Приведенный выше анализ сферы общественных отношений, урегулированных горным правом, источников и принципов отрасли предопределяет в целях развития и совершенствования законодательства необходимость исследования особенностей и содержания образующихся в рассматриваемой сфере горных правоотношений.

Как известно, право — особый, официальный, государственный регулятор общественных отношений, в этом его главное назначение. «Регулируя те или иные отношения, оно тем самым придает им правовую форму, в результате чего эти отношения приобретают новое качество и особый вид — становятся правовыми, облекаются в юридическую оболочку… Именно с помощью такого нормативного воздействия государственная власть переводит определенные отношения под свою юрисдикцию и защиту, придает им упорядоченность, стабильность, устойчивость, желаемую направленность, вводит в нужное русло»287. По мнению Р. О. Халфиной, «любое общественное отношение, урегулированное нормами права, представляет собой правоотношение»288.

Применительно к сфере экологического права заслуживает поддержки определение экологического правоотношения как «реально существующего общественного отношения, урегулированного нормами экологического права, участники которого являются носителями субъективных прав и обязанностей»289.

Горные правоотношения, в свою очередь, формируются на основе норм горного права между различными субъектами: органами публичной администрации, осуществляющими регулирование в сфере недропользования (органами управления государственным фондом недр, органами государственного геологического и горного надзора и др.), субъектами, в отношении которых такое регулирование осуществляется (пользователями недр, соискателями права, претендентами при переоформлении лицензии и пр.), а также внутри указанных выше групп.

Содержание горных правоотношений традиционно рассматривается также с точки зрения субъективных прав и обязанностей, участников правоотношений. Субъективное право в горных правоотношениях является мерой возможного поведения, определенной юридической нормой, а субъективная обязанность — мера должного поведения субъекта горного правоотношения.

Определить горное правоотношение можно по аналогии с экологическим правоотношением (впрочем, как и с иными правоотношениями, характерными для других отраслей права): горное правоотношение — это общественное отношение, урегулированное нормами горного права, участники которого являются носителями субъективных прав и обязанностей.

В теории права существуют различные критерии классификации правоотношений, в полной мере применимые как к экологическим правоотношениям в целом, так и к горным правоотношениям в частности. С этой точки зрения горные правоотношения можно разделить на регулятивные (например, отношения, связанные с предоставлением права пользования недрами для различных видов) и охранительные (например, отношения надзора в сфере недропользования, привлечения к ответственности за допущенные нарушения).

В теории права рядом ученых предложено также деление правоотношений на общие (общерегулятивные) и конкретные. Такое деление поддержано М. М. Бринчуком, в экологическом праве выделяются: «общие (возникающие на основании норм закона) и конкретные (возникающие на основании юридических фактов и других обстоятельств) правоотношения»290; общерегулятивные правоотношения — отношения типа «государство — гражданин», «федерация — субъект федерации». Сюда же относят отношения, связанные с соблюдением гражданами и должностными лицами правопорядка и юридических запретов. По мнению Е. И. Козловой, реализация норм-принципов, норм-целей, норм-деклараций порождает «правоотношения общего характера, в которых конкретно не определены субъекты, не установлены их конкретные права и обязанности»291.

Общими в горном праве будут считаться правоотношения применительно к недрам, а также к находящимся в нераспределенном фонде участкам, залегающим в них полезным ископаемым, энергетическим и иным ресурсам. В качестве конкретных горных правоотношений можно выделить отношения между пользователями недр и органами управления государственным фондом недр по поводу выполнения тех или иных условий лицензии на пользование недрами, контрактов на выполнение работ по геологическому изучению недр, а также отношения, складывающиеся между пользователями недр и органами государственного горного и геологического надзора в ходе мероприятий надзора и контроля, и др.

