Понятие и виды субъектов горных правоотношений

Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

С точки зрения теории государства и права понятия «субъекты права» и «субъекты правоотношений», в принципе, равнозначны, хотя в научной литературе на этот счет делаются определенные оговорки. «Во-первых, конкретный гражданин как постоянный субъект права не может быть одновременно участником всех правоотношений; во-вторых, новорожденные, малолетние дети, душевнобольные лица, будучи субъектами права, не являются субъектами большинства правоотношений; в-третьих, правоотношения — не единственная форма реализации права. Эти различия, конечно, необходимо иметь в виду»383.

Рассмотрение вопроса о субъектах горного права (и субъектов горных правоотношений) следует начать с определения этого понятия в теории государства и права. В общем виде «субъект права — это лицо, участвующее в правоотношении, наделенное определенными субъективными правами и юридическими обязанностями»384. Субъектами права признаются лица или организации, за которыми «признано законом особое юридическое свойство (качество) правосубъектности, дающее возможность участвовать в различных правоотношениях с другими лицами и организациями»385, или под субъектами права понимаются люди и их объединения, выступающие в качестве носителей предусмотренных законом прав и обязанностей (ими могут быть граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования)386.

Применительно к субъектам горного права к их числу следует отнести широкий круг участников горных отношений, включающий со стороны государства (Российской Федерации и ее субъектов): органы государственной власти федерального и регионального уровней387, специализированные государственные учреждения и организации, создаваемые такими органами, а с другой стороны — пользователей недр и других лиц. В самом общем виде, следуя подходу, использованному Б. Д. Клюкиным, субъекты горного права могут быть рассмотрены как субъекты публичного права и частного права388:

1) органы исполнительной власти (выделяются органы федерального и регионального уровней) и создаваемые ими специализированые государственные учреждения и организации;

2) юридические и физические лица, в отношении которых осуществляется государственное регулирование в сфере недропользования.

Взаимодействие указанных выше основных групп субъектов осуществляется в различных формах: посредством установления общеобязательных правил поведения (норм права), издания индивидуальных актов, выдачи лицензий, заключения государственных контрактов, соглашений о разделе продукции, осуществления надзора и контроля, привлечения к ответственности, обжалования действий органов исполнительной власти и их должностных лиц, оспаривания нормативных и ненормативных правовых актов и пр.

3.1. Органы исполнительной власти и специализированные государственные учреждения и организации, осуществляющие государственное регулирование в сфере недропользования

Применительно к первой группе субъектов горных отношений является целесообразным использование понятия «правовой статус» как совокупности полномочий органов публичной администрации и их должностных лиц. В целом для субъектов, осуществляющих государственное регулирование389, правовой статус определен на уровне норм конституционного, административного и других отраслей права (ст. 80–93, 94–109, 110–117 Конституции РФ, Федерального конституционного закона о Правительстве РФ, Федерального закона «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Конституций (Уставов) субъектов РФ, законов субъектов РФ, других федеральных и региональных законодательных актов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, утвердивших положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти и соответствующие административные регламенты, а также подзаконных актов, принимаемых в развитие норм федерального и регионального законодательства).

В свою очередь, по видам органов эта группа субъектов горного права может быть представлена следующим образом:

1) федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные агентства, федеральные службы и иные федеральные органы исполнительной власти)390;

2) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональные правительства, министерства, государственные комитеты, агентства и другие органы);

3) федеральные бюджетные учреждения и государственные предприятия, бюджетные учреждения субъектов Российской Федерации и государственные предприятия субъектов РФ.

В целях терминологической определенности и единообразия в научных и практических подходах к понятию, часто используемому в законодательстве и подзаконных актах,органа, указаннык в подп. 1 и 2 могут быть объеденены под общим наименованием — «орган управления государственным фондом недр». Представляется, что использование такого обобщенного термина оправдано как с научной, так и с практической точек зрения, поскольку достаточно удачно позволяет совместить в себе при упоминании в законодательстве и подзаконных актах сразу несколько федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ (к таковым в зависимости от ситуации можно отнести: Правительство РФ, Минприроды России, Роснедра, правительство субъекта РФ и другие органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие именно управление государственным фондом недр, в отличие от иных видов государственного регулирования.

Федеральные органы исполнительной власти

Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти универсальной компетенции возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в сфере недропользования. В соответствии с Федеральным конституционным законом № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. Правительство РФ является коллегиальным органом, состоящим из членов Правительства РФ — Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя и федеральных министров.

Обобщенно к компетенции Правительства РФ в сфере недропользования отнесено подзаконное нормативно-правовое регулирование горных отношений, включая в том числе определение правового статуса федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в сфере недропользования, а также некоторые полномочия по управлению государственным фондом недр.

В отношении управления государственным фондом недр к полномочиям Правительства РФ отнесено: принятие решений включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении из него (в порядке ст. 2.2 Закона РФ «О недрах»); предоставление и прекращение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов; принятие решений о проведении аукционов на право пользования участками недр федерального значения (ст. 13.1) и другие полномочия в соответствии с Законом РФ «О недрах»; принятие решений о предоставлении и прекращении права пользования недрами в отношении участков недр федерального значения; принятие решений о переходе права пользования недрами по участкам недр федерального значения в соответствии со ст. 17.1 Закона РФ «О недрах».

Важно отметить, что в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» Правительство РФ (в отношении участков, расположенных на территориях субъектов РФ, — совместно с региональными органами исполнительной власти) является уполномоченным органом, представляющим Российскую Федерацию при заключении и реализации таких соглашений.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) также является субъектом, осуществляющим государственное регулирование в сфере недропользования. Правовой статус министерства (применительно к сфере недропользования) определен отдельными нормами законодательства о недрах (например, ст. 3 Закона РФ «О недрах») и рядом подзаконных нормативных правовых актов: Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»391, от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»392, Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»393 и др.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы (постановление Правительства от 29 мая 2008 г. № 404).

В рамках своей компетенции министерство утверждает необходимые для реализации публичных полномочий в сфере недропользования (государственных услуг и государственных функций) административные регламенты394 и другие подзаконные акты. В целях выработки и реализации государственной политики в сфере недропользования также утверждаются специальные государственные программы (к примеру, Минприроды России утверждена Долгосрочная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья.395 Минприроды России осуществляет и другие функции государственного планирования и прогнозирования в сфере недропользования.

Кроме того, на министерство возложены некоторые полномочия, не относящиеся к описанным выше, например отдельные полномочия по управлению государственным фондом недр (утверждение перечней объектов, предлагаемых для предоставления в пользование в целях геологического изучения за счет средств недропользователей, а также утверждение перечней полезных ископаемых (по субъектам РФ), относимых к общераспространенным). Представляется, что возложение (приказом Минприроды России от 15 марта 2005 г. № 61) на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, полномочий по утверждению перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, противоречит положениям Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. Аналогичное суждение следует сделать в отношении полномочия по утверждению перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, предусмотренное в постановлении Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404. Такой вывод объясняется тем, что перечисленные выше полномочия относимы более к полномочиям управления в сфере недропользования, а не выработки государственной политики. В этой связи было бы логичным передать эти полномочия Федеральному агентству по недропользованию.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является наиболее специализированным по компетенции в сфере недропользования федеральным органом исполнительной власти, находящимся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ. В соответствии с законодательством и подзаконными актами Роснедра относятся к органам управления государственным фондом недр.

Правовой статус Роснедра напрямую определен нормами Закона РФ «О недрах» (ст. 2.1, 3, 10.1, 13.1, 16, 20–21 и др.) и рядом подзаконных нормативных правовых актов: Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», постановлениями Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию»396, от 6 апреля 2004 г. № 171 «Вопросы Федерального агентства по недропользованию»397 и др.

Согласно положению агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Оказание государственных услуг и реализация других полномочий осуществляются им на основании административных регламентов и других нормативных правовых актов.

Из анализа Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, постановления Правительства РФ № 171 и других актов следует, что компетенция Роснедр в значительной степени не систематизирована, а отдельные полномочия содержатся в нормативных правовых актах различного уровня398. Учитывая это, в целях совершенствования подзаконного нормативного правового регулирования, предлагается систематизировать полномочия Федерального агентства по недропользованию по направлениям:

1) обеспечение государственного геологического изучения недр территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, в международном районе морского дна Мирового океана, недрах Арктики и Антарктики;

2) обеспечение работы фондов геологической информации и предоставления связанных с этим государственных услуг, формирования государственного баланса запасов полезных ископаемых и государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых;

3) образование и учет участков недр, других объектов в сфере недропользования, определение условий пользования недрами и обеспечение в установленном порядке предоставления и прекращения (ограничения, приостановления) права пользования недрами;

4) обеспечение практической реализации государственной системы лицензирования пользования недрами;

5) обеспечение в сфере недропользования проведения государственной экспертизы, учета и регистрации, согласования проектной документации, ведения государственных реестров и выдачи разрешений и заключений;

6) реализация иных полномочий, возложенных на агентство законом и подзаконными актами, поручениями Правительства РФ.

На базе приведенного выше перечня возможно упорядочивание полномочий, указанных в п. 5–6 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293.

Важно отметить, что в целях реализации отдельных полномочий Федерального агентства по недропользованию законодательством предусмотрено образование постоянно действующих и временных межведомственных комиссий или постоянных комиссий с участием представителей общественности (ученых и практиков).

Так, в частности, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» предусмотрено создание Роснедрами «комиссии для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр» для следующих целей: геологического изучения недр (за исключением участков федерального и местного значения); для разведки и добычи полезных ископаемых (при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр (за исключением федерального значения) пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств); для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности; для строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения отходов производства и потребления; для образования особо охраняемых геологических объектов; размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья.

Образование специальных комиссий (временных) предусмотрено подп. 4 ч. 1 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» в целях проведения конкурсов или аукционов на право пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии (за исключением участков недр федерального значения). В состав аукционных и конкурсных комиссий включаются представители органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, несмотря на включение в составы таких комиссий органов исполнительной власти субъектов РФ, по порядку образования и возлагаемым на них полномочиям постоянно действующие и конкурсные (аукционные) комиссии являются комиссиями Федерального агентства по недропользованию (федерального органа исполнительной власти).

Специальные постоянно действующие комиссии создаются также в целях реализации полномочий Федерального агентства по недропользованию, определенных постановлением Правительства РФ от 3 марта 2010 г. № 118, для согласования проектной документации, необходимой для пользования недрами. В частности, Центральная комиссия по согласованию технических проектов разработки месторождений углеводородного сырья Федерального агентства по недропользованию (ЦКР Роснедр по УВС), Центральная комиссия по согласованию технических проектов разработки месторождений подземных вод, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, Федерального агентства по недропользованию (ЦКР Роснедр по МПВ и ПС), Положения о Центральной комиссии по разработке месторождений твердых полезных ископаемых Федерального агентства по недропользованию (ЦКР ТПИ Роснедр).

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, находящимся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

Полномочия Росприроднадзора реализуются на основании административных регламентов и других нормативных правовых актов399. Правовой статус Росприроднадзора (применительно к сфере недропользования и как субъекта горного права) частично определен нормами законодательства о недрах (ст. 3, 37 Закона РФ «О недрах», п. 18 Положения о порядке лицензирования пользования недрами и др.), Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»400 (ст. 4, 16, 65) и рядом подзаконных нормативных правовых актов: Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370»401, постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 года № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр»402 и др.

Наиболее важное для сферы недропользования полномочие Росприроднадзора, которое необходимо рассмотреть подробнее, — это полномочие по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (государственного геологического надзора).

Согласно постановлению Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293 задачей государственного геологического надзора является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

Деятельность Росприроднадзора в сфере недропользования является важной, поскольку на этот федеральный орган исполнительной власти возложены полномочия по проведению проверок соблюдения пользователями недр законодательства Российской Федерации и условий лицензий на пользование недрами. На основании результатов проведенных Росприроднадзором проверок (представлений) Федеральное агентство по недропользованию решает вопрос о направлении уведомлений пользователям недр о допущенных нарушениях и досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) права пользования недрами.

Следует обратить внимание, что государственный геологический надзор осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (являющейся органом государственного геологического надзора), а также Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (являющейся органом государственного горного надзора).

Росприроднадзор осуществляет государственный геологический надзор по следующим вопросам:

а) соблюдение недропользователями требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации (за исключением требований, надзор за соблюдением которых отнесен к компетенции органа государственного горного надзора);

б) выполнение условий недропользования, содержащихся в лицензиях на пользование недрами, технических проектах и иной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами;

в) наличие утвержденных технических проектов и иной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами;

г) достоверность содержания геологической и иной первичной документации о состоянии и изменении запасов полезных ископаемых;

д) соблюдение установленного порядка представления государственной отчетности, а также геологической и иной информации о недрах в фонды геологической информации;

е) достоверность данных, необходимых для расчета платежей за пользование недрами при поиске, оценке, разведке и добыче полезных ископаемых;

ж) сохранность разведочных горных выработок и скважин, геологической и технической документации, образцов руд и горных пород, керна, дубликатов проб полезных ископаемых, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении недр, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, а также при пользовании недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

з) выполнение установленных в соответствующих разрешениях условий создания, эксплуатации и использования искусственных островов, сооружений и установок, проведения буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладки подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации (в пределах своей компетенции);

и) достоверность и обоснованность представляемых недропользователями материалов для постановки на государственный баланс запасов полезных ископаемых и списания их с государственного баланса;

к) предотвращение самовольного пользования недрами;

л) предотвращение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых;

м) достоверность данных, включаемых в государственную статистическую отчетность организациями, осуществляющими поиск, оценку и разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу.

