На основании проведенного исследования теоретических основ горного права, в целях совершенствования правового регулирования горных отношений представляется своевременным обратиться к вопросу о горном законодательстве как об обособленном массиве в законодательстве Российской Федерации, в котором необходимо выделить систему и определить направления совершенствования и развития.

В настоящее время термин «горное законодательство» в нормативных правовых актах не встречается, но такое наименование отрасль имела до принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, а в пользу сохранения наименования отрасли (горное законодательство) в период подготовки Основ высказывались многие авторы, в частности Г. С. Башмаков499. К обоснованию использования (восстановлению исторического наименования отрасли с определением современного содержания и структуры) прямое отношение имеет вся высказанная выше в настоящей работе аргументация об исторических и о современных подходах к применению понятия «горные отношения» и позиции известных исследователей истории и проблем горного и экологического права как периода Российской империи: В.А Удинцева500, А. А. Штофа, В. Г. Стукгова, А. Е. Яновского; так советского и современного периода: Г. С. Башмакова, Н. А. Сыродоева, Б. В. Ерофеева, Л. А. Заславской, Н. М. Михитдинова, Л. Г. Навроцкой, А. И. Перчика, Б. Д. Клюкина, М. М. Бринчука, А. Ф. Стругова, А. К. Голиченкова, Р. Н. Салиевой, М. И. Клеандрова, О. М. Теплова, Е. В. Новиковой, Г. А. Волкова, А. Н. Курского, И. И. Павлова, А. В. Лагуткина, Д. Г. Храмова, И. Б. Калинина, Д. Л. Никишина, В. Н. Яковлева, О. С. Свиридовой, К. Н. Трубецкого, Г. Л. Краснянского, Е. И. Панфилова501 и др.), а также упоминания такого наименования отрасли многими известными учеными, занимающимися исследованиями в других отраслях права, в частности Е. А. Сухановым502. В этой связи следует отметить и принятое использование термина «горное законодательство» в словарях и энциклопедиях по горному делу и в общих энциклопедиях (словарях)503.

По мнению Б. Д. Клюкина, в широком смысле содержание горного законодательства составляют «правовые акты и законодательные нормы, регулирующие горные отношения в той или иной стране. Оно определяется в каждой стране в зависимости от сложившейся правовой системы, от принятых в стране или установленных пределов законодательного вмешательства…»504.

В СССР и России в течение последних 50 лет учеными различным образом формулировалось понятие и предмет регулирования горного законодательства. К примеру, в советский период в Юридическом словаре (издание 1956 г.) горное законодательство в СССР определено как «совокупность норм, регулирующих порядок поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых для обеспечения социалистической промышленности сырьевыми ресурсами». Горное законодательство СССР регулировало также земельные отношения (право на поверхность земли для поисков, разведки и разработки недр…)505.

В издании Юридического энциклопедического словаря (1985 г.), понятие «горное законодательство в СССР» было сформулировано как «совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с использованием недр и их охраной». При этом из предмета регулирования были исключены земельные отношения, а также указано, что «горное законодательство регламентирует процесс пользования недрами лишь до момента получения определенного продукта (до переработки минерального сырья). Проблемы собственности на добытое минеральное сырье, условия его продажи и т. п. регулируются другими отраслями советского законодательства»506.

Анализируя различные подходы к определению предмета регулирования горного законодательства, Б. Д. Клюкин справедливо отмечал, что «ядро горного законодательства, как правило, составляет регулирование отношений недропользования»507, безусловно, и сегодня законодательство о недрах остается центральным звеном в современном горном законодательстве Российской Федерации, а Закон РФ «О недрах» является главным ориентиром для принимаемых с соблюдением его принципов и положений иных федеральных и региональных законов, регулирующих обширную сферу горных отношений.

Вместе с тем, как следует из проведенного выше исследования и анализа сферы горных отношений, предмет регулирования законодательства о недрах не включает в себя всю сферу горных отношений в Российской Федерации, исключая из нее важные группы, в частности специфические отношения, связанные с добычей отдельных видов полезных ископаемых (например, радиоактивного сырья, драгоценных металлов и камней, лечебных грязей и др.), первичной переработкой полезных ископаемых, включая выделение в добытом минеральном сырье того или иного их вида (с последующим формированием техногенных образований минерального сырья, находящихся в государственной собственности или собственности пользователя недр). Кроме того, законодательство о недрах не включает отношения, связанные с захоронением в недрах отходов, заключением и реализацией соглашений о разделе продукции и государственных контрактов на пользование недрами, добычей полезных ископаемых на континентальном шельфе, международном районе морского дна и многие другие общественные отношения.

Впрочем, вывод о том, что рамки горного законодательства сегодня шире, чем законодательство о недрах, прямо следует из положений Закона РФ «О недрах», в ст. 1 которого оговорено, что помимо законодательства о недрах специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных данным Законом.

