Вопреки надеждам некоторых российских лидеров, уповавших на то, что их страна может остаться «островом стабильности»{55} в океане международного финансового кризиса 2008–2010 годов, Россия тоже ощутила на себе удар этого глобального катаклизма. Промышленное производство упало в течение последнего квартала 2008 года почти на 3 процента, в первом квартале 2009 года – на 15 процентов и после этого стабилизировалось. Реальные доходы населения, остающиеся после уплаты налогов, были на 6 процентов ниже, чем в последнем квартале 2008 года; в первом и втором кварталах 2009‑го этот показатель оставался приблизительно на том же уровне, а в третьем – снова снизился{56}. В унисон с объективным ухудшением экономических показателей представления россиян о состоянии экономики тоже стали куда пессимистичнее. Доля респондентов, оценивших ситуацию как «очень хорошую», «хорошую» или «среднюю», упала с 64 (июнь 2008 года) до 50 процентов (март 2009‑го). Процент тех, кто рассчитывает на улучшение экономической ситуации в течение ближайших месяцев, сократился с 40 (июнь 2008‑го) до 26 (декабрь того же года).

Как показывает опыт, при подобных обстоятельствах логично предположить, что кризис спровоцирует «обвал» рейтингов Путина и Медведева, а может быть, даже составит серьезную угрозу для той модели управления, которая так успешно работала в течение предыдущих восьми лет. С момента инаугурации Медведева все изменения рейтингов обоих лидеров были жестко взаимосвязаны (коэффициент корреляции r = 0,88 по уровням и r = 0,92 по первым разностям). Разрыв же между ними сократился с десяти пунктов в начале президентства Медведева до примерно шести в конце 2009 года. По мере ухудшения оценки экономической ситуации рейтинги слегка снизились – тоже совершенно синхронно. Затем популярность обоих повысилась: рейтинг Медведева на десять пунктов, Путина – на пять, когда значительное количество россиян поддержало действия Кремля в войне с Грузией (август 2008‑го). Однако между июнем 2008 года и апрелем 2009‑го популярность Медведева упала с 73 до 68 процентов, а Путина – с 83 до 76 процентов. Впрочем, к весне 2009 года экономическая ситуация начала стабилизироваться и настроение населения тоже изменилось. К октябрю 2009 года доля положительно относящихся к Медведеву увеличилась до 72 процентов, к Путину – до 78 процентов.

Поскольку стабилизация середины 2009 года оказалась временной и после нее экономика вновь вошла в период устойчивого и весьма впечатляющего упадка, можно предположить, что и рейтинги популярности лидеров вновь упадут. Разумеется, благодаря тому что изначально популярность обоих была беспрецедентно высока, даже весьма внушительные темпы падения популярности далеко не сразу станут по‑настоящему угрожающими. С другой стороны, в условиях тяжелого кризиса чувствительность населения к экономическим факторам должна была возрасти. Во время экономического хаоса при Ельцине оценка состояния экономики куда значительнее влияла на популярность президента, нежели при Путине, когда налицо был стабильный рост доходов и люди начинали привыкать к новым, более комфортным экономическим условиям{57}.

Ну а в условиях снижения рейтинга правящего тандема, исходя из исторического опыта, следует ожидать активизации оппозиции – сначала робкой, со временем – более настойчивой. Схема более или менее известна. Осмелевшие региональные исполнительные и законодательные власти начнут выступать против непопулярных проектов центра. В парламенте все чаще зазвучит несогласие с генеральной линией, «Единая Россия» расколется на несколько фракций. Будут шириться акции протеста, средства массовой информации преступят доселе нерушимые табу, в суды будет подаваться все больше исков против государственных чиновников, а может быть, с открытой критикой действий высшего руководства выступит даже кто‑нибудь из министров. Разумеется, история не знает точных повторений, и сопротивление действующему курсу может принять иные формы. Не исключено, скажем, что неожиданно найдется беспрецедентно независимый судья, который рискнет вести какое‑нибудь важное дело вопреки воле Кремля. Институты, созданные для кооптации элиты (такие, например, как Общественная палата), могут стать значительно более самостоятельными. Одним словом, независимо от того, откуда будут исходить оппозиционные действия и настроения, жизнеспособность любой оппозиции будет напрямую зависеть от экономической ситуации: продолжающееся ухудшение последней означает неизбежное падение рейтингов высших должностных лиц. Определенную роль могут сыграть и другие факторы: эпизоды военных столкновений, террористические акты.

