Популярность президентов влияла на их способность реализовать собственные замыслы. Падение рейтингов Ельцина развязало руки его амбициозным политическим соперникам, которые, осмелев, принялись блокировать все его инициативы. В результате политический процесс зашел в тупик, а чувство безнаказанности достигло беспрецедентных масштабов. Когда популярность Путина взмыла до небес, большинство препятствий, стоявших на пути его предшественника, волшебным образом испарились. Ведь уже через несколько месяцев после вступления в должность Ельцину приходилось мобилизовывать все свои управленческие навыки и выдержку для проведения любых – даже самых незначительных – преобразований. Путин же, напротив, получил карт‑бланш и достиг практически всех целей, которые ставил перед собой.

По определению, первый барьер для исполнительной власти – это парламент. Было бы чистым абсурдом утверждать, что президент Ельцин хотя бы раз всерьез опирался на законодательную власть. А уж когда его популярность стала сходить на нет, ему стало еще тяжелее обеспечивать проведение в Думу собственных сторонников или хотя бы рассчитывать на их поддержку между выборами. В конце 1990 года в Верховном Совете РСФСР проправительственным партиям принадлежало 24 процента мест{41}. Через три года, на декабрьских выборах 1993 года, проправительственные партии имели уже 19 процентов голосов в новой Думе. В декабре 1995‑го – лишь около 14 процентов. А вот в 1999 году направление вектора поменялось: в декабре на волне небывалого роста рейтингов Путина «Единая Россия» в блоке с лояльным правительству движением «Наш дом – Россия» получили уже 18 процентов мест{42}. На выборах 2003 года проправительственные партии завоевали 58 процентов парламентских мест, а в декабре 2007‑го – уже 78 процентов (см. рис. 2.3).

Рис. 2.3 Популярность действующего президента и поддержка правительства в парламенте, 1991–2008 гг.

Примечание: «Справедливая Россия» – фракция, образованная в октябре 2006 г., трактуется как проправительственная партия.

Источники: «Левада‑центр», www.russiavotes.org; Remington T. The Russian Parliament: Institutional Evolution in a Transitional Regime, 1989–1999. New Haven: Yale University Press, 2001. Pp. 178–179, 195; Åslund A. How Russia Became a Market Economy. P. 201; Andrews J. T. When Majorities Fail: The Russian Parliament, 1990–1993. N.Y.: Cambridge University Press, 2002. P. 128.

Способность Кремля завоевывать друзей в парламенте претерпевала значительные изменения, что ощущалось не только во время избирательных кампаний. В периоды между парламентскими выборами фракции то «усыхали», то «раздувались» – в связи с постоянным процессом миграции депутатов‑«перебежчиков» из одной фракции в другую и присоединением «независимых» к тем или иным парламентским группам в надежде попасть в нужный парламентский комитет. Кремлю, как правило, удавалось кооптировать нескольких независимых депутатов в течение пары первых месяцев парламентской сессии, посулив им покровительство в будущем. Однако позднее, как только рейтинги президента обнаруживали тенденцию к снижению, проправительственный блок начинал терять депутата за депутатом. Общее число прокремлевских депутатов (c учетом эффекта «перебежчиков») сократилось с 23,6 процента в январе 1994 года до 22,5 процента в октябре 1995‑го и с 14,7 процента в феврале 1996‑го до 13,9 процента в октябре 1999‑го.

Ровно противоположные процессы начались после 1999 года. Депутаты наперегонки бросились вступать во фракцию неожиданно ставшего сказочно популярным Путина. Между декабрем 1999‑го и мартом 2000 года фракция «Единство» увеличилась с 18,4 до 21,1 процента депутатов. К июлю 2003 года к «Единству» присоединились три другие депутатские группы: «Отечество – вся Россия», «Регионы России» и «Народный депутат», – образовав стабильную коалицию, составившую 53 процента всех парламентских мест. (Группа «Отечество – вся Россия» объединилась с «Единой Россией» в 2001 году.) Между декабрем 2003‑го и октябрем 2007 года – в отсутствие выборов в парламент – ажиотажный спрос на «теплые» места поближе к Путину увеличил долю проправительственных фракций в парламенте с 58 до 75 процентов.

Впрочем, номинальной численностью фракций вопрос не исчерпывается. Ельцин, например, даже в 1991 году, когда его сторонникам принадлежала лишь четверть мест в парламенте, в моменты наивысшей популярности мог заручиться поддержкой подавляющего большинства депутатов. Так, одержав в августе победу над путчистами, вознесшую его на вершину славы (ни до, ни после этого его популярность не достигала такого уровня), Ельцин сумел убедить почти весь Верховный Совет одобрить его планы радикальной экономической реформы и предоставить ему чрезвычайные полномочия и право назначать глав региональных правительств. Однако по мере снижения популярности ему зачастую приходилось бороться за каждую букву в инициируемых им законах. Ежегодное утверждение бюджета требовало все большего мастерства в поиске компромиссов и все более изощренных тактических навыков.