На основании изложенного можно сделать вывод, что использование терминов «горные отношения», «горное право» и соответственно на их основе «горное законодательство» в научных исследованиях и в целях совершенствования российского законодательства представляется обоснованным и целесообразным, поскольку последнее понятие по своему содержанию является более широким, чем понятие «законодательство о недрах». В качестве наименования для отрасли законодательства такой подход предложен также А. В. Лагуткиным508, Б. Д. Клюкиным509, А. И. Перчиком510, Р. Н. Салиевой511, поддержан А. Н. Вылегжаниным512 и многими другими известными учеными513.

Целесообразность использования понятия «горное законодательство» и выделения в законодательном массиве специализированного законодательного акта подтверждается зарубежным опытом. Хорошим примером аналогичного подхода к наименованию и определению предмета регулирования горного законодательства является Горный закон Федеративной Республики Германии от 13 августа 1980 г., регулирующий отношения:

1) по разведке, добыче и обогащению открытых для горного промысла и относящихся к земельной собственности полезных ископаемых, включая погрузку, перевозку, разгрузку, хранение и складирование полезных ископаемых, вмещающей породы и иной массы, если это находится в непосредственной производственной связи с разведкой, добычей и обогащением и не противоречит ч. 4;

2) повторному использованию поверхности во время и после разведки, добычи и обогащения, открытых для горного промысла и относящихся к земельной собственности полезных ископаемых;

3) использованию производственных сооружений и производственного оборудования, преимущественно служащих или предназначенных служить одному из видов деятельности, названных в п. 1 или п. 2.

Кроме того, Горный закон ФРГ распространяется в области континентального шельфа Федеративной Республики Германии на виды деятельности и оборудование (указанное выше в п. 1 и 2), на подводный кабель, транзитные трубопроводы и изыскательские работы514.

Схожий термин применительно к рассматриваемой сфере регулирования использован также в Горной хартии государств — участников Содружества Независимых Государств, принятой вместе с Составом рекомендательных базовых работ по созданию и совершенствованию законодательных и иных нормативных актов в области изучения, разведки, использования и охраны недр государств — участников СНГ в г. Москве 27 марта 1997 г.

Говоря в целом о самостоятельности горного законодательства (и как его компонента — законодательства о недрах) в других странах, по оценкам исследователей, несмотря на кодификацию экологического законодательства (включающую систематизацию законодательных актов природоресурсных отраслей), проходящую в последние десятилетия в наиболее развитых странах Европы, нормы горного права сохранили самостоятельность во Франции, где действует Горный кодекс Франции (1956); в Казахстане, где действует Закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» и др.; в Швеции, где регулирование осуществляется Законом об определенных залежах (месторождениях) торфа (1985), Законом о полезных ископаемых (1991), Законом о природном газе (2000)) и др.; в Федеративной Республике Германия, в которой произошла кодификация горного законодательства путем создания упомянутого выше Горного закона от 13 августа 1980 г. (в нем систематизировано законодательство горных законов отдельных земель)515.

В историческом аспекте как интересный пример сохранения самостоятельности горного законодательства в период создания одного из важнейших для развития права в станах континентальной правовой семьи законодательного акта — Германского гражданского уложения, следует привести мнение А. А. Штофа, который справедливо отмечал: «Составители общегерманского гражданского уложения, вступившего в силу в 1900 г., не находили возможным ввести в свой кодекс постановления горного законодательства ввиду того, что горное право слагается из норм как цивильного, так и публичного характера и потому не может быть включено в состав гражданского уложения. Выделение же из горного закона норм чисто цивильных представляется делом крайне затруднительным, да и нецелесообразным, ибо этим нарушилась бы целостность горного закона»516.

Важно отметить, на современном этапе структура горного законодательства (как основные направления развития) была предложена Б. Д. Клюкиным в работе «Формирование нового горного права России», в которой, в частности, исследователем выделялись:

«1) блок законодательных актов, кодифицирующих правовые нормы в области недропользования, включая интегральные законы в этой области;

2) блок законодательных актов о базовых горнодобывающих отраслях, требующих особого правового регулирования;

3) блок законодательных актов о закреплении права собственности на недра и добытые полезные ископаемые, об определении прав и обязанностей собственника недр и о защите прав собственности;

4) блок законодательных актов о правовом положении и об организационных формах предпринимательской деятельности в горнодобывающих отраслях (в настоящий момент этот вопрос в горном законодательстве не разработан);

5) блок законодательства о системе органов управления, контроля и надзора за использованием недр, а также органов, ответственных за охрану окружающей среды при разработке недр;

6) блок законодательства о совершенствовании управления отношениями недропользования;

7) блок законодательства о стимулировании иностранных инвестиций и регулировании инвестиционной деятельности в области геологической разведки и недропользования;

8) блок законодательных актов о плате за пользование недрами;

9) блок законодательства об учете запасов недр и их охране должен упорядочить отношения по учету минеральных ресурсов России, обеспечению ими отдельных регионов, систематизировать учет и регистрацию работ по изучению и освоению недр»517.