А вот реакция двух первых лиц представляется непредсказуемой. Кризис доверия к их политике может вызвать либо либерализацию административного регулирования, либо, наоборот, «закручивание гаек». Мало того, он может укрепить, а может и ослабить сплоченность и сыгранность дуэта лидеров{58}. Впрочем, хотя возможен, конечно, любой вариант развития событий, все же вероятность возникновения серьезного конфликта между двумя лидерами представляется весьма небольшой – если вспомнить, насколько тесно переплетены их политические интересы. Почти идентичные графики изменения рейтингов Медведева и Путина показывают, что даже через два года после смены президента Россия упорно продолжает видеть в этой паре правящий тандем и примерно поровну распределяет между ними ответственность как за экономическую ситуацию, так и за войну с Грузией.

Уже в начале 2009 года самые прямодушные региональные лидеры начали потихоньку роптать. Губернатор Татарстана Минтимер Шаймиев и мэр Москвы Юрий Лужков еще до того выдвигали идею возвращения губернаторских выборов – за что незамедлительно получили суровый выговор от Медведева{59}. Затем в июне 2009‑го Муртаза Рахимов, бессменный президент Башкортостана, в одном из интервью позволил себе высказаться о некомпетентности руководства «Единой России», заявив, что партией «пытаются рулить люди, которые и тремя курицами не командовали». О гуттаперчевых депутатах Госдумы он отозвался уничижительно: «Стыдно смотреть». И добавил: «Население же смеется!»{60}. Это было незадолго до того, как экономика начала восстанавливаться. Вполне возможно, он пожалел о своей поспешности, увидев, что рейтинги тандема вновь растут.

Судя по всему, в 2009 году руководство всерьез обеспокоилось зреющими протестными настроениями. В декабре 2008‑го из Москвы во Владивосток были направлены подразделения ОМОНа для подавления беспорядков, вызванных путинским распоряжением о повышении ввозных пошлин на импортные автомобили, в связи с которым ввоз подержанных машин из Японии сократился на 10 процентов{61}. К весне 2009 года на компьютеры Медведева и двух первых лиц администрации президента, Сергея Нарышкина и Владислава Суркова, была установлена специальная карта России, на которой отмечаются регионы, где зафиксирована кризисная ситуация (она определяется на основании 60 признаков, один из которых – рейтинг Путина){62}. Когда доведенные до отчаяния массовыми увольнениями рабочие из Пикалево (практически весь город работал на трех предприятиях, связанных единой технологической цепью) перекрыли федеральную трассу и заняли здание местной администрации, Москва решила прибегнуть к новой тактике: под прицелом телекамер получил публичную взбучку прокремлевский олигарх, которому на самом деле был предоставлен крупный кредит для снятия напряжения{63}. Спектакль устраивался специально для того, чтобы заставить других бизнесменов раскошелиться и загасить местные очаги недовольства.

