Особенности реализации принципов горного права
⇐ ПредыдущаяСтр 5 из 12Следующая ⇒
Поможем в ✍️ написании учебной работы
Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

1. Принцип «недра как природный ресурс — публичное благо» является одним из наиболее значимых принципов горного права. В его основе на уровне законодательства и конституционного правосудия лежат нормы-принципы Конституции РФ; положения, сформулированные Конституционным Судом РФ163; а также нормы действующего законодательства Российской Федерации164. Применительно к недрам «своим содержанием и сущностью этот принцип связан с решением публично-правовой задачи обеспечения экологического благополучия как публичного интереса в этой важной сфере — реализации полномочий собственника на природу»165.

Реализация этого принципа осуществляется посредством:

1) выделения на конституционном уровне недр в качестве природного объекта и природного ресурса;

2) закрепления права государственной собственности на недра и полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы в них на территории Российской Федерации;

3) установления суверенных прав Российской Федерации в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов;

4) изъятия недр, участков недр и прав на них, полезных ископаемых, энергетических и иных ресурсов в недрах из оборота;

5) установления запретов в части предоставления некоторых участков недр в пользование и ограничений в части добычи и оборота полезных ископаемых некоторых видов и других элементов.

Принцип признания недр в качестве публичного блага напрямую связан с одним из важнейших институтов горного права — институтом права государственной собственности на недра и полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, находящиеся в недрах Российской Федерации, закрепленным в ст. 1.2 Закона РФ «О недрах».

Анализируя положения ст. 1.2 Закона РФ «О недрах», профессор С. А. Боголюбов использовал такую формулировку: «Законодатель в данном случае проявил достаточно благоразумия и уважения к исторической традиции и преемственности в праве, записав в статье 1.2, что недра в границах территории Российской Федерации являются государственной собственностью… В регулировании отношений собственности на недра примечательным является осторожный подход к внедрению многообразия форм и видов собственности. Ведь недра остаются такой вещью, которая вряд ли в большей своей части без ущерба для страны может быть полностью обращена в частную собственность»166. Интересно отметить, что подобные тенденции существуют и в других странах: «В начале XX века изменился правовой статус полезных ископаемых, который стал в основном определяться не гражданским, а административным правом… а значительная доля участков недр, содержащих полезные ископаемые, находится в государственной собственности»167.

О. С. Свиридова указывает, что «институт собственности на природные объекты является вполне привычным и традиционным в российском праве. Вместе с тем особенности природных ресурсов как объектов права государственной собственности накладывают определенный отпечаток на содержание такого права, а также на основные формы и принципы его осуществления… Неразрешенным остается вопрос об отраслевой принадлежности института права государственной собственности на недра… и очевидна необходимость использования метода публичного права при реализации права государственной собственности на объекты, являющиеся публичным благом»168. С учетом публично-правовой составляющей института права государственной собственности исследователем предложено заслуживающее поддержки понятие права государственной собственности на недра в субъективном и объективном смысле: «Право государственной собственности на недра в объективном смысле представляет собой комплексный институт права — совокупность правовых норм, регулирующих в целях обеспечения общественных интересов отношения по владению, пользованию и распоряжению недрами органами государственной власти в границах территории Российской Федерации…»169 «В субъективном смысле право государственной собственности на недра — это исключительное право государства в строго ограниченных законом пределах посредством уполномоченных им органов осуществлять владение, пользование и распоряжение недрами как публичным благом в целях обеспечения национальных интересов»170. Кроме того, исследователем делается вывод о том, что «при любом подходе к определению права государственной собственности на недра следует учитывать, что этот институт выступает не только инструментом закрепления принадлежности недр государству, но и создает основу экологического благополучия общества, затрагивает его существенные экологические интересы, т. е. публичные интересы»171.

Необходимо обратить внимание, что на конституционном уровне право государственной собственности на недра не закреплено. Вместо этого в Конституции РФ использована конструкция, в соответствии с которой недра, являясь природным ресурсом, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9), ч. 2 ст. 9 допускается возможность установления различных форм собственности в отношении природных ресурсов. Учитывая это, некоторые исследователи, например А. С. Морозова, считают, что ограничения в Законе «О недрах» «вполне разумны, и в связи с этим их целесообразно закрепить на уровне Конституции РФ»172.

Безусловно, такие предложения могли бы разрешить ряд возникающих проблем в техническом, но, к сожалению, не в содержательном плане. С этим выводом с теоретической точки зрения связано и суждение о том, что выделение принципа государственной собственности на недра (как принципа горного права) не в полной мере отвечало бы доктринальным требованиям, предъявляемым к принципам как основным идеям и наиболее общим нормам регулирования, поскольку обладание недрами на праве государственной собственности не преследует исключительно целей господства над ними как над собственностью173, а главной содержательной составляющей такого права государства является использование и охрана недр в целях удовлетворения публичных интересов.

Немаловажно отметить также, что право государственной собственности на законодательном уровне может быть закреплено только в отношении недр Российской Федерации. В отношении континентального шельфа Российской Федерации на уровне международного права установлены иные права: «Прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях его разведки и разработки его природных ресурсов» (ст. 77 Конвенции ООН по морскому праву).

Таким образом, наименование и содержание принципа горного права «недра как природный ресурс — публичное благо» представляется более точным, нежели «принцип государственной собственности на недра». С этой точки зрения закрепление в современном законодательстве права государственной собственности на недра можно рассматривать в качестве принципа современного законодательства в отношении недр Российской Федерации и одновременно как одну из форм реализации принципа горного права «недра как природный ресурс — публичное благо».

Как известно, понятие «публичное благо» основано на сформулированной античными юристами и философами Цицероном, Сенекой, Ульпианом, Аристотелем позициях. Так, «общее благо» (bonum commune) у римских юристов (Цицерона, Сенеки), как и «высшее благо» у Аристотеля, коренится в естественном праве и является выражением естественно-правовой справедливости. «По своей естественно-правовой сути общее благо всех и благо каждого — это одно и то же. Для признания, реализации и защиты такой концепции общего блага объективно необходимы общая власть (государство) и общеобязательные законы, соответствующие тем же всеобщим требованиям естественного права и естественно-правовой справедливости. При этом государство, выражающее и защищающее общее благо, представляет собой “дело народа” (res populi) и одновременно “общий правопорядок” (Цицерон). Противоположность публичного и гражданского права сводится к противоположности общего блага и личной пользы: sunt enim quaedam publice utilia, quaedam privatim (Ульпиан)»174.

По мнению академика В. С. Нерсесянца, общее благо относимо к числу фундаментальных идей и принципов европейской социальной, политической и правовой культуры. «Общее благо — это признание и результат равенства индивидуальных благ. В концепции общего блага, таким образом, представлена правовая модель выявления, согласования, признания и защиты различных, во многом противоречащих друг другу интересов, притязаний членов данного сообщества в качестве их блага, возможного и допустимого с точки зрения единой и равной для всех правовой нормы. Понятие “благо” (индивидуальное и общее) включает в себя, таким образом, различные интересы, притязания, волю различных субъектов (физических и юридических лиц) лишь в той мере, в какой они соответствуют общей правовой норме, отвечают единым критериям правовых запретов и дозволений, возможны и допустимы в рамках общего правопорядка»175.

На основании изложенного выше, но применительно к природоресурсным отраслям права заслуживают поддержки доводы М. М. Бринчука о концепции «природа — публичное благо». В свою очередь, недра как природный ресурс, безусловно, также должны использоваться как публичное благо: «Публичное благо в общем понимании — это объект, явление, которое, будучи однажды произведенным, может быть потреблено кем угодно, причем ограничить круг потребителей либо очень сложно, либо просто невозможно»176. Это мнение в полной мере созвучно с позицией О. И. Крассова «о принципе публичных интересов в сфере регулирования охраны окружающей среды и отношений по поводу использования и охраны объектов природы»177.

Анализируя в совокупности положения ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, а также толкование этих положений, данное Конституционным Судом РФ (на фоне предпринимаемых попыток изменения существующего правового режима недр в рамках реформирования гражданского законодательства), необходимо отдельно остановиться на рассмотрении данного вопроса и обозначить собственную позицию.

Представляется, что положения Конституции РФ, устанавливающие возможность закрепления в отношении недр в законодательстве титула различных форм собственности, представляют собой неидеальный подход к решению задач использования и охраны недр как публичного блага. Такой вывод обусловлен многими факторами и находит поддержку в научной литературе178. Кроме того, целесообразно обратить внимание на следующее.

Во-первых, собственность подразумевает необходимость идентификации объекта права, а в отношении недр и многих других природных ресурсов это сделать в большинстве случаев невозможно. Так, например, существующее определение понятия «недра» (часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения) не позволяет идентифицировать объект права государственной собственности.

Во-вторых, по своему содержанию титул «право государственной собственности» является недостаточным для полного и точного отражения существа прав Российской Федерации на недра. В подтверждение последнего довода говорит многое. Так, если обратиться к истории развития законодательства о недрах, то станет понятно, что даже в советский период помимо признания недр государственной собственностью в законодательстве вынужденно присутствовали положения об «исключительности» такой собственности, «общем достоянии всего советского народа»179, «достоянии Р.С.Ф.С.Р.»180 и пр.

Внимание этому вопросу уделялось в научной литературе советского периода «в связи с малой разработанностью проблемы». В ходе обсуждения данного вопроса высказывались опасения о том, что «содержание права собственности государства на недра, землю, леса, воды может признаваться неопределенным, неконкретным», если считать, что правовые формы, в которых осуществляются правомочия государства как собственника, не установлены181. В работе приводятся ссылки на работы М. И. Брагинского и А. В. Венедиктова, рассматривавших советское государство как субъекта права собственности с различных позиций182.

На современном этапе, ученые-правоведы и Конституционный Суд РФ также вынуждены дополнять присущие государству как собственнику правомочия владения, пользования и распоряжения ссылками на «публичное достояние многонационального народа России», «специальный правовой режим ввиду жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования природных ресурсов в интересах Российской Федерации и ее субъектов…»183 В свою очередь, профессор С. С. Алексеев в отношении права государственной собственности писал: «Государственная собственность является формой фиксации “достояния”, “богатства”, в той или иной мере имеет черты публичного, государственно-властного явления…»184

В-третьих, титул собственности подразумевает «господство над вещью», «абсолютную власть», «распоряжение в различных видах», а закрепление такого права за государством, наоборот, накладывает ограничения на такое распоряжение. По мнению Б. Д. Клюкина, применительно к горному законодательству многих стран «абсолютный характер права собственности существенно ограничивается издаваемыми в настоящее время законами… это право устанавливается в интересах общественного блага»185.

В-четвертых, мировой опыт закрепления титулов на недра, в других странах, а также международное право свидетельствуют об успешном использовании в определении прав на недра и полезные ископаемые иных титулов, отличных от права собственности (например, «суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов»)186.

В-пятых, закрепление права государственной собственности на недра в научной литературе187, на практике и даже в нормативных правовых актах188 приводило к неопределенности: к какому уровню государственной собственности следует отнести недра и отдельные участки (к федеральному или региональному) и вынужденному вмешательству в этой связи Конституционного Суда РФ.

Некоторыми авторами предлагается даже проведение в этой связи «общероссийского референдума для принятия решения об отнесении недр к «исключительной федеральной собственности» или разработки эффективного механизма обеспечения «двух ключей» при принятии решения федеральными и региональными органами государственной власти вопросов владения, пользования и распоряжения недрами»189.

Кроме того, известно, сколько вопросов возникает с титулом собственности на землю в земельном праве, подробно описанных в работе Г. А. Волкова «Принципы земельного права России»190.

На основании изложенного выше представляется обоснованной и востребованной (в рамках реализации принципа «недра как природный ресурс — публичное благо») разработка в правовой науке самостоятельного титула для права Российской Федерации на недра, который бы в полной мере и точно определял его содержание. В основу такого титула могли бы быть положены правовые положения, сформулированные Конституционным Судом РФ при толковании ст. 9 и других статей Конституции РФ191.

Представляется, что в целях отражения содержания таких прав наиболее удачным было бы рассмотрение недр как достояния Российской Федерации. Такой титул по своему содержанию:

1) более точно, чем титул собственности, отражает сущность прав на недра Российской Федерации;

2) подчеркивает суверенитет Российской Федерации над недрами и их безраздельную принадлежность государству-суверену, представляющему многонациональный народ Российской Федерации;

3) не менее точно, чем титул собственности, определяет субъекта права;

4) закрепляет изъятие недр из оборота;

5) указывает на значение этого объекта для граждан, общества и государства как публичного блага;

6) исключает необходимость идентификации недр как объекта государственной собственности.

