Дела об оспаривании ненормативных (индивидуальных) правовых актов властных органов и должностных лиц, затрагивающих права и интересы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, составляют самостоятельную категорию арбитражных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, которые рассматриваются арбитражными судами в порядке административного судопроизводства (гл. 24 АПК РФ). Особенности их рассмотрения обусловлены тем, что предметом судебного разбирательства здесь являются конфликты публично-правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношении субординации, т.е. власти и подчинения. Задачей суда по этим делам является разрешение спора о законности правового акта или действия или бездействие властного органа (должностного лица).

В связи с этим при рассмотрении данной категории арбитражных дел многие институты искового производства действуют с известными ограничениями: не может предъявляться встречный иск, не допускается передача дела на разрешение третейского суда, существенные особенности имеют примирительные процедуры, обеспечительные меры и т.д.

Заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), затрагивающих права и законные интересы субъектов предпринимательской или иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражными судами, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

В настоящее время таких исключений из общего правила установлено сравнительно немного. Так, обжалование исполнительных действий должностных лиц службы судебных приставов, не связанных с исполнением исполнительных документов, указанных в ч. 2 ст. 128 ФЗ "Об исполнительном производстве", осуществляется в суд общей юрисдикции, даже если этими действиями нарушаются имущественные права коммерческой организации. К ведению военных судов в соответствии с ч. 1 ст. 7 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" отнесено рассмотрение дел об оспаривании решений или действий органов военного управления и военных должностных лиц, нарушающих права военнослужащих, в том числе в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Следует учитывать, что действующее законодательство не относит к индивидуальным предпринимателям нотариусов и адвокатов, поэтому их заявления об оспаривании ненормативных правовых актов подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.

В арбитражных судах независимо от состава участников правоотношений, из которых возникло требование, рассматриваются дела об оспаривании отказа в государственной регистрации, уклонения от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (п. 3 ч. 1 и ч. 2 ст. 33 АПК РФ). Однако дела об оспаривании отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций, в частности общественных объединений, религиозных организаций, политических партий, уклонении от такой регистрации подведомственны судам общей юрисдикции (см.: п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих").

Предмет оспаривания. АПК РФ не содержит исчерпывающего перечня правовых актов, а также решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц, затрагивающих права субъектов экономической деятельности, которые подлежат рассмотрению в порядке гл. 24 АПК РФ: ненормативные (индивидуальные) правовые акты, затрагивающие права и интересы субъектов экономической деятельности; действия (бездействие), затрагивающие права и интересы субъектов экономической деятельности.

Предметом оспаривания в арбитражном суде могут быть правовые акты органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также организаций, наделенных федеральным законом публичными полномочиями, содержащие индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности (ненормативные правовые акты). Ненормативные правовые акты имеют форму письменного документа того или иного наименования: приказа, распоряжения, постановления, письма и т.д.

Так, арбитражным судом прекращено производство по делу о признании недействительным письма Мосторгэкспертизы на том основании, что данное письмо носит информационный характер и не является официальным заключением экспертизы проектно-сметной документации, которое может быть оспорено в соответствии со ст. 18 Градостроительного кодекса РФ и не влияет на гражданские права и обязанности заявителя. Прекращая производство по делу, суд указал, что оспариваемое письмо, направленное в адрес заявителя, не содержит признаков ненормативного акта, законность которого может быть проверена арбитражным судом <1>.

--------------------------------

<1> Определение ВАС РФ от 21 января 2008 г. N 17820/07 по делу N А44-2967/2006-3.

Чаще других предметом оспаривания в арбитражных судах являются ненормативные правовые акты налоговых, таможенных, антимонопольных органов, государственных органов по регулированию рынка ценных бумаг и др.

АПК РФ помимо ненормативных правовых актов предусматривает возможность оспаривания решений, а также действий или бездействия государственных, муниципальных органов или должностных лиц, нарушающих права и интересы субъектов экономической деятельности. Объектом проверки могут быть самые различные решения и действия властных органов и должностных лиц в сфере административных, финансовых, налоговых и других публичных правоотношений: об отказе в государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, об отказе в регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, о приостановлении действия лицензии, о взыскании недоимки по налогам и др. Оспариваться могут решения и действия различных контролирующих органов (торговых инспекций, инспекций по качеству сельхозпродуктов, органов санитарного, пожарного, банковского, страхового надзора, органов иммиграционного, ветеринарного контроля и др.), а также иных государственных и муниципальных органов, принимающих решения и совершающих действия в сфере экономики и бизнеса.