Даже когда правительство вроде бы добивалось своего, процедура утверждения законопроектов парламентом была слишком длительной. Одобрение важных небюджетных законопроектов возросло в несколько раз: в 1994 году эта процедура занимала менее полугода, в 1999‑м – без малого два года. В 2000 году, когда президентом стал Путин, этот показатель резко сократился и в течение всего срока его президентства оставался относительно низким: в среднем около шести месяцев{43}. Законопроект исключительной важности о введении плоской шкалы подоходного налога президент подписал всего лишь через 65 дней после внесения его на рассмотрение Государственной думы{44}. Совет Федерации при Ельцине значительно чаще отклонял законопроекты исполнительной власти, нежели при Путине. В 1994–1999 годах вето было наложено на 12 процентов таких законопроектов, а в 2000–2004‑м – лишь на 6 процентов{45}. В пору падения рейтинга Ельцину неоднократно приходилось иметь дело с реальной угрозой импичмента. Попытки отстранить президента от должности парламент предпринимал в декабре 1992‑го, марте 1993‑го, сентябре 1993‑го, июле 1995 года, а также между июнем 1998‑го и апрелем 1999 года. Все попытки потерпели неудачу по причине недостаточного количества голосов, однако в 1999 году Ельцин был буквально на волосок от импичмента. Путину импичмент не пытались объявить ни разу.

Вторая группа препятствий связана с региональными капиталами. Губернаторы, осмелев в связи с неуклонно снижающимся рейтингом Ельцина, взяли под контроль бюджеты регионов, утвердили права на федеральную собственность – и даже ввели практику кооптирования собственных ставленников на федеральные должности в местных органах власти. Игнорируя распоряжения центра, они отдавали в федеральный бюджет все меньшую и меньшую долю налоговых поступлений. Некоторые даже стали демонстрировать открытую поддержку крайне левой коммунистической оппозиции. Принимая решение о том, насколько далеко стоит заходить в сопротивлении Москве, губернаторы, как свидетельствуют факты, учитывали общественное мнение. Руководители тех регионов, где поддержка Ельцина со стороны населения падала относительно быстро, чаще решались противостоять президенту в критические моменты.

Один из таких моментов наступил в сентябре 1993 года, когда Ельцин объявил чрезвычайное положение и издал указ о роспуске Верховного Совета. Часть депутатов отказались покинуть здание парламента, положив начало конституционному кризису. В тот же самый момент 15 губернаторов выступили против действий Ельцина – на стороне парламента. Примечательно, что там, где число сторонников политики Ельцина в течение предыдущих двух лет сократилось, 30 процентов региональных руководителей публично выступили против него; там же, где популярность президента возросла, на аналогичные действия решились лишь 11 процентов местных лидеров. Примерно в тех же пропорциях разделились голоса между региональными делегациями в национальном парламенте. На съезде народных депутатов, состоявшемся в марте 1993 года, депутаты от регионов, где поддержка президента в 1991–1993 годах упала, подали значительно больше голосов против предложений правительства{46}.

Для сравнения вспомним противоположную ситуацию: после того как рейтинг Путина вырос до 80 с лишним процентов и он выиграл первый тур выборов 2000 года, губернаторы‑смутьяны мгновенно затихли и региональная оппозиция сошла на нет. Они не протестовали, когда Путин вывел их из состава верхней палаты парламента, а ведь эти места гарантировали им депутатскую неприкосновенность. Они покорно приняли создание института представителей президента в федеральных округах, задуманного специально для контроля над ними; не возражали и против сокращения их доли доходов в консолидированном бюджете с 54 процентов (1999 год) до 35 процентов (2005 год); смирились с отменой губернаторских выборов{47}. Несмотря на явную антигубернаторскую направленность всех этих нововведений, многие выражали горячее одобрение.

Я вовсе не утверждаю, что столь драматичное изменение политической обстановки объясняется исключительно популярностью действующего президента. Рост народной поддержки Путина был лишь частью общей позитивной тенденции, включавшей в себя повышение налоговых поступлений, увеличение государственных расходов (в абсолютных цифрах), возрождение оптимистических настроений в обществе. Все эти процессы, без сомнения, были запущены начавшимся экономическим возрождением и, в свою очередь, добавляли весьма значительные штрихи к портрету активного и эффективного президента. И все же рейтинг нельзя рассматривать как простой атрибут президентской власти – он был своего рода сигналом потенциальным оппонентам: сейчас не время высовываться! Высокий уровень народной поддержки давал президенту возможность манипулировать прочими действующими лицами на политической сцене: кого‑то запугивать, кого‑то кооптировать, кого‑то направлять.