Кроме того, использование такого подхода позволит исключить в дальнейшем необходимость толкования содержания правомочий по владению, пользованию и распоряжению недрами как правомочий, относящихся к собственности, а также снять проблемы с разграничением собственности Российской Федерации и субъектов РФ. При этом предусмотренные в ст. 72 Конституции РФ полномочия по владению, пользованию и распоряжению недрами (как одним из видов природных ресурсов) могут быть рассмотрены в отношении недр применительно к титулу достояние Российской Федерации, а этот титул гармонично вписывается в современное содержание права пользования недрами192.

Важно отметить, что схожее предложение ранее высказывалось С. А. Сосной. По его мнению, «наиболее подходящим и оправданным для обозначения публично-правовой разновидности государственной собственности представлялось общественное достояние», к объектам которого он относил и природу. Такие объекты в силу своих природных свойств не могут находиться в чьей-либо частной собственности, а напротив, могли пребывать только в общественном пользовании. По мнению исследователя, их основу образуют известные еще со времен римского права «общие для всех вещи» (воздух, солнце, проточная вода, море). Общественное достояние принадлежит всем членам общества и никому в отдельности. Смысл создания общественного достояния в том, чтобы обеспечить особые условия сохранности и защиты наиболее ценных и необходимых обществу природных и иных ресурсов, служить обществу, предоставить при этом всем членам общества равные возможности пользоваться достоянием. Субъектом прав на объекты общественного достояния может быть только государство и никто другой…193

В отношении полезных ископаемых, находящихся в недрах, как производного от недр объекта горных правоотношений использование титула государственной собственности также не в полной мере отражает содержание прав Российской Федерации и не является оптимальным на современном этапе. Следуя высказанной выше аргументации в отношении недр как публичного блага, учитывая, что с геологической точки зрения (в широком смысле недра — это объем горных пород, сформировавшихся в процессе геологической истории Земли, находящихся в естественных условиях их залегания и содержащих комплекс твердых, жидких или газообразных минеральных компонентов (полезных ископаемых) или иных компонентов, включая неминеральные, представляющих интерес для использования человечеством в настоящее время или в будущем), решение вопроса с титулом в отношении полезных ископаемых должно быть аналогичным.

В свою очередь, в отношении добытых из недр минерального сырья и, в частности, полезных ископаемых, а также иных ресурсов следует сохранить существующие сегодня в праве и законодательстве подходы к регулированию (различные формы собственности). Возможность нахождения добываемого минерального сырья и других ресурсов, извлеченных из недр, в различных формах собственности в полной мере соответствует целям и задачам регулирования, позволяет обеспечить передачу недропользователю как всего объема добываемого минерального сырья, так и только отдельных видов полезных ископаемых, решить проблемные вопросы, связанные правами на техногенные образования минерального сырья.

В завершение рассмотрения правового режима недр и извлеченных из недр ресурсов следует привести мнение Г. В. Чубукова, который указывал: «Природный объект каждое поколение людей находит уже созданным до них, он вечно существующий как среда обитания каждого живого существа на планете. Имущественную природу приобретают только ресурсы недр, которые извлечены из недр и в стоимости которых овеществлен человеческий труд»194.

На основании изложенного предлагается научная разработка и последующее использование самостоятельных титулов: в отношении недр и полезных ископаемых (и иных ресурсов), находящихся в недрах, — достояние Российской Федерации; в отношении извлеченного из недр минерального сырья, полезных ископаемых и иных ресурсов — различные формы собственности. Представляется, что такой подход к формам реализации рассмотренного принципа горного права в наибольшей степени отвечает целям формирования в научных исследованиях теоритических положений и других важных конструкций, на основании которых в дальнейшем может осуществляться совершенствование федерального и регионального законодательства.

2. Вторым из наиболее важных принципов горного права является принцип рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений.

Проблема исчерпаемости минеральных ресурсов недр на современном этапе приобретает для человечества все более реалистичные очертания. В этой связи принцип рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений является одним из основных и наиболее важных принципов современного горного права.

В историческом аспекте формирование и закрепление данного принципа в горном праве и законодательстве происходило постепенно. Так, в Уставе Горном Российской империи встречаются нормы, обязывающие «…вести разработку месторождений по правилам горного искусства… Так, чтобы она не затрудняла, физически или экономически, дальнейшей разработки того же или соседнего месторождения…»195

Известный исследователь того времени — профессор Санкт-Петербургского горного института А. А. Штоф писал: «Законодателю ставится трудная задача заботиться в интересах будущих поколений в том, чтобы горная промышленность обращалась с месторождениями ископаемых бережливо… Едва ли может подлежать спору обязанность государства заботиться, в интересах общества, об ограждении месторождений полезных ископаемых от напрасной их порчи (от так называемой хищнической разработки) совершенно независимо от того, рассматривает ли оно эти месторождения как предметы, состоящие в распоряжении государственной власти, или как частную собственность…»196 Его последователь по кафедре горного права в Горном институте Императрицы Екатерины II — преподаватель горного права В. Г. Струкгов также указывал: «Необходимо предотвратить такое добывание, которое затруднило бы дальнейшую разработку впоследствии или даже хотя бы отчасти помешало правильной эксплуатации соседних месторождений. Если эксплуатацию леса можно рассматривать как пользование процентами на капитал, то пользование горными продуктами как материалом, в природе не возобновляющимся, можно сравнить с пользованием самим капиталом»197.

Представляется интересным также подход известного юриста того времени А. Е. Яновского, который видел в запрете нерациональной разработки месторождений защиту будущих поколений: «Государство, являющееся представителем будущих поколений, не должно допускать хищнической эксплуатации месторождений. Под хищничеством в горной промышленности разумеется такая система выработок, которая утилизирует лишь богатые пласты, принося в жертву слои, менее богатые содержанием минералов, причем возможность разработки последних навсегда уничтожается. Борьба с хищничеством является одной из важнейших, хотя почти еще не затронутых задач горной политики, дающей направление горному законодательству»198.

В Горном положении Союза ССР 1927 г.199 и Горном законе РСФСР 1928 г.200 говорилось уже «об охране недр и правильности производства горных работ», «технической правильности и технической целесообразности горных работ, в целях достижения наиболее полного использования месторождений ископаемых», что по своему смыслу еще более приближено к понятиям рационального использования и охране недр.

«Рациональное использование и охрана недр» как единое понятие впервые было включено в 1975 г. в Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, а в 1976 г. — в Кодекс РСФСР о недрах. В качестве задач, стоящих перед законодательством того времени, предусматривалось «регулирование горных отношений в целях обеспечения в интересах настоящего и будущих поколений научно обоснованного, рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд народного хозяйства, охраны недр…» (ст. 1 Основ законодательства...).

Впоследствии положения о рациональном использовании и охране недр были включены в две Конституции — Основные законы Союза Советских Социалистических Республик 1977 г. и Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1978 г. в разделы «Основы общественного строя и политики», главу «Экономическая система». Статья 18 (Конституции СССР и Конституции РСФСР) предусматривала в качестве нормы-декларации: «В интересах настоящего и будущих поколений (СССР и РСФСР) обязанность принятия необходимых мер для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды».

Немаловажно отметить, что положения о рациональном использовании и охране недр в интересах настоящего и будущих поколений на уровне конституционных основ были утрачены в переходный период (не включены в Конституцию РФ 1993 г.). Вместо этого, в Преамбулу Конституции РФ включены общие положения об «ответственности за свою Родину перед нынешними и будущими поколениями», а в ст. 9, 36, 42 и 58 использованы положения об использовании и охране недр в Российской Федерации «как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», «об обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» и др.

Следует поддержать позицию М. И. Клеандрова, который справедливо полагает, что «при всей исторической бурной изменчивости Российского государства и права базовые ценности народов России оставались и остаются неизменными. В этой связи необходимо прежде всего на конституционном уровне, а затем и в законодательстве о недрах закрепить принцип использования недр в интересах не только настоящих, но и будущих поколений россиян. Действующее на сегодняшний день законодательство за редким исключением обходит этот вопрос стороной»201.

В преамбуле центрального законодательного акта — Законе РФ «О недрах» указывается, что «Настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр». При этом в соответствии со ст. 35 основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рациональное использование и охрана недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.

Положения, связанные с рациональным использованием и охраной недр, содержатся также в ст. 2 Закона РФ «О недрах» (о полномочиях органов государственной власти по утверждению программ геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр), ст. 7 (об установлении границ участка недр с учетом требований по рациональному использованию и охране недр), ст. 10 (о сроках добычи полезных ископаемых), ст. 21.1 (о предоставлении краткосрочного права пользования участком недр оператору).

Раздел III Закона специально поименован «Рациональное использование и охрана недр», а в ст. 23 содержатся основные требования по рациональному использованию и охране недр. Приведенный в статье список требований по рациональному использованию и охране недр нельзя признать исчерпывающим и хорошо продуманным. Схожую точку зрения можно найти в публикациях по вопросам правового регулирования недропользования202. В первую очередь из приведенного в ст. 23 списка неясно, к кому конкретно обращены эти требования законодателя — к пользователям недр или к органам управления государственным фондом недр. Если предположить первое (на что указывает последний абзац ст. 23 Закона РФ «О недрах»), то подп. 1–3 нельзя в полной мере применить к пользователям недр. Если это общие требования законодателя, обращенные и к органам управления государственным фондом недр и другим субъектам горных отношений, то не в полной мере соответствует смыслу и целям такого подхода последний абзац ст. 23 Закона.

В целом представляется обоснованным вывод о необходимости отказа от закрепления в законодательстве единого (для всех субъектов горных отношений) перечня требований по рациональному использованию и охране недр, сформулировав в Законе отдельно принципы осуществления государственного управления в этих целях. Обеспечение рационального использования и охраны недр (в качестве обязанностей) целесообразно было бы установить в ст. 22 Закона (права и обязанности пользователей недр).

Принципы государственного управления в целях обеспечения рационального использования и охраны недр можно было бы сформулировать в следующем виде:

1) обеспечение опережающего геологического изучения в объеме, достаточном для обеспечения развития минерально-сырьевой базы или подготовки участков недр, используемых для других целей;

2) обеспечение соблюдения установленного законодательством порядка предоставления участков недр в пользование и недопустимости самовольного пользования недрами;

3) обеспечение проведения государственной экспертизы геологической информации и государственного учета запасов полезных ископаемых, ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, техногенных образований минерального сырья и других объектов;

4) обеспечение предотвращения загрязнения недр отходами промышленного производства и охраны месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;

5) обеспечение участия в осуществлении территориального планирования и строительства в Российской Федерации с соблюдением требований по рациональному использованию и охране недр, в том числе предупреждению застройки площадей предполагаемого использования недр.

Нельзя признать обоснованным с точки зрения систематизации норм Закона включение в раздел III (Рациональное использование и охрана недр) ст. 24, содержащей основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами. Данные требования относятся к самостоятельной сфере государственного регулирования, в связи с чем было бы целесообразно создать специальный раздел в Законе РФ «О недрах» (безопасное ведение горных работ) или сократить перечень требований по безопасному ведению горных работ до общих норм, связывающих положения ст. 24 с законодательством о промышленной безопасности опасных производственных объектов, переместив данные нормы в раздел IV Закона. Аналогичный вывод следует в отношении ст. 25.1 Закона РФ «О недрах». «Предоставление и изъятие земельных участков, лесных участков, водных объектов, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами» нельзя отнести к вопросам рационального использования и охраны недр. Размещение данной статьи в разделе III также нелогично. Эту статью следовало бы переместить в раздел II Закона (пользование недрами).

В отношении ст. 27 (геологическая информация о недрах) раздела III Закона, определяющей основы правового режима геологической информации, также можно отметить необоснованность ее включения в раздел о рациональном использовании и охране недр. Представляется, что более правильным было бы создание специального раздела, определяющего правовой режим геологической информации о недрах, либо перемещение ее в раздел II Закона, с существенной корректировкой положений и приведением в соответствие с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и защите информации».

К числу положений, относящихся к реализации принципа рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений, можно отнести также регламентацию в законе видов пользования недрами и выделение участков недр различных категорий (участков недр федерального значения, участков недр местного значения и др.). Определить понятие «вид пользования недрами» можно как предусмотренную законодательством и определяемую при предоставлении права пользования недрами совокупность разрешенных пользователю недр операций в отношении предоставленного участка недр (или иного объекта в недрах).