Интересно отметить подходы к выделению групп горных правоотношений, существовавшие в горном праве в советский период. По мнению Л. Г. Навроцкой, все горные правоотношения можно разделить на отношения, складывающиеся в процессе осуществления государством-собственником своих полномочий в отношении единого фонда недр (отношения собственности) и отношения пользования недрами. При этом «классификация правоотношений собственности непосредственно связана с конкретными функциями государственного управления единым фондом недр, поскольку государство реализует содержание своих правомочий посредством управления, которое служит формой существования данной группы правоотношений. Правоотношения пользования подразделяются, в свою очередь, на группы в зависимости от целей пользования»292.

С учетом комплексного характера современного правового регулирования горных отношений представляется интересным выделение в числе горных правоотношений отдельных групп в связи с различиями субъектного состава и содержания прав и обязанностей субъектов.

Так, внутри системы органов публичной администрации можно выделить процедурные правоотношения. Такие правоотношения возникают в связи с подготовкой государственных программ по вопросам управления фондом недр, формированием перечней участков недр для целей предоставления в пользование, условий государственных контрактов на геологическое изучение. К этой же группе можно отнести правоотношения, возникающие между Федеральным агентством по недропользованию, его территориальными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию и утверждению перечней участков недр местного значения; правоотношения, возникающие внутри системы органов геологического надзора и органов управления государственным фондом недр при рассмотрении вопросов досрочного прекращения права пользования недрами и др.

В пользу такого наименования этой группы правоотношений свидетельствует терминология, используемая учеными, занимающимися административным правом293, а также подходы, принятые на уровне Правительства РФ и Министерства природных ресурсов и экологии РФ в специальных административных регламентах и других нормативных правовых актах, в ходе применения которых возникают процедурные горные правоотношения.

На основе различий в уровнях субъектов публичной администрации внутри группы процедурных правоотношений можно дополнительно выделить подгруппу правоотношений федерального уровня, подгруппу межуровневых процедурных отношений (при взаимодействии федеральных органов власти с органами власти субъектов РФ), а также группу региональных процедурных правоотношений (на уровне субъектов Российской Федерации).

С этой же точки зрения в горных правоотношениях можно выделить группу — организационные правоотношения (как правоотношения, возникающие между органами управления государственным фондом недр и соискателями права пользования недрами при конкурсном, аукционном, бесконкурсном предоставлении права, при лицензировании пользования недрами (выдаче, переоформлении, внесении изменений и дополнений в лицензии на пользование недрами), согласовании технических проектных документов, связанных с пользованием недрами, проведении государственной экспертизы геологической информации, выдаче заключений для застройки площадей залегания полезных ископаемых и др. Такие правоотношения направлены на осуществление управленческой деятельности, реализацию функций органами исполнительной власти федерального и регионального уровней.

Наряду с другими правоотношениями можно также выделить как отдельную группу — надзорные правоотношения. Они возникают при осуществлении геологического и горного надзора в отношении пользователей недр и привлечении их к ответственности. Подгруппами соответственно могут являться правоотношения, возникающие при осуществлении федерального геологического надзора и регионального геологического надзора (органами власти субъектов РФ).

При рассмотрении такой классификации возникает обоснованный вопрос о характере и комплексе правоотношений, возникающих при досрочном прекращении права пользования недрами. С одной стороны, такие отношения могли бы быть отнесены к надзорным по своему характеру и участию в них органов государственного геологического надзора. С другой стороны, в соответствии с действующим сегодня законодательством и подзаконными актами решение о досрочном прекращении права пользования недрами принимается органами управления государственным фондом недр, а не органами геологического надзора (хотя и во взаимодействии с такими органами), при этом такие решения принимаются в «организационной» применительно к пользователям недр форме, при этом взаимодействие между органами управления государственным фондом недр и органами геологического надзора осуществляется в процедурных правоотношениях.

С учетом изложенного представляется, что сегодня в рамках действующего законодательства правоотношения, возникающие при досрочном прекращении права пользования недрами, можно рассмотреть отдельно с точки зрения организационных, процедурных и надзорных правоотношений в зависимости от субъектного состава конкретных правоотношений.

