.05.98 и как они решаются ГрК РФ от 29.12.04
Для того чтобы понять суть произведенных ГрК РФ от 29.12.04 изменений по данному вопросу, необходимо зафиксировать и сопоставить главные позиции прежнего и нового градостроительных кодексов.
1. ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал разделения по субъекту проведения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования и государственной экспертизы проектной документации. И ту и другую проводили «органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации».
ГрК РФ от 29.12.04 такое разделение установил. В первом случае государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственное ему государственное учреждение. Во втором – государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственное ему государственное учреждение.
2. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал два уровня проведения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования. Федеральный – применительно к «градостроительной документации в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, другой градостроительной документации и научно-исследовательских работ, разрабатываемых за счет средств федерального бюджета и совместного финансирования с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований» (ч. 3 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98). Территориальный – применительно к градостроительной документации, научно-исследовательским работам, градостроительным разделам целевых программ субъектов Российской Федерации и местных целевых программ, программ социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований, а также схемам и проектам развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения градостроительных требований (ч. 3 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98).
ГрК РФ от 29.12.04 установил только один – федеральный – уровень проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования. После введения Кодекса в действие Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ часть федерального полномочия по проведению государственной экспертизы документов территориального планирования была делегирована субъектам РФ (за исключением проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования Российской Федерации).
3. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал обязательность проведения государственной экспертизы применительно ко всем видам градостроительной документации.
ГрК РФ от 29.12.04 установил возможность (то есть упразднил обязательность) проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и упразднил государственную экспертизу применительно к документации по планировке территории.
4. Что касается вопроса о порядке проведении экспертизы, то ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал (ч. 1 ст. 29, ст. 25), что порядок проведения государственной экспертизы градостроительной документации должен определяться:
· Градостроительным кодексом РФ,
· иными законами РФ,
· иными нормативными правовыми актами РФ,
· законами субъектов РФ,
· иными нормативными правовыми актами субъектов РФ,
· правовыми актами федерального органа архитектуры и градостроительства.
ГрК РФ от 29.12.04 упразднил нерациональную множественность «порядков», сведя их к одному: «Порядок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, размер платы за проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и порядок ее взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации» (ч. 8 ст. 29).
5. ГрК РФ от 07.05.98 не определял позиций, которые должны были стать формализованными предметами государственной экспертизы, ограничившись общей формулировкой ч. 2 ст. 29: «Государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве».
ГрК РФ от 29.12.04 в ч. 5 ст. 29 установил предмет государственной экспертизы, включив в него положения о соответствии требованиям: 1) технических регламентов; 2) рациональной организации территории. Второе положение стало неудачным результатом компромисса. Почему неудачным? Потому что понятие «рациональная организация территории», не будучи формализованным, создает почву для субъективных толкований, а государственная экспертиза не может строиться на субъективной основе. Однако эта неопределенность может быть преодолена с помощью нормы ч. 6 ст. 29: «Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования».
6. ГрК РФ от 07.05.98 по инерции закрепил как «объективный факт» множественность государственных экспертиз документации градостроительного проектирования. Согласно п. 4 ст. 29 это:
1) государственная экспертиза градостроительной и проектной документации;
2) государственная экологическая экспертиза;
3) «проверка-экспертиза», проводимая комитетами по земельным ресурсам и землеустройству;
4) «проверка-экспертиза», проводимая специально уполномоченными органами охраны памятников культуры;
5) «проверка-экспертиза», проводимая управлением государственного фонда недр,
6) «проверка-экспертиза», проводимая государственным горным надзором;
7) «проверка-экспертиза», проводимая санитарно-эпидемиологическим надзором;
8) «проверка-экспертиза», проводимая органами охраны недр;
9) «проверки-экспертизы», проводимые другими заинтересованными государственными органами, перечень которых определяется заданием на разработку градостроительной и проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При подготовке проекта ГрК РФ от 29.12.04 были выдвинуты в качестве принципиальных и впоследствии закреплены в тексте принятого Кодекса следующие положения:
1) недопустимость «множественности» государственных экспертиз, которая была сведена к государственной экспертизе проектов документов территориального планирования (в этом и состоял компромиссный «отход» от исходного предложения об упразднении всех государственных экспертиз применительно к документации градостроительного проектирования);
2) недопустимость неформализованности процесса государственных экспертиз, необходимость перехода к законодательно установленным предметам проверки документации на соответствие конкретным, формально определенным позициям, зафиксированным в технических регламентах как комплексных законодательных актах, объемлющих в своем составе всю совокупность требований безопасности, ныне предъявляемых различными экспертирующими органами;
3) установление переходного периода, связанного с упразднением множественности субъектов государственной экспертизы, подготовкой, принятием и введением в действие комплексных технических регламентов безопасности.