В целях совершенствования законодательства необходимо обратиться к формированию понятийного аппарата, необходимого для должной реализации принципа рационального использования и охраны недр, — определить наиболее важные понятия: «рациональность использования недр», «охрана недр», а также «развитие минерально сырьевой базы».

Прилагательное «рациональный» происходит от латинского rationalis’ — разумный, счетный, учетный. В наше время понятие «рациональный» означает «основанный на разуме, логике; организованный наиболее разумным способом»203. Исходя из значения слова «рациональный», одной из основных идей принципа рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений является использование недр наиболее разумным способом.

Как отмечалось ранее, показатель использования недр наиболее разумным способом изменяется с развитием научно-технического прогресса, во многом зависит от наличия на конкретном историческом этапе у человечества, страны, отдельной компании или группы людей технологий, опыта и знаний, необходимых для добычи полезных ископаемых или использования недр в других целях. История развития горного дела полна примеров, когда по истечении времени (благодаря развитию технологии добычи полезных ископаемых) выясняется, что добыча могла вестись более эффективно и комплексно.

Таким образом, с учетом поступательного развития науки и техники широкое понимание принципа рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений означало бы в большей степени сохранение недр и их ресурсов для будущих поколений, которые смогли бы использовать недра более эффективно, нежели нынешние поколения человечества. Вместе с тем такое понимание основных положений принципа являлось бы существенным тормозом для развития экономики государства и могло бы привести к нарушению государственных и общественных интересов. Учитывая это, рациональное использование и охрана недр в интересах нынешнего и будущих поколений не означает, что все полезные ископаемые и другие ресурсы недр должны быть сохранены для потомков. Решения о вовлечении в хозяйственный оборот недр и их ресурсов должны приниматься государством на основе баланса интересов настоящего и будущих поколений. По мнению Д. Г. Храмова, «важность планомерного использования природных богатств для любого развитого государства независимо от общественно-политического режима является аксиоматичной»204.

Следует отметить, что рациональность использования недр (как на государственном уровне, так и на уровне пользователей недр) должна оцениваться на каждом этапе принятия управленческих решений, а именно:

• при государственном планировании геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и международного района морского дна (участков, предоставленных в пользование Российской Федерации);

• при государственном планировании вовлечения в оборот полезных ископаемых (на территории РФ, ее континентальном шельфе и участках международного района морского дна, предоставленных в пользование Российской Федерации) и использовании недр в других целях;

• при государственном градостроительном планировании;

• при предоставлении в пользование конкретных участков недр на основании предусмотренных в законодательстве оснований;

• при подготовке и государственной экспертизе проектов геологического изучения недр;

• при подготовке и согласовании технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и проектов использования недр в других целях;

• при принятии решений о консервации или ликвидации горных выработок, скважин и иного горного имущества, подготовке проектов такой консервации и ликвидации.

С точки зрения разумной обоснованности в текущий период должны оцениваться: решения о необходимости, способах и применяемых технологиях проведения геологического изучения недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и международного района морского дна, целесообразность предоставления в пользование конкретного участка недр для добычи полезных ископаемых или в иных целях, выбор того или иного способа и технологии разработки месторождения, применения той или иной технологии первичной переработки добываемого сырья, складирования либо возврата в недра попутно добываемых полезных ископаемых и иных веществ, не нашедших применения в текущий период в виду экономических или иных причин; способы консервации и ликвидации горных выработок, скважин и иного горного имущества.

В науке горного права неоднократно высказывались точки зрения в отношении определения понятия рационального использования и охраны недр и его содержания. По мнению Н. А. Сыродоева, рациональность использования недр — «такое их использование, при котором извлечение полезных ископаемых из месторождения производится максимально полно с наименьшими потерями, чтобы обеспечить хозяйственное использование основных и совместно залегающих полезных ископаемых и полезных компонентов»205. В свою очередь, В. С. Комиссаренко указывал на обеспечение максимального извлечения полезных свойств от каждого участка недр, с тем чтобы сохранить возможно большее количество запасов полезных ископаемых на будущее206.

Рассмотренные выше определения по своему содержанию тяготеют в большей степени к определению рациональности использования недр при добыче полезных ископаемых. Вместе с тем с учетом существования в современном горном законодательстве и практике различных видов недропользования такой подход является чрезмерно узким. Рациональным должно являться также использование недр для целей строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора геологических и других коллекционных материалов.

В этой связи заслуживает поддержки (как более общее) определение рационального использования и охраны недр, предложенное А. И. Перчиком. С позиций исследователя, это система технических, экономических и организационно-правовых мероприятий, обеспечивающих эффективное, полное, комплексное использование недр207.

А. И. Цурановой на основании анализа рассмотренных выше определений и проведенного исследования предложено в целом заслуживающее поддержки иное определение этого важного для отрасли понятия (в широком смысле): «Рациональным является такое использование недр, которое в целях обеспечения оптимального сочетания экономического роста и устойчивого развития предполагает полное и комплексное извлечение содержащихся в них полезных ископаемых, а также максимально эффективное использование иных ресурсов недр посредством применения наилучших современных технологий для разработки или сохранения нерентабельных к отработке месторождений при возможности их последующей эксплуатации с обеспечением минимизации вредного воздействия на другие компоненты природной среды»208.

В качестве незначительного замечания к предлагаемому автором определению можно отметить указание в нем на рациональность, предполагающую «максимально эффективное использование иных ресурсов недр» (что означает рациональность использования недр не только для добычи полезных ископаемых, но и других целей), однако указание далее в определении на месторождения необоснованно сужает содержание рассматриваемого понятия.

На основании проведенного исследования современного содержания принципа горного права рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений, с учетом достаточно качественной проработки определения данного понятия другими авторами представляется важным с теоретической точки зрения предложить определение данного понятия применительно к целям и задачам государственного управления как в сфере недропользования, так и в целом горных отношений. Эти положения могли бы служить ориентиром для органов управления государственным фондом недр при принятии решений.

 

Обеспечение рациональности использования недр (как одна из основных задач государственного управления в сфере недропользования) — это осуществление на основании государственного планирования в интересах нынешнего и будущих поколений оценки целесообразности в текущий момент времени использования участков недр (или иных объектов в недрах) либо применения той или иной технологии в недропользовании с учетом экономических, экологических, технологических, инфраструктурных и других факторов.

 

Кроме того, в научной литературе обсуждался вопрос о правовых подходах к охране недр. Так, например, Н. А. Сыродоевым высказывалось мнение о необходимости разработки способов такой охраны. В качестве мер предлагалась «сгруппировать в горном законодательстве правила: предусматривающие неприкосновенность недр, обеспечивающие недопустимость застройки площадей залегания полезных ископаемых, обеспечивающие сохранение от порчи или повреждений полезных ископаемых и других объектов, связанные с поисками и разведкой месторождений, относящиеся к планированию и проектированию и пр.»209.

Как видно из приведенного перечня, он по содержанию касается в первую очередь охраны недр как кладовой полезных ископаемых, что в настоящее время необоснованно сужает востребованный подход на практике.

 

Принимая во внимание изложенное, понятие охраны недр можно определить как совокупность мероприятий, определенных нормативными правовыми актами и техническими проектами по использованию недр, обеспечивающих в интересах нынешнего и будущих поколений состояние защищенности недр и их ресурсов от возможного вреда.

 

В современной юридической литературе существуют и другие предложения, направленные на совершенствование законодательства в целях рационального использования и охраны недр. Например, нормирование изъятия полезных ископаемых по их видам и отдельным месторождениям. По мнению, Р. Р. Ямалетдинова, структура правового регулирования могла бы предусматривать нормирование изъятия полезных ископаемых и выглядеть следующим образом: «В дополнение к общей норме статьи 26 Федерального закона “Об охране окружающей среды” представляется целесообразным включение в Закон РФ “О недрах” положений: а) о полномочиях федеральных органов исполнительной власти в сфере недропользования по установлению нормативов допустимого изъятия полезных ископаемых и контролю за их применением; б) об установлении нормативов изъятия полезных ископаемых; г) об уточнении механизма допуска к конкурсу (аукциону) на право пользования участками недр с учетом определенных в отношении конкретного месторождения примерных нормативов изъятия полезных ископаемых; д) о соблюдении нормативов изъятия полезных ископаемых в качестве требования рационального использования и охраны недр; е) о нарушении нормативов изъятия полезных ископаемых в качестве основания для применения мер ответственности»210. При этом предлагается, что нормироваться должна добыча не всех, а стратегически важных полезных ископаемых (например, углеводородов), причем по каждому из них нормативы будут разными.

Представляется, что данное предложение заслуживает поддержки в концептуальном плане, но может иметь применение в очень незначительном числе случаев. На современном этапе возможно говорить только о нормировании в отношении наиболее экономически рентабельных месторождений твердых полезных ископаемых. Такой вывод обусловлен следующим.

Во-первых, остановка добычи полезных ископаемых противоречит требованиям комплексного использования недр и наиболее полного извлечения из них полезных ископаемых и иных ресурсов.

Во-вторых, это приведет к ограничению прав граждан и юридических лиц на использование недр и снижению активности субъектов, желающих получить право пользования недрами для целей добычи полезных ископаемых ввиду их меньшей экономической привлекательности — преждевременному окончанию проектов, требующих значительных инвестиций.

В-третьих, нормирование изъятия частично дублирует предусмотренный законом и прошедший апробирование на практике механизм разработки месторождений полезных ископаемых на основании технических проектов — документов, прошедших необходимые государственные экспертизы и согласования в органах управления государственным фондом недр (предусматривающих в том числе необходимые ограничения не только в части полноты и комплексности изъятия полезных ископаемых, но и применяемых методах добычи минерального сырья)211.

В-четвертых, нормирование изъятия потребует решения ряда проблем, связанных с передачей прав в отношении созданного при пользовании недрами горного имущества (от пользователей недр к государству при достижении лимита изъятия полезных ископаемых), возникновения у государства обязанности по сохранению данного имущества от порчи, обеспечению сохранности горных выработок, скважин, карьеров, а также значительным бюджетным расходам на эти цели.

Достаточно сказать, что эти проблемы не решены до настоящего времени в законодательстве даже в отношении механизма перехода прав на объекты горного имущества на месторождении при досрочном прекращении права пользования недрами212.

В завершение рассмотрения принципа рационального использования и охраны недр в интересах настоящего и будущих поколений следует остановиться еще на одном важном понятии, относящимся к основным задачам государственного управления в сфере недропользования, — понятии «развитие минерально-сырьевой базы».

 

С точки зрения управления государственным фондом недр развитие минерально-сырьевой базы в широком смысле — это процесс поддержания числящихся на государственном балансе минерально-сырьевых запасов в объемах, обеспечивающих компенсацию их потребления.

 

Данный процесс обеспечивается комплексом мер государственного регулирования, направленных на проведение опережающего и достаточного с точки зрения современных технологий геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, предоставленных в пользование Российской Федерации участков международного района морского дна.

3. Принцип федерализма в сфере недропользования. Объективными факторами для выделения в горном праве принципа федерализма и закрепления его в законодательстве являются многонациональный состав населения и большие размеры нашей страны. Достаточно сказать, что во времена Российской империи построение государственной системы управления на разных территориях также осуществлялось с учетом этих особенностей (к примеру, система государственного управления горным делом отличалась в Великом княжестве Финляндском, царстве Польском, в Областях войска Донского и других областях и губерниях Российской империи)213.

Современные конституционные основы принципа федерализма в сфере недропользования содержатся в ст. 1 Конституции РФ, определяющей форму государственного устройства нашей страны (Российская Федерация — федеративное государство), а также в ст. 72, 76, устанавливающих предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования, формы реализации предметов совместного ведения в законодательстве. Эти положения на конституционном уровне отражают базовые основы построения России как многонационального и сложноустроенного государства, а его действие имеет важное значение для построения многих отраслей права.

В развитие положений Конституции РФ органы государственной власти ее субъектов в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» осуществляют свою деятельность с учетом: а) государственной и территориальной целостности Российской Федерации; б) распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; г) единства системы государственной власти; д) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; ж) самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; з) самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

Законом РФ «О недрах» детализируется разделение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов в сфере регулирования отношений недропользования в соответствии положениями Конституции РФ о том, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии со ст. 3 Закона РФ «О недрах» к полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено большое количество полномочий, перечисление которых в рамках настоящей работы чрезмерно. При рассмотрении положений ст. 3 Закона РФ «О недрах» следует критически отнестись к их формулировкам с точки зрения юридической техники, поскольку изложение полномочий федеральных органов государственной власти могло быть более систематизировано (от наиболее общих положений к отдельным положениям) и лучше сформулировано (в виде блоков).