При использовании данного критерия классификации можно выделить еще одну интересную группу правоотношений. К этой группе можно отнести правоотношения, возникающие между пользователями недр при разработке одного месторождения полезных ископаемых (в том числе подготовке ими согласованного технического проекта разработки); пользовании недрами для целей геологического изучения в пределах одного участка недр; переходе права пользования недрами (между владельцем лицензии и претендентом, обратившимся для переоформления лицензии). Такие отношения возникают на практике, но лишь фрагментарно урегулированы нормами права, причем развитие регулирования применительно к этой группе отношений представляется своевременным и необходимым. Именовать их следует межпользовательскими правоотношениями.

Как было отмечено выше, к этой группе, в частности, относятся правоотношения, возникающие между несколькими пользователями недр при разработке одного месторождения полезных ископаемых. Такие месторождения в международном праве и юридической науке называются трансграничными, а чтобы урегулировать особенности разработки трансграничных месторождений, С. Ю. Мареевой предлагалось принять Федеральный закон «О трансграничных месторождениях». По мнению автора, «разработка таких месторождений должна производиться по специальному соглашению (юнитизационному соглашению), заключаемому между пользователями недр и подлежащему утверждению органами, предоставившими право пользования таким участком недр»294.

Кроме того, к этой группе относятся правоотношения, возникающие между пользователями недр при переходе права пользования недрами. В этом случае между пользователем недр и претендентом на переоформление лицензии могут возникать отношения по поводу передачи в целях обеспечения соблюдения требований ст. 17.1 Закона РФ «О недрах» имущества, необходимого для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах участка недр; подачи заявления на переоформления лицензии и др.

Помимо изложенных выше доктринальных критериев горные правоотношения можно также условно классифицировать по наличию и влиянию в правоотношениях между субъектами элемента «власти — подчинения». В этом случае такие отношения можно разделить на вертикальные, смешанные, горизонтальные. Бесспорно, такое деление можно назвать условным, но оно имеет важное прикладное значение для целей преподавания правовых дисциплин, связанных с горным правом. При помощи такого подхода можно очень наглядно представить всю сферу горных правоотношений в виде трех групп.

1. Примером вертикальных горных правоотношений (с наибольшим влиянием элемента «власти — подчинения») служат правоотношения, возникающие при осуществлении государственного надзора (на практике они возникают при проведении плановых и внеплановых проверок между органами Росприроднадзора, Ростехнадзора и пользователями недр).

2. Смешанными (с ограниченным влиянием фактора «власти-подчинения»295) будут являться горные правоотношения, возникающие при предоставлении права пользования недрами (в конкурсном, аукционном или бесконкурсном порядке). Такие отношения, например, возникают между соискателями права пользования недрами и федеральными и региональными органами управления государственным фондом недр.

3. Горизонтальные горные правоотношения можно обнаружить при переходе права пользования недрами между пользователем недр и претендентом, к которому переходит право, между двумя и более пользователями недр, осуществляющими работы на одном месторождении (выше они также поименованы как межпользовательские отношения).

В заключение необходимо остановиться еще на одном важном теоретическом вопросе для анализа правоотношений в рассматриваемой сфере — понятии горной правоспособности.

С точки зрения теории государства и права субъекты могут вступать в правоотношения при наличии правоспособности. Под этим понимается «способность иметь права и обязанности, предусмотренные законом, т. е. конкретные позитивные права и обязанности участника различных правоотношений»296. Учитывая отраслевые особенности, определить горную правоспособность можно как способность иметь права и нести соответствующие обязанности в сфере использования и охраны недр и связанной с этим деятельностью, предусмотренные законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами.