Заключение

Российскую ситуацию, когда общественное мнение зависит от экономического положения и при этом определяет эффективность действий правительства, едва ли можно назвать уникальной. Ключевым в данном случае является вопрос о том, насколько описанная логика отражает положение вещей в других странах с выборной демократией – либеральных или не очень. Россия, которую любят рисовать загадочной и единственной в своем роде, в данном случае не являет собой ничего уникального или непонятного. Исследования, проводившиеся в Соединенных Штатах, выявили связь между улучшением экономической ситуации и повышением президентских рейтингов, а также между популярностью действующего президента и эффективностью пропаганды его политики – по крайней мере тех ее ключевых моментов, по поводу которых у населения нет укоренившихся и незыблемых взглядов{64}. Подобные же феномены отмечались и в таких латиноамериканских государствах, как Аргентина, Бразилия и Уругвай{65}.

С одной стороны, такая схема предполагает бо льшую подотчетность руководства, нежели та модель правления, осуществляемого оторванной от реальности и народа элитой, которую принято рисовать применительно к Кремлю. Оказывается, население играет значительную роль в политике. С другой стороны, подотчетность эта оказывается несколько извращенной. Во‑первых, в такой стране, как Россия, где экономика в высшей степени зависит от международных факторов – прежде всего от цен на нефть, эффективность функционирования экономических механизмов – очень неточный индикатор компетентности руководства. Основания для общественного одобрения или порицания того или иного президента зачастую носят случайный характер. Это не обязательно означает, что отношение к президенту иррационально: учитывая то обстоятельство, что люди имеют весьма слабое представление о движущих силах российской экономики, с их стороны, возможно, разумно просто возлагать ответственность за все ее успехи и неуспехи на высшее лицо государства. Однако такой подход может привести к ряду серьезных сбоев. Во‑вторых, значительная задержка между реализацией той или иной стратегии и ее результатом издавна приводит к тому, что эффективность российских лидеров оценивается без оглядки на международные условия, поэтому раз за разом их прославляют или проклинают за действия предшественников. Некоторым исключением можно считать Горбачева. Пожалуй, допущенные им ошибки сыграли не меньшую роль в постигшей страну экономической трагедии, чем унаследованные им проблемы. Зато история сыграла шутку с двумя его преемниками. Ельцин был наказан за катастрофу, унаследованную от Горбачева, Путин же пожал плоды экономического расцвета, в значительной степени посеянные Ельциным и его рыночными реформами.

Все сказанное в этой главе в принципе можно трактовать в том смысле, что российская политика целиком и полностью зависит от цен на нефть. Такой подход был бы слишком большим упрощением. Конечно, колебания цен на нефть в значительной степени определяют ход российской экономической истории начиная с 1980‑х годов и до настоящего времени{66}. Однако влияние этого фактора не всегда одинаково. Кроме того, другие факторы тоже играют роль. В 1980‑е годы резкое падение цен на нефть не означало неизбежного коллапса советской экономики. Оно вынудило Горбачева лихорадочно занимать деньги: он утроил объем денежной массы, находящейся в обращении, и приступил к осуществлению реформ, трагически непонятых подавляющим большинством населения{67}. В этот исторический момент другая экономическая стратегия могла бы привести к совершенно иным результатам. На этапе восстановления экономики связь между ценами на нефть и экономическим ростом проявилась значительно отчетливее в 2005–2009 годах, нежели в 1999–2001 (когда рост был скорее следствием девальвации) и в 2001–2004 (когда увеличение уровня добычи минерального сырья значило как минимум не меньше, чем цены на него). Согласно оценкам экономистов, повышение цен на нефть лишь отчасти повлияло на общий экономический рост в период с 1999 года по сегодняшний день, и эта часть составляет от одной трети до половины{68}. Мне представляется бесспорной статистическая зависимость, во‑первых, между реальной заработной платой, пенсиями и уровнем безработицы, с одной стороны, и оценкой населением текущего экономического положения – с другой; во‑вторых, между оценкой экономической ситуации и популярностью президента. А вот корреляция между изменением цен на нефть и оценкой состояния экономики кажется мне весьма слабой.