В соответствии с положениями ст. 3 реализация общей федеральной политики недропользования в Российской Федерации возложена на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы. Необходимо отметить несовершенство нормы ввиду того, что Закон указывает на единый «федеральный орган управления государственным фондом недр», а в настоящее время в Российской Федерации эти полномочия распределены между двумя (по некоторым полномочиям — тремя) федеральными органами, в частности между Правительством РФ, Министерством природных ресурсов и экологии РФ и Федеральным агентством по недропользованию. В Законе также установлено, что отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования могут передаваться субъектам Российской Федерации. При этом не устанавливаются форма такой передачи и перечень полномочий, которые могут быть переданы субъектам РФ.

В свою очередь, в соответствии со ст. 4 к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования также отнесено большое число отдельных полномочий. Рассматриваемые положения закона, определяющие полномочия субъектов РФ в сфере недропользования, также нуждаются в более логичном и системном изложении.

В последние 20 лет реализация принципа федерализма имеет различные очертания с точки зрения доминирования в отношениях недропользования позиции Российской Федерации и субъектов РФ. Так, в 1990-е годы можно констатировать «квазиравные» отношения и отсутствие доминирования Российской Федерации, активную роль субъектов РФ в отношениях, связанных с распоряжением фондом недр, действие так называемого механизма двух ключей. В указанный период распоряжение государственным фондом недр происходило путем принятия совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов о проведении конкурсов и аукционов, совместного формирования соответствующих комиссий, утверждения результатов конкурсов и аукционов, совместной выдачи лицензий на пользование недрами.

Более того, по некоторым договорам о разграничении предметов ведения и полномочий, а также по договорам и соглашениям между органами исполнительной власти Российской Федерации и этих субъектов отдельные полномочия по распоряжению государственным фондом недр на территории некоторых субъектов РФ (например, в Республике Саха (Якутия) и Республике Татарстан) были делегированы органам государственной власти этих субъектов.

Резкое изменение в регулировании вопросов о полномочиях органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по распоряжению государственным фондом недр произошли в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об ­общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”».

По существу, данным нормативным правовым актом была определена доминирующая роль федеральных органов исполнительной власти при распоряжении государственным фондом недр, за исключением участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых. Эти полномочия оставались у региональных органов исполнительной власти (притом что перечень общераспространенных ископаемых на территории субъекта также заранее утверждается совместно с федеральным органом исполнительной власти), а закон относил к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ определение порядка предоставления права пользования недрами «участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых», т. е. на месторождениях, учтенных государственным кадастром месторождений и проявлений полезных ископаемых.

В дальнейшем, доминирующее положение федеральных органов исполнительной власти еще более усилилось ввиду появления в законодательстве категории участков недр федерального значения и федерального фонда резервных участков недр (Федеральный закон № 58-ФЗ от 29 апреля 2008 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства”»), распоряжение которыми было отнесено к полномочиям или осуществляется с участием Правительства РФ214.

Кроме того, с появлением категории участков недр местного значения (Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 364-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О недрах” и отдельные законодательные акты Российской Федерации») органы исполнительной власти субъектов РФ были ограничены в вопросах распоряжения участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, поскольку перечень таких участков недр теперь подлежит согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр.

Реализация принципа федерализма в вопросах государственного управления в сфере природных ресурсов в законодательстве Российской Федерации в целом далека от совершенства215. На основании проведенного выше анализа и работ других исследователей, можно констатировать значительные перегибы в распределении полномочий как в пользу отдельных регионов (в прошлом), так и в пользу федерального центра (в настоящее время).

На сегодняшний день можно сказать, что субъекты Российской Федерации не участвуют в процессе распоряжения государственным фондом недр, за исключением участков недр местного значения, перечень которых также подлежит согласованию с федеральным центром. По мнению В. И. Карасева, «регионы практически отстранены от принятия управленческих решений в области предоставления прав и согласования условий недропользования, контроля выполнения обязательств недропользователей, потеряна заинтересованность и местных органов власти в развитии нефтяного комплекса на своей территории»216.

Вместе с тем интересы федерального центра такого большого государства, как Российская Федерация, могут значительно отличаться, в первую очередь от интересов богатых минерально-сырьевыми ресурсами субъектов РФ. Например, для органов государственной власти регионов-доноров одной из первоочередных задач может являться как минимум сохранение имеющегося уровня социально-экономического развития путем планирования добычи полезных ископаемых на будущий период с сохранением ресурсного потенциала сегодня. Это означает, что для субъектов РФ необходим постепенный ввод имеющихся на их территориях месторождений (по мере исчерпания ранее введенных в разработку) и сохранение запасов отдельных из них на будущее.

В свою очередь, для федерального центра приоритетным является обеспечение равного социально-экономического развития страны, включая помощь дотационным регионам, на территории которых имеется низкий уровень бюджетных поступлений. Это может означать, что федеральному центру необходимы дополнительные бюджетные поступления от добычи полезных ископаемых уже в ближайшей перспективе или же необходимость добычи обусловлена международными обязательствами России. Таким образом, реализация этой политики развития страны в целом может противоречить интересам отдельного субъекта РФ.

Учет интересов федерального центра и субъектов Российской Федерации при планировании и распоряжении государственным фондом недр — основная задача реализации принципа федерализма, а вопрос, каким образом распределить эти полномочия, является наиболее важным для развития Российской Федерации как демократического федеративного правового государства (ст. 1 Конституции РФ).

Представляется, что наиболее оптимальным образом, с учетом интересов и федерального центра, и субъектов, было бы установление такого распределения полномочий, при котором распоряжение государственным фондом недр (участками совместного ведения — участками недр, не отнесенными к участкам недр федерального значения, федерального фонда резервных участков и участкам недр местного значения) должно осуществляться органами государственной федеральной власти и субъектов совместно (на паритетной основе). Такое решение в полной мере соответствовало бы положениям ст. 9 Конституции РФ, определяющей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

4. Следующим принципом горного права является принцип обеспечения национальной безопасности в сфере недропользования, начать рассмотрение которого необходимо с истории его формирования в законодательстве России.

По оценкам исследователей (в частности, Я. В. Манина), выделение категории «участков недр государственной важности» происходило еще в феодальной Руси. «В этот период на недропользователей участков возлагались существенные публичные функции, поэтому к их числу относились только монастыри, позднее некоторые частные лица, а условия эксплуатации месторождений каждый раз определялись непосредственно князьями, позднее — государями. Иностранцы допускались к стратегическому недропользованию только в интересах казны. Во времена правления Петра I иностранное участие в геологическом изучении, разведке и разработке стратегических месторождений допускалось в целях восполнения дефицита российских специалистов и внедрения в России передовых зарубежных технологий, при этом интересы государства соблюдались путем ограничения оборота золота, серебра и селитры и его преимущественным правом на их покупку у иностранцев. Позднее в Своде учреждений и уставов горного управления 1832 г. и последующие его редакциях содержались нормы, которые оформляли институт участков недр государственного значения, что заключалось: во-первых, в образовании фонда нераспределенных участков недр, представлявшихся в пользование по решению правительства России; во-вторых, в создании государственного и частного годового запаса (резерва) сортированных руд; в-третьих, в дифференциации правового регулирования недропользования по видам стратегического сырья: платине, золоту, серебру, меди, драгоценным камням, углю, антрацитам и нефти; в-четвертых, в обязательном согласовании предоставления права пользования участками недр государственного значения с высшими органами государственной власти, отвечающими за экономическое развитие, оборону страны и безопасность государства; в-пятых, в ограничении иностранного участия в недропользовании»217.

Ввиду существенных различий в современной правовой и политической системе и в политическом строе СССР рассмотрение этого принципа в советский период (в период железного занавеса) не представляется интересным в современном значении. Однако в мире в тот период существовали примеры, когда в интересах национальной безопасности происходило не только ограничение прав в отношении недр и полезных ископаемых, но и национализация целых отраслей горнодобывающей промышленности (к примеру, угольной в Англии и Франции)218.

В законодательстве современной России закрепление принципа обеспечения национальной безопасности в сфере недропользования происходило неравномерно. Так, в начале 1990-х годов (в период распада СССР и последующий период) действие принципа в сфере недропользования было малозаметным, поскольку в этот момент времени только определялись основные направления будущей политики независимой России, а с учетом сложной экономической ситуации страна была заинтересована в привлечении иностранных инвестиций. Достаточно сказать, что именно в это время проходили переговоры с транснациональными компаниями и частными иностранными инвесторами, а по их итогам (практически в отсутствие достаточной нормативной правовой базы) были заключены действующие в настоящее время соглашения о разделе продукции по проектам «Сахалин-1», «Сахалин-2», «Харьягинское»219.

Становление данного принципа в горном праве в последующий период было обусловлено международными вызовами, продиктованными постепенным истощением мировых запасов полезных ископаемых и увеличением конкуренции среди компаний с целью получения доступа к имеющимся запасам полезных ископаемых. Так, в конце 1995 г. заключение соглашений о разделе продукции было урегулировано Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции», в который впоследствии были внесены многочисленные изменения, в значительной степени ограничившие возможность использования этого инструмента в России220. Впрочем, эти шаги исключили риск применения против Российской Федерации международно-правовых механизмов защиты инвестиций на межгосударственном уровне и ограничили число случаев отказа России от государственного иммунитета в отношениях с частными инвесторами.

Необходимо отметить, что внесение изменений в 1995 г. в Закон РФ «О недрах», в соответствии с которыми отдельные «участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могли получать статус объектов федерального значения», явилось важным шагом в формировании национальной правовой основы для закрепления этого принципа в сфере недропользования. Данные изменения были внесены в целях «гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на ее национальную безопасность, а также обеспечивает основы ее суверенитета» (ст. 2.1).

Проставляется, что важным шагом в установлении в законодательстве принципа обеспечения национальной безопасности в сфере недропользования явилось также принятие Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации». В данном нормативном правовом акте (ст. 10) были определены основания и порядок отнесения месторождений газа к объектам федерального значения, к которым могли быть причислены месторождения газа, имеющие стратегическое значение для газоснабжения в Российской Федерации по решению Правительства РФ и по согласованию с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено месторождение газа. Кроме того, в законе в целях обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации было предусмотрено (ст. 11) формирование федерального фонда резервных месторождений газа. К таким месторождениям решением Правительства РФ могли быть отнесены объекты федерального значения по представлению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного координировать деятельность организаций топливно-энергетического комплекса.

Еще более четкие очертания принцип обеспечения национальной безопасности в сфере недропользования в законодательстве приобрел с принятием Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», а также Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ.

Указанными федеральными законами были установлены изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов при участии в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и (или) совершении ими сделок, влекущих за собой установление контроля над указанными хозяйственными обществами. Кроме того, внесены изменения в Закон РФ «О недрах», установлены критерии отнесения участков недр к категории «участки недр федерального значения» (ст. 2.1), а также определены цели и критерии создания «федерального фонда резервных участков недр» (ст. 2.2), В частности, Федеральным законом № 57-ФЗ установлено полномочие Правительства РФ на отказ иностранному инвестору в предоставлении права пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых в случае установления факта открытия месторождения, отвечающего критериям участков недр федерального значения (ст. 2.1); определено, что пользователями недр на участках недр федерального значения, могут быть только российские юридические лица, если законом не установлены дополнительные ограничения (например, по размеру участия России в уставных капиталах). Введены ограничения на переход права пользования недрами к иностранному инвестору или российскому юридическому лицу с иностранными инвестициями (ст. 17.1).

К закреплению данного принципа в законодательстве Российской Федерации в широком смысле прямое отношение имеют нормы Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О безопасности», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в области безопасности.

В качестве международно-правовой основы формирования и реализации данного принципа следует отметить общепризнанные принципы и нормы международного права о государственном суверенитете и закреплении права народов на естественные богатства (ч. 2 ст. 1 и ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах): «В соответствии со ст. 25 ничто в Пакте не должно толковаться как умаление неотъемлемого права всех народов полностью и свободно обладать и пользоваться своими естественными богатствами и ресурсами»221. Кроме того, право народов свободно распоряжаться своими естественными ресурсами и богатствами находит свое отражение в деятельности Генеральной Ассамблеи ООН. В соответствии с многочисленными резолюциями (к примеру, от 21 декабря 1952 г. «О праве свободной эксплуатации естественных богатств и ресурсов», от 14 декабря 1962 г. «Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами»222) закрепляется, что «право народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами и свободно их эксплуатировать является их неотъемлемым суверенным правом и соответствует целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций», а также «право народов и наций на неотъемлемый суверенитет над их естественными богатствами и ресурсами должно осуществляться в интересах их национального развития и благосостояния населения соответствующих государств (п. 1)».