Представляется, что с учетом особенностей объектов горных правоотношений, вытекающих из общих положений принципа использования недр как публичного блага (впрочем, и других принципов, рассмотренных выше), право пользования участками недр должно предоставляться только определенному кругу субъектов, отвечающих квалификационным требованиям, предъявляемым к пользователям недр.

К вопросу горной правоспособности в юридической науке обращались неоднократно. Так, например, Н. Б. Мухитдинов считал, что «специфика недр как своеобразного объекта права государственной собственности влияет на круг субъектов права пользования недрами, а разработка месторождений полезных ископаемых требует выполнения ряда обязательств и горнотехнических условий…», в этой связи «… горная правоспособность является необходимым условием для приобретения теми или иными лицами прав и обязанностей по пользованию недрами»297. К этому же вопросу (применительно к правоспособности государственных корпораций) обращался Б. Д. Клюкин в публикации о законодательной базе горного права298.

В свою очередь, Д. Г. Храмов указывает на то, что с «учетом невосполнимости и ценности своих свойств недра должны использоваться комплексно и рационально. По этой причине пользование недрами необходимо осуществлять лицам, обладающим специальной, горной правоспособностью»299. Д. Л. Никишиным обоснованно предложено использование горной правоспособности как «средства обеспечения оптимального сочетания частных и публичных интересов при определении круга лиц, которым может быть предоставлено право пользования недрами»300.

На основании изложенного можно классифицировать виды горной правоспособности, например, по видам пользования недрами, в частности для регионального геологического изучения недр; геологического изучения для поиска и оценки месторождений полезных ископаемых; оценки пригодности участков для строительства подземных сооружений; разведки и добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений; образования особо охраняемых геологических объектов; сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

В свою очередь, в рамках этих видов возможно выделение подвидов правоспособности субъектов в зависимости от целей недропользования, а также применительно, например, к геологическому изучению или добыче отдельных видов полезных ископаемых, требующих наличия специальных знаний и техники.

Критерии для проверки горной правоспособности могут устанавливаться как на федеральном, так и региональном уровне, таким образом, проверка горной правоспособности будет осуществляться соответственно органами публичной администрации федерального или регионального уровня.

Далее следует отдельно остановиться на некоторых аспектах проверки горной правоспособности на основании положений современного законодательства и подзаконных актов.

В соответствии с общей нормой, содержащейся в ч. 5 ст. 9 Закона РФ «О недрах», в случае если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности, связанных с пользованием недрами, или привлекать для осуществления этих видов деятельности лиц, имеющих такие разрешения (лицензии). Статьей 22 Закона к пользователям недр или привлекаемым ими для пользования недрами другим юридическим и физическим лицам предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом) на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, других видов пользования недрами.

Согласно п. 3 ст. 14 Закона РФ «О недрах» отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами в бесконкурсном порядке может последовать в случае, если соискатель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ. Отдельные положения также можно встретить в ст. 17.1 Закона применительно к переходу права пользования недрами — горной правоспособности претендента на переоформление лицензии. Данные положения конкретизированы в приказах Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315, от 17 июня 2009 г. № 156 и других подзаконных актах.

Из анализа приведенных выше положений российского законодательства и подзаконных актов следует, что критерии, предъявляемые при проверке горной правоспособности, их систематизация и другие вопросы, связанные с научной категорией горной правоспособности, в настоящее время находятся на недостаточном уровне разработанности. С позиций современного горного права проверка горной правоспособности осуществляется в двух плоскостях: квалификационной и лицензионной.

Так, с точки зрения квалификационной составляющей горной правоспособности при первичном предоставлении права пользования недрами (в конкурсном, аукционном или бесконкурсном порядке) проверке подлежат наличие у соискателя права квалифицированных специалистов, необходимых финансовых и технических средств для эффективного и безопасного проведения работ.

При переходе права пользования недрами эти положения сформулированы иначе: либо в более общем виде — претендент отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством Российской Федерации о недрах, либо еще более конкретно — отвечает условиям проведения конкурса или аукциона на право пользования данным участком недр, условиям лицензии на пользование данным участком недр и такому юридическому лицу передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование недрами, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах участка недр301.