Однако в последние годы цена нефти играет все бо льшую роль. Большинство эксплуатируемых месторождений близко к истощению, поэтому повышение уровня добычи со временем начинает требовать все более масштабных инвестиций, необходимых для разработки новых месторождений, при этом подобные вложения выглядят не слишком заманчиво для потенциальных инвесторов из‑за высоких налогов на прибыль и отсутствия гарантий на права собственности. Не только в Кремле, но и за его пределами широко распространено мнение, что тех факторов, которые обусловили быстрый экономический рост в 1999–2007 годах, больше не существует. Руководство начало лихорадочно пропагандировать инновационную политику, стратегию диверсификации, нанотехнологии и т. д. Однако пока все усилия Медведева по модернизации натыкаются на труднопреодолимые преграды в виде коррупции судебной системы, рейдерства, осуществляемого правящей элитой, и устрашения научного сообщества службами госбезопасности. Неясно также, какую нишу в мировой экономике сможет занять Россия, если она переориентируется с сырья, где на ее стороне явные сравнительные преимущества, на что‑то другое.

Разумеется, сфера интересов российской политэкономии не исчерпывается эффективностью экономики и общественным мнением. Я далек от мысли, что экономические колебания могут объяснить все случаи повышения и снижения президентских рейтингов, а также все успехи или сбои текущей политики. В одной из своих работ я показываю, что войны в Чечне тоже влияли на популярность президентов – и не только они, но и целый комплекс других меняющихся со временем факторов. Несмотря на низкую популярность Ельцина и обстоятельства, являвшие порой труднопреодолимые препятствия на пути его политики, в 1990‑е годы министры сумели «протолкнуть» жизненно важные реформы, причем стратегия, к которой они прибегали, позволила им привлечь на свою сторону одних оппонентов и вытеснить на политическую обочину других{69}. А вот путинской администрации, несмотря на куда более благоприятные условия, не удалось достичь всех поставленных целей.

Представляется очень вероятным, что в течение ближайших лет Россия будет развиваться по одному из трех сценариев. Если цены на нефть и газ снова поднимутся и останутся на высоком уровне, необходимость немедленного проведения реформ не будет представляться столь насущной. «Ведь пока росли цены на нефть, у многих, что там скрывать, почти у всех, были иллюзии, будто структурные реформы могут подождать», – признался Медведев в ноябре 2009 года{70}. Прежнее благодушие вернется. Возобновление экономического роста восстановит популярность кремлевских руководителей, оппозиция вновь онемеет. Если цены на нефть останутся примерно на нынешнем уровне, то есть баррель нефти будет стоить 70–80 долларов, Кремль, скорее всего, сделает все возможное, чтобы худо‑бедно выкарабкаться из кризиса. Не исключено, что это приведет к замедлению экономического роста, постепенному нарастанию недовольства населения и ропоту элиты. Однако, если не случится чего‑то непредвиденного, постепенно развивающийся экономический спад, по всей видимости, не сможет заставить руководство отказаться от нынешней модели.

А вот если цены на нефть и газ упадут и достаточно долго будут оставаться на низком уровне, столкнув тем самым экономику в яму затяжной рецессии, уровень безработицы возрастет, финансовые ресурсы правительства иссякнут – вот тогда, возможно, возникнет более серьезная оппозиция, способная изменить существующий режим. Как на это отреагирует тандем, предсказать невозможно. Солидарная стратегия представляется более вероятной, нежели конфликт, хотя на публику Медведев вполне может сыграть роль приверженца менее жесткой политики. Режимы, продержавшиеся достаточно долго, зачастую в критические моменты допускают ошибки, а ведь у нынешнего руководства практически нет опыта управления страной в тяжелые времена. Если в России вновь воцарится экономическая смута, централизованные структуры путинской эры: «суперпрезидентство»; «вертикаль власти», соединяющая Москву с региональными властями; иерархическое построение партии «Единая Россия», – все это, скорее всего, в значительной степени утратит былую эффективность инструмента насаждения воли руководящего тандема. Повторимся: контекст с большой вероятностью может оказаться куда важнее, чем политико‑экономические институты.