Центральным звеном в национальном законодательном регулировании вопросов безопасности является Федеральный закон «О безо­пасности», который определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности (общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации), полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности РФ. Государственная политика в области обеспечения безопасности (ст. 4) является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер. При этом основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности определяет Президент РФ.

Необходимо отметить также значительный массив регулирования, необходимый для реализации принципа обеспечения национальной безопасности в сфере недропользования на уровне подзаконных актов. Так, Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Понятие «национальная безопасность» сформулировано в Стратегии в очень широком виде: «Национальная безопасность — состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безо­пасность государства».

Аналогично широко сформулированы понятия «национальные интересы Российской Федерации» — совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства и «стратегические национальные приоритеты» — важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности, «угроза национальной безопасности» — прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства.

Из Стратегии следует, что на состояние национальной безопасности в экологической сфере оказывает негативное воздействие истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, а также нарастание стратегических рисков исчерпания запасов важнейших минерально-сырьевых ресурсов страны, падение добычи многих стратегически важных полезных ископаемых. Согласно Указу Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 в понимании национальной безопасности право (как регулятор в широком смысле) отнесено к средствам обеспечения национальной безопасности, а в обеспечении интересов национальной безопасности принимают участие в качестве специализированных сил уполномоченные органы исполнительной власти223 и институты гражданского общества.

По мнению В. В. Вербицкого: «Стратегия как базовый, концептуальный документ, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности и который является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения национальной безо­пасности личности, общества и государства, должен базироваться на научно обоснованных, подтвержденных практикой развития и применения законодательства правовых понятиях (категориях)»224.

Кроме указанной общей Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года применительно к реализации принципа обеспечения национальной безопасности в сфере недропользования можно рассмотреть:

• Стратегию Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития225;

• Стратегию развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года226;

• Энергетическую стратегию России на период до 2030 года227, а также подготавливаемую Стратегию развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года228, поскольку в положениях вышеперечисленных документов уделяется внимание вопросам обеспечения национальной безопасности.

В качестве критики общих подходов к формированию терминологического аппарата, связанного с обеспечением безопасности, в научной литературе высказывалась точка зрения, в соответствии с которой из приведенных выше положений Стратегии национальной безопасности остается неясным, «являются ли понятия “экологическая безопасность” и “национальная безопасность в экологической сфере (в сфере экологии)” синонимами или законодатель вложил в них разный смысл»229. По мнению Р. Р. Ямалетдинова, «стратегический характер проблемы исчерпания полезных ископаемых обусловлен невозобновляемостью ресурсов недр и связанной с этим задачей поиска альтернативных источников энергии; зависимостью экономики страны от экспорта сырья; проблемой воспроизводства минерально-сырьевой базы. Учитывая изложенное, применительно к сфере недропользования в науке и правовых актах выделяют как вид безопасности — “минерально-сырьевую безопасность”, “энергетическую безопасность» и “сырьевую безопасность”»230.

Вместе с тем понятия минерально-сырьевой, сырьевой или энергетической безопасности представляется чрезмерно узкими применительно к задачам, которые стоят перед государством в сфере недропользования, тем более при формировании положений принципа обеспечения национальной безопасности в сфере недропользования в горном праве и законодательстве Российской Федерации.

Подводя итог анализу современного состояния и реализации в праве положений данного принципа, необходимо отметить следующее.

Реализация принципа обеспечения национальной безопасности в сфере недропользования в российском законодательстве осуществляется в различных формах, в том числе путем:

1) выделения категорий участков недр особого (федерального) значения (ст. 2.1 Закона РФ «О недрах»);

2) выделения особых (стратегических) видов полезных ископаемых и отнесения сведений о них к государственной тайне (постановление Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 210 и распоряжение Правительства РФ от 16 января 1996 г. № 50-р «Об основных видах стратегического минерального сырья»);

3) создания федерального фонда резервных участков недр (ст. 2.2 Закона РФ «О недрах» и постановление Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 552 «О формировании федерального фонда резервных участков недр»);

4) ограничения допуска иностранных лиц и российских юридических лиц с иностранным участием в конкурсах и аукционах на получение права пользования недрами на участках недр федерального значения (ст. 13.1 Закона РФ «О недрах»);

5) установления в законе возможности отказа в предоставлении права пользования недрами иностранному юридическому лицу и юридическому лицу, созданному в соответствии с законодательством Российской Федерации, но с иностранным участием, при открытии нового месторождения, отвечающего критериям участка недр федерального значения (ст. 2.1 Закона РФ «О недрах»);

6) установления минимального размера государственного участия в уставных капиталах для допуска юридических лиц к пользованию недрами на отдельных участках федерального значения (ст. 2.1 Закона РФ «О недрах»);

7) запрета или предварительного согласования со стороны государства на переход долей участия (акций) в уставных капиталах некоторых групп пользователей недр (Федеральный закон от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»);

8) запрета на переход права пользования недрами к иностранному юридическому лицу, за исключением перехода такого права по условиям соглашений о разделе продукции или концессионных соглашений (ст. 17.1 Закона РФ «О недрах»).

Как было показано выше, реализация данного принципа в законодательстве за последние 20 лет происходила неравномерно: имели место ситуации, в которых действие принципа полностью нивелировалось (начало 1990-х), и, наоборот, на современном этапе ограничение иностранного участия на участках недр федерального значения континентального шельфа России существенно затрудняет пользование недрами (силами только двух организаций (ОАО «Газпром» и ОАО «НК “Роснефть”»). При этом сущность принципа обеспечения национальной безопасности в сфере недропользования должна выражаться не в полном запрете иностранного участия в тех или иных проектах, а в создании правовых механизмов: во-первых, позволяющих гибко принимать решения о допуске или отказе в таковом иностранным инвесторам к получению права по конкретным участкам недр; во-вторых, механизмов, позволяющих при определенных обстоятельствах принимать решения о прекращении ранее предоставленного права пользования недрами (безусловно, с выплатой необходимых компенсаций пользователям недр) не только в отношении участков недр федерального значения, но и других, к примеру, когда число участия иностранных инвесторов в конкретных регионах России превысит предел, влияющий на обеспечение интересов национальной безопасности.

На основании изложенного можно констатировать, что современное регулирование, принятое в целях реализации принципа обеспечения национальной безопасности, представляется чрезмерно жестким в отношении участков недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а в отношении участков недр, не отнесенных к категории федерального значения, вообще отсутствует.

В этой связи в целях совершенствования законодательства представляется необходимым предусмотреть в законодательстве Российской Федерации и подзаконных актах полномочия Правительства РФ по предоставлению права пользования недрами на участках федерального значения континентального шельфа различным юридическим лицам (не только имеющим опыт освоения континентального шельфа РФ не менее 5 лет), а также разработать механизм возможного ограничения иностранного участия на участках недр, относимых к категориям совместного ведения и местного значения, в случае если предел иностранного участия будет составлять в отдельных регионах России угрозу национальной безопасности в сфере недропользования.

5. Принцип платности пользования недрами. Как известно, основной целью введения платы за пользование недрами является справедливое распределение доходов от использования недр. В этой связи представляется, что в данном вопросе необходимо отталкиваться от экономической составляющей, рассмотренной в исследованиях ученых-экономистов. В работах, описывающих мировой опыт налогообложения минерально-сырьевого сектора, как основные и наиболее распространенные формы налогообложения добычи минерального сырья выделяются роялти или аналогичные им налоги231. При этом такая плата за пользование недрами может взиматься в различных формах, как в денежном, так и в натуральном выражении.

По мнению Ю. Н. Бобылева, «Государство, как правило, стремится создать налоговые системы, которые соответствуют следующим основным требованиям: обеспечения поступления государству большей части рентных доходов, генерируемых в минерально-сырьевом секторе, особенно в периоды высоких цен на его продукцию; эффективного администрирования; несения небольших затрат на сбор налогов и предоставление минимума возможностей для уклонения от их уплаты; максимизации реального объема поступающих государству доходов путем обеспечения поступлений уже в первые годы производства; изъятия сверхприбыли при реализации проектов, характеризующихся чрезвычайно низкими затратами; стимулирования экономической эффективности»232.

С учетом указанных выше положений реализация принципа платности недропользования может осуществляться различными способами. Во-первых, путем установления платы за пользование недрами в отраслевом — горном — законодательстве. Во-вторых, путем установления платы в законодательстве о налогах и сборах, что предопределяет в этом случае межотраслевой характер принципа. Использование той или иной формы для принципа платности недропользования относится к позиции законодателя, формируемой под влиянием многих факторов.

Следует сказать, что принцип платности недропользования относится к одному из старейших принципов отрасли, поскольку своими корнями уходит во времена формирования горного законодательства. Так, по мнению авторов-составителей сборника «Система платежей при пользовании недрами, Федеральное законодательство о недрах и практика его применения», «впервые принцип платности пользования недрами в России был законодательно закреплен во времена правления Петра I его указом “Об учреждении Берг-Коллегиума для ведения в оном дел о рудах и минералах”, подписанным 10 декабря 1719 г. В последующий период формы платы за пользование недрами видоизменялись в зависимости от регулирования государством отношений собственности на недра и полезные ископаемые»233. В Своде учреждений и уставов горного управления 1832 г. содержалась глава 9 «О горной подати». Данной главой устанавливался порядок взимания платы при добыче золота, платины, серебра, чугуна, ртути и цинка — с частных горнопромышленников. Горная подать с золота, платины и серебра взималась натурой, а с меди, чугуна, ртути и цинка — в денежной форме. Иные полезные ископаемые горной податью не облагались234. Плата за пользование недрами существовала и в последующие периоды, а многие вопросы истории формирования и взимания платы за пользование недрами подробно изучались учеными, занимающимися исследованиями в области финансового права и финансов235.

Следует отметить, что в советский период реализация принципа платности пользования недрами в законодательстве осуществлялась иначе. Так, например, в соответствии с постановлением ВЦИК от 7 июля 1923 г. об утверждении Положения о недрах земли и разработке их плата за пользование недрами взималась. Отводопользователи уплачивали «двоякого рода сборы — подесятинное и долевое отчисление с продукта добычи», а также в установленных Высшим Советом народного хозяйства по Главному управлению горной промышленности размерах — арендную плату. При этом взыскание предусмотренных Положением о недрах земли и разработке их платежей за пользование недрами, поступающих в бюджет Р.С.Ф.С.Р. и в местные бюджеты, осуществлялось в бесспорном порядке «в случае невзноса подлежащими горнопромышленниками указанных платежей в сроки, установленные изданной Высшим Советом Народного Хозяйства и Народным Комиссариатом Финансов Союза ССР инструкцией о порядке взимания платы за пользование недрами, производится Народным Комиссариатом Финансов Р.С.Ф.С.Р. и местными финансовыми органами, по принадлежности, в порядке, предусмотренном Положением о взимании налогов»236.

Нормы, устанавливающие плату за пользование недрами, существовали также в Горном положении Союза С.С.Р. (утв. постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 9 ноября 1927 г.), Горном законе РСФСР (утв. Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 15 октября 1928 г.).

В 70-е годы прошлого столетия, с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах (1975) и Кодекса РСФСР о недрах (1976) было установлено, что пользование недрами также является платным, однако в 1987 г. с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 2 декаря 1987 г. № 8089-XI «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР в связи с Законом СССР “О государственном предприятии (объединении)”»237 в Основы законодательства и Кодекс были внесены изменения, которыми закреплено положение, что пользование недрами осуществляется бесплатно (ст. 9, ст. 13 соответственно), если иное не установлено законодательством.

Восстановление в горном законодательстве действия принципа платности пользования недрами произошло с принятием Закона РФ «О недрах». Так, в Законе (с даты введения его в действие — 16 апреля 1992 г.) было установлено, что пользование недрами является платным (за исключением случаев, предусмотренных ст. 40), а в ст. 39 предусмотрена система платежей при пользовании недрами, включающая в себя:

• платежи за право на пользование недрами;

• отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

• сбор за выдачу лицензий;

• акцизный сбор;

• платежи за пользование акваторией и участками морского дна238.