Из анализа наименования и содержания государственной функции представляется не очень удачным включение в наименование этой функции терминов «надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр». Использование перечисленных компонентов, с одной стороны, не охватывает всего содержания государственной надзорной функции (например, соблюдение сроков начала добычи полезных ископаемых, выхода на проектную мощность горнодобывающего предприятия, уплата платежей за пользование недрами в буквальном значении не охватывается понятиями «геологического изучения, рационального использования и охраны недр». С другой стороны, названная «триада» с лексической точки зрения является чрезмерно громоздкой формулировкой. В этой связи более оптимальным с точки зрения юридической техники было бы использовать понятие геологического надзора либо надзора в сфере пользования недрами.

Кроме того, не в полной мере логичным выглядит указание в п. 6 постановления Правительства РФ (в рамках геологического надзора) другого федерального органа исполнительной власти — Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (органа горного надзора) и возложение на него, таким образом, полномочий государственного геологического надзора. Представляется, что полномочия по надзору за безопасным состоянием горных выработок, скважин и иных подземных сооружений; соблюдением требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых могли бы быть перенесены в постановление Правительства РФ от 2 февраля 2010 г. № 39, утвердившее Положение о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

При более глубоком анализе этих функции геологического и горного надзора, по мнению В. Б. Агафонова, можно отметить «определенное дублирование функций органов государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением горных работ»403.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере404.

В соответствии с действующим сегодня законодательством и подзаконными актами применительно к сфере горных отношений Ростехнадзор является органом государственного горного, геологического (частично) и строительного надзора. Его правовой статус определен нормами Закона РФ «О недрах» (ст. 3, 38), Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»405, Градостроительным кодексом РФ и рядом подзаконных нормативных правовых актов: Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», от 23 июня 2010 г. № 780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору», постановлении Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору406, от 2 февраля 2010 г. № 39 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и о внесении изменений в Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр»407, от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» и др.

История формирования органов горного надзора неоднократно исследовалась историками горного дела. Так называемая горная полиция рассматривалась как первый русский специализированный орган горного надзора за безопасностью: «Во всех современных законодательствах имеются постановления, направленные к предупреждению хищнической разработки ископаемых, но главная задача современной горной полиции — безопасность горных работ и промыслов. Вследствие опасностей, сопряженных с горными работами, последние подвергаются особенно детальному надзору, и нигде осуществление полицейских задач не связанно с такими чрезвычайными, часто миллионными издержками, как в горном деле»408.

Задачами государственного горного надзора в соответствии со ст. 38 Закона РФ «О недрах» являются: предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр или лицами, осуществляющими работы на участках недр, предоставленных в пользование, установленных законодательством Российской Федерации о недрах и утвержденных стандартами (нормами, правилами) требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую среду, здания и сооружения, а также по охране недр. Полномочия Ростехнадзора реализуются на основании административных регламентов и других подзаконных актов409.

Как указывалось выше (при рассмотрении полномочий Росприроднадзора), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору частично осуществляет государственный геологический надзор (по следующим вопросам):

а) безопасное состояние горных выработок, скважин и иных подземных сооружений;

б) соблюдение требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В сфере недропользования полномочия Ростехнадзора реализуются также в части государственного строительного надзора при осуществлении пользователями недр обустройства месторождений полезных ископаемых и создания объектов горного имущества. Кроме того, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является органом, определяющим границы горных отводов пользователей недр для целей разработки месторождений полезных ископаемых и иных целей, а также ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами410.

Кроме указанных выше субъектов к сфере недропользования имеет отношение реализация полномочий еще одного министерства — Министерства энергетики РФ (Минэнерго России), которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции, и в сфере нефтехимической промышленности, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов.

Минэнерго России осуществляет в сфере недропользования государственное регулирование по вопросам, относящимся к топливно-энергетическим ресурсам. Среди полномочий министерства следует выделить:

• мероприятия, связанные с подготовкой и реализацией соглашений о разделе продукции;

• утверждение нормативов технологических потерь углеводородного сырья при добыче, транспортировке сырья и продуктов его переработки трубопроводным транспортом;

• подготовка заключений в отношении проектной документации на разработку месторождений углеводородного сырья;

• утверждение типовых условий долгосрочных договоров поставки угля (горючих сланцев) и (или) продукции его переработки.

Кроме того, на министерство ввиду отсутствия подведомственных служб возложены полномочия по осуществлению контроля в установленной сфере деятельности: за реализацией мероприятий по реструктуризации угольной промышленности; за разработкой и реализацией государственной политики в области газоснабжения и др.

Правовой статус министерства применительно к сфере недропользования определен рядом подзаконных нормативных правовых актов: Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», постановлением Правительства РФ от 28 мая 2008 г. № 400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации»411.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Как известно, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). При этом субъекты Российской Федерации (число которых сегодня — 85) самостоятельно определяют систему и структуру региональных органов исполнительной власти, что делает затруднительным их полное описание в рамках настоящей работы.

Вместе с тем в сфере недропользования можно выделить полномочия и виды органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих такие полномочия. В субъектах РФ созданы министерства412, комитеты413, департаменты414, управления415, которые являются субъектами горного права.

Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования недропользования (по аналогии с полномочиями федеральных органов исполнительной власти) сводятся к нормативно-правовому регулированию на уровне правительств субъектов (иногда и иных уполномоченных в сфере нормативно-правового обеспечения органов исполнительной власти субъектов РФ), планированию, учету, а также управлению государственным фондом недр в части участков недр местного значения и другим формам.

Можно выделить такие полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как: экспертиза геологической информации, полученной за счет средств бюджетов субъектов РФ, а также материалов, положенных в основу подсчета запасов общераспространенных полезных ископаемых и учета участков недр местного значения, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; согласование проектной документации, связанной с пользованием недрами на участках недр местного значения; ведение фондов геологической информации, полученной за счет субъектов РФ, и предоставление доступа к ней.

Кроме того, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют государственный геологический надзор на участках недр местного значения в соответствии с положениями ст. 4 Закона РФ «О недрах», подзаконными актами федерального уровня, а также законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации, которым реализация этого и других перечисленные выше полномочий может быть детализирована. В частности, полномочия по государственному геологическому надзору органов исполнительной власти субъектов РФ раскрываются в п. 7 постановления Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр», согласно которому надзор осуществляется по вопросам:

а) соблюдения требований законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых ими в пределах полномочий по регулированию отношений недропользования на своих территориях;

б) геологического изучения участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участков недр местного значения;

в) достоверности геологической информации, полученной за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также материалов, положенных в основу подсчета запасов общераспространенных полезных ископаемых и учета участков недр местного значения, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

г) выполнения условий лицензий на пользование участками недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участками недр местного значения.

Законом РФ «О недрах» в обобщенном виде также специально выделяются следующие полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ как органов управления государственным фондом недр:

• предоставление права пользования участком недр местного значения для его геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых;

• предоставление по результатам аукциона права пользования участком недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых;

• предоставление права пользования участком недр местного значения для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• предоставление права пользования участком недр местного значения (для разведки и добычи месторождения общераспространенных полезных ископаемых) при установлении факта его открытия пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению такого участка недр (за исключением проведения указанных работ в соответствии с государственным контрактом);

• предоставление права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр местного значения для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр местного значения, право пользования которым досрочно прекращено;

• предоставление права пользования недрами для целей сбора геологических, минералогических и других коллекционных материалов (по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр) (ст. 10.1 Закона РФ «О недрах»).

Последнее из перечисленных выше полномочий реализуется совместно с федеральным органом управления государственным фондом недр, однако в Законе это полномочие сформулировано как полномочие органов исполнительной власти регионального уровня.

Еще одной интересной, но не в полной мере раскрытой с позиций горного права формой деятельности (может быть, формой регулирования в широком смысле) является участие представителей органов исполнительной власти субъектов РФ в различных комиссиях, создаваемых федеральным органом управления государственным фондом недр (ст. 10.1 Закона РФ «О недрах»). Такая деятельность, по сути, направлена на предоставление в пользование участков недр (управление государственным фондом недр).

Вместе с тем, принимая во внимание положения законодательства об отнесении этого полномочия к органам управления государственным фондом недр федерального уровня, в качестве субъекта горного права в этой части следует рассматривать соответствующий федеральный орган исполнительной власти (Роснедра).

Кроме того, в соответствии с положениями Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» региональные органы исполнительной власти совместно с Правительством РФ (в отношении участков, расположенных на территориях субъектов РФ) являются уполномоченными органами, представляющими Российскую Федерацию при заключении и реализации соглашений о разделе продукции.

Федеральные бюджетные учреждения и государственные предприятия, бюджетные учреждения субъектов Российской Федерации и государственные предприятия субъектов РФ

Отдельно также следует рассмотреть в качестве субъектов горного права специализированные государственные учреждения и организации.

Как следует из практики деятельности Федерального агентства по недропользованию и подзаконных актов, государственное регулирование в установленной сфере обеспечивается как центральным аппаратом агентства и его территориальными органами, так и специализированными государственными бюджетными учреждениями и организациями.

В соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях»416 государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием. Типами государственных, муниципальных учреждений признаются: автономные, бюджетные и казенные. В свою очередь, бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом.

В целях оказания государственных услуг в сфере недропользования Роснедрами принят приказ от 4 декабря 2012 г. № 1309 «Об утверждении Перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными бюджетными учреждениями, находящимися в ведении Федерального агентства по недропользованию»417. Услуги в виде проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр оказываются Федеральным государственным учреждением «Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых» в соответствии приказом Минприроды России от 25 января 2013 года № 27 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по проведению государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр»418.

Государственные услуги по проведению экспертизы проектов геологического изучения недр, поисков и разведки месторождений полезных ископаемых оказываются Федеральным бюджетным учреждением «Росгеолэкспертиза» в соответствии с приказом Минприроды России от 12 апреля 2013 г. № 139 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации экспертизы проектов геологического изучения недр»419. Кроме того, на ФБУ «Росгеолэкспертиза» возложено оказание государственных услуг по проведению работ по подготовке консультационно-методических материалов по геолого-экономическому и юридическому обеспечению недропользования420.

Важной составляющей деятельности специализированных государственных учреждений Роснедр является оказание государственной услуги по формированию, хранению, систематизации и предоставлению в пользование геологической и иной информации о недрах и недропользовании. Оказание этой услуги осуществляется федеральными государственными учреждениями — территориальными фондами геологической информации по федеральным округам и их филиалами в субъектах Российской Федерации: ФГУ «Территориальный фонд геологической информации по Центральному федеральному округу», ФГУ «Территориальный фонд геологической информации по Северо-Западному федеральному округу», ФГУ «Территориальный фонд геологической информации по Приволжскому федеральному округу», ФГУ «Территориальный фонд геологической информации по Южному федеральному округу», ФГУ «Территориальный фонд геологической информации по Уральскому федеральному округу», ФГУ «Территориальный фонд геологической информации по Сибирскому федеральному округу», ФГУ «Территориальный фонд геологической информации по Дальневосточному федеральному округу», на которые возложено ведение территориальных балансов запасов полезных ископаемых по субъектам Российской Федерации, кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и другие функции на территориях субъектов РФ.

Особо хотелось бы отметить деятельность Федерального государственного унитарного научно-производственного предприятия «Российский федеральный геологический фонд» (ФГУНПП «Росгеолфонд»). Несмотря на то что ФГУНПП «Росгеолфонд» не поименовано в числе федеральных государственных учреждений, подведомственных Роснедрам и оказывающих государственные услуги (представляется в первую очередь из-за организационно-правовой формы), данное государственное предприятие вовлечено в процесс оказания указанных выше государственных услуг и реализацию важнейших государственных функций в сфере недропользования421.

К целям деятельности Росгеолфонда отнесено: техническое обеспечение и ведение фондов геологической информации; ведение государственного баланса запасов; государственного кадастра месторождений; геологической, гидрогеологической, инженерно-геологической, геофизической, эколого-геологической и геохимической изученности территории Российской Федерации; ведение Государственного банка цифровой геологической информации, архива и лицензирования пользования недрами, цифровой картографической продукции; обеспечение интеграции фондовой информации и ведение мониторинга недропользования422. Ввиду различия организационно-правовых форм территориальных фондов геологической информации и ФГУНПП «Росгеолфонд» взаимодействие между ними осуществляется в соответствии с приказом Роснедр от 1 апреля 2011 г. № 348 «Об утверждении Временного регламента информационного взаимодействия ФГУНПП “Росгеолфонд” и федеральных государственных учреждений “Территориальные фонды геологической информации”».