Федерализм в России

Екатерина Журавская[4]

Принципы федерализма

Для успешного развития любая страна нуждается в системе стимулирования государственных чиновников. Стимулирование необходимо для того, чтобы бюрократы и политики работали во благо людей, чтобы у них не появлялось соблазна сидеть сложа руки или использовать государственную должность в личных целях. Задача создания такой системы в стране с громадной территорией и пестрым составом населения куда сложнее, нежели в случае с каким‑нибудь небольшим государством с «гомогенным» населением. Во‑первых, в большой стране значительно труднее, чем в маленькой, определить, а что же, собственно говоря, следует считать «благом людей». К примеру, в такой огромной и неоднородной по составу населения стране, как Россия, центральная власть значительно менее информирована о потребностях людей, проживающих в разных регионах. Зачастую информации, которой она располагает, недостаточно для организации своевременного и эффективного централизованного обеспечения населения общественными благами. Во‑вторых, централизованное руководство большой страной требует большого государственного аппарата. Эффективный контроль за деятельностью разветвленной бюрократической системы – дело исключительно сложное, дорогостоящее и не всегда возможное. Из всего сказанного следует, что полномочия по обеспечению населения общественными благами целесообразно делегировать властям более низких уровней: в таком случае было бы больше надежды на то, что власти будут действовать в интересах местного населения. Из‑за колоссальных размеров, а также неоднородности экономических реалий и этнического состава населения управление Россией невозможно эффективно осуществлять из центра, по образцу корпоративного менеджмента – в отличие от таких стран, как, скажем, Белоруссия, Монголия или Литва. А стало быть, ответ на вопрос, нужно ли делегировать властные полномочия правительствам местного уровня, очевиден. На самом деле вопрос следует сформулировать по‑другому: каким образом необходимо провести децентрализацию власти, чтобы она обеспечила эффективное функционирование принципа федерализма в России?

Исходя из опыта развитых, процветающих федераций, например США и Швейцарии, многие ученые, в том числе и такие столпы экономической науки, как Фридрих фон Хайек и Чарльз Миллс Тибу, независимо друг от друга пришли к одному и тому же выводу: делегирование полномочий региональным правительствам может быть исключительно эффективной мерой в случае соблюдения трех «простых» условий. Два из них создают стимулы политические, а третье – экономические, или бюджетные. Первые – это 1) мобильность, позволяющая людям «голосовать ногами», и 2) развитие демократии, благодаря которой люди имеют возможность «голосовать сердцем». Слабые политики местного уровня теряют очень существенную часть сторонников и уж во всяком случае голосов избирателей. Третье условие: помимо делегирования ответственности за предоставление населению общественных благ, функционирующая система федерализма должна также передать руководству всех уровней полномочия по сбору налогов, предназначенных для компенсации расходов на предоставление общественных благ на соответствующем уровне. Таким образом местные власти будут заинтересованы в эффективном – то есть сопряженном с минимальными издержками – обеспечении населения общественными благами.

Применимы ли эти условия к федерализму в России? Можно ли утверждать, что они необходимы и/или достаточны для России? Ответы на эти вопросы не найти без понимания истории российского федерализма, которую я вкратце изложу в следующей части статьи. История эта отчетливо делится на два периода, на протяжении которых господствовали две противоположные тенденции: первый – ельцинская децентрализация 1991–1999 годов, второй – путинская централизация, начавшаяся в 2000 году и продолжающаяся по сей день. На рис. 3.1 и 3.2 представлена динамика распределения региональных расходов и доходов, наглядно демонстрирующая разницу между этими двумя периодами. При Ельцине доля регионов как в доходах, так и в расходах росла, когда же президентом стал Путин, доля доходов, причитающихся регионам, стала неуклонно снижаться, в то время как их участие в расходах осталось приблизительно на том же уровне.