Указанные платежи подлежали взиманию с пользователей недр на территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и морской исключительной экономической зоны. Кроме этих платежей было установлено, что пользователи недр уплачивают налоги, сборы и другие платежи, предусмотренные законодательством, включая плату за землю, плату за геологическую информацию, и могут получать скидку с платежей за истощение недр в соответствии со ст. 48 Закона.

В последующий период в Российской Федерации в результате налоговой реформы система платежей при пользовании недрами была изменена (см. Федеральный закон от 29 мая 2002 г. № 57-ФЗ), а наиболее значимые из платежей при пользовании недрами, в частности отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и платежи за пользование недрами, были заменены взиманием налога на добычу полезных ископаемых, правовое регулирование которого перешло из сферы законодательства о недрах в сферу законодательства о налогах и сборах239.

По мнению Ю. Н. Бобылева, действовавшая до 2002 г. система налогообложения минерально-сырьевого сектора не была эффективной. Так, «в нефтяном секторе, на который приходится основная часть налоговых платежей добывающей промышленности, при применении широко используемых в мировой практике стандартных адвалорных налогов, основанных на цене реализации нефти, столкнулись с проблемой трансфертного ценообразования»240.

Реформа налогообложения недропользования была направлена на формирование новой структуры налоговой системы, которая должна обеспечивать получение государством природной ренты и сохранять достаточные стимулы для инвестиций. Вместе с тем в результате реформы система платежей при пользовании недрами до настоящего времени представляется не в полной мере совершенной. Существуют вопросы, связанные с реализацией в законодательстве принципа платности недропользования, не урегулированные должным образом.

К примеру, на сегодняшний день в финансово-правовой науке, а также в судебно-арбитражной практике обсуждаются вопросы о правовой природе некоторых платежей за пользование недрами и характере возникающих в связи с их уплатой отношений241.

В современном законодательстве можно констатировать половинчатое влияние налоговой реформы на систему платежей при пользовании недрами, поскольку, с одной стороны, сформировано достаточное законодательное регулирование в отношении налога на добычу полезных ископаемых на уровне Налогового кодекса РФ, а с другой — к примеру, регулярные платежи за пользование недрами, носящие, как и вышеуказанный налог, по своей природе налоговый характер, сохранены законодателем в Законе РФ «О недрах»242. Отсутствует достаточное правовое регулирование в отношении разовых платежей за пользование недрами в части определения оснований и порядка их уплаты, притом что размер такого рода платежей может составлять сотни миллионов и миллиарды рублей.

На практике такая ситуация приводит к спорам между пользователями недр и органами управления государственным фондом недр, связанным с квалификацией правовой природы разовых платежей при пользовании недрами, противоречивым позициям в судебно-арбитражной практике243.

В рамках упомянутого арбитражного спора, имеющего важное значение для всей сферы недропользования, судом первой инстанции был сделан вывод о том, что факт прекращения права пользования недрами в связи с совершением обществом виновных действий не порождает у Российской Федерации обязательств по возврату платежа, уплаченного за получение предоставленного в установленном порядке права пользования недрами. Суммы разовых платежей за пользование недрами, согласно действующему законодательству о недрах, не возмещаются и не подлежат возврату. Кроме того, по мнению суда первой инстанции разовые платежи представляют собой единовременную плату за получение права на проведение работ на участке недр. При этом суд исходил из того, что лицензионное соглашение не является гражданско-правовым договором. При этом суды апелляционной и кассационной инстанций в этом же споре пришли к противоположным выводам о том, что в силу п. 1 ст. 1102 Гражданского кодекса РФ лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение). Спорное лицензионное соглашение представляет собой волеизъявление нескольких субъектов, направленное на установление их прав и обязанностей, связанных с предоставлением права пользования недрами, и относится к сфере гражданско-правового регулирования общественных отношений. На основании изложенного суды апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о том, что разовый платеж представляет собой плату за пользование недрами и должен быть возвращен независимо от основания прекращения лицензии пропорционально периоду пользования недрами.

Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ Постановлением от 4 февраля 2014 г. № 13728/2013 акты судов апелляционной и кассационной инстанций были отменены, оставлено в силе решение суда первой инстанции.

Применяемый сегодня на практике при предоставлении права пользования недрами на основании аукциона платеж в виде задатка вовсе не получил какого-либо правового регулирования на уровне закона или подзаконного акта Правительства РФ. Уплата задатка производится на основании приказа Минприроды России от 17 июня 2009 г. № 156 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами».

Таким образом, с теоретической точки зрения необходимо отметить переходный и противоречивый характер реализации положений принципа платности недропользования в законодательстве Российской Федерации, поскольку, с одной стороны, кодификация платы за пользование недрами в налоговом законодательстве позволила создать эффективный механизм для обеспечения бюджетных поступлений в виде налога на добычу полезных ископаемых, а с другой — именно благодаря такой системе были утрачены возможности индивидуализации платы в зависимости от геолого-экономических составляющих недропользования. При этом в отношении разовых и регулярных платежей за пользование недрами законодательство в своем развитии остановилось, создав, таким образом, ряд пробелов в реализации принципа платности пользования недрами.

Следует признать, что опыт и современное состояние экономической системы страны показывают, что механизм налогообложения с точки зрения возможностей администрирования сегодня — более эффективный инструмент для государства, нежели взимание отраслевых платежей при пользовании недрами, имеющих индивидуальную ориентацию и предоставляющих возможности для нарушения закона со стороны пользователей недр и должностных лиц, уполномоченных на установление такой платы.

Вместе с тем таким образом государство утрачивает возможность регулирования платы в отношении уникальных или требующих развития проектов в области добычи полезных ископаемых. В этой связи малоосвоенные регионы получили менее гибкие возможности для установления льготных условий налогообложения, поскольку основные начала налогового законодательства предусматривают большое количество ограничений в части установления льгот.

На основании изложенного выше представляется обоснованным завершение реформирования системы платежей при пользовании недрами путем кодификации — включения регулярных платежей за пользование недрами в законодательство о налогах и сборах.

Совершенствование правового регулирования в отношении уплаты разовых платежей за право пользования недрами, включая возможность предварительной уплаты стартовых размеров таких платежей при участии в аукционах, должно быть реализовано в рамках горного законодательства Российской Федерации. При этом в качестве наименование такого платежа, безусловно, носящего публично-правовой характер, следует использовать термин «разовый платеж за право пользования недрами». Такое наименование платежа соответствует его характеру и является универсальным для случаев внесения платы в рамках конкурсных процедур предоставления права пользования недрами, а также предоставлении права пользования недрами в бесконкурсном порядке.

Кроме того, представляется целесообразным для уникальных и (или) наиболее капиталоемких проектов в сфере недропользования возвращение к механизму, предусматривающему создание индивидуальных режимов платности недропользования в виде концессий или соглашений о разделе продукции, что позволило бы расширить возможности привлечения инвестиций в сферу недропользования.

6. Принцип ответственности в недропользовании. Как известно, под социальной ответственностью понимается объективная необходимость отвечать за нарушение социальных норм. Такая ответственность выражает сущность взаимоотношений личности с государством, обществом, разными социальными группами. «В основе социальной ответственности лежит общественная природа поведения человека. Социальная ответственность — сложная, собирательная, нравственно-правовая, философская и этико-психологическая категория, изучаемая многими науками, но под разными углами зрения. Различают моральную, политическую, юридическую, общественную, гражданскую, профессиональную и другие виды ответственности, которые в совокупности составляют родовое понятие — «социальная ответственность». Юридическая ответственность — наиболее строгий и предельно формализованный вид социальной ответственности»244.

С. С. Алексеев указывал, что «юридическая ответственность — это применение к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера»245. Схожее понятие дается М. Н. Марченко, согласно которому «юридическая ответственность определяется как применение к лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке»246.

В определениях юридической ответственности зачастую выделяется также «обязанность правонарушителя претерпевать негативные последствия, предусмотренные санкциями правовых норм, применяемых компетентными органами за совершенное противоправное деяние»247 или «официальное признание деяний правонарушениями и применение к виновным установленных законом санкций уполномоченными субъектами власти в закрепленном правом порядке»248.

В теории права выделяют функции юридической ответственности: штрафную или карательную, превентивно-воспитательную; а также виды: преступления, административные правонарушения и дисциплинарные проступки. Применение мер юридической ответственности всегда связано либо с определенными ограничениями прав и свобод нарушителя, либо с возложением на него каких-либо дополнительных обязанностей. Именно в этих ограничениях и дополнительных обременениях, которые отсутствовали бы в случае правомерного поведения, проявляется карательная функция юридической ответственности.

Безусловно, юридическая ответственность может восприниматься только по совокупности представленных черт, суммируя которые А. С. Пиголкин выделял следующие признаки юридической ответственности:

«1) юридическая ответственность рассматривается как результат правонарушения;

2) она представляет собой государственное принуждение и содержит итоговую правовую оценку противоправного деяния со стороны государства, государственное порицание правонарушителя;

3) юридическая ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителя, предусмотренных санкцией правовой нормы (однако реализация не всех юридических санкций является юридической ответственностью);

4) юридическая ответственность всегда реализуется в установленной законом процессуальной форме»249.

На базе общетеоретических позиций следует перейти к рассмотрению принципа ответственности в сфере недропользования, действие которого направлено в первую очередь на охрану общественных отношений в этой сфере.

Следует сказать, что становление принципа ответственности в сфере недропользования происходило постепенно. В советский период, по оценке авторов того времени, многие сферы общественных отношений не были достаточно защищены. Так, в монографии «Правовой режим недр» Н. А. Сыродоев указывал на назревшую «острую необходимость разработать способы правовой охраны недр… На то, что практически не ведется уголовно-правовая борьба с нарушением правил охраны недр»250.

Применительно к сфере недропользования сегодня можно сказать, что становление и законодательное закрепление данного принципа состоялось. Его существо заключается в том, что пользователи недр, равно как и другие субъекты горных отношений, несут различного рода ответственность за нарушение норм законодательства. По общему правилу такая ответственность наступает ввиду противоправного поведения.

Реализация принципа ответственности в законодательстве, так же как и некоторых других принципов, носит комплексный, межотраслевой характер, а в основу его реализации положены нормы законодательства о недрах, экологического, административного, уголовного и гражданского законодательства, комплексный анализ которого представлен В. Б. Агафоновым251.

Административная ответственность в Российской Федерации устанавливается Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) и законодательством субъектов РФ, так как данная сфера относится к совместному ведению федеральных и региональных органов государственной власти в соответствии со ст. 72 Конституции РФ252. Применительно к охране общественных отношений, возникающих в связи с пользованием недрами, авторы, занимающиеся исследованиями административной ответственности, относят на федеральном уровне следующие составы: ч. 2 ст. 7.2, ст. 7.3, 7.4, 7.5, 7.10, 7.25, 7.26, 8.5, 8.9, 8.10, 8.11, ч. 1 ст. 8.17, 8.18, 8.19, 8.20, 8.39, 9.1, 13.14, 14.9, 14.31, 14.31¹, 14.32, ч. 1 ст. 14.33, 19.1, ч. 1, ч. 2.1–2.3, 2.5, 2.6, 11, ст. 19.5, 19.7, ч. 3–5 ст. 19.8 КоАП РФ253.

Представляется, что на практике не все из перечисленных выше составов административных правонарушений имеют широкое применение в сфере недропользования. Если говорить точнее, то в большинстве случаев для сферы недропользования наиболее важны в первую очередь правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ. Вместе с тем формулировки состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.3 КоАП РФ, далеки от совершенства и не в полной мере учитывают специфику охраняемой сферы общественных отношений. Такой вывод обусловлен следующим.

Составообразующим по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ является деяние в виде «пользования недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта». В соответствии со ст. 11–12 Закона РФ «О недрах» лицензия на пользование недрами является специальным государственным разрешением, включающим установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. При этом лицензия на пользование недрами может дополняться иными условиями, не противоречащими Закону РФ «О недрах».

Сказанное выше, по сути, означает, что административная ответственность устанавливается не за нарушение положений закона или подзаконного акта, например, как в случае с Правилами дорожного движения или Правилами охраны недр, утвержденных нормативными правовыми актами, а за нарушение индивидуального акта — лицензии на пользование недрами. При этом немаловажным является то, что в отсутствие утвержденных на уровне нормативного правового акта примерных (модельных) условий пользования недрами большая часть таких условий является уникальными применительно к данной лицензии, участку и пользователю недр.