Важно отметить, что АПК РФ отнес к объектам оспаривания не только действия, но и бездействие властных органов и должностных лиц, поскольку нередко нарушение прав и законных интересов хозяйствующих субъектов происходит тогда, когда органы или должностные лица отказываются принимать правовые акты, решения или совершать иные юридически значимые действия, к примеру, уклоняются от государственной регистрации, отказываются выдать правоустанавливающий документ, отказываются принимать документы на лицензирование и т.д. Так, в арбитражный суд может быть оспорено бездействие налогового органа о зачете излишне уплаченных сумм или отказ органов юстиции проставить на документах юридического лица апостиль и т.п. Помимо правовых актов, решений, действий органов государственной власти и местного самоуправления оспариваться в определенных случаях могут акты и действия иных органов (организаций), наделенных теми или иными властными полномочиями государственных или муниципальных органов (организаций), если они приняты (совершены) в сфере административных или иных публичных правоотношений и затрагивают права и интересы субъектов экономической деятельности. Это, например, акты и действия администрации морских портов, решения саморегулируемых организаций, связанные с осуществлением возложенных на них административно-властных полномочий, и др. По правилам, предусмотренным гл. 24 АПК РФ, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, аккредитованных в установленном порядке для выполнения работ по сертификации (ст. 26 ФЗ "О техническом регулировании").

Необходимо иметь в виду, что в порядке гл. 24 АПК РФ недопустимо оспаривание правовых актов, решений и действий органов управления хозяйственных обществ и иных организаций, например решений общего собрания, совета директоров или правления акционерного общества, поскольку такие споры носят не публичный, а частный, гражданско-правовой характер и поэтому подлежат рассмотрению по правилам искового производства.

Общеисковой порядок должен применяться также в тех случаях, когда оспаривание административного акта (решения) связано с рассмотрением спора о праве гражданском. В судебно-арбитражной практике такие ситуации возникают, в частности, при оспаривании правовых актов государственных (муниципальных) органов о закреплении на правах хозяйственного ведения или аренды зданий, сооружений или земельных участков, решений о приватизации объектов государственной или муниципальной собственности, постановлений об изъятии земельного участка и расторжении договора аренды и других случаях, когда выясняется, что оспаривание правового акта направлено на защиту гражданских прав, возникающих из договорных отношений, а предметом судебного разбирательства фактически является спор о праве собственности, хозяйственного ведения или аренды. Характерным в этом смысле является следующий пример. Мингосимущества России издало распоряжение о закреплении за государственным унитарным эксплуатационным предприятием зданий, согласно которому указанные здания закрепляются за ним на праве хозяйственного ведения. Хозяйственное общество оспорило в арбитражный суд указанное распоряжение, ссылаясь на то, что данные здания были внесены в уставный капитал акционерного общества при его приватизации.

Очевидно, что в данном случае проверка законности распоряжения Мингосимущества России одновременно будет означать рассмотрение имущественного спора, которое, в свою очередь, невозможно без разрешения спора о праве собственности, возникшего из сделки приватизации. Поэтому такое дело должно рассматриваться в порядке искового производства.

К сожалению, АПК РФ не содержит правовых норм, регламентирующих порядок перехода от административного судопроизводства к исковому. Установив, что по делу, возбужденному в порядке гл. 24 АПК РФ, имеется спор о праве гражданском, арбитражные суды зачастую просто отказывают в удовлетворении заявленных требований по мотиву избрания заявителем ненадлежащего способа защиты права.

Основанием для возбуждения производства по делам данной категории является заявление заинтересованного лица, содержащее требование о признании недействительным ненормативного правового акта или о признании незаконным решения и действия (бездействия) органов или должностных лиц. Заявление может быть подано лицом в защиту собственных прав и законных интересов либо прокурором, а также органами государственной власти и местного самоуправления и иными органами в защиту публичных интересов.