Анализируя структуру федеральных государственных учреждений, подведомственных Роснедрам, представляется, что в целях обеспечения единства в вопросах ведения государственного фонда геологической информации, обеспечения эффективного взаимодействия между отдельными федеральными государственными учреждениями и ФГУНПП «Росгеолфонд» по вопросам ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых, кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, мониторинга состояния недр и другим важным для сферы недропользования вопросам, необходимо объединение всех оказываемых территориальными фондами геологической информации и ФГУНПП «Росгеолфонд» государственных услуг и функций в одно федеральное государственное учреждение с образованием филиалов в субъектах Российской Федерации и (или) федеральных округах.

Важнейшей составляющей обеспечения безопасности горных работ на федеральном уровне является деятельность горноспасательных частей Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Несмотря на то что МЧС России не является специальным субъектом горного права, создаваемые им горноспасательные части могут быть отнесены к таковым. Деятельность таких частей осуществляется на договорной основе.

Правовой статус горноспасательных частей определен Федеральным законом от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»423 и постановлением Правительства РФ от 28 января 2012 г. № 45 «Об утверждении Положения о военизированных горноспасательных частях, находящихся в ведении Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»424.

В соответствии с постановлением Правительства РФ военизированные горноспасательные части предназначены для выполнения работ по спасанию людей, предупреждению и ликвидации аварий и чрезвычайных ситуаций на территориях организаций, ведущих горные и другие работы на опасных производственных объектах угольной, горнодобывающей, металлургической промышленности и подземного строительства, в период их строительства, реконструкции, эксплуатации, ликвидации или консервации.

Следует отметить, что на уровне субъектов Российской Федерации также могут создаваться специализированные государственные учреждения и организации, осуществляющие регулирование в сфере недропользования, например, в целях создания фондов геологической информации, полученной за счет средств субъектов Российской Федерации и в других целях. Сегодня к таким учреждениям можно отнести АУ ХМАО Научно-аналитический центр рационального недропользования им. В. И. Шпильмана425. Также на уровне субъектов для вспомогательных целей в сфере регулирования недропользования созданы государственные предприятия (например, ГУП «Сахагеолинформ»426 и пр.).

На основании изложенного выше возможно следующим образом представить систему данной подгруппы субъектов горного права — органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование в сфере недропользования:

Подводя итоги рассмотрения данной подгруппы субъектов горного права, следует отметить, что до настоящего времени на федеральном уровне нет законодательного акта, определяющего правовой статус федеральных органов исполнительной власти427 и федеральных государственных учреждений и организаций, на которые возложено оказание государственных услуг или осуществление вспомогательных полномочий в различных сферах, включая сферу недропользования. Отсутствие такого правового регулирования (Федеральным законом «О некоммерческих организациях» частично эти вопросы урегулированы, но это не восполняет пробелов в части управленческих процедур) существенно влияет на качество и развитие подзаконной правовой базы на уровне указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Подтверждением правильности этого вывода является низкий уровень юридической техники, используемый сегодня при разработке положений о федеральных органах исполнительной власти, а также выделение в структуре этих нормативных правовых актов только общих блоков: «общие положения, полномочия, права и организация деятельности».

Органы местного самоуправления как субъекты горного права

Отдельно следует оговорить факт, что с формальной и определенной законом точки зрения в горных правоотношениях, кроме указанных выше органов государственной власти и специализированых учреждений и организаций, могут участвовать органы местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления раскрываются в Конституции РФ и специализированном законодательстве — Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также отдельных законодательных актах субъектов РФ. Таким органам могут передаваться отдельные государственные полномочия.

С точки зрения Закона РФ «О недрах» органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий (ст. 1.1). В настоящее время к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования ст. 5 Закона отнесено:

1) участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование;

2) развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

3) приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений статьи 18 Закона РФ «О недрах»;

4) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Как видно из приведенных выше положений Закона, пределы участия органов местного самоуправления в регулировании отношений в сфере недропользования значительно ограничены, а органы местного самоуправления в силу положений Конституции РФ нельзя отнести к государственным органам (равно как регулирование на их уровне — к государственному регулированию).

Вместе с тем положения ст. 5 Закона РФ «О недрах» регулярно обновляются законодателем, следовательно, предусмотренные в них полномочия дополняют полномочия, определенные в специализированном законодательстве о местном самоуправлении. Среди них следует особо выделить положения ст. 5 Закона РФ «О недрах», представляющие органам местного самоуправления полномочия по приостановления работ на участках местного значения и осуществлению контроля органами местного самоуправления за пользователями недр на таких участках. По мнению В. Б. Агафонова, полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования, закрепленные в ст. 5 Закона, не соответствуют федеральному законодательству, поскольку «обязательным условием наличия правовых механизмов реализации полномочий органов местного самоуправления, установленных ст. 5 Закона РФ “О недрах”, является их отнесение к вопросам местного значения в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, однако в ст. 14 данного Закона полномочий, предусмотренных в п.1–5 ст. 5 Закона РФ “О недрах”, не содержится»428, в связи с чем применению подлежит ст. 19 Закона о местном самоуправлении, согласно которой полномочия органов местного самоуправления являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В этой связи возникают обоснованные опасения в отношении дублирования полномочий регионального геологического надзора, осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и полномочий контроля со стороны органов местного самоуправления. Такие полномочия могут являться серьезным рычагом, находящимся в руках органов местного самоуправления, притом что порядок осуществления таких полномочий в законе и подзаконных нормативных правовых актах не детализирован, равно как и не определен механизм реализации таких полномочий.

На практике участие органов местного самоуправления в регулировании горных отношений в целом и отношений в сфере недропользования в частности крайне незначительно. Возникают сомнения в эффективности и необходимости сохранения в законе предусмотренных в ст. 5 Закона РФ «О недрах» положений.

3.2. Субъекты горных правоотношений частного права: юридические и физические лица

Для участия в правоотношениях физические и юридические лица должны обладать определенными качествами, признанными или установленными законом для всех и каждого из будущих участников правоотношения429. К примеру, в науке предпринимательского права в числе субъектов обычно называются предприятие как особый субъект, холдинги, финансово-промышленные группы (ФПГ) и другие интегрированные структуры, а также субъекты малого предпринимательства430.

Российское горное законодательство в целом придерживается аналогичных подходов к субъектному составу участников отношений в сфере недропользования с некоторыми ограничениями, обусловленными спецификой деятельности в данной сфере.

Несмотря на то что современное законодательство о недрах идет по пути выделения особой категории — пользователей недр, это не может оставить за пределами научных исследований другие, не менее важные группы субъектов горных правоотношений.

Такой вывод обусловлен тем, что круг субъектов горного права не ограничивается кругом пользователей недр, число которых имеет объективные ограничения как по числу участков недр, так и по срокам пользования недрами, исчерпаемости запасов полезных ископаемых и другим свойствам участков недр. Другие подгруппы субъектов горных отношений не менее многочисленны, поскольку горные правоотношения возникают как непосредственно по поводу использования недр на основании предоставленного права, так и до предоставления права пользования недрами, а также после прекращения права пользования недрами, в связи с наличием права пользования недрами у другого лица, и во многих других случаях.

С учетом изложенного представляется обоснованным иной подход к классификации субъектов горных правоотношений. Целесообразно предложить двухуровневую структуру субъектов горных правоотношений в зависимости от степени вовлеченности в процесс пользования недрами.

Первая группа, которую традиционно и обобщенно можно назвать «пользователи недр и иные лица», включает в себя:

а) пользователей недр (лиц, право пользования недрами которым представлено в установленном законом порядке);

б) соискателей права пользования недрами (или претендентов на переоформление лицензии (при переходе права));

в) лиц, право пользования недрами которых прекратилось.

Вторая группа, которую также обобщенно можно назвать «лица, на которых в сфере недропользования нормативными правовыми актами возложены отдельные права и обязанности», включает:

а) лиц, осуществляющих вспомогательную деятельность для недропользователей и государственных органов;

б) лиц, осуществляющих застройку площадей возможного использования недр;

в) лиц, получающих доступ к геологической информации.

1. Пользователи недр и иные лица

Пользователи недр. В силу положений закона пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.

По общему правилу права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр, а при предоставлении права пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции — с даты вступления такого соглашения в силу (ч. 7 ст. 9 Закона РФ «О недрах», ст. 8 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации», п. 11.11 Положения о порядке лицензирования пользования недрами.

Соответственно с установленного в законе момента возникновения права пользования недрами возникает правовой статус пользователя недр, имеющий значение как для сферы горного, так и других отраслей права (например, налогового)431. В собирательном смысле пользователи недр — это лица, обладающие специальным правовым статусом (в силу ст. 9 и 22, 23, 24 и др. Закона РФ «О недрах») и специальной правоспособностью.

Необходимо отметить, что для ряда случаев современное законодательство о недрах не определяет момент возникновения статуса пользователя недр. Например, для случаев регионального геологического изучения на территории Российской Федерации, осуществляемого на основании государственного контракта, или для случаев установления факта открытия в ходе геологического изучения пользователем недр месторождения, отвечающего критериям участков недр федерального значения (если такая деятельность осуществлялась по лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, — ст. 2.1 Закона).

В первом случае на основании положений подпункта 9 ч. 1 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» можно сделать логичный вывод о том, что права и обязанности пользователя недр возникнут с даты, указанной в государственном контракте, на основании которого будет осуществляться геологическое изучение на территории Российской Федерации за счет бюджетных средств.

Во втором случае ситуация выглядит несколько сложнее. Основанием для возникновения права пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения является решение Правительства РФ, принимаемое в момент действия ранее предоставленного права пользования недрами для целей геологического изучения, разведки и добычи. Таким образом, несмотря на необходимость получения решения Правительства РФ о возможности осуществления разведки и добычи на участке недр федерального значения, можно сделать вывод о том, что правовой статус пользователя недр в этот период не изменяется.

Исходя из нормы, содержащейся в ч. 3 ст. 11 Закона РФ «О недрах», лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий, что образует для пользователей недр состояние стабильности их правового положения в отличие от пользователей недр на основании государственных контрактов. В отношениях пользования недрами на условиях раздела продукции стабильность условий соглашения и пользования недрами обеспечивается в соответствии со ст. 17 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».

Правовой статус пользователя недр достаточно четко предусмотрен в законодательстве о недрах, в частности в ст. 22 Закона РФ «О недрах» закреплены основные права и обязанности пользователей недр.

Как было указано выше, к пользователям недр предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом) на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, других видов пользования недрами (горной правоспособности).

К числу пользователей недр также можно отнести землепользователей (собственников, арендаторов земельных участков и пр.), занимающихся добычей общераспространенных полезных ископаемых, подземных вод или строительством и эксплуатацией подземных сооружений для своих нужд в соответствии со ст. 19 Закона РФ «О недрах».

В целях совершенствования положений российского законодательства о недрах представляется важным также определить понятие «пользователь недр». При этом оптимальным для выработки подхода к определению данного понятия является наличие или отсутствие у субъекта предоставленного в установленном порядке права пользования недрами. Такой подход позволяет отделить данную категорию субъектов от других субъектов горных правоотношений.

На основании изложенного можно сказать, что пользователь недр — это юридическое или физическое лицо, обладающее предоставленным в установленном законом порядке правом пользования недрами.

Общие подходы и различная классификация пользователей недр обсуждались в научной литературе. В частности, в публикации А. А. Мертена предложено классифицировать субъектов предпринимательской деятельности в сфере недропользования следующим образом:

во-первых, «по организационно-правовым формам юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством выделяют акционерные общества (открытые и закрытые), общества с ограниченной ответственностью, общества с дополнительной ответственностью, государственные и муниципальные унитарные предприятия»;

во-вторых, «в зависимости от вида пользования недрами согласно законодательству о недрах можно выделить субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в следующих сферах:

а) регионального геологического изучения;

б) геологического изучения;

в) в сфере разведки и добычи полезных ископаемых;

г) в сфере строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых»;

в-третьих, «в зависимости от предоставленного в пользование вида участка недр (федерального, местного значения) можно выделить:

а) субъектов, осуществляющих деятельность на участках недр федерального значения;

б) субъектов, осуществляющие деятельность на участках недр местного значения;

в) субъектов, осуществляющих деятельность на иных участках недр (участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых); г) субъектов, осуществляющих деятельность на континентальном шельфе»;

в-четвертых, «в зависимости от размера уставного капитала можно выделить крупные (холдингового типа), средние и мелкие субъекты (малого и среднего предпринимательства)»;

в-пятых, по мнению исследователя, «можно также в отдельные группы выделить хозяйствующие субъекты в зависимости от того, месторождения каких видов полезных ископаемых они разрабатывают (драгоценных металлов и камней, нефти, газа, общераспространенных полезных ископаемых)»432.