7. ГрК РФ от 07.05.98 не устанавливал имущественной ответственности органов государственной экспертизы. ГрК РФ от 29.12.04 посредством ч. 3 ст. 59 такую ответственность установил: «В случае наличия положительного заключения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, не соответствующих требованиям технических регламентов, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность за причинение вреда, указанного в частях 1 и 2 настоящей статьи». Речь идет о вреде, причиненном жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования.
Вопрос (13.3) о содержании компромиссного решения о государственной экспертизе документов территориального планирования, закрепленного в ГрК РФ от 29.12.04
Компромисс заключается в том, что, вместо упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования, было принято «половинчатое» решение: несмотря на нелогичность и избыточность самого института государственной экспертизы документации градостроительного проектирования, он был сохранен применительно к проектам документов территориального планирования, а документация по планировке территории «выведена из-под опеки». Такое частичное сохранение вместо упразднения привело к ситуации, которую можно охарактеризовать как парадоксальную.
С одной стороны, создаваемый (преобразуемый) институт является государственным, с другой – факультативным, необязательным, что следует из следующих норм ГрК РФ от 29.12.04:
«Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с проведением государственной экспертизы проекта документа территориального планирования, несут лица, по инициативе которых проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу» (ч. 1 ст. 29 ГрК РФ от 29.12.04);
«Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования» (ч. 1 ст. 29 ГрК РФ от 29.12.04).
Согласитесь, необязательный государственный институт выглядит, по меньшей мере, странно.
Еще одно противоречие. С одной стороны, закон говорит о создании государственного института (правда, срок создания/преобразования не устанавливает – в ФЗ-191 отсутствуют соответствующие нормы, в отличие от других связанных со сроками позиций, вероятно в силу обязательности последних и необязательности рассматриваемой). С другой стороны, если нормы о создании такого института не выполняются, никаких последствий не наступает.
Очевидно, что институт государственной экспертизы документов территориального планирования не имеет долгосрочной перспективы, однако он является «страховочным механизмом», рассчитанным на переходный период, своего рода «буфером» для обеспечения последовательности преобразований.
Вопрос (13.4) о проведении государственной экспертизы документов территориального планирования и документации по планировке территории на переходном этапе
Этот вопрос важен в двух отношениях:
1) посредством ГрК РФ от 29.12.04, а также Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», по существу, было инициировано начало процесса объективно необходимых (фактически запаздывающих) преобразований законодательства не только в сфере градостроительной деятельности, но и в сопряженных с нею областях;
2) поскольку процесс преобразований только начат и далек от завершения, возникла переходная ситуация, когда приходится решать вопросы, во-первых, как работать «в данный момент» и, во-вторых, что делать в части продолжения и завершения начатого в области совершенствования законодательства.
Как работать «в данный момент» применительно к решению проблем, связанных с проведением государственных экспертиз документации градостроительного проектирования
Во-первых, законодательством установлен приоритет ГрК РФ от 29.12.04 по вопросам регулирования градостроительной деятельности над иными федеральными законами, нормативными правовыми актами. Этот приоритет закреплен следующими нормами:
· «Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу» (ч. 2 ст. 3 ГрК РФ от 29.12.04);
· «до приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации» (ст. 7 ФЗ-191).