Кроме того, совершенно с других позиций сформулированы критерии для проверки горной правоспособности в отношении соискателей права пользования недрами для участков федерального значения. Так, в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О недрах» пользователями на участках недр федерального значения могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, если Правительством РФ не установлены дополнительные ограничения допуска к участию в аукционах на право пользования такими участками недр созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц с участием иностранных инвесторов.

В отношении участков недр федерального значения дополнительно установлен критерий наличия не менее чем пятилетнего опыта освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации, а также наличия доли (вклада) Российской Федерации в уставных капиталах пользователей недр более чем 50 % и (или) в отношении которых Россия имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

С точки зрения лицензионной составляющей проверки горной правоспособности следует обратить внимание на установление в законодательстве дополнительных требований, предъявляемых к пользователям недр, наряду с проверкой квалификационных требований, в случае если для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь такие разрешения (лицензии) или привлекать для осуществления этих видов деятельности лиц, имеющих такие разрешения (лицензии).

Такие лицензии могут потребоваться соискателям и претендентам на получение права пользования недрами, например, для эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности; производства маркшейдерских работ; деятельность, связанную с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Кроме того, отдельное лицензирование предусмотрено Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».

Следующим интересным для рассмотрения характера возникающих в сфере горного права правоотношений является вопрос, связанный с юридическими фактами — основаниями возникновения горных правоотношений.

С точки зрения теории государства и права юридические факты — «это определенные жизненные обстоятельства (условия, ситуации), с которыми нормы права связывают возникновение, прекращение или изменение правоотношений… Юридические факты служат непосредственными поводами, основаниями для появления и функционирования правоотношений»302.

В горном праве существует достаточное число таких юридических фактов (как действий, так и событий) — оснований возникновения правоотношений, закрепленных на уровне законодательства. В первую очередь следует отметить основания возникновения права пользования недрами, закрепленные в ст. 10.1 Закона РФ «О недрах», наличие каждого из которых способно формировать не одно, а целый комплекс горных правоотношений. В ст. 20 Закона перечислены юридические факты — основания прекращения права пользования недрами. Кроме того, следует обратить внимание на положение ч. 7 ст. 9 Закона, в соответствии с которой факт государственной регистрации лицензии на пользования недрами влечет возникновение прав и обязанностей пользователя недр. Аналогичные основания возникновения горных правоотношений закреплены в ст. 13.1, 17.1 и других положениях Закона.

Существуют юридические факты, закрепленные на уровне подзаконных актов. К примеру, следует привести обращения пользователей недр с заявками в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 3 марта 2010 г. № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и об утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами»; от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование» или в порядке, установленном приказом Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315, в целях выдачи лицензии на пользование недрами, ее переоформления, внесения изменений и дополнений, а также принятия решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования участками недр.

Кроме того, следует отдельно выделить в качестве самостоятельной подгруппы в горном праве юридические факты — основания возникновения горных правоотношений, закрепленные в лицензиях на пользование недрами (также в технических проектных документах на пользование недрами и планах развития горных работ), — документах, в которых детализируются условия пользования недрами. К примеру, в качестве юридического факта-события следует рассматривать закрепление повсеместно встречающегося (в лицензиях на геологическое изучение с последующей разведкой и добычей полезных ископаемых) условия о том, что право пользования недрами прекращается по истечение пятилетнего срока, за исключением границ горного отвода и площадей участка недр, на которых пользователь намерен продолжить геологическое изучение, либо установление иных подобных условий.

На основании рассмотрения общих вопросов, касающихся понятийного аппарата, классификации и особенностей горных правоотношений, следует подробным образом рассмотреть объекты горных правоотношений, а также понятие и виды субъектов горного права в целом и горных правоотношений в частности.