Такой всеобъемлющий подход к классификации субъектов заслуживает интерес, но не лишен ряда неточностей и недостатков. Например, при классификации субъектов по видам пользования недрами автором пропущены два вида пользования недрами, указанные в подп. 5 и 6 ч. 1 ст. 6 Закона РФ «О недрах», что не может не вызвать критику позиции автора. Кроме того, вызывает целый ряд вопросов предложенная классификация субъектов «в зависимости от предоставленного в пользование вида участка недр» как по предложенным критериям, так и по их авторскому наполнению433. Небесспорным с точки зрения целесообразности выделения в сфере недропользования является критерий «организационно-правовой формы юридического лица». Представляется, что с учетом реализации принципа обеспечения интересов национальной безопасности большую ценность имеет классификация по участию в уставном капитале юридических лиц государственного или частного капитала.

В горных правоотношениях можно выделить субъектов, которые являются пользователями недр, но особенности их правового положения дополнительно определены специальным законодательством (федеральными законами «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «О газоснабжении», «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», «Об использовании атомной энергии», «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О соглашениях о разделе продукции» и др.).

При этом в некоторых случаях такое законодательство определяет дополнительные требования к субъектному составу пользователей недр, механизм проверки соблюдения которых сводится к проверке горной правоспособности, но в других случаях законодательство устанавливает особенности правового положения таких субъектов в специальных горных правоотношениях, формирующихся на основании специализированного законодательства. О последних следует сказать отдельно.

В горном праве выделяются особенности правового положения:

а) организаций — собственника Единой системы газоснабжения или собственника региональной системы газоснабжения;

б) организации по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) (юридического лица, созданного для осуществления добычи (переработки) угля (горючих сланцев), реализации угля (горючих сланцев) и продукции его переработки);

в) юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы;

г) юридических и физических лиц, осуществляющих разработку и использование природных лечебных ресурсов на основании лицензии (специализированные гидрогеологические предприятия и организации, имеющие лицензии на этот вид деятельности);

д) национального оператора (юридического лица, уполномоченного в соответствии с федеральным законом осуществлять деятельность по захоронению радиоактивных отходов и иные виды деятельности по обращению с радиоактивными отходами);

е) инвестора (субъекта предпринимательской деятельности, который на возмездной основе и на определенный срок имеет исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении о разделе продукции, и на ведение связанных с этим работ за свой счет и на свой риск);

ж) концессионера, который обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), а также осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, и других лиц.

Соискатели права пользования недрами и претенденты на переоформление лицензии (при переходе права). Как указывалось выше, в ст. 9 Закона РФ «О недрах» в числе субъектов отношений, урегулированных горным законодательством, выделены пользователи недр, к которым отнесены субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.

Вместе с тем в данной работе отдельно выделена также категория «соискатели права пользования недрами» (или «претенденты на получение права пользования недрами» в терминологии Положения о порядке лицензирования пользования недрами, Модельного кодекса о недрах и недропользовании для государств — участников СНГ и некоторых других актов)434.

Выделение данной подгруппы обусловлено тем, что в соответствии с принятой в настоящее время концепцией в законодательстве права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование недрами435. Такой подход позволяет с научной и практической точек зрения отдельно рассмотреть каждую из подгрупп субъектов, поскольку они вступают на практике в различные горные правоотношения.

Как известно, юридические и физические лица фактически вступают в отношения, урегулированные горным правом, задолго до того момента, когда становятся или не становятся пользователями недр, поскольку фактически такие правоотношения возникают с момента подачи заявки на получение права пользования недрами как в конкурсном, так и в бесконкурсном порядке. В этой связи объединение этой подгруппы с подгруппой «пользователи недр» не соответствовало бы характеру и содержанию правоотношений, в которых участвуют субъекты той и другой подгрупп.

В этой связи выделение подгруппы «соискатели права пользования недрами» обусловлено тем, что правовое регулирование на этой стадии направлено на проверку горной правоспособности до наделения субъекта правовым статусом пользователя недр, поскольку в законодательстве о недрах установлен ряд ограничений для лиц, желающих стать пользователями недр. Такие ограничения установлены, например, для участков недр федерального значения и сводятся к двухступенчатой системе (в зависимости от вида участка недр федерального значения)436.

Первое ограничение касается домицилия соискателя права пользования недрами, второе — иностранного участия в нем или наличия опыта и степени аффилированности с Российской Федерацией. Так, на участке недр федерального значения пользователем может быть только юридические лицо, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Второе ограничение в зависимости от вида участка недр федерального значения сводится к тому, что Правительством РФ могут быть установлены дополнительные ограничения при проведении аукционов по участкам недр федерального значения в отношении российских юридических лиц с участием иностранных инвесторов, а также на участках недр федерального значения (континентального шельфа) — наличие пятилетнего опыта освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации и доли (вклада) России в уставных капиталах юридических лиц более чем 50 % и (или) права прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), — для участков недр континентального шельфа и простирающихся на него.

В отношении деятельности по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов ограничения выражены в том, что право пользования недрами может быть предоставлено:

1) юридическим лицам, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации (аналогично участкам недр федерального значения);

2) имеющим выданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных веществ, по использованию токсичных и иных опасных отходов.

Дополнительные ограничения устанавливаются также Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», в котором определено, что добыча драгоценных металлов и драгоценных камней может осуществляться только юридическими лицами. Кроме того, этим нормативным правовым актом устанавливаются ограничения в отношении добычи алмазов: Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и организациям, созданным без участия (прямого или косвенного) иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, должно принадлежать большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организаций, осуществляющих деятельность по добыче алмазов на территории Российской Федерации.

Для целей заключения соглашений о разделе продукции (редко встречающаяся форма оформления отношений недропользования) определено, что пользователями недр могут быть юридические лица и созданные на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.

Таким образом, закон идет по пути ограничения субъектного состава отношений недропользования, в первую очередь за счет исключения из него физических лиц. Такое ограничение представляется оправданным с точки зрения международного и российского опыта реализации крупных проектов в недропользовании, допуска к таким проектам организаций, а не граждан. Данное ограничение позволяет обеспечить привлечение финансово-кредитных, страховых и других механизмов, принятых в практике между юридическими лицами.

Кроме того, можно выделить вторую группу ограничений, направленных на обеспечение интересов национальной безопасности: допуск только российских юридических лиц к аукционам в отношении участков недр федерального значения (при возможных ограничениях в их числе в случае участия в их уставном капитале иностранных инвесторов), для участков недр континентального шельфа и простирающихся на него участков, а также при добыче алмазов — прямое или основанное на договоре или законе участие государства в уставном капитале таких юридических лиц.

Третья группа ограничений касается наличия опыта работы и специальных разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности. Эти ограничения имеют отношение к деятельности на участках недр континентального шельфа и простирающихся на него участках, а также при осуществлении деятельности по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов.

Необходимо отметить, что применительно к третьей группе ограничений в научной литературе и СМИ неоднократно высказывалась критика в части установления ограничения в виде «опыта освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем 5 лет» и «долей участия России в уставном капитале юридических лиц»437. Такие выводы обусловлены тем, что на момент принятия федерального закона, установившего такие ограничения, равно как и теперь, только два юридических лица в Российской Федерации соответствуют приведенным выше требованиям, что в значительной степени затормозило развитие шельфовых проектов и привлечение инвестиций в эту сферу438.

Анализируя состав субъектов — соискателей права пользования недрами, необходимо отметить, что такое положение субъекта в отношениях недропользования является временным (длящимся в период рассмотрения заявки на получение права пользования недрами и (или) проведения аукциона, конкурса). Моментом возникновения данного правоотношения будет являться обращение с заявкой на получение права пользования недрами, а моментом его прекращения (по общему правилу) — принятие решения о предоставлении права пользования недрами данному или иному лицу либо (возможно) отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе, отказ в предоставлении права в бесконкурсном порядке.

Отдельно следует сказать о том, что не во всех случаях можно выделить соискателей права пользования недрами именно в отношениях, урегулированных горным правом. Например, при такой форме предоставления права пользования недрами, как геологическое изучение (в том числе региональное) за счет средств государственного бюджета, право пользования недрами предоставляется на основании государственного контракта, заключаемого в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». При этом, например, в случае заключения государственного контракта для целей регионального геологического изучения на территории Россйской Федерации лицензия на пользование недрами не предоставляется439 (в отличие от аналогичных работ на континентальном шельфе440). Таким образом, для случаев регионального геологического изучения на территории Российской Федерации для соискателей права пользования недрами горные правоотношения возникнут с момента вступления в силу государственного контракта, но тогда таких лиц можно будет уже отнести к другой подгруппе — пользователей недр.

На основании изложенного выше в целях совершенствования законодательства Российской Федерации представляется целесообразным определить понятие соискателей права пользования недрами.

Соискатель права пользования недрами — это юридическое или физическое лицо, обратившееся с заявкой на получение права пользования недрами на основании конкурса (аукциона) или в бесконкурсном порядке.

Отдельно следует также сказать еще об одной подгруппе субъектов горных правоотношений — претендентах на переоформление лицензии на пользование недрами.

Как известно, ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» установлено, что права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. При этом Законом (ст. 17.1) установлен исчерпывающий перечень случаев перехода права пользования недрами от одного лица к другому и случаи прямого запрета на такой переход. Также установлено, что при переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению (абзац 9 ст. 17.1).

Административный регламент, регулирующий вопросы переоформления лицензий на пользование участками недр, утвержденный приказом Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315441, является обязательным для всех юридических и физических лиц, претендующих на переоформление лицензий, и определяет правила рассмотрения материалов и принятия решений, связанных с переоформлением лицензий на пользование недрами.

Для переоформления лицензии на пользование недрами в Федеральное агентство по недропользованию или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (в этом случае в соответствии с нормативным правовым актом соответствующего субъекта РФ) подается заявка от лица, претендующего на переоформление лицензии на пользование недрами, в которой содержится просьба о переоформлении лицензии с указанием основания ее переоформления, а также выражается согласие принять в полном объеме на себя выполнение условий пользования недрами, предусмотренных лицензией. Кроме заявления при переоформлении лицензии на пользование участком недр это лицо в зависимости от конкретного основания перехода права пользования недрами должно представить соответствующие документы, предусмотренные регламентом.

Заявка лица, претендующего на переоформление лицензии, проходит проверку на предмет обоснованности. На этом основании при соблюдении всех перечисленных условий принимается решение соответствующего органа управления государственным фондом недр о переоформлении лицензии на указанное в заявке лицо. При этом приступать к пользованию недрами без получения лицензии запрещено и даже наказуемо442. В этой связи ссылки на ч. 1 ст. 17.1, предусматривающую положение о том, что «право пользования недрами переходит в установленных законом случаях», не позволяет избежать административной или уголовной ответственности в случае начала пользования недрами до переоформления (получения) претендентом лицензии на пользование недрами.

Отдельно следует отметить, что переоформления лицензии на право пользования недрами недостаточно для перехода к претендующему лицу права, поскольку в соответствии с общими условиями возникновения прав и обязанностей пользователей недр, предусмотренными в ст. 9 Закона, права и обязанности пользователя недр возникнут только с момента государственной регистрации переоформленной лицензии на пользование недрами.

Таким образом, все предусмотренные Законом (по сути, частноправовые) причины (основания), побудившие пользователя недр передать свое право пользования недрами другому лицу, не могут сами по себе повлечь переход права, чтобы переход прав состоялся, необходимо еще и соблюдение других публично-правовых условий. От воли пользователя недр зависят только его действия, направленные на возбуждение управленческого процесса (в науке административного права — административной процедуры)443 по переоформлению лицензии в установленном порядке. Все остальное зависит от соответствующего органа, принимающего решение о переоформлении лицензии, который может отказать в переоформлении, если не соблюдены вышеперечисленные условия и установленный порядок. Очевидно, что при отказе в переоформлении лицензии право пользования недрами не перейдет от недропользователя к новому лицу444.

В качестве существующей проблемы следует отметить отсутствие в законодательстве и подзаконных актах четкого правового регулирования, позволяющего сделать вывод о том, что в период с момента обращения с заявкой на переоформление лицензии до момента переоформления и регистрации новой лицензии право пользования недрами не приостанавливается и принадлежит прежнему пользователю недр.

Существуют и случаи запрета на переход права и переоформление лицензии. Во-первых, в большинстве случаев законодательство запрещает переход права к иностранному юридическому лицу, переход права возможен только к юридическим лицам, созданным в соответствии с российским законодательством. Исключение составляет случай заключения концессионного соглашения, договора аренды и иных договоров в отношении централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, предусмотренных Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении».

Кроме того, запрещается переход права пользования участком недр федерального значения к созданному в соответствии с законодательством Российской Федерации юридическому лицу с участием иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор. Такой переход возможен только по решению Правительства РФ в исключительных случаях. Специальным законодательством могут быть установлены и другие случаи, ограничивающие переоформление лицензии на другое лицо.

Претендент на переоформление лицензии на пользование недрами вступает при прохождении этой процедуры в горные правоотношения с уполномоченными органами управления государственным фондом недр (по виду — организационные правоотношения), а также в некоторых случаях — в межпользовательские правоотношения с прежним пользователем недр (в зависимости от основания перехода права, предусмотренного ст. 17.1).