Рис. 3.1 Доля региональных расходов в совокупных издержках общенационального и региональных правительств без учета внебюджетных фондов, 1992–2006 гг.

Источник: De Silva M. O., Kurlyandskaya G., Andreeva E., Golovanova N. Intergovernmental Reforms in the Russian Federation: One Step Forward, Two Steps Back? Washington: World Bank, 2009: на основании данных Министерства финансов Российской Федерации (без учета внебюджетных фондов).

Рис. 3.2 Доля региональных расходов в совокупных доходах национального и региональных правительств без учета внебюджетных фондов, 1992–2006 гг.

Источник: De Silva M. O., Kurlyandskaya G., Andreeva E., Golovanova N. Intergovernmental Reforms in the Russian Federation: One Step Forward, Two Steps Back? Washington: World Bank, 2009; на основании данных Министерства финансов Российской Федерации (без учета внебюджетных фондов).

Ельцинская децентрализация 1990‑х годов

В начале 1990‑х годов Россия демонстрировала высокий уровень централизации, унаследованный от советской системы межбюджетных отношений. Заключалась эта система в том, что в качестве инструмента сохранения целостности империи центр использовал финансовые трансферты регионам. Мотивация этих трансфертов носила исключительно политический характер, экономические соображения в расчет не принимались.

Бюджетная и политическая децентрализация тоже осуществлялась из чисто политических соображений. Для проведения реформ президенту Ельцину необходима была поддержка региональных лидеров{71}. Предоставление регионам значительной финансовой и политической самостоятельности (вспомним знаменитую фразу Ельцина: «Берите столько суверенитета, сколько сможете унести»), осуществлявшееся в обмен на их лояльность, было вынужденным политическим компромиссом, жертвой, принесенной на алтарь либерализации и приватизации. Децентрализацией центр заплатил за временную поддержку со стороны губернаторов, без этого проведение основных реформ было бы в тот момент политической утопией.

Процесс передачи регионам бюджетных полномочий центра принял хаотичный характер неформальной торговой сделки, денежные трансферты стали козырной картой в политической игре. В разное время они использовались для поощрения лояльных регионов и подкупа регионов строптивых{72}.

Последовательность и процедура передачи полномочий были беспорядочными, но отнюдь не случайными. Ельцин в первую очередь предоставил политическую самостоятельность наиболее сильным в политическом аспекте регионам: двум столицам (Санкт‑Петербургу и Москве) и шести республикам (не считая Чечню{73}), в которых в 1991 году прошли выборы. Кроме того, Ельцин допустил проведение выборов сначала в самых бедных регионах с наихудшими бюджетными показателями. В конце 1991 года был объявлен пятилетний мораторий на выборы в тех регионах, главы правительств которых назначил Ельцин, однако в течение этого периода с его согласия была проведена 31 избирательная кампания в наиболее проблемных с экономической точки зрения регионах (и две – без его согласия). Все это подтверждает еще один важный политический довод: когда экономическая ситуация далека от благополучной, центральные власти заинтересованы в политической децентрализации: она позволяет переложить ответственность за состояние экономики на региональные правительства.

Получается, что децентрализация проводилась исключительно из политических соображений: во‑первых, чтобы добиться поддержки проводившихся центром либеральных реформ, которые должны были инициировать быстрый экономический рост (во всяком случае, именно таковы были всеобщие первоначальные ожидания), во‑вторых, ради возможности впоследствии переложить ответственность за неудавшийся экономический подъем на местное правительство. Поскольку на тот момент децентрализация была мотивирована политически, ее экономический аспект вовсе не принимался во внимание. Историко‑экономический анализ результатов децентрализации начала 1990‑х годов показал, что ожидавшийся экономический рост «заставил себя ждать» так долго после начала перехода к другому экономическому укладу не в последнюю очередь вследствие этой децентрализации.