При характеристике той или иной политической системы во главу угла чаще всего ставятся политические институты. Однако применительно к России 1990–2000‑х годов такой подход может ввести в заблуждение. Дело в том, что в разные годы система функционировала по‑разному – при этом перемены зачастую происходили без каких бы то ни было изменений в «правилах игры» или в структуре правительства. И наоборот, институты могли значительно изменяться, практически не влияя при этом на парадигму функционирования системы.

Самой значительной институциональной реформой за весь посткоммунистический период можно считать принятие в декабре 1993 года новой конституции. Некоторые сочли эту конституцию де‑юре – или де‑факто – утверждающей авторитарную власть президента{48}. Предыдущая давала суверенную (а на самом деле диктаторскую) власть Верховному Совету. Означает ли это, что после декабря 1993 года у Ельцина были развязаны руки для проведения тех реформ, которые он задумал? Вовсе нет. По‑прежнему каждый его шаг блокировался оппозиционным большинством в новой Думе, вызывающе непокорными губернаторами и уклончивыми маневрами представителей крупного бизнеса, лоббирующих собственные интересы. Ни о каком заметном повышении эффективности действий исполнительной власти говорить не приходится. Ельцин потратил массу времени и усилий на то, чтобы ввести в России свободную продажу земли и новый, более либеральный, налоговый кодекс. Ни то, ни другое ему так и не удалось.

Другое институциональное изменение, вызвавшее большой резонанс, касалось губернаторских выборов. В конце 1991 года Ельцин добился права назначать губернаторов; затем в течение первой половины 1990‑х он постепенно увеличивал количество регионов, главы которых избирались, а не назначались. А кончилось все тем, что в 2004 году Путин вернул систему назначения губернаторов президентом. Можно ли сказать, что влияние центра на региональные власти росло и падало в унисон с этими институциональными изменениями? С избранными губернаторами и впрямь порой было куда труднее сладить, чем с назначенными. Однако этот фактор не слишком весом: куда важнее в данном случае политический контекст. Самое откровенное и дерзкое неповиновение центральной власти приходится на 1992–1993 годы, то есть именно на тот период, когда почти все губернаторы назначались президентом. Путин же преуспел в усмирении своевольных губернаторов вовсе не после того, как восстановил систему назначения глав субъектов федерации, а в 2000–2002 годах, когда губернаторы еще избирались населением.

В самом деле, процессы рецентрализации власти и восстановления широких президентских полномочий приходились в основном на период между 1998 и 2002 годами, при этом они не повлекли за собой практически никаких изменений в системе политических институтов. Все восемь лет своего президентства Путин ни разу не пытался изменить конституцию, хотя наверняка такая попытка удалась бы ему без особого труда. Формальные изменения, введенные им в систему управления государством, можно считать незначительными. И все же добиваться своего ему было несравненно легче, чем Ельцину, и итоги его политической деятельности оказались совершенно иными.

Вторым распространенным заблуждением можно считать концепцию, согласно которой удельный вес мнения рядовых граждан в российской политике ничтожно мал{49}. Как я уже говорил, на самом деле общественные настроения играют центральную роль: они определяют свободу маневра президента. У популярного главы государства возможности несравнимо шире, чем у непопулярного. В этом аспекте Россия подобна множеству других стран, в том числе и США. Однако логика этой зависимости в России даже жестче.

На практике и Ельцин, и Путин исключительно внимательно относились к общественному мнению, и оба учитывали его при выборе своей политики. Ельцин признавался, насколько важны для него «все официальные и неофициальные опросы общественного мнения (в том числе прогноз американцев)»{50} даже перед первыми выборами, в которых ему предстояло участвовать, – в марте 1989 года. При Путине Кремль остался жадным потребителем такого рода данных – в последние годы их поставляет Фонд «Общественное мнение» Александра Ослона. Когда Ельцин в конце 1991 года взялся за проведение радикальных реформ, а потом в конце 1992‑го значительно замедлил темпы преобразований, его решимость коррелировала с настроениями в обществе{51}. Путинский акцент на восстановление порядка, атака на олигархов и увеличение роли государства в экономике – все это пользовалось исключительной популярностью{52}. Его заигрывания с ностальгическими чувствами публики (например, возвращение советской мелодии национального гимна), безусловно, имели целью снискать еще большую популярность – и цель эта была достигнута{53}. Первоначальная солидарность с США в связи с событиями 11 сентября 2001 года и постепенное сползание к недоброжелательным недомолвкам по отношению к этой стране тоже отражали эволюцию общественного мнения в России. К январю 2009 года, после войны в Ираке, признания Соединенными Штатами независимости Косово и поддержки Грузии в осетинском конфликте, доля людей, симпатизирующих США, упала до 38 процентов, при этом 49 процентов выражали «обеспокоенность» в связи с растущим могуществом этой сверхдержавы{54}.