Таким образом, претендент на переоформление лицензии на пользование недрами — это юридическое или физическое лицо, обратившееся в соответствующий орган управления государственным фондом недр в целях переоформления лицензии на пользование недрами.

Лица, право пользования недрами которых прекратилось. Выделение этой подгруппы представляется важным с разных точек зрения. В первую очередь прекращение права пользования недрами (по различным причинам) единовременно не прекращает все обязанности, возложенные законодательством на субъектов горных правоотношений.

После прекращения права в соответствии со ст. 26 Закона РФ «О недрах» бывший пользователь недр обязан выполнить комплекс мероприятий по ликвидации и консервации горных выработок, скважин, подземных сооружений и другого горного имущества, «до завершения процесса ликвидации или консервации пользователь недр несет ответственность, возложенную на него Законом РФ “О недрах”» (п. 9 ч. 2 ст. 22 и ч. 2 ст. 26).

Основными целями сохранения в Законе обязанностей за пользователем недр по ликвидации и консервации горных выработок и другого горного имущества после прекращения права являются необходимость приведения этих объектов в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения; охрана окружающей среды, а также обеспечение безопасности зданий и сооружений. Следует отметить, что при консервации горных выработок и иного горного имущества одновременно обеспечивается также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.

Учитывая изложенное выше, мероприятия по ликвидации и консервации горных выработок, скважин, иных подземных сооружений в обязательном порядке заблаговременно включаются в разрабатываемую пользователем недр проектную документацию по разработке месторождений полезных ископаемых и другим видам пользования недрами (подп. «г» п. 12 постановление Правительства РФ от 3 марта 2010 г. № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами»)445. При этом для отдельных видов полезных ископаемых ликвидация и консервация осуществляются по отдельно разрабатываемому техническому проекту — техническому проекту ликвидации или консервации горных выработок, скважин, иных подземных сооружений (п. 9 постановления Правительства от 3 марта 2010 г. № 118).

Можно отметить различие положений ст. 21, 26 Закона РФ «О недрах» и п. 15.8 Положения о порядке лицензирования пользования недрами. В соответствии с ч. 6 ст. 26 Закона консервация и ликвидация горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляются за счет средств предприятий — пользователей недр. В свою очередь, в соответствии с п. 15.8 Положения о порядке лицензирования пользования недрами и ст. 21 Закона расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет государство, если пользование недрами прекращено по причинам возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами; возникновения чрезвычайных обстоятельств (стихийных бедствий, военных действий и др.).

Анализ изменений этих двух нормативных правовых актов показывает, что п. 15.8 Положения о порядке лицензирования пользования недрами не изменялся (начало действия редакции относится к 20 августа 1992 г.). В свою очередь, ч. 6 ст. 26 Закона РФ «О недрах» (в действующей редакции) принята уже после введения в действия Положения о порядке лицензирования пользования недрами и относится к введению в действие Федерального закона от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О недрах”».

В законодательстве установлены также обязанности лица, право пользования недрами которого прекратилось, по сбору геологической, маркшейдерской и иной документации до момента завершения соответствующих работ, ее передачи в установленном порядке на хранение (ч. 4 ст. 26 Закона), а также рекультивации земель, нарушенных при проведении работ, связанных с пользованием недрами, и другие обязанности.

Изложенное выше позволяет сделать вывод, что в рассматриваемом случае, несмотря на то что право пользования недрами прекращается до завершения работ по ликвидации (консервации), законодательством на бывшего пользователя недр возлагается целый комплекс обязанностей. Данные обязанности прекращаются по общему правилу после подписания акта о ликвидации или консервации органом управления государственным фондом недр и органом государственного горного надзора. Таким образом, до выполнения всех рассмотренных выше обязанностей лицо, право пользования недрами которого прекратилось, будет оставаться субъектом горных правоотношений.

Заслуживающим внимания является также то, что выполнение обязанностей, связанных с окончанием процесса пользования недрами, может осуществляться и в период действия права пользования недрами. В подтверждение этого говорят положения ст. 10 Закона РФ «О недрах», в соответствии с которыми «срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения… выполнения ликвидационных мероприятий». Однако в этом случае лицо, выполняющее такие обязанности, будет относиться рассмотренной выше к категории пользователей недр.

На основании изложенного выше, лицом, право пользования недрами которого прекратилось, является юридическое или физическое лицо, ранее являвшееся пользователем недр, выполняющее обязанности, связанные с ликвидацией и (или) консервацией горных выработок и иных объектов горного имущества, рекультивацией земель, и другие обязанности, предусмотренные законодательством и подзаконными правовыми актами.

2. Иные лица, на которых в сфере недропользования нормативными правовыми актами возложены права и обязанности

Как было отмечено выше, несмотря на то что законодательство напрямую не перечисляет (кроме пользователей недр) других субъектов, в отношении которых осуществляется государственное регулирование, к числу таких лиц можно без преувеличения отнести очень большую группу субъектов. Такой вывод следует из положений ч. 3 ст. 22 Закона РФ «О недрах», в соответствии с которой к пользователям недр или привлекаемым ими для пользования недрами другим юридическим и физическим лицам предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом) на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, других видов пользования недрами.

Лица, выполняющие вспомогательные работы для пользователей недр и органов государственной власти в сфере недропользования. В горных отношениях (в процессе, связанном с недропользованием) участвуют лица, выполняющее для пользователей недр работы или оказывающие услуги, непосредственно имеющие отношение к предоставленным участкам недр, в частности это:

• подготовка технических проектных документов на разработку месторождений полезных ископаемых и пользование недрами для иных целей;

• строительство и ремонт скважин различных видов, шахт, карьеров, подземных сооружений и иных объектов, связанных с пользованием недрами, первичной переработкой минерального сырья;

• маркшейдерское сопровождение пользования недрами;

• геофизические исследования, магниторазведка, гравиразведка, электроразведка, сейсморазведка и многие другие работы.

На таких лиц (не являющихся пользователями недр) распространено действие многих подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих общеобязательные правила поведения. В качестве примера следует привести:

• постановление Правительства РФ от 3 марта 2010 г. № 118;

• постановление Госгортехнадзора РФ от 6 июня 2003 г. № 71 «Об утверждении Правил охраны недр»;

• приказ Ростехнадзора от 12 марта 2013 г. № 101 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности “Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности”»;

• постановление Госгортехнадзора РФ от 9 сентября 2002 г. № 57 «Об утверждении Единых правил безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых открытым способом»;

• постановление Госгортехнадзора РФ от 13 мая 2003 г. № 30 «Об утверждении Единых правил безопасности при разработке рудных, нерудных и россыпных месторождений полезных ископаемых подземным способом»;

• постановление Госгортехнадзора РФ от 22 мая 2001 г. № 18 «Об утверждении Положения о геологическом и маркшейдерском обеспечении промышленной безопасности и охраны недр»446 и многие другие.

Несмотря на такое объемное подзаконное правовое регулирование, нормативные правовые акты в достаточной степени устарели и не систематизированы. Что еще более важно, в современном законодательстве отсутствуют базовые нормы, распространяющие свое действие на данную подгруппу субъектов, закрепляющие их права и обязанности на уровне законодательных актов. Иными словами: в настоящее время весь установленный на уровне законодательства комплекс обязательных требований по рациональному использованию и охране недр, а также основные начала, принципы построения отрасли и многие другие положения законодательства напрямую не применяется к таким лицам.

Пожалуй, единственным исключением является норма ч. 5 ст. 9 и ч. 3 ст. 22 Закона РФ «О недрах», предусматривающая необходимость наличия для осуществления отдельных видов деятельности разрешений (лицензий) для привлекаемых пользователями недр подрядчиков (аналогичная норма содержится в Федеральном законе «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»).

Представляется, что сложившаяся ситуация говорит о необходимости систематизации существующего подзаконного регулирования и формирования на уровне законодательства норм, предусматривающих уточнение субъектов горных отношений, на которых распространяются требования законодательства и подзаконных актов. Этот пробел можно устранить путем включения в Закон РФ «О недрах» нормы, возлагающей на лиц, осуществляющих вспомогательную деятельность для пользователей недр, обязанностей по рациональному использованию и охране недр, соблюдению других принципов и положений законодательства о недрах.

Кроме того, современное законодательство не регулирует вопросы, связанные с порядком выполнения работ по ликвидации или консервации горных выработок, скважин и другого горного имущества, построенного в советский период (либо другими пользователями недр, право пользования недрами которых прекращено), например, на разрабатывавшихся еще в советское время месторождениях и других заброшенных пользователями недр участках и объектах. Представляется, что порядок выполнения таких работ также должен быть урегулирован в рамках горного права.

Вместо комплексного решения этой проблемы и устранения пробела путем совершенствования норм законодательных актов и подзаконного регулирования законодатель пошел по пути возложения обязанности по обеспечению безопасности таких объектов на пользователей недр447.

Введение этой обязанности, к сожалению, свидетельствует об упрощенном понимании проблемы. Во-первых, возложение на пользователей недр обеспечения состояния безопасности объектов горного имущества, находящихся в собственности иных лиц, влечет для собственников неправомерное исключение бремени их содержания. Во-вторых, введение такой обязанности постфактум, когда пользование недрами уже осуществляется, означает для пользователей недр непредвиденные ранее расходы. В-третьих, не на всех участках, содержащих такие объекты, имеются в настоящее время пользователи недр, следовательно, решать данную проблему (создавать необходимое правовое регулирование) так или иначе необходимо другим способом. В-четвертых, возложение такой обязанности может сказаться негативно на количестве соискателей права пользования недрами в отношении предлагаемых в пользование участков.

К этому же числу субъектов горных правоотношений можно отнести создаваемых пользователями недр для ведения работ на месторождениях полезных ископаемых операторов448. Их деятельность в настоящее время в законодательстве о недрах не урегулирована, однако общеправовые подходы и практика применения операторских соглашений рассмотрена А. А. Бардиным и Е. С. Кувшиновым449.

Некоторые субъекты РФ в порядке опережающего правового регулирования ранее пытались его обеспечить на своем уровне. К примеру, законом Ханты-Мансийского автономного округа «О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа» (утратил силу) были установлены положения, по которым нефтегазовое предприятие — недропользователь имело право привлечь для ведения нефтяных операций оператора. При этом оператором могло выступать лишь юридическое лицо, имеющее опыт работы по разведке и добыче углеводородов и необходимые государственные разрешения (лицензии) на производство соответствующих видов работ, связанных с пользованием недрами и эксплуатацией горного оборудования (ст. 67). Статья 68 закона ХМАО устанавливала права и обязанности оператора по нефтяным операциям в области недропользования, что являлось подобием надлежащего законодательного регулирования, которое необходимо создать на федеральном уровне.

На основании изложенного выше можно дать следующее определение для субъекта горных правоотношений (лицо, выполняющее вспомогательные работы для пользователей недр и органов государственной власти в сфере недропользования) — это юридическое и физическое лицо, осуществляющее работы или оказывающее услуги для пользователей недр, необходимые им для выполнения условий пользования недрами, а также выполняющее такие работы (оказывающее услуги) для органов государственной власти в сфере недропользования в целях обеспечения реализации отдельных полномочий.

Лица, осуществляющие застройку площадей возможного использования недр. Несмотря на то что деятельность по развитию территорий450 регулируется в своей основе Градостроительным кодексом РФ и другими правовыми актами, такая деятельность имеет отношение не только к обеспечению устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, но и к реализации принципа по обеспечению рационального использования и охраны недр.

В совокупности градостроительная деятельность (как это определено одним из принципов отрасли в ст. 2 ГрК РФ) направлена на «обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности». В свою очередь, в сфере недропользования схожим, но более широким по кругу целям служит реализация принципа сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами, которому уделено достаточно внимания.

В ст. 25 Закона РФ «О недрах» определены условия застройки площадей залегания полезных ископаемых. Так, в соответствии с законом проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешаются только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.

Порядок реализации этой государственной услуги определен приказом Минприроды России от 13 февраля 2013 г. № 53 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по выдаче заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений». Таким образом, лица, осуществляющие застройку площадей залегания полезных ископаемых, становятся субъектами горных правоотношений с момента обращения с соответствующим заявлением до его рассмотрения и выдачи разрешения либо отказа в таком разрешении.

С учетом поступательного развития отношений недропользования не только разведка и добыча полезных ископаемых (как вид пользования недрами) имеют важное значение для общества. Все чаще в недропользовании используются специальные полости в недрах. В этой связи существенное значение имеют меры государственного планирования и разрешительной деятельности не только в отношении застройки площадей залегания полезных ископаемых, но также и меры в отношении застройки площадей, расположенных над подземными полостями (частями недр), в которых возможно иное недропользование, например захоронение опасных отходов или образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих то или иное научное или социальное значение. Однако в терминологии, применяемой в законодательстве о недрах, как и ранее, используется термин «площади залегания полезных ископаемых», что представляется недостаточным на современном этапе.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным уточнение законодательства в целях включения в него положений, регулирующих не только застройку площадей залегания полезных ископаемых, но также застройку площадей использования недр для других целей. В этой связи предлагается использование термина «застройка площадей возможного использования недр».

