Логика обсуждаемого механизма регулирования такова, что мы можем иметь дело только с двумя подходами к пониманию содержания градостроительного зонирования и установления градостроительных регламентов — правовым подходом и административно-технологическим.

Вопрос (19.1) об исходном основании, общем для двух возможных подходов к пониманию содержания градостроительного зонирования

Это общее исходное основание предопределено невозможностью продолжать игнорировать самоочевидный факт развития рыночных отношений в экономике страны и неизбежным признанием представителями публичной власти следующих взаимосвязанных положений объективного характера:

1) публичная власть уже не может, как прежде, и не должна отвечать «за всё» — она отвечает только за некоторую часть того, что может или должно происходить на территории в сфере градостроительной деятельности (эта «некоторая часть» определяется полномочиями публичной власти, обеспеченными бюджетным финансированием);

2) имеются частные субъекты градостроительной деятельности (и их количество возрастает), которые будут осуществлять эту деятельность в той части, которую публичная власть не может и не должна осуществлять непосредственно (не может и не должна расходовать бюджетные средства);

3) публичная власть заинтересована в том, чтобы инициировать градостроительную деятельность частных субъектов, поскольку сама она не должна стремиться «сделать всё за всех», а кроме того заинтересована в привлечении инвестиций.

В этом как раз и состоит кардинальное отличие системы регулирования градостроительной деятельности, которая с большими усилиями, через непонимание и противодействие еще только формируется в нашей стране, от прежней системы, когда государство отвечало «за всё» и когда система градостроительства выстраивалась без оглядки на то, как в этой системе будет осуществляться деятельность частных субъектов и будет ли она осуществляться вообще.

Поэтому, когда говорится о двух подходах к пониманию содержания градостроительного зонирования и градостроительных регламентов, по существу, речь идет о двух кардинально различных способах построения отношений публичной власти с частными субъектами градостроительной деятельности.

Таких подходов, как уже отмечалось, может быть только два. Первый подход – правовой, когда публичная власть «не претендует на всё», а только устанавливает рамки для свободной деятельности частных лиц, используя в качестве таких рамок градостроительные регламенты. Второй подход – административно-технологический, когда представители публичной власти «хотят всё делать сами», а частным лицам в административном порядке предписывают, что конкретно они могут делать в конкретном месте, в худшем случае не оставляя им свободы выбора, а в лучшем — ограничивая ее дополнительными неформализуемыми административными указаниями субъективного характера.

Рассмотрим более подробно, на каких принципах строятся и как осуществляются эти два подхода.

Вопрос (19.2) о содержании правового подхода к пониманию и осуществлению градостроительного зонирования

Для отечественной практики это единственный легитимный подход с момента введения в действие ГрК РФ от 07.05.98. Его принципы, преемственно воспринятые и развитые Земельным кодексом Российской Федерации и ГрК РФ от 29.12.04, состоят в следующем:

1) публичное предъявление через опубликование четких и понятных «правил игры» посредством единого документа нормативного характера – правил землепользования и застройки, содержащих среди прочего юридически значимые градостроительные регламенты, устанавливающие конкретные виды разрешенного использования объектов недвижимости и тем самым одновременно и побуждающие к деятельности, и ограничивающие свободу градостроительной деятельности инвесторов и правообладателей объектов недвижимости;

2) утверждение положения, согласно которому все объекты недвижимости, расположенные в одной и той же территориальной зоне, имеют единый правовой режим использования, который определяется градостроительным регламентом, а не произвольным мнением уполномоченного чиновника применительно к каждому отдельному объекту;

3) утверждение положения, согласно которому правообладатели объектов недвижимости могут по своему усмотрению (а не по воле уполномоченного чиновника) выбирать в пределах рамок, установленных градостроительным регламентом, виды и параметры разрешенного использования и строительного изменения принадлежащих им объектов недвижимости при условии соблюдения установленных технических регламентов как требований безопасности;

4) возможность последовательного развития правил землепользования и застройки путем внесения в них изменений и дополнений, например в части предельных параметров разрешенного строительства.