В свою очередь, Р. Н. Салиевой была предложена иная классификация горного законодательства (в широком смысле — как всех нормативных правовых актов)518:

«1) нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере геологического изучения недр, включая поиск, разведку минерально-сырьевых ресурсов;

2) нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере предоставления участков недр в пользование;

3) нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере добычи и переработки минерально-сырьевых ресурсов;

4) нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере охраны недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и рационального пользования недрами;

5) нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере использования отходов горно-добывающего производства и связанных с ним перерабатывающих производств»519.

Вместе с тем, следуя подходам о необходимости использования понятия «законодательство» в узком смысле, изложенным ранее, структура горного законодательства должна быть ограничена только законодательными актами.

На основании подхода, предложенного Б. Д. Клюкиным, зарубежного опыта и рассмотренных выше теоретических основ горного права, следует предложить концепцию, в соответствии с которой в системе законодательства Российской Федерации в самостоятельную отрасль можно выделить массив законодательных актов, содержащих нормы горного права. Эти акты законодательства следует объединить единым юридическим понятием «горное законодательство Российской Федерации», в котором как центральное звено выделить законодательство о недрах, а также специализированные законодательные акты, регулирующие отдельные группы горных отношений. В этой связи нельзя признать точным довод А. В. Лагуткина «об адекватности горного законодательства в традиционном понимании действующему сегодня законодательству недропользования»520, поскольку первое и последнее соотносятся скорее как общее и частное.

С использованием данной концепции горное законодательство представляет собой систему законодательных актов (по вертикали), относящихся:

1) к федеральному законодательству Российской Федерации (федеральное горное законодательство);

2) к законодательству субъектов Российской Федерации (региональное горное законодательство).

В целях научной классификации представляется, что федеральное горное законодательство (по горизонтали) состоит из существующих сегодня и подлежащих принятию по мере развития общественных отношений:

1) законодательных актов о недрах и недропользовании (общее горное законодательство);

2) законодательных актов, регулирующих геологическое изучение, разведку, добычу и особенности возникновения права собственности на отдельные виды полезных ископаемых (горное законодательство об отдельных видах полезных ископаемых);

3) законодательных актов, регулирующих особенности пользования недрами во внутренних морских водах, территориальном море и в зоне континентального шельфа, особо охраняемых природных территориях, для разработки трансграничных месторождений (зональное горное законодательство);

4) законодательных актов об использовании недр для целей захоронения отходов различных видов (горное законодательство о захоронении отходов);

5) законодательных актов об использовании недр для целей строительства и эксплуатации в недрах нефте- и газохранилищ и других объектов (горное законодательство о подземном строительстве);

6) законодательных актов, регулирующих общественные отношения, возникающие при заключении и реализации соглашений о разделе продукции и концессионных соглашений, а также осуществление инвестиций в сфере недропользования (инвестиционного горного законодательства);

7) законодательных актов, регулирующих особенности использования техногенных образований минерального сырья (горное законодательство о техногенных месторождениях);

8) законодательных актов, регулирующих особенности осуществления горного и геологического надзора.

К этому уровню горного законодательства Российской Федерации в настоящее время можно отнести (полностью или частично в зависимости от сферы регулирования) рассмотренные выше в числе источников горного права: Закон РФ «О недрах», Положение о порядке лицензирования пользования недрами521, Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об особо охраняемых природных территориях»; «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», Водный кодекс РФ (в части использования и охраны подземных водных объектов), «О газоснабжении», «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», «Об использовании атомной энергии», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О соглашениях о разделе продукции», «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», «О концессионных соглашениях» и другие законодательные акты.

С учетом положений Конституции РФ (ст. 72), субъекты Российской Федерации вправе осуществлять законодательное регулирование в сфере горных отношений (в первую очередь в части детализации положений федерального законодательства о недрах, а также установления особенностей правого режима участков недр местного значения). Таким образом, на основе положений Конституции РФ и федерального законодательства, законы субъектов Российской Федерации относятся к числу важных регуляторов в системе горного законодательства. Однако, как отмечалось выше, это касается не всей совокупности горных отношений (например, к федеральному ведению отнесено определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, что исключает осуществление регулирования на уровне законодательства субъектов Российской Федерации).

Региональное горное законодательство состоит из существующих сегодня и подлежащих принятию:

1) законодательных актов о недрах субъектов РФ по вопросам совместного ведения (региональное горное законодательство, принимаемое в развитие федерального компонента);

2) законодательных актов, регулирующих пользование недрами для целей геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых (региональное горное законодательство об отдельных видах полезных ископаемых);

3) законодательных актов, регулирующих пользование недрами для целей строительства подземных сооружений, не связанных с добычей (региональное горное законодательство о подземном строительстве);

4) законодательных актов, регулирующих другие отношения, отнесенные к полномочиям регулирования субъектов Российской Федерации, к примеру осуществление регионального геологического надзора, установление порядка пользования участками недр местного значения.

Определить понятие «горное законодательство»522 можно как систему законодательных актов федерального и регионального уровней, регулирующих общественные отношения по изучению, использованию и охране недр как природного ресурса и связанной с этим деятельностью.