Заявителями по делам данной категории могут быть юридические лица и образования, не обладающие правами юридического лица, к примеру крестьянские (фермерские) хозяйства, органы территориального общественного самоуправления, индивидуальные предприниматели и иные лица, защищающие свои экономические права и интересы. Филиалы и представительства, в том числе иностранных компаний, могут обращаться в арбитражный суд от имени юридического лица при наличии соответствующих полномочий (см. схему 26).

Схема 26. Субъекты оспаривания

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│                      СУБЪЕКТЫ ОСПАРИВАНИЯ                     │

└────────────────┬────────────────────────┬───────────────────┬───────────┘

           \│/                 \│/            \│/

┌────────────────┴────────────────┐ ┌────┴────┐ ┌───────────┴───────────┐

│ Субъекты предпринимательской и │ │ Прокурор│ │Иные лица и организации│

│ иной экономической деятельности │ │    │ │ в соответствии │

│                            │ │    │ │ с федеральным законом │

└──────┬──────────────────┬───────┘ └─────────┘ └───────────────────────┘

\│/           \│/

┌──────┴──────┐ ┌────────┴───────┐

│ Юридические │ │ Индивидуальные │

│ лица │ │ предприниматели│

└─────────────┘ └────────────────┘

Для реализации права на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным, а решения или действия (бездействия) незаконным заявитель: 1) должен указать на несоответствие оспариваемого акта (действия) определенному закону либо иному нормативному правовому акту; 2) указать, какие права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности нарушены оспариваемым актом (действием) и в чем заключается это нарушение (неправомерном ущемлении правомочий, незаконном возложении обязанности, создании каких-либо иных препятствий в экономической деятельности).

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагает, что эти акты нарушают права и законные интересы субъектов экономической деятельности.

Органы, осуществляющие публичные полномочия, могут обращаться в арбитражный суд в защиту публичных интересов, вправе оспорить ненормативные акты, решения и действия (бездействие) властных органов и должностных лиц, нарушающие права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявление подается в арбитражный суд в течение 3 месяцев с того момента, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов (принятия ненормативного акта, совершения действия и т.д.). Федеральным законом может быть установлен иной срок подачи жалобы. Так, ч. 4 ст. 128 Федерального закона "Об исполнительном производстве" предусмотрен 10-дневный срок на обжалование действий должностного лица службы судебных приставов.

При нарушении срока на обращение в суд, предусмотренного ч. 4 ст. 194 АПК РФ, если причины пропуска признаны судом неуважительными либо отсутствует ходатайство заявителя о его восстановлении, суд должен вынести решение об отказе в удовлетворении заявления о признании ненормативного акта недействительным именно по этому основанию без исследования иных фактических обстоятельств по делу.

Заявления по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, подаются в арбитражный суд после соблюдения досудебного порядка, если он установлен федеральным законом (ч. 2 ст. 189 АПК РФ).

В ряде случаев, предусмотренных федеральным законом, предусмотрено обязательное соблюдение досудебного порядка при обращении в арбитражный суд с заявлением.

Так, акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган (ч. 2 ст. 138 НК РФ, ч. 2 ст. 25.2 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей").

По делам данной категории предусмотрена исключительная территориальная подсудность. Заявление подается в арбитражный суд субъекта РФ по месту нахождения органа или должностного лица.

Арбитражный суд после принятия заявления по ходатайству заявителя может приостановить действие оспариваемого акта или решения. Указанная мера имеет целью уменьшить негативные последствия действия ненормативного правового акта или решения, в том числе предотвратить возможное причинение существенного ущерба правам и законным интересам заявителя.

Приостановление действия ненормативного правового акта - запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом (решением).

Судебное разбирательство по делам данной категории осуществляется по общим (исковым) правилам арбитражного судопроизводства с теми особенностями, которые установлены ст. 200 АПК РФ.

В судебном заседании принимают участие заявитель, руководитель органа, принявшего спорный акт, или должностное лицо, совершившее оспариваемые действия, а также их представители. К участию в деле могут быть привлечены иные заинтересованные лица, к которым относятся те организации и граждане, права и законные интересы которых могут быть затронуты судебным решением. К примеру, по делу о признании недействительным акта регистрации прав на недвижимое имущество (при отсутствии спора о праве) в качестве заинтересованного лица привлекается организация, которой выдан данный акт.