Кроме того, учитывая не исчерпывающий перечень условий, которые по закону могут включаться в лицензию, на практике лицензия на пользование недрами содержит не только условия, напрямую связанные с использованием участка недр, но и дополнительные условия (косвенно связанные с этим), к примеру: условия, связанные с оформлением прав на земельный участок и использованием земель по целевому назначению, доставкой представителей надзорных органов на участки недр, с участием пользователя в социально-экономическом развитии территорий, со взаимодействием с коренными малочисленными народами и др.

Очевидно, что рассмотренные в качестве примера группы общественных отношений не относятся к сфере охраняемых ст. 7.3 КоАП РФ общественных отношений, они урегулированы другими отраслями законодательства, в которых, в свою очередь, существуют собственные охранительные нормы в законодательстве об административных правонарушениях. На практике установление таких условий приводит к спорам между пользователями недр и надзорными органами254.

После включения дополнительных условий в лицензии на пользование недрами невыполнение таких условий становится наказуемым с точки зрения состава ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, что зачастую ведет к дублированию действия охранительных норм, и, следовательно, риску привлечения к административной ответственности дважды, что противоречит конституционно-правовым принципам недопустимости неоднократного привлечения к ответственности лица за одно и то же правонарушение. Например, нарушение условия об обязательном оформлении прав на земельные участки до начала пользования недрами создает риск привлечения по существу за одно и то же нарушение как по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, так и ст. 7.1 КоАП РФ. Существуют и аналогичные ситуации, связанные с рисками привлечения к административной ответственности за одно и то же деяние разными субъектами административной юрисдикции с применением других составов КоАП РФ.

Аналогично в законодательстве не дается определения того, что такое «требования утвержденного в установленном порядке технического проекта». При этом в соответствии с п. 2 постановления Правительства РФ от 3 марта 2010 г.255 целью подготовки проектной документации является разработка «обоснованных технических и технологических решений, обеспечивающих выполнение условий пользования участком недр, рациональное комплексное использование и охрану недр, а также выполнение требований законодательства Российской Федерации о недрах». В постановлении Правительства РФ существует также перечень требований к содержанию проектной документации (раздел II), а подзаконными актами Минприроды России устанавливаются «требования к содержанию и структуре проектной документации»256, которые также не определяют, нарушение каких требований может являться основанием для привлечения к административной ответственности. Притом что технический проект является объемным документом, содержащим большое число технических норм, которые учитываются при пользовании недрами.

Таким образом, понятие «требования утвержденного в установленном порядке технического проекта» в законодательстве не только не раскрывается, но и имеется неопределенность в вопросе о том, как требования технического проекта соотносятся с требованиями законодательства Российской Федерации о недрах, которым должны соответствовать технические и технологические решения.

В совокупности с требованиями технического проекта, подготавливаемого для целей недропользования, число обязательных для соблюдения пользователями недр условий может достигать десятков и сотен (в зависимости от размеров месторождения полезных ископаемых или иного объекта недропользования). При этом с точки зрения закона наказуемым является любое нарушение таких условий лицензии на пользование недрами или требований технического проекта.

Следует отметить, что в диспозиции (ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ) нарушения условий и требований никак не классифицированы по степени общественной опасности, не определено, за какие из них пользователь недр может быть привлечен к административной ответственности, а за какие нет. Кроме того, в качестве неразвитости норм диспозиции ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ следует отметить, что в статье не выделяются квалифицирующие признаки в зависимости от степени общественной опасности условий лицензии на пользование недрами или требований технического проекта разработки, что также может вызвать в правоприменительной практике противоречие положений конституционно-правовым принципам справедливости и соразмерности ответственности257.

Представляется, что такие формулировки ст. 7.3 Кодекса об административных правонарушениях приводят к ситуации, в которой, с одной стороны, каждое нарушение условий лицензии на пользование недрами или требований технического проекта рассматривается как составообразующее, что создает для пользователей недр риск наступления административной ответственности вне зависимости от степени общественной опасности правонарушения и приводит к неопределенности в этом вопросе. С другой стороны, принимая во внимание все изложенное выше, представляется, что положения ст. 7.3 КоАП РФ не в полной мере соответствуют принципам справедливости и соразмерности ответственности, значение которых неоднократно разъяснялось Конституционным Судом РФ, в части отсутствия возможности определения степени общественной опасности нарушений условий пользования недрами или требований технического проекта того или иного вида258.

В целях совершенствования законодательства о недрах и административной ответственности, обеспечения их терминологической сбалансированности необходимо в рамках ст. 12 Закона РФ «О недрах» выделить основные условия пользования недрами применительно к различным видам недропользования, предусмотренным ст. 6 Закона РФ «О недрах», и утвердить на уровне нормативного правового акта Министерства природных ресурсов и экологии РФ или Правительства РФ типовые (модельные) условия пользования недрами также применительно к различным видам пользования недрами, предусмотренным ст. 6 Закона РФ «О недрах». Кроме того, представляется целесообразным четкое определение в законодательстве о недрах и подзаконных актах, относящихся к подготовке проектной документации, понятия «требования технических проектов», а также выделение в их числе специальной категории — «основных (базовых) требований технических проектов».

В свою очередь, параллельно в законодательство об административной ответственности необходимо внести изменения в ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ в целях установления квалифицирующих признаков административного правонарушения, в частности дифференциации ответственности в зависимости от нарушения основных условий лицензии на пользование недрами и основных (базовых) требований технических проектов либо иных условий лицензии и требований технических проектов.

Следующим видом ответственности в рамках принципа горного права является уголовная ответственность. Уголовной ответственности в сфере охраны природы в советский период были посвящены научные исследования259. В наше время наиболее общим составом уголовно наказуемого деяния, напрямую относящимся к сфере недропользования, является ст. 255 Уголовного кодекса РФ, устанавливающая ответственность за нарушение правил охраны и использования недр. При этом для наличия состава необходимо нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых. Такие деяния должны повлечь причинение значительного ущерба.

Рассматривая данный состав как наиболее общий для целей охраны правопорядка в сфере недропользования, следует проанализировать его достоинства и недостатки. В первую очередь необходимо отметить, что для привлечения к уголовной ответственности необходимо нарушение именно правил охраны и использования недр, что подразу­мевает существование таких правил на уровне нормативных правовых актов (актов официально изданных и действующих на территории Российской Федерации). Такой подход строго определяет сферу действия и возможную ответственность.

Формулировка «при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых…» не в полной мере коррелируется с предусмотренными в ст. 6 Закона РФ «О недрах» видами пользования недрами, в этой связи, например, возникает вопрос: будет ли привлекаться к уголовной ответственности лицо, допустившее нарушение правил охраны и использования недр при региональном геологическом изучении или геологическом изучении, включающем поиск и оценку месторождений полезных ископаемых или оценку пригодности участка недр для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых? Очевидно, можно сказать, что составом ст. 255 УК РФ такое деяние не предусматривается, что означает наличие законодательного пробела.

Данный факт косвенно подтверждается авторами комментария к Уголовному кодексу РФ. Так, объективная сторона преступления выражается, по их мнению, «альтернативно в нарушении правил охраны и использования недр при совершении хотя бы одного из нижеперечисленных действий (бездействия): проектировании; размещении; строительстве; вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно в самовольной застройке площадей залегания полезных ископаемых. Наиболее характерными нарушениями правил охраны недр, влекущими уголовную ответственность, следует считать: самовольное без разрешения строительство, размещение горнодобывающих предприятий или сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; нарушения, приводящие к порче месторождений; неприведение участков земли и других природных объектов, испорченных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования; затопление, загрязнение недр, в частности при хранении нефти, газа; размещение отходов производства без разрешения либо в ненадлежащем месте или с превышением объемов захоронения, несоблюдением их химического состава, указанного в разрешении. К нарушениям правил использования недр относятся: их использование при строительстве либо в процессе эксплуатации горнодобывающих предприятий или сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; разработка недр за пределами горного отвода; добыча полезных ископаемых сверх установленного объема; осуществление таких видов пользования недрами, которые не указаны в лицензии; выборочная отработка месторождений, приводящая к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых»260.

В целях совершенствования диспозиции нормы ст. 255 Уголовного кодекса РФ целесообразно было бы предложить использовать вместо стадийной терминологии «при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых» соответствующие и характерные для горного законодательства (ст. 6 Закона РФ «О недрах») виды пользования недрами как виды деятельности, в рамках которых могут быть совершены уголовно наказуемые деяния, предусмотренные ст. 255 УК РФ.

Также в достаточной степени относимым и общим составом применительно к сфере недропользования является ч. 2 ст. 253 УК РФ, прямо предусматривающая ответственность за исследование, поиск, разведку, разработку природных ресурсов континентального шельфа Российской Федерации или исключительной экономической зоны Российской Федерации, проводимые без соответствующего разрешения. Кроме того, ст. 192 УК РФ преследуется нарушение правил сдачи государству драгоценных металлов и драгоценных камней на аффинаж или в случаях, установленных законом, правил обязательной продажи государству драгоценных металлов и драгоценных камней в крупном размере. Следует отметить также ст. 253 УК РФ, предусматривающую в ч. 1 ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации в части возведения, строительства, эксплуатации, охраны и ликвидации искусственных островов, установок или сооружений, а также создание вокруг них зон безопасности.

В целом применительно к уголовно-правовой ответственности, сферой охраны которой являются горные отношения, можно сделать вывод о необходимости совершенствования законодательства в части «терминологической стыковки» норм горного и уголовного права аналогично сказанному выше в отношении административной ответственности.

Имущественная или, как ее еще называют, гражданско-правовая ответственность в сфере недропользования как в теории, так и в законодательстве находится в стадии развития. Достаточно сказать, что в Законе РФ «О недрах» на этот счет содержится ст. 49, в ч. 2 которой закреплено, что привлечение к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о недрах не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред. Общими для данного вида ответственности нормами будут являться положения ст. 42 Конституции РФ о том, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, а также нормы ст. 1, 77, 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды», предусматривающие охрану недр как природного объекта и обязанность полного возмещения вреда. В этой части положения принципа ответственности в сфере недропользования вытекают из положений базовых принципов экологического права, рассмотренных выше.

В соответствии с положениями ст. 77 ФЗ «Об охране окружающей среды» юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. При этом вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

По общим правилам определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии — в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

В горных отношениях обязанность возмещения вреда предусмотрена в ст. 51 Закона РФ «О недрах», которая устанавливает, что лица, причинившие вред недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах, возмещают его добровольно или в судебном порядке. Статьей также предусмотрено, что порядок расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах, устанавливается Правительством РФ. Такой порядок сравнительно недавно определен постановлением Правительства РФ от 4 июля 2013 г. № 564 «Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах».

Интересным представляется анализ наименования имущественной ответственности как гражданско-правовой применительно к экологическому и горному праву. Важно отметить, что наименование «гражданско-правовая» используется законодателем в первую очередь исходя из вида правонарушения в целях отграничения этого вида ответственности от уголовной, административной и дисциплинарной ответственности. Было бы в корне неверным считать, что такое разграничение означает, что ответственность в виде возмещения вреда, причиненного недрам и другим объектам природы, лежит в сфере действия гражданского законодательства и регулируется нормами гражданского права. Такой вывод не соответствовал бы положениям ст. 2 Гражданского кодекса РФ, указывающей группы общественных отношений, регулируемых гражданским законодательством, и сферу его действия, а также отраслевым нормам.

По мнению Т. Е. Абовой, «гражданская (гражданско-правовая) ответственность — это предусмотренные нормами гражданского законодательства неблагоприятные последствия, наступающие для участника гражданско-правового отношения в связи с нарушением им прав и охраняемых законом интересов другого лица, неисполнением или ненадлежащим исполнением предусмотренных гражданским законодательством или договором обязанностей. К правонарушителю (должнику в обязательственных отношениях) применяются в интересах другого лица (кредитора) установленные законом или договором меры воздействия, выражающиеся в возмещении убытков, применении установленных законом или договором имущественных санкций (неустойки, штрафа, пени), возмещении морального вреда»261.

Исходя из того, что «охраняемые законом экологические интересы (интересы экологического благополучия) носят преимущественно публично-правовой характер, вред причиняется природным объектам, находящимся преимущественно в публичной собственности и являющимся публичным благом, в случае нарушения упомянутых охраняемых публичных экологических интересов», по мнению М. М. Бринчука, «применяется не гражданско-правовая (имущественная), а иная юридическая ответственность, которая может быть названа эколого-правовой»262, или ее можно также «именовать имущественной, в связи с характером применяемой санкции в данном виде ответственности»263.