Определить понятие лица, осуществляющего застройку площадей возможного использования недр, можно как «юридического или физического лица, имеющего целью проведение работ по архитектурно-строительному проектированию, строительству, капитальному ремонту или реконструкции объектов капитального строительства, планирующего застройку площадей возможного использования недр и обратившегося в орган управления государственным фондом недр для получения заключения или соответствующего разрешения».

Лица, получающие доступ к геологической информации. Выделение этой подгруппы в числе субъектов горных правоотношений оправдано тем, что общественные отношения, как указывалось и ранее, не ограничиваются только отношениями, связанными с непосредственным пользованием недрами, но касаются также некоторых смежных сфер, урегулированных горным правом.

Как известно, в соответствии со ст. 27 Закона РФ «О недрах» информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр содержится в геологических отчетах, картах и иных материалах.

В настоящее время законодательство не ограничивает доступ к геологической информации, полученной за счет государственных средств, и позволяет получать ее не только пользователям недр, но и другим лицам на безвозмездной основе. Доступ к такой информации может осуществляться как пользователями недр, соискателями права, так и иными лицами (две первые категории были рассмотрены выше, они уже отнесены к числу субъектов горных правоотношений по другим основаниям).

В заявке на получение государственной услуги указываются лишь цели получения геологической информации (пользование недрами, выполнение работ по государственным контрактам, научные, учебные и иные цели). Государственная услуга по предоставлению в пользование геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр, предоставляется физическим и юридическим лицам451.

Порядок доступа к геологической информации определен приказом Минприроды России от 5 мая 2012 г. № 122 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по предоставлению государственной услуги по предоставлению в пользование геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр».

Отдельно можно отметить, что в соответствии с подп. 4 ч. 1 ст. 4 Закона РФ «О недрах» распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации и соответствующих местных бюджетов, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Следовательно, в части получения доступа к такой информации региональные органы государственной власти могут устанавливать другой порядок.

Не в полной мере обоснованным выглядит применение в наименовании административного регламента и других нормативных правовых актах термина предоставление геологической информации «в пользование». Представляется более обоснованным использование терминов «доступ» (возможность получения информации и ее использования) или «для использования», что соответствовало бы положениям специального Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» и следовало бы целям единообразия терминологии нормативных правовых актов.

На основании изложенного можно сказать, что лицом, получающим доступ к геологической информации, является физическое или юридическое лицо, обратившееся в уполномоченный орган управления государственным фондом недр федерального или регионального уровня с соответствующей заявкой в соответствии с законодательством Российской Федерации или законодательством субъекта РФ.

Глава 4.
Право пользования недрами как один из важнейших институтов современного горного права

§ 1. Понятие и содержание права пользования недрами

Право пользования недрами является одним из самых значимых и крупных институтов отрасли, включающим в себя различные нормы, определяющие содержание предоставляемых государством пользователям недр возможностей, особенности их реализации при добыче отдельных видов полезных ископаемых и иных ресурсов, пользовании недрами для других целей452. В качестве субинститутов права пользования недрами можно выделить группы норм, регулирующих предоставление права пользования недрами, переход права и прекращение этого права.

Возникновение права пользования недрами напрямую связано с еще одним базовым институтом отрасли — комплексом норм, закрепляющим право государственной собственности на недра и полезные ископаемые, подробное рассмотрение которого осуществлялось в работах других исследователей453, достаточное внимание которому уделено в главе «Принципы горного права» при рассмотрении положения «недра как природный ресурс — публичное благо».

В результате реализации пользователем недр этого права в большинстве случаев происходит формирование новых объектов горных правоотношений — полезных ископаемых и иных ресурсов, которые могут стать в дальнейшем объектом гражданских, налоговых и других правоотношений. Последствиями реализация права пользования недрами может стать также и образование новых объектов горного имущества (скважин, шахт, карьеров, подземных сооружений и пр.). Таким образом, исследуя нормы, связанные с правом пользования недрами, представляется возможность взглянуть на весь комплекс как горных, так и образующихся в связи с реализацией права пользования недрами налоговых, гражданских и иных правоотношений.

Учитывая изложенное, методологически важным для настоящей работы, а в целом — для подготовки основы, позволяющей совершенствовать законодательство Российской Федерации, определить понятие права пользования недрами, проанализировать его правовую природу и раскрыть содержание этого права в субъективном и объективном смысле.

Вопросы о правовой природе и содержании права пользования недрами, а также соотношении права пользования недрами с гражданско-правовой категорией вещных и обязательственных прав неоднократно обсуждались в научной литературе, но не получили однозначного разрешения в первую очередь из-за отсутствия достаточного регулирования на уровне законодательства и различия взглядов ученых, занимающихся горным правом454.

В историческом аспекте можно констатировать, что дискуссия по этим вопросам велась в научных публикациях и в дореволюционный период. Так, к примеру, в 1914 г. В. В. Исайченко писал, что право на разработку недр «не сходно ни с арендным правом, ни с правом пользо-владельца, как оно определяется по общим гражданским законам», и что оно «должно быть рассматриваемо не как право обязательственное, личное, а как такое право в чужом имении, которое тяготеет непосредственно на самом имении, независимо от перемены в лице собственника, т. е. как особое вотчинное право в чужом имении»455.

Прежде чем обозначить собственную точку зрения, необходимо оговорить важное положение, без учета которого невозможно сближение авторской позиции и позиций ученых, уже уделивших достаточное внимание этим проблемам: вопрос о правовой природе права пользования недрами необходимо исследовать с точки зрения de lege lata, т. е. существующего законодательства о недрах.

Говоря в целом об обороте природных ресурсов и ограничениях их оборотоспособности, следует отметить, что такие особенности определены специальным природоресурсным законодательством, в частности Земельным кодексом РФ456, Водным кодексом РФ457, Лесным кодексом РФ458, Законом РФ «О недрах» и другими законодательными актами. При этом, важно отметить, что в Российской Федерации в период с начала 1990-х по настоящее время природоресурсное законодательство получило самостоятельное развитие в вопросах формирования основных положений правового режима природных ресурсов, порядка и форм предоставления их в пользование, охраны и рационального использования, оставляя при этом гражданскому законодательству только часть имущественных отношений.

Установление в горном, водном, лесном и земельном законодательстве ограничений применения норм гражданского законодательства не случайно. Человечество вынуждено использовать земельные, водные, лесные ресурсы и ресурсы недр в большем и большем размере, что обусловливает их возрастающее значение для обеспечения интересов государств и их граждан, а также всего человечества. В этой связи в отношении природных ресурсов как на уровне Конституции РФ, так и на уровне других нормативных правовых актов закрепляется публичный интерес (ст. 9, 36 Конституции РФ).

Выражение такого публичного интереса осуществляется посредством установления: обязательности использования предоставленного природного объекта; требований по охране и рациональному использованию природных объектов; возможности осуществления со стороны государства надзора за соблюдением условий пользования таким объектом; особенностей приобретения и прекращения права пользования природными объектами. Следует отметить, что подобное выражение публичного интереса отсутствует в отношении иных вещей, свободно участвующих в гражданском обороте. Именно в этой связи в правовом регулировании в сфере природных ресурсов используется и требуется целый комплекс законодательных актов — кодексов и федеральных законов, полно регулирующих общественные отношения. Схожее мнение высказывалось профессором Б. Д. Клюкиным»459.

Иными словами, современный правовой режим природных ресурсов построен таким образом, что получить их в пользование просто так, скажем, как купить или арендовать автомобиль, а потом не использовать его вовсе, «поставив в гараж», с точки зрения закона нельзя. Природные ресурсы всегда передаются в пользование с целым комплексом ограничений, особых условий и требований. В этой связи иного, более простого режима для указанных объектов (на основе норм только гражданского законодательства) установлено быть не может.

В подтверждение данного аргумента следует привести подробно рассмотренное выше толкование норм Конституции РФ, осуществленное Конституционным Судом РФ в постановлении от 9 января 1998 года № 1-П и Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П. Впрочем, здесь также уместно обратить внимание на то, что ст. 36 Конституции РФ закрепляет положение, предусматривающее право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, не расширяя перечень природных ресурсов, которые могут находиться в частной собственности.

Как известно, ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» закреплено, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, а участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Определено также, что право пользования недрами может отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой его оборот допускается федеральными законами.

В ст. 1 Закона РФ «О недрах», посвященной законодательству о недрах, предусмотрено, что отношения недропользования регулируются законодательством о недрах и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При рассмотрении этого положения важно отметить отсутствие возможности применения к регулируемым законом отношениям норм гражданского законодательства. При этом их применение невозможно также автоматически, учитывая субъектный состав и другие признаки в силу положений ст. 2 ГК РФ, определяющих сферу регулирования Гражданского кодекса РФ460.

Иными словами, отношения, объектом которых являются недра, участок недр и право пользования недрами, регулируются законодательством, которое в большинстве своем носит публично-правовой характер.

Следует уточнить, что, несмотря на изложенные выше положения, в ст. 130 Гражданского кодекса РФ участок недр отнесен к объектам недвижимого имущества (объектам гражданских прав). Однако в Гражданском кодексе РФ предусмотрена возможность ограничения или изъятия из гражданского оборота участков недр (положения ст. 129, п. 1 и 3), а в ст. 126 ГК РФ определено, что обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

Представляется, что формулировки ст. 130 ГК РФ, относящие участки недр к объектам гражданских прав, находятся в противоречии с процитированными выше положениями ст. 1 и 1.2 Закона РФ «О недрах», определяющих полное изъятие их из гражданского оборота, а также невозможность применения норм гражданского законодательства к регулируемым отношениям. Следовательно, даже указание законодателем в ст. 126–129 ГК РФ на доминирующее положение природоресурсного законодательства в отношении оборота природных ресурсов такое противоречие не снимает, поскольку означало бы субсидиарное применение гражданского законодательства к этим отношениям.

Обращаясь к существу горных правоотношений, можно дополнительно отметить, что в указанной сфере проведение работ связано со взрывоопасными и пожароопасными факторами, без учета которых невозможно обеспечить безопасность работников горных предприятий и населения, проживающего в зоне влияния горных работ. Без специального правового регулирования, установления особых условий и требований, предъявляемых к пользователям недр, ограничений оборота права пользования участком недр или иным объектом сложно обеспечить требования по рациональному использованию и охране недр в интересах нынешнего и будущих поколений461. В этой связи в Законе РФ «О недрах» установлен исчерпывающий перечень оснований возникновения права пользования участками недр (ст. 10.1), а также перечень оснований прекращения этого права (ст. 20), случаев перехода права от одного недропользователя к другому (ст. 17–1).

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, а Законом установлены задачи и принципы государственной системы лицензирования, являющей собой единый порядок предоставления лицензий и включающей информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление (ст. 15)462. Лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

При этом право пользования недрами может быть прекращено при наступлении оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 20 Закона, а по основаниям, предусмотренным ч. 2 ст. 20, это право может быть досрочно прекращено (приостановлено или ограничено).

Отдельно следует сказать, что в ст. 11 Закона РФ «О недрах» содержится также указание на возможность заключения «договоров, определяющих условия пользования участками недр, а также обязательства сторон по выполнению указанных договоров». В отличие от пользования недрами на условиях раздела продукции, для получения права пользования недрами решающее значение имеет именно лицензия на пользование недрами, а не договор. Кроме того, из буквального содержания норм закона (абзаца 3 ст. 11) следует, что такой договор может быть заключен с пользователем недр, а не с соискателем права пользования недрами (как известно, в соответствии со ст. 9 закона права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии, следовательно, заключение договора, определяющего условия пользования участками недр, возможно уже после выдачи и государственной регистрации лицензии на пользование недрами).

Возникает также важный вопрос о содержании такого договора и соотношении его условий с перечнем обязательных требований, предъявляемых ст. 12 Закона РФ «О недрах» к содержанию лицензии на пользование недрами463. Если проанализировать приведенный в ст. 12 Закона перечень обязательных условий и сведений, включаемых в условия лицензии на пользование недрами и другие ее «неотъемлемые составные части», то становится очевидным, что к предмету регулирования «договора (или соглашения), определяющего условия пользования участками недр» законодателем отнесено немногое. При этом, если обязательные условия лицензии, определенные ст. 12 Закона, перенести в документ, именуемый «договор» или «соглашение», то такой документ, став неотъемлемой составной частью лицензии на пользование недрами, вовсе утратит свое самостоятельное значение, а его правовая природа уже ничем не будет отличаться от природы лицензии — ненормативного акта органа исполнительной власти464.

При предоставлении права пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых с использованием процедуры конкурса или аукциона условия пользования недрами, которые впоследствии закрепляются в лицензии, заранее определяются в ненормативном правовом акте или Федерального агентства по недропользованию, или Правительства РФ, или органа исполнительной власти субъекта РФ. Изменению данные условия на стадии выдачи лицензии не подлежат, поскольку это приведет к нарушению прав других участников конкурса (аукциона).