Во-вторых, ГрК РФ от 29.12.04 не предусматривает проведения государственных экспертиз документации градостроительного проектирования, за исключением случаев, когда заинтересованные лица по своей инициативе «в факультативном порядке» и за свой счет обеспечивают проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования (при наличии созданного/преобразованного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение такой экспертизы, или подведомственного ему государственного учреждения).
В-третьих, документация градостроительного проектирования во всех случаях подлежит проверке на соответствие требованиям технических регламентов. При этом «до вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ “О техническом регулировании» и Градостроительному кодексу Российской Федерации”» (ч. 1 ст. 6 ФЗ-191).
В-четвертых, органы публичной власти до утверждения указанной документации обязаны обеспечить ее проверку на соответствие установленным требованиям. При этом органы публичной власти несут имущественную ответственность за обеспечение такого соответствия: «Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования Российской Федерации и документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, осуществляется в полном объеме»; «Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий муниципальных образований, осуществляется в полном объеме» (ч. 1 и 2 ст. 59 ГрК РФ от 29.12.04).
В-пятых, следует принять во внимание норму ч. 2 ст. 6 ФЗ-191 применительно к одному из частных случаев:
«До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений в случае, если застроенные территории не разделены на земельные участки, границы земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, устанавливаются посредством подготовки проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, которые утверждаются главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа с соблюдением процедуры публичных слушаний в соответствии со статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Не допускается требовать в указанном случае предоставление других документов для утверждения проектов планировки территорий, проектов межевания территорий».
Это означает, что в указанных случаях также не проводятся государственные экспертизы (включая государственную экологическую экспертизу) документации по планировке территории.
В-шестых, в настоящее время имеет место формальное несоответствие некоторых законов и нормативных правовых актов ГрК РФ от 29.12.04. Как быть, какими нормами руководствоваться? Есть два подхода к решению данной коллизии на переходном этапе:
· руководствоваться нормами ГрК РФ от 29.12.04, который не предусматривает проведения государственных экспертиз документации градостроительного проектирования (за исключением случаев, когда заинтересованные лица по своей инициативе «в факультативном порядке» и за свой счет обеспечивают проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования), имея при этом в виду, что документация градостроительного проектирования во всех случаях подлежит проверке на соответствие установленным требованиям и во всех случаях органы публичной власти, утверждающие эту документацию несут имущественную ответственность за обеспечение такого соответствия;
· проводить проверку-экспертизу, предусмотренную иными федеральными законами, вплоть до выполнения требования ст. 7 ФЗ-191.
Что делать в части продолжения и завершения начатого в области совершенствования законодательства по вопросам государственной экспертизы документации градостроительного проектирования
В ситуации, когда некоторые законы и иные нормативные правовые акты формально не соответствуют ГрК РФ от 29.12.04, вопрос о том, «что делать?», понятен: подготавливать законопроект о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части предусмотренного ГрК РФ от 29.12.04 осуществления государственной экспертизы документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственного строительного надзора.
Изменения должны быть внесены в следующие федеральные законы:
1) Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции»;
2) Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-I «О ветеринарии»;
3) Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
4) Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»;
5) Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;
6) Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. №169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»;
7) Федеральный закон от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»;
8) Федеральный закон от 29 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;
9) Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»;
10) Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»;
11) Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»;
12) Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении»;
13) Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»;
14) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»;
15) Федеральный закон от 21 декабря 1997 г. №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
16) Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;
17) Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;
18) Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»;
19) Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;
20) Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
21) Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»;
22) Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»;
23) Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г.;
24) Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.;
25) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.;
26) Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;
27) Федеральный закон от 26 марта 2003 г. №35-ФЗ «Об электроэнергетике»;
28) Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.;
29) Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
Дата: 2016-10-02, просмотров: 193.