Россия 1990‑х годов явила миру поучительный урок, показав, к чему приводит передача полномочий местным властям в обстановке, не идеально для этого подходящей, то есть при несоблюдении основополагающих принципов федерализма, применимых к западным демократиям (мы говорили о них выше). Дело в том, что Россия нарушила все три базовых принципа. Отличительными чертами российской децентрализации были слабая подотчетность местных властей и непрозрачность в распределении расходов и доходов. Власть региональных правительств не ограничивалась ничем и никем кроме местной бизнес‑элиты. Выборы на местах редко служили инструментом ограничения власти губернаторов, поскольку их результаты скорее зависели от пресловутого «административного ресурса», нежели от качества работы самих губернаторов. Законодательная и судебная власти, так же как и местная пресса, зачастую оказывались под непосредственным контролем губернаторов и, соответственно, о системе «сдержек и противовесов» речи идти не могло. Кроме того, низкая мобильность населения, связанная с непомерно высокими расходами, необходимыми для миграции в большинстве регионов, исключила возможность «голосования ногами», то есть люди не могли переехать, скажем, из провинции в Москву{74}.

Хрупкость демократических институтов регионального уровня обусловила почти полную «беззащитность» российских местных правительств перед таким фактором, как «захват государства» недавно разбогатевшими компаниями. Политически влиятельные фирмы в значительной степени определяли и правила игры в экономике: они фактически исключали конкуренцию, чиня всяческие препятствия развитию других предприятий и тем самым изменяя направление и темпы экономических реформ{75}. В 1999 году в «Обзоре деловой и предпринимательской среды»{76} было приведено подтверждение, что «захват государства» был весьма значительным элементом политико‑экономических процессов, происходивших в стране: по этому показателю Россия заняла четвертое место среди 20 стран с переходной экономикой{77}.

Коллектив авторов, в который помимо меня входили Ирина Слинько и Евгений Яковлев, разработал способ количественного измерения «захвата государства» в российских регионах, основанный на анализе российского законодательства 1992–2000 годов, и оценил, как этот процесс влияет на экономику{78}. Мы не нашли неопровержимых доказательств того, что «захват государства» оказал значительное влияние на экономический рост, однако показали, что экономика все же серьезно пострадала от него. Компании, не имевшие политического влияния, пребывали в состоянии застоя; их производительность, объемы продаж и инвестиций снижались по мере расширения масштабов «захвата государства» в регионах. Рост региональных предприятий малого бизнеса тоже был существенно затруднен; их доля в объеме найма и розничного товарооборота снижалась по мере активизации процесса «захвата». Затронуты были и региональные бюджеты: суммы налоговых поступлений снизились, а бюджетные задолженности, напротив, выросли, что привело к снижению качества доступных для населения общественных благ.

Анализ деятельности мэров больших российских городов, проведенный в 1996 году, показал, что в первой половине десятилетия бюджетные стимулы у них были очень незначительны{79}. Система распределения доходов между региональными и местными властями никак не обеспечивала заинтересованности местных властей в расширении базы налогообложения и предоставлении общественных благ населению. Как положительные, так и отрицательные изменения в уровне доходов больших городов почти полностью компенсировались изменениями в принципе распределения этих доходов (заключавшимися в корректировке ставки распределения налоговых поступлений и размера региональных трансфертов). Алексей Макрушин, Ирина Слинько и автор этой главы, опираясь на ту же методику, провели более общее исследование по второй половине 1990‑х годов на материале тысячи с лишним муниципальных бюджетов{80}. Результаты, полученные нами, подтвердили, что дополнительные доходы муниципалитетов экспроприировались региональными властями посредством изменения размеров трансфертов и доли отчислений от регулирующих налогов, причем жертвами такого рода экспроприаций становились в основном крупные города. Мало того, слабые бюджетные стимулы вели к излишнему административному регулированию частного бизнеса со стороны местных властей и к менее эффективному обеспечению населения общественными благами{81}.

Вопиющее несоответствие между ответственностью за расходы и налоговыми полномочиями, проявляющееся на всех уровнях, а также нечеткое распределение полномочий ставили под все большее сомнение сам принцип бюджетных стимулов. Дэниел Берковиц и Вэй Ли проанализировали ситуацию в России 1990‑х годов и пришли к выводу: когда правительства разных уровней облагают налогами одну и ту же базу, она становится общим ресурсом, что ведет к чрезмерному налоговому бремени{82}. Столь неопределенное разделение полномочий привело к массовым уклонениям от уплаты налогов, сокращению инвестиций, снижению совокупных налоговых сборов. Берковиц и Ли утверждают, что федеральные и местные налоговые сборы в 1990‑е годы значительно сократились, вынудив правительства разных уровней резко снизить расходы на такие общественные блага, как образование, охрана правопорядка, здравоохранение, транспортная инфраструктура и обеспечение исполнения законов.

Несколько подробных исследований отношений между разными уровнями власти в России 1990‑х годов показали, что причиной коррупции, «захватов государства» и неупорядоченного использования бюджетных фондов стало нарушение трех принципов, необходимых для политико‑экономических стимулов, заложенных в конституции подавляющего большинства развитых стран с федеративным устройством – таких, как США или Швейцария. Государства, находящиеся в процессе построения федерации, очень часто их нарушают – Россия 1990‑х годов лишь один из множества примеров. Впрочем, это не единственная проблема развивающихся федераций.