В работе Оливье Бланшара и Андрея Шлейфера представлено сравнение процессов децентрализации в России и в Китае. Авторы утверждают, что Китай являет собой прекрасный пример успешного создания центром условий, при которых региональные правительства не заинтересованы в проведении политики, негативно сказывающейся на экономическом положении за пределами их регионов. В этих целях Китай прибегает к описанному выше «административному федерализму»{94}. Важно заметить, что Китай – это унитарное государство с высокой степенью политической централизации, однако при этом с экономической точки зрения его можно считать федерацией: руководители провинций наделены существенными полномочиями во многих аспектах региональной бюджетной политики и законодательного регулирования. В частности, руководители китайских провинций, то есть партийные секретари и губернаторы, располагают значительной свободой политических действий (если они направлены на экономический рост своих территорий), однако существует множество подтверждений тому, что их шаги меньше способствуют росту регионализма, нежели меры, принимаемые местными властями многих других развивающихся федераций (в том числе и России). Бланшар и Шлейфер утверждают, что руководители китайских провинций кровно заинтересованы в одобрении центра, поскольку оно рассматривается как необходимое условие их повторного назначения на те же должности, – именно это и является фактором, ограничивающим регионализм их политики. Так, Коммунистическая партия Китая фактически выполняет функции надзорного органа, следящего за тем, чтобы руководители провинций действовали в общенациональных интересах. Многие ученые согласны с тем, что беспрецедентные темпы роста китайской экономики в течение последних 30 лет в значительной степени обеспечиваются китайской системой федерализма, точнее уникальным сочетанием финансово‑бюджетной независимости провинций с жестким административным подчинением центру их руководства.

Однако и китайская версия федерализма не свободна от проблем. Во‑первых, централизация административного управления ведет к неподотчетности местных властей перед населением своих регионов, а значит к тому, что они не будут заинтересованы в том, чтобы удовлетворять его потребности, и станут действовать исключительно в интересах центрального правительства. В теории это должно сводить на нет одно из основных преимуществ федерализма (то есть как раз главную причину, побуждающую страну к децентрализации), а именно связь местных властей с местным населением, обеспечивающую им важные информационные преимущества перед центральным правительством{95}. Китайский федерализм стал результатом быстрого экономического роста, который, в свою очередь, возник благодаря поддержке предпринимательской и рыночной инфраструктуры в региональных масштабах. Однако прогресс в области общественных благ весьма незначителен – мы имеем в виду образование, здравоохранение, социальную защиту, до сих пор находящиеся в рудиментарном состоянии.

Почему многие наблюдатели, восхищающиеся федерализмом китайского образца, в большинстве случаев игнорируют это обстоятельство? На разных этапах развития страна определяет для себя разные приоритеты. Китай – быстроразвивающаяся, но по‑прежнему бедная страна. На данном этапе центральное правительство может позволить себе считать задачу обеспечения общественных благ второстепенной по сравнению с экономическим ростом. Однако по мере развития страны приоритеты будут меняться, и эти изменения станут серьезным испытанием для китайской системы федерализма. Причина заключается в типичной проблеме морального риска, связанного с «многозадачным» режимом работы: множество целей, над достижением которых работа ведется одновременно, подрывают систему стимулов, создаваемую административным федерализмом. Поскольку Россия гораздо богаче Китая, скорее всего, центральное правительство этой страны не может считать предоставление общественных благ менее важной задачей и игнорировать ее.

Вторая – и, возможно, самая релевантная для России – фундаментальная проблема китайской системы федерализма заключается в том, что она представляет собой своего рода чудо, а стало быть, не может быть скопирована. Тот факт, что центральное правительство, неограниченная власть которого определяется автократическим характером Коммунистической партии Китая, действует в интересах общенационального экономического роста, а не в собственных интересах, не поддаваясь соблазну погони за рентой, можно трактовать только как чудо.

Анализ опыта этой и других стран позволяет предположить, что предпосылкой для создания отлаженной системы административного федерализма является добрая воля представителей центральной власти: невзирая на все имеющиеся у них возможности для рентоориентированного поведения, они мыслят и действуют в интересах ускорения экономического роста и повышения благосостояния населения. К сожалению, это условие грубо нарушается в большинстве стран.

Чем меньше факторов ограничивают действия представителей исполнительной власти, тем больше вероятность того, что они пустятся в погоню за рентой на центральном уровне. Что касается России, то для нее административный федерализм – тупиковый путь. В наше время китайский федерализм – это, без сомнения, одна из самых интригующих и важных загадок, над которой ломают головы экономисты, политологи и представители других социальных наук. Ни одного более или менее убедительного объяснения этому феномену по сей день так и не было предложено, никто не смог внятно ответить, почему пекинские политики и бюрократы делают все от них зависящее для ускорения экономического роста. Ну а поскольку рационального объяснения нет, то нет и оснований считать опыт Китая образцом для подражания. Он по‑прежнему может расцениваться только как чудо, а стало быть – неповторимое исключение из правил.

Другой важный для России пример – Мексика, которая в 1920–1930‑е годы во многих отношениях очень напоминала Россию 1990‑х. В 1950‑е годы правящая Институционально‑революционная партия (ИРП) обеспечила руководителям штатов заманчивые карьерные перспективы в федеральном правительстве. Усиление политического влияния партии в отдельных регионах позволило сформировать гибкую налоговую систему и значительно ограничить их протекционистскую политику. Все это привело к значительному экономическому росту и низкому уровню инфляции – иными словами, к знаменитому «мексиканскому чуду».

Однако на первом этапе политическая централизация не остановилась, и это еще больше способствовало экономическому росту. За упомянутыми мерами последовала бюджетно‑экономическая централизация. К 1980‑м годам у ИРП не осталось никакой политической оппозиции, в результате при полном отсутствии подотчетности центра партийная элита сосредоточилась главным образом на изъятии ренты и усилении собственной власти, практически забыв об обеспечении эффективности федералистской политики. Единственное, что интересовало центральное правительство, – контроль над бюджетными ресурсами. Однопартийная система (ИРП) уничтожила все инструменты, способные остановить рецентрализацию. В результате местные власти потеряли бюджетную самостоятельность, что значительно снизило их заинтересованность в проведении политики, обеспечивающей экономический рост. В конечном итоге в конце 1990‑х годов широкомасштабная централизация привела к целой серии кризисов, и ИРП потеряла власть.

Мексика 1980‑х годов – наглядный пример того, как отсутствие политической оппозиции ставит под угрозу всю систему административного федерализма: чиновники федерального уровня, сосредоточивающие в своих руках значительную политическую власть, не могут остановить процесс ограничения бюджетной самостоятельности регионов, а такое ограничение, в свою очередь, подрывает саму идею федерализма. Иными словами, в отсутствие политической оппозиции и политической конкуренции федерализм не может противостоять желанию центра вновь собрать у себя всю власть, включая и бюджетные полномочия.