Предмет договора, который может быть определен лицензирующим органом и недропользователем — победителем конкурса (аукциона), еще более ограничен.

Отдельно следует сказать о применении в наименовании рассматриваемого права термина «пользование» (право пользования недрами), что нетождественно гражданско-правовому правомочию «пользование» в триаде права собственности (владение, пользование и распоряжение)465. Это особенно отчетливо видно при сравнении двух содержащихся в ст. 1.2 Закона норм. Первая устанавливает изъятие из гражданского оборота участков недр. Согласно второй норме «добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности».

Права собственника могут быть реализованы гражданско-правовыми способами только после того, как продукт — полезные ископаемые, — извлеченный из недр и поднятый на поверхность, становится товаром по условиям лицензии на пользование недрами (и, как было показано выше, горным законодательством не предусмотрены дополнительные ограничения оборота этого полезного ископаемого). При этом Закон различает право собственности государства на недра и права собственности государства на полезные ископаемые, ставшие товаром. Если первое принадлежит государству безраздельно то во втором случае — наравне с другими собственниками. Причем, в первом случае государство осуществляет не только право собственности, но и управление (ст. 71–72 Конституции РФ).

Если предположить верность тезиса о том, что «право пользования недрами возникает из права государственной собственности на недра, а государство, оставаясь собственником недр, передает недропользователю одно из своих гражданско-правовых правомочий — пользование»466, необходимо обратить внимание на следующее.

Сомнению не подлежит, что право пользования недрами связано с правом государственной собственности на недра, поскольку этот титул государства закреплен в законодательстве (аналогичные титулы, например, закреплены также в законодательстве Российской Федерации применительно к объектам животного мира, лесным участкам, поверхностным водным объектам и др.). Однако право государственной собственности на недра нельзя рассматривать только в гражданско-правовом контексте, поскольку оно представляет собой комплексный (межотраслевой) институт. По мнению профессора Ю. А. Тихомирова, в гражданском законодательстве своеобразие публичной собственности проявляется прежде всего в цели ее функционирования, состоящей в достижении публичного интереса, содержание которого не всегда совпадает с частноправовым интересом467.

В пользу довода о различиях титулов права пользования недрами и права государственной собственности на недра говорит то, что государство, являясь собственником недр (обладая правомочиями владения, пользования и распоряжения), само правом пользования участками недр не обладает. Право пользования недрами возникает только у физических и юридических лиц. Кроме того, при рассмотрении этого вопроса необходимо учитывать публично-правовые подходы и положения действующего законодательства о том, что правомочие пользования участком недр, выделенное из права государственной собственности на недра в целом, ограничено следующим: видом использования; целью использования (включая указание при добыче конкретного вида добываемого минерального сырья); сроком пользования (в подавляющем большинстве случаев); требованиями по рациональному использованию и охране недр и безопасному ведению горных работ; требованиями о предоставлении геологической отчетности; требованиями по разработке, утверждению и экспертизе технических и технологических проектов разработки месторождений и ведению горных работ только в соответствии с ними; оформлению горных отводов; требованиями подготовки планов развития горных работ, прохождения экспертизы запасов полезных ископаемых; обязательностью государственной регистрации работ по геологическому изучению недр и лицензий на пользование недрами и многими другими условиями и требованиями.

Значит, по своему содержанию это правомочие не может оставаться гражданско-правовым. Его правовая природа неизбежно становится специфической, отраслевой, — горной. Именно в этой связи на него не распространяется такой институт гражданского права, как вещные права. К схожему мнению (об отсутствии в законодательстве о недрах вещных прав) приходят И. А. Дроздов, С. А. Степанов, О. М. Козырь468.

О невозможности механического отнесения права пользования недрами к вещным правам говорит и недостаточность характерных признаков такого права469, и отсутствие упоминаний о праве пользования недрами как о вещном праве в ст. 216 ГК РФ, а также в других законодательных актах Российской Федерации. Здесь уместно привести вывод, сделанный авторами комментария к ст. 216 ГК РФ: «Согласно нормотворческой практике, принятой в зарубежных странах, гражданское право которых основано на традициях римского права, вещные права должны предусматриваться законом»470. О numerus clausus (об исчерпывающем перечне) вещных прав в нашем гражданском законодательстве говорит и профессор Е. А. Суханов471.

Вместе с тем право пользования недрами не является по своей правовой природе только публично-правовым или административным, хотя возникает из решения органов исполнительной власти и оформляется лицензией. Такое право обладает своей специфической, отраслевой (горноправовой) природой. Необходимо отметить, что при любом подходе законодателя к правовому регулированию общественных отношений в сфере недропользования и при наличии специальных источников на уровне законодательных актов правовая природа и содержание права пользования недрами всегда будут обладать специальной (отраслевой) составляющей. Этот довод является важным выводом, имеющим методологическую основу для дальнейших исследований в области горного права.

Именно таким образом выглядит правовая природа права пользования недрами в действующем законодательстве Российской Федерации. Иные подходы к рассмотрению этих вопросов представляются интересными и имеют под собой основания только применительно к будущему времени и тому, каким критериям правовая природа и содержание права пользования недрами могли бы отвечать при соответствующем развитии и изменении законодательства. Кроме того, вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы:

а) отношения по предоставлению права пользования недрами и их прекращению являются публичными, регулируемыми административно-правовыми методами;

б) на основании действующего законодательства предоставление права пользования недрами осуществляется органом управления государственным фондом недр (в административном порядке), а возникает право с момента государственной регистрации лицензии либо с момента, указанного в государственном контракте, заключаемом в соответствии с подп. 9 ч. 1 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах»;

в) оформляется предоставление права пользования недрами (за исключением подп. 9 ч. 1 ст. 10.1) решениями органов управления государственным фондом недр, а также лицензией, являющимися административно-правовыми актами;

г) прекращение права пользования недрами осуществляется также в административном порядке — на основании решения соответствующего органа исполнительной власти.

На основании изложенного, право пользования недрами в объективном смысле – это правовой институт, совокупность правовых норм, регулирующих в целях обеспечения публичных интересов и реализации прав и охраняемых законом интересов частных лиц процесс использования недр для различных целей на территории Российской Федерации или территории, находящейся под юрисдикцией РФ.

В субъективном смысле право пользования недрами можно определить следующим образом: право пользования недрами – это предусмотренная законодательством о недрах возможность срочного или бессрочного использования для определенного вида и цели участка недр или иного объекта в недрах, расположенного на территории РФ или территории, находящейся под юрисдикцией РФ, предоставляемая в установленном порядке соискателям права, отвечающим требованиям, предъявляемым к пользователям недр.

Переходя к рассмотрению вопроса о содержании права пользования недрами, следует полностью согласиться с выводом, сделанным Д. Г. Храмовым, о том, что «характерной особенностью права пользования недрами является то, что осуществление пользования недрами с момента возникновения права является не только правом, но и обязанностью недропользователя, причем обязанностью осуществлять пользование недрами в строгом соответствии с нормами, правилами ведения работ, охраны окружающей среды и безопасности персонала и населения»472.

С точки зрения обобщенного взгляда на подходы, существующие в мире, по мнению Б. Д. Клюкина, недропользователи, получающие на рассмотренной основе участки недр, приобретают в отношении переданного участка недр три основных правомочия:

«1) принимать решения о создании предприятия и определять цели его деятельности;

2) принимать решения о реорганизации и ликвидации предприятия;

3) контролировать эффективность использования и сохранность предоставленного ему участка недр»473.

Содержание современного права пользования недрами во многом зависит от вида пользования недрами, условий лицензии на пользование недрами и других документов, но в общем виде раскрывается в ст. 22 Закона РФ «О недрах», на положениях которой следует остановиться подробнее.

Как известно, пользователь недр имеет правомочие использовать предоставленный ему участок недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности, самостоятельно выбирать формы этой деятельности, не противоречащие действующему законодательству. Но немаловажно отметить, что в соответствии с законом такая деятельность должна соответствовать цели, обозначенной в лицензии или в соглашении о разделе продукции. Данное положение подчеркивает, с одной стороны, свободу осуществления предпринимательской деятельности, предусмотренную и гарантированную ст. 34 Конституции РФ, с другой — ограничение, исключение господства в использовании недр как природного ресурса и публичного блага путем установления цели такого использования недр, что корреспондирует положениям ст. 9, 36 Конституции РФ.

Закон предоставляет пользователю недр правомочие использования результатов своей деятельности, в том числе добытого минерального сырья, а также использование отходов своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. При этом, как и в рассмотренном выше примере, данные субъективные права пользователя недр ограничены ссылкой на необходимость такого использования в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции и действующим законодательством, а также если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции. Такой подход законодателя вновь устанавливает ограничение в использовании не только недр как природного ресурса и публичного блага, но и добытых полезных ископаемых и отходов горнодобывающего и связанного с ним производств. Это ограничение обусловлено следующим.

Во-первых, в соответствии с ч. 1 ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью, а добытые из недр по условиям лицензии могут находиться в различных формах собственности. Следовательно, пользователь недр приобретает право собственности не на все добытое минеральное сырье, а только на то, которое указано в лицензии на пользование недрами, поскольку изначально такое сырье находится в государственной собственности.

Во-вторых, в отношении отдельных видов минерального сырья законом могут быть установлены ограничения их в обороте либо специальные процедуры учета аффинажа, дополнительного лицензирования. Так, например, в соответствии со ст. 20 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» добытые и произведенные драгоценные металлы, за исключением самородков драгоценных металлов, после необходимой переработки должны поступать для аффинажа в организации, включенные в перечень, утвержденный Правительством РФ. Уникальные самородки драгоценных металлов, не подлежащие переработке, а также уникальные драгоценные камни предлагаются по договорной цене субъектами их добычи для приобретения в приоритетном порядке специально уполномоченному федеральному органу исполнительной власти, а затем уполномоченным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых были добыты эти самородки и драгоценные камни. Учитывая изложенное, пользователь недр должен будет руководствоваться этими положениями законодательства.

В-третьих, в отношении использования отходов своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в соответствии с условиями лицензии можно констатировать, что ограничение может быть установлено не только в части попутно добываемого минерального сырья, но и отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.

Пользователь недр наделен правомочием ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода. Рассматриваемое положение направлено на защиту прав пользователя недр, обеспечение принципа и требований рационального использования и охраны недр, поскольку такая деятельность может помешать пользователю недр в реализации его права (равно как и государству). Кроме того, именно пользователю недр может стать известно о действиях третьих лиц, направленных на застройку площадей залегания полезных ископаемых. Дополнением к этой норме могло бы быть включение в нее положения о том, что такая застройка может ограничиваться не только для добычи полезных ископаемых, но и в случаях использования недр в других целях (например, для строительства подземных сооружений, размещения отходов).

Представляется важным правомочие пользователя недр проводить без дополнительных разрешений геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах горного отвода, предоставленного в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции. Его закрепление служит целям реализации принципа рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений, а также соблюдения требования ст. 23 Закона РФ «О недрах» о полноте геологического изучения.

Вместе с тем представляется, что сформулировать данное положение необходимо было бы несколько иначе, распространив его действие не только на горный отвод, границы которого после подготовки технического проекта могут стать меньше, но и на весь участок недр, предоставленный в пользование474. Современная редакция данного положения искусственно ограничивает права пользователей недр, поскольку на практике у пользователя недр по разным причинам, включая развитие в период десятилетий процесса недропользования науки и технологий, возникает необходимость дополнительно изучать весь предоставленный в пользование участок недр не только в границах уточненного горного отвода.

Правомочие, указанное в подп. 7 ч. 1 ст. 22 Закона РФ «О недрах», «обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена», также представляется важным как для пользователей недр, так и органов управления государственным фондом недр. Такой вывод обусловлен тем, что, с одной стороны, данная норма предоставляет пользователю недр возможность обратиться в орган управления государственным фондом недр с заявкой на изменение условий лицензии и такое обращение прямо предусмотренную Законом о недрах. С другой стороны, орган управления государственным фондом недр имеет предоставленное Законом полномочие внести изменения в условия лицензии «при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена».

В данной норме законодатель предусмотрел открытый перечень оснований для обращения пользователя недр с заявкой на внесение изменений в лицензию на пользование недрами, что позволяет гибко подходить к сложным и разнообразным ситуациям, возникающим в сфере недропользования (например, в случаях, когда после предоставления права пользования недрами получена информация о геологическом строении участка недр, существенным образом отличающаяся от первоначальной, что значительным образом влияет на сроки и порядок выполнения работ на участке недр или применяемые технологии, либо возникли иные обстоятельства, препятствующие пользованию недрами, неизвестные при предоставлении права).

Анализируя эти положения действующего Закона, следует критически отнестись к предложениям по формированию на современном этапе в Законе РФ «О недрах» исчерпывающего перечня оснований для внесения изменений в условия лицензии на пользование недрами, закрепляющих содержание предоставленного права. Такой вывод обусловлен невозможностью указания в Законе всех без исключения случаев, возникающих в сфере недропользования, препятствующих по объективным причинам пользователям недр в реализации предоставленного права, а также сложностью дополнения и изменения законодательных актов475.

