Политика, благотворная для жителей одного региона, может оказаться по‑настоящему губительной для их соседей, а стало быть – вредной для страны в целом. Даже если она не нарушает принципов подотчетности местных властей или сбалансированности доходов и расходов, даже если она полностью отвечает нуждам местных жителей, все равно делегирование власти местному правительству может привести к катастрофическим результатам в масштабах всей страны. Короче говоря, мы пришли к необходимости сформулировать дополнительные условия, страхующие от пагубной региональной политики как побочного продукта федерализма. Я вернусь к этому вопросу несколько позже, поскольку он исключительно важен для развития российского федерализма.

Россия образца 1990‑х годов являет собой наглядный пример одной из самых значительных издержек федерализма в тех странах, где федеральное устройство находится на стадии становления. Речь идет о серьезных межрегиональных экстерналиях (внешних эффектах, при которых действия в интересах одного региона невыгодны другому региону), которые Хонгбин Кай и Дэниел Трейсман назвали «федерализмом, разлагающим государство»{83}.

В 1990‑е годы региональные власти помогали предприятиям, расположенным на их территории, уклоняться от выплаты федеральных налогов. Это ослабляло бюджетную обеспеченность федерального центра и срывало предоставление населению общественных благ. Усилия федеральных властей по сбору налогов сводились на нет по той простой причине, что должностные лица, ответственные за это (формально – федеральные служащие), а также сотрудники региональных органов юстиции (формально – независимые) зачастую действовали под пристальным контролем региональных правительств. Алексей Лавров, Джон Литвак и Дуглас Сазерлэнд пишут: «Между федеральными органами в регионах и местными администрациями, как правило, складываются весьма тесные отношения: федеральные власти зависят от региональных в целом ряде аспектов – ведь даже офисные помещения находятся в распоряжении последних»{84}. Мы с Арианой Ламберт‑Могилянской и Константином Сониным документально доказали, что местные правительства посредством дел о банкротстве с помощью судов перенаправляли налоговые поступления из федерального центра – в регионы{85}. В соавторстве с Мариной Пономаревой я показала, что политически сильные губернаторы вполне эффективно чинили препятствия сбору федеральных налогов на подведомственных им территориях{86}. Задолженности по федеральным долгам были выше и накапливались быстрее в тех субъектах, позиция которых на переговорах с центром оказывалась сильнее, губернаторы которых пользовались большей народной поддержкой или которые находились в открытой оппозиции к центру{87}. Более того, этим регионам не только удавалось срывать сбор федеральных налогов – они еще и добивались успеха в переговорах с центром о предоставлении своим компаниям официальной отсрочки от выплаты налогов.

Еще одним широко распространенным явлением в России 1990‑х годов были межрегиональные торговые барьеры. В работе Берковица и Дэвида Дейонга их существование подтверждается внушительным разбросом цен между разными регионами{88}. Евгений Яковлев свел воедино множество примеров местных законов, устанавливающих тарифные и нетарифные торговые барьеры на российских региональных рынках алкоголя{89}. В работе, написанной мною в соавторстве с Сергеем Гуриевым и Евгением Яковлевым, представлено два аналитических исследования отраслей производства пива и добычи меди: мы показали, что эти барьеры были особенно высоки там, где сосредоточивались интересы влиятельных местных лоббистов{90}. Обобщая вышесказанное, можно резюмировать, что межрегиональный протекционизм создавал локальные монополии и разрушал единое экономическое пространство страны.

Бесконтрольный доступ местных властей к кредитам, обеспеченным федеральным бюджетом, выпуск суррогатных денег типа региональных «векселей» – все это в первой половине 1990‑х годов было повседневной реальностью, и все это привело к поистине катастрофическим макроэкономическим последствиям{91}. Таким образом, результаты ельцинской децентрализации 1990‑х годов оказались поистине плачевными: ухудшение качества предоставляемых общественных благ вообще и на местных уровнях в частности; рост коррупции; интенсификация процесса «захвата государства» местной элитой; дробление экономического (рыночного) пространства страны на отдельные самодостаточные региональные единицы; макроэкономическая дестабилизация, вызванная тем, что центр потерял монопольное право на выпуск денег; разложение централизованного государства из‑за потери эффективного инструментария сбора федеральных налогов. К концу 1990‑х годов стало ясно, что Россия нуждается в реформе федерализма.