В соответствии с ч. 5 ст. 52 АПК РФ по делам данной категории в процесс на правах лица, участвующего в деле, может вступить прокурор.

По делам рассматриваемой категории действует специальное правило распределения обязанности по доказыванию. Организации и граждане не обязаны доказывать незаконность оспариваемого акта, решения или действия. На них лежит лишь обязанность доказать факты нарушения их прав и законных интересов. В свою очередь, обязанность доказать законность спорного ненормативного правового акта, решения или действия (бездействия) возлагается на властный орган или должностное лицо, которые их приняли (совершили). В данном случае презюмируется (предполагается) незаконность правового акта, решения или действия (бездействия), если не будет доказано обратное.

В случае признания незаконными действий или бездействия органа или должностного лица, осуществляющего публичные полномочия, арбитражный суд своим решением обязывает их устранить допущенные правонарушения, определяет порядок и срок восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя. В этой связи в резолютивной части решения арбитражный суд указывает конкретные действия, которые должен совершить орган (должностное лицо) для устранения допущенного нарушения, например произвести зачет налоговых сумм, зарегистрировать право на недвижимое имущество, выдать правоустанавливающий документ, прекратить незаконную проверку предприятия, принять документы на лицензирование, устранить иные препятствия для осуществления заявителем предпринимательской или иной экономической деятельности.

Предельный срок для восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя арбитражный суд устанавливает с учетом характера нарушения, реальных возможностей органа (должностного лица), а также иных заслуживающих внимания обстоятельств. При нарушении установленных сроков виновное лицо может быть привлечено к ответственности за неисполнение судебного акта (ст. 332 АПК РФ).

В целях обеспечения своевременного устранения допущенных правонарушений и контроля реализации судебного решения арбитражный суд может обязать орган или должностное лицо сообщить суду в установленный срок об исполнении вынесенного решения.

Принимая во внимание необходимость скорейшего восстановления нарушенных прав и интересов граждан и организаций, законодатель предусмотрел, что судебные решения по данной категории дел, как правило, подлежат немедленному исполнению, за исключением случаев, когда арбитражный суд устанавливает иной срок исполнения решения (ч. 2 ст. 182, ч. 7 ст. 201 АПК РФ).

Схема 27. Правовые последствия судебного решения

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ ПО ДЕЛУ ОБ ОСПАРИВАНИИ НЕНОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, │

│                     ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ)                    │

└──────────────────┬─────────────────────────────────────┬────────────────┘

             \│/                              \│/

┌──────────────────┴─────────────────┐ ┌────────────────┴────────────────┐

│ Признание спорного акта, действия │ │Признание спорного акта, действия│

│  (бездействия) законным  │ │ (бездействия) незаконным │

└──────────────────┬─────────────────┘ └────────────────┬────────────────┘

             \│/                              \│/

┌──────────────────┴─────────────────┐ ┌────────────────┴────────────────┐

│ Недопустимость повторного │ │ Правовой акт (действие) │

│ оспаривания данного правового акта,│ │ утрачивает силу (становится │

│  действия (бездействия)  │ │   недействительным)       │

└────────────────────────────────────┘ └──────────┬──────────────┬───────┘

                                             \│/        │

                                   ┌──────────┴──────────┐ │

                                   │ Незаконный правовой │ │

                                   │ акт не подлежит │ │

                                   │ применению │ │

                                   └─────────────────────┘ │

                                                            \│/

                                          ┌──────────────────┴───────┐

                                          │ Властный субъект обязан │

                                          │ устранить нарушение прав │

                                          │ заявителя (принять │

                                          │ решение, совершить │

                                          │ действие и пр.) │

                                          └──────────────────────────┘

Организации или граждане, которым в период действия незаконного правового акта органа государственной власти или местного самоуправления причинены убытки, могут обратиться в суд в общем исковом порядке с требованием об их возмещении в соответствии со ст. 16 и 1069 ГК РФ.

Глава 21. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