К сожалению, положения подп. 7 ч. 1 ст. 22 Закона «О недрах» и практика их применения также не лишены недостатков. Во-первых, норма сформулирована как «право на обращение», а не на «изменение условий». Во-вторых, в Законе и подзаконных актах не установлено корреспондирующей обязанности органа управления государственным фондом недр принять такие изменения при подтверждении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена. Если исходить из общеотраслевого принципа законности, то указание на право лица для органов публичной администрации, по существу, означает обязанность его реализации. Вместе с тем представляется, что указание в Законе или даже подзаконном акте на обязанность органа управления государственным фондом недр, соответствующую праву пользователя недр на внесение изменений в условия лицензии, могло бы позволить более эффективно реализовывать предоставленное Законом право, включая возможную защиту в суде.

Помимо перечисленных выше правомочий, включаемых Законом в общее содержание права пользования недрами, в ст. 22 выделены специфические горные обязанности правообладателя, например:

1) соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;

2) соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых.

Перечисленные выше обязанности сформулированы наиболее общим образом, но в полной мере корреспондируют рассмотренным выше ограничениям, указанным в подп. 1–4 ч. 1 ст. 22 Закона РФ «О недрах».

Немаловажно отметить установленную на уровне Закона обязанность соблюдения не только условий лицензии на пользование недрами, но и требований технических проектов, планов и схем развития горных работ. Такие документы, как технические проекты, планы и схемы развития горных работ, разрабатываются самими пользователями недр, но проходят согласование, а в некоторых случаях различные экспертизы в органах управления государственным фондом недр и органах горного и геологического надзора, после чего становятся обязательными для недропользователя наряду с условиями лицензии на пользование недрами. За нарушение требований некоторых из них (технических проектов) предусмотрена административная ответственность по ст. 7.3 КоАП РФ476.

Пользователи недр обязаны обеспечить: ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами; представление геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации; представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики.

Данный блок обязанностей пользователей недр можно назвать информационным. Сбор и хранение геологической, маркшейдерской и иной документации при пользовании недрами, ее предоставление в соответствующие фонды и на государственную экспертизу является важной обязанностью в целях получения и сохранения информации об участках недр, запасах полезных ископаемых и других свойствах участков как для самого недропользователя, так и для органов управления государственным фондом недр в целях ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых и государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, органов государственного горного и геологического надзора, а также при проведении проверок, расследовании причин аварий477.

Обеспечение безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами (подп. 6 ч. 2 ст. 22 Закона РФ «О недрах»), прямо корреспондирует более развернутому в ст. 24 Закона перечню основных требований по безопасному ведению горных работ, вместе с тем их объем и содержание еще более широки с учетом отраслевого законодательства о промышленной безопасности, что, к сожалению, не входит в сферу настоящего исследования.

Возложенные на пользователей недр обязанности соблюдения утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также приведения участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования (подп. 7 и 8 ч. 2 ст. 22) служат целям обеспечения стыковки применяемого в процессе недропользования законодательства с законодательством об охране окружающей среды и другими смежными отраслями, содержащими требования охраны различных объектов.

Следует критически отнестись к положениям ст. 12 Закона РФ «О недрах», определяющим необходимость включения обязанностей по соблюдению требований по охране атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов в условия лицензий на пользование недрами, поскольку это приводит к дублированию одних и тех обязанностей в соответствующем отраслевом законодательстве (земельном, лесном, водном) и законодательстве о недрах. Это, в свою очередь, приводит к дублированию полномочий надзора и контроля в отношении пользователей недр при проведении проверок соблюдения таких обязанностей различными государственными органами.

Обеспечение сохранности разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, а также ликвидации в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию, по существу, направлено на соблюдение требований и реализацию принципа рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений. Вместе с тем соблюдение обязанностей по консервации и ликвидации горных выработок и других объектов горного имущества также служит целям безопасности таких объектов для окружающей среды, работников и населения, проживающего в зоне ведения работ, связанных с пользованием недрами478.

Небезынтересно отметить введенную Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 408-ФЗ специальную норму, содержащую дополнительную обязанность пользователей недр по обеспечению безопасности горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр.

Во-первых, представляется не в полной мере логичным введение данной нормы в виде отдельной обязанности пользователя недр, наряду с обязанностью, предусмотренной в подп. 8 и 8.1 ч. 2 ст. 22 Закона «О недрах». С точки зрения юридической техники было бы более корректным объединить эти подпункты в один.

Во-вторых, если обратиться к существу новой нормы, то выяснится, что ее действие затрагивает большое число пользователей недр, так как на предоставляемых участках недр могут оказаться скважины и сооружения, созданные другими лицами (пользователями недр), обеспечение безопасности которых будет возложено на текущего недропользователя479.

Учитывая изложенное, возникает ряд вопросов, например возможно ли на практике полное информирование пользователей недр до предоставления права пользования недрами обо всех таких объектах, если полный реестр таких объектов федеральными органами управления государственным фондом недр не ведется? В соответствии с общим правилом, предусмотренным ст. 210 ГК РФ, собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. В свете введенной нормы-обязанности: будет ли считаться возложение обязанности на пользователя недр сложением бремени содержания имущества с собственника (иное предусмотренное законом правило)?

На практике такие объекты могут находиться в собственности других лиц, а как известно, в соответствии с ч. 1 ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. В случае если при выполнении обязанности по обеспечению безопасности объектов, связанных с пользованием недрами, потребуется их полное уничтожение, демонтаж и другие действия, а собственник объектов будет возражать против этого или не даст согласия на такие действия пользователя недр, то выполнить предусмотренную подп. 8.1 ч. 2 ст. 22 Закона РФ «О недрах» обязанность для пользователя недр будет невозможно.

Вызывает также сомнение рассматриваемая норма в части формулировки «в границах предоставленного в пользование участка недр», поскольку в соответствии с рассмотренными выше положениями законодательства границы участка недр (как природного объекта) не включают почвенный слой. Следовательно, объекты, которые находятся на поверхности (или их части — при таком подходе проблема приобретает еще более объемные очертания), не попадут в сферу ответственности пользователя недр. При таком толковании на практике обеспечение безопасности будет распределяться между разными лицами по различным частям объектов, в зависимости от того, расположены или не расположены они в границах участка недр, что на практике может привести к сложным ситуациям. Следовательно, норма подлежит корректировке также и в этой части, с учетом необходимости четкого определения субъекта, на которого возложено бремя несения этой обязанности.

В процессе правоприменения положений подп. 8.1 ч. 2 ст. 22 могут возникнуть следующие проблемные (конфликтные) ситуации:

• споры между органом государственного управления фондом недр и пользователем недр из-за недостаточного информирования об объектах, расположенных в границах участков недр (как следствие — возможность оспаривания решений о проведении аукционов и конкурсов на пользование недрами);

• конфликты между собственниками объектов и пользователями недр при необходимости проведения работ на таких объектах: видах и конкретных способах обеспечения безопасности (как следствие — возможно злоупотребление правом со стороны собственников неиспользуемого ими имущества);

• возложение на пользователей недр значительных расходов по обеспечению безопасности объектов, расположенных в границах предоставленных участков недр (как следствие — снижение рентабельности пользования недрами и отказ от пользования недрами).

С учетом несовершенства нормы, неконкретности выражения установленной Законом обязанности для широкого круга лиц возможно обращение в Конституционный Суд РФ с целью проверки данной нормы на соответствие ее Конституции РФ.

Представляется не совсем логичным объединение в одном подпункте ч. 2 ст. 22 Закона РФ «О недрах» обязанности выполнения условий, установленных лицензией на пользование недрами или соглашением о разделе продукции, а также обязанности по своевременному и правильному внесению платежей за пользование недрами, притом что каждая из этих обязанностей является важной для сферы недропользования и одновременно служит разным целям.

Еще одна обязанность, предусмотренная в ст. 22 Закона, связана с обеспечением сохранности ценных и опасных грузов, геологической, маркшейдерской и иной документации, специальной корреспонденции, а также грузов, содержащих носители сведений, отнесенных к государственной тайне, что входит в число специфических обязанностей пользователя недр. Такая обязанность вряд ли может быть отнесена к числу основных прав и обязанностей пользователей недр.

Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ введен подп. 12, предусматривающий в качестве обязанности пользователей недр «исключение негативного воздействия на окружающую среду при размещении в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд». Формулировка данного подпункта представляется недостаточно четкой ввиду неопределенности критериев проверки «исключения негативного воздействия на окружающую среду» для пользователей недр, что может привести к претензиям в отношении пользователей недр со стороны органов, уполномоченных в области охраны окружающей среды, а также других государственных органов (например, органов прокуратуры). Учитывая изложенное, ее установление было бы логично реализовать в специальном законодательстве об охране государственной тайны, а не в Законе РФ «О недрах».

В заключение рассмотрения вопроса о правах и обязанностях пользователя недр важно отметить, что такие права и обязанности в значительной степени отличаются друг от друга в зависимости от вида пользования недрами. В этой связи предусмотренные Законом права и обязанности пользователя недр обоснованно поименованы как «основные».

Анализ установленного Законом перечня не позволяет считать такие права и обязанности универсальными и применимыми к каждому из предусмотренных ст. 6 Закона РФ «О недрах» видов пользования недрами (региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче полезных ископаемых, строительству подземных сооружений, образованию особо охраняемых объектов, сбору геологических и иных коллекционных материалов).

Учитывая это, представляется концептуально важным предложить установить в законодательстве права и обязанности пользователей недр не в общем виде, как это сделано сегодня, а применительно к каждому из видов пользования недрами. Предлагаемый подход позволит детализировать права и обязанности пользователей недр по каждому виду пользования недрами, исключить формальный характер перечисления прав и обязанностей в законодательстве, а также более эффективно защитить интересы не только пользователей недр, но и интересы государства (публичные интересы).

Изложенное выше представляет собой содержание права пользования недрами в общем виде — в соответствии с нормами действующего сегодня законодательства о недрах. Вместе с тем необходимо отметить, что отдельные особенности содержания права пользования недрами должны предусматриваться специальным законодательством — в случае возникающей у законодателя необходимости учета особенностей регулирования добычи того или иного вида полезных ископаемых, использования недр в других целях либо для пользования недрами в особых зонах. Именно такой подход к формированию права пользования недрами в объективном смысле соответствует системе и целям формирования специализированного законодательства Российской Федерации, регулирующего совокупность горных отношений.

В качестве существующих примеров определения особенностей содержания права пользования недрами в законодательстве можно привести положения Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации», ст. 8 которого предусмотрено правомочие пользователя недр на создание, эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений, проведение буровых работ, прокладку подводных кабелей, трубопроводов в соответствии с проектной документацией, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах, законодательством о градостроительной деятельности. Кроме того, этой же статьей предусматривается обязанность пользователя недр на континентальном шельфе по страхованию установок и сооружений по завершении работ.

Большое число изменений содержания права пользования недрами предусматривается также Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции». Достаточно сказать, что основанием возникновения права пользования недрами в этом виде недропользования является соглашение о разделе продукции, а лицензия выдается в соответствии с условиями заключенного соглашения, что в значительной степени влияет на содержание права пользования недрами. В законодательстве, регулирующем добычу драгоценных металлов и камней, использование лечебных ресурсов, можно встретить и другие примеры.

Далее необходимо также кратко остановиться на содержании права пользования недрами в конкретном правоотношении — рассмотреть особенности этого права, когда общие права и обязанности пользователя недр реализованы (конкретизированы) в действующей лицензии на пользование недрами.

Лицензии на пользование недрами выдаются в Российской Федерации с начала 1993 г. В каждой из них общее содержание права пользования недрами, определенное законом, получило практическую реализацию в части установления не только вида, но и конкретной цели пользования недрами, границ участка недр, сроков пользования недрами, сроков выполнения работ, проектов консервации и ликвидации горных выработок и многого другого. Все эти условия определены с учетом различных факторов, условий конкурсов или аукционов, заявок соискателей права и других обстоятельств.

Немаловажно также отметить, что лицензии на пользование недрами — не единственный документ, в котором происходит конкретизация содержания права пользования недрами. Многие важные права и обязанности пользователя недр предусматриваются в технических проектах разработки или иного использования участка недр, а могут определяться и другими документами (например, горноотводным актом или планами развития горных работ).

Представляется, что наиболее важным на современном этапе направлением работы для органов управления государственным фондом недр всех уровней в этой части является разработка типовых условий пользования недрами для конкретных видов пользования недрами. Такая работа должна проводиться в целях создания максимально возможных унифицированных условий пользования недрами для различных категорий будущих недропользователей. Для включения такого рода документов в правовую сферу представляется важным разработка и утверждение типовых условий пользования недрами по видам пользования недрами и группам полезных ископаемых на уровне Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Дата: 2019-07-24, просмотров: 254.

⇐ Предыдущая 3 4 5 6 789 10 11 12 Следующая ⇒