Полностью разделяя эту точку зрения, ответственность в виде возмещения вреда, причиненного недрам, можно отнести к этому же виду ответственности, на базе общего правового регулирования которой построена ответственность в виде возмещения вреда, причиненного недрам, — эколого-правовой ответственности. Эколого-правовую ответственность, в свою очередь, в зависимости от объекта охраны от посягательства (земли, недр, водных объектов, атмосферного воздуха, объектов животного мира) можно делить на подвиды: земельно-экологическую ответственность, горно-экологическую ответственность и т. д.264

Отдельно следует сказать об ином подходе к эколого-правовой ответственности В. В. Петрова и некоторых других исследователей. По мнению В. В. Петрова, «юридическая ответственность в области окружающей природной среды в СССР наступает за посягательства на установленный в нашей стране экологический правопорядок, нормативы и правила, регулирующие научно обоснованное взаимодействие общества и природы, экологическую безопасность общества. Данными особенностями и определяется название этой ответственности как эколого-правовой. Эколого-правовая ответственность — комплексный и межотраслевой институт советского права, состоящий из норм природоохранительного, земельного, горного, водного, лесного, административного, гражданского, уголовного, трудового, колхозного права»265. Иными словами, эколого-правовая ответственность представляет собой собирательный институт экологического права, в рамках которого возможно исследование общественных отношений в сфере экологии, норм экологического законодательства и охраняющих их норм иных отраслей законодательства в комплексе.

Представляется, что такой подход может быть использован в ограниченных целях, или его следует рассматривать как интегрированный для целей изучения, представления, систематизации, поиска зон разграничения между собой видов различных ответственности и других доктринальных разработок экологического права.

В заключение рассмотрения принципа ответственности в сфере недропользования следует отдельно остановиться на теоретически важном вопросе — рассмотрение подходов к выделению в правовой науке таких видов ответственности как «земельно-правовая ответственность»266 или «горно-правовая ответственность».

В теории государства и права у многих ученых классификация юридической ответственности проводится без учета ее отраслевой принадлежности. Такая классификация осуществляется в зависимости от правонарушения: преступление, административное правонарушение, дисциплинарный проступок, гражданско-правовой деликт, соответственно выделяется ответственность уголовная, административная, дисциплинарная и гражданско-правовая267.

Существует также и другая точка зрения, когда ответственность подразделяется на соответствующие виды по отраслевому признаку:

1) уголовная;

2) гражданская;

3) административная;

4) дисциплинарная;

5) материальная;

6) процессуальная;

7) конституционная.

По мнению авторов такого подхода, «все названные виды ответственности являются традиционными и хорошо известными, за исключением, пожалуй, конституционной, которая стала выделяться сравнительно недавно. Под конституционной ответственностью имеются в виду, например, отрешение президента от должности, отзыв депутата, роспуск Государственной Думы, отставка правительства и т. д. Такую ответственность называют еще политико-правовой»268.

Такой подход к классификации ответственности заслуживает большей поддержки с позиций научного анализа и теоретических воззрений, поскольку позволяет представить существо предусмотренной законом ответственности сквозь призму ее отраслевых особенностей и в комплексе с анализом охраняемых общественных отношений. Следуя такого рода подходу, представляется, что в отраслевом законодательстве существуют и иные виды ответственности наряду с гражданской, дисциплинарной, материальной, процессуальной, конституционной.

Рассматривая в целом все виды ответственности, выделяемые сегодня в российском праве, предлагается обоснованным тезис, в соответствии с которым все виды юридической ответственности возможно объединить в две группы: кодифицированную ответственность и специальную (отраслевую) ответственность. Эти две группы не являются абсолютно статичными, поскольку отдельные правоохранительные нормы или даже их комплексы могут переходить из одной группы в другую (например, при кодификации ответственности или снижения общественной опасности деликта). В целом можно сказать так:

• если охраняемые законом общественные отношения нуждаются в особой защите со стороны уголовного права, а по своим последствиям привлечение к ответственности существенным образом ограничивает права и свободы граждан, то соответствующие нормы выделяют в виде кодифицированной — уголовной — ответственности;

• если необходимость в привлечении к ответственности (сфера общественных отношений нуждается в публично-правовой защите) возникает часто, субъектом ответственности является широкий круг лиц, возможна унификация санкций и процедуры привлечения к ответственности, то такая ответственность кодифицируется на основе общих принципов и подходов административного права к административной ответственности;

• если общественные отношения носят специфический характер, нуждаются в охране, но отсутствует необходимость во введении административной и уголовной ответственности по той или иной причине (к примеру, не будет достигнута цель привлечения к ответственности, санкции из-за своей специфики не могут быть унифицированы и пр.), целесообразно введение внутриотраслевой правоохранительной нормы (группы норм), предусматривающих такую специальную ответственность;

• если происходят процессы, связанные с декриминализацией каких-либо деяний в силу снижения их общественной опасности и изменений экономических или политических процессов в государстве, либо выявлена неэффективность применения ответственности в той или иной форме, то такая ответственность из уголовной может стать административной, из административной — специальной (отраслевой).

В целях пояснения авторской позиции о специальной (отраслевой) ответственности, существующей сегодня в земельном и горном праве, необходимо остановиться на очень специфических, урегулированных нормами отраслевого законодательства видах воздействия, применяемых к субъектам горных и земельных отношений, — прекращении права пользования недрами за допущенные нарушения или прекращении прав на земельный участок в связи с нарушениями законодательства269.

Такие виды воздействия по характеру последствий отвечают всем признакам юридической ответственности (рассматриваются как результат правонарушения; представляют собой государственное принуждение и содержат итоговую правовую оценку противоправного деяния со стороны государства, государственное порицание правонарушителя, влекут за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителя, реализуются в установленной законом процессуальной форме).

Такой вывод обусловлен следующим. Во-первых, субъекты лишаются права осуществления предпринимательской деятельности на участке недр того или иного вида (геологического изучения, разведки и добычи или др.), при добыче — источника доходов, связанных с возможностью продажи добываемых полезных ископаемых. Во-вторых, прекращение права пользования недрами влечет убытки, поскольку созданные объекты горного имущества (в первую очередь недвижимого) имеют ограниченный рынок реализации (правильнее сказать, в них заинтересованы только иные пользователь недр, которым эти участки будут предоставлены)270. В-третьих, прекращение права пользования недрами за допущенные нарушения осуществляется на основании предусмотренной в законодательстве процедуры, обеспечивающей права пользователей недр и возможность обжалования в суд принятых решений. В-четвертых, прекращение права пользования недрами носит постоянный характер и влечет негативные последствия для субъектов права пользования недрами, выражающиеся в целом комплексе факторов271.

Рассматривая этот вид отраслевой ответственности, следует отметить, что предложенный подход касается только прекращения права пользования недрами за допущенные нарушения и не относится к прекращению права пользования недрами по другим основаниям, к примеру в связи с истечением срока пользования недрами или отказом пользователя недр от права.

При этом представляется, что прекращение права пользования недрами за допущенные нарушения недостаточно рассматривать в качестве меры пресечения, поскольку по своим свойствам меры пресечения носят временный и обеспечительный для соответствующих производств характер. В действующем законодательстве такие меры предусмотрены в виде приостановления и ограничения права пользования недрами (ст. ­20–21 Закона РФ «О недрах») — меры воздействия по своим признакам, близкие к мерам пресечения (временные по применению, обеспечительные по характеру).

Следует отметить, что на фоне неразвитости норм современного законодательства о недрах по вопросам, связанным с прекращением права пользования недрами, судебно-арбитражная практика, по существу, вынужденно «опережает» существующие правовое регулирование и на основании общеправовых принципов формирует общие подходы в применении права в целях защиты прав пользователей недр и государства как собственника недр, например, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 27 ноября 2012 г. № 9662/12 по делу № А33-13966/2011 и п. 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»272. В данных актах Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ указывает на специфичность (специальность) процедуры, регулируемой нормами законодательства о недрах. Ориентирует проверку объективных, не зависящих от пользователя недр и находящихся вне сферы его контроля обстоятельств, препятствующих исполнению лицензионных обязательств, не относя прекращение права пользования недрами к ответственности.

Прекращение права пользования недрами за допущенные нарушения законодательства о недрах как мера ответственности рассматривалась учеными, занимающимися исследованиями в области административного права. Так, М. С. Шлюттер предлагалось дополнить ст. 3.2 Кодекса об административных правонарушениях РФ новой санкцией в виде прекращения права пользования недрами273 и, следовательно, использования механизма обеспечения процессуальных прав участников процесса по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом.

Безусловно, такого рода предложение заслуживает внимания. Данный вывод обусловлен тем, что в настоящее время в Законе РФ «О недрах» при использовании процедуры прекращения права пользования недрами, не существует механизма, позволяющего в полной мере лицу, в отношении которого применяется такая мера воздействия, доказывать невозможность выполнения по объективным причинам условий лицензии на пользование недрами, говорить об отсутствии в его действиях вины (умысла или неосторожности), а также о снижающих степень вины обстоятельствах, использовать другие, характерные для привлечения к ответственности инструменты.

Вместе с тем реализация такого рода предложения в сфере административной ответственности не представляется эффективным средством, по крайней мере, на современном этапе. Как было показано выше, прекращение права пользования недрами применяется в очень специфической, сложной с технической стороны сфере, зачастую связанной с значительными инвестициями на участке недр и необходимых для пользования недрами земельных участках. Кроме того, не следует забывать о ситуациях, когда нарушения допущены, но в непрерывном процессе недропользования заинтересован не только пользователь недр, но и государство, поскольку прекращение права приведет к парализации процесса недропользования, приостановлении добычи того или иного вида полезного ископаемого.

Учитывая изложенное, такая санкция, как прекращение права пользования недрами, не может быть унифицирована до стандартных процедур, характерных для группы кодифицированной административной ответственности. В рамках КоАП РФ ее применение приведет к необходимости соблюдения достаточно коротких, установленных законом сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях, утрате индивидуальности в подходе к рассмотрению с технической стороны сложных вопросов при проверке соблюдения пользователями недр условий лицензий и технических проектов, о которых говорилось выше при анализе положений ст. 7.3. КоАП РФ. Кроме того, кодификация повлечет существенную перестройку норм законодательства о недрах и норм Кодекса РФ об административных правонарушениях, значительное перераспределение компетенции между федеральными органами исполнительной власти, изменения сложившейся судебно-арбитражной практики, что может негативно отра­зиться на правах пользователей недр.

В качестве альтернативы представляется более целесообразным в текущий момент рассмотреть формирование и закрепление в законодательстве о недрах положений о прекращении права пользования недрами за допущенные нарушения как специфической отраслевой – горно-правовой — ответственности.

Понятие горно-правовой ответственности можно определить следующим образом: горно-правовая ответственность — это предусмотренные законодательством о недрах негативные последствия для пользователя недр в виде прекращения права пользования недрами за допущенные нарушения, применяемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Закрепление в действующем законодательстве положений об ответственности в виде прекращения права пользования недрами за допущенные нарушения возможно осуществить при помощи введения специальных частей в ст. 20, 21 Закона РФ «О недрах». В них отдельно установить основания возникновения ответственности (не только наличие объективных, не зависящих от пользователя недр и находящихся вне сферы его контроля причин, препятствующих исполнению лицензионных обязательств) и предусмотреть порядок ее применения.

7. Принцип сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами является одним из значимых принципов современного горного права и представляет собой правовую конструкцию, в значительной степени связанную с выделяемыми в науке принципами экологического права, но адаптированную в рамках горного права к целям правового регулирования соответствующих общественных отношений (данный принцип связан с выделяемыми в науке экологического права принципами «научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития; научной обоснованности, рациональности природопользования»274, а также «устойчивого экологически обоснованного экономического и социального развитие»275). В историческом плане можно предположить, что процесс формирования в Российской Федерации принципа сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами связан с существовавшими ранее в Российской империи (исследованные многими авторами, занимающихся горным правом) принципами горной регалии и горной свободы. Об отдельных составляющих этого принципа упоминалось Г. С. Башмаковым276.

В настоящее время положения данного принципа лишь частично реализованы в преамбуле Закона РФ «О недрах», в которой говорится, что «настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр».

Целям реализации принципа служат нормы ст. 3 Закона РФ «О недрах», в которых указываются полномочия федеральных органов государственной власти по «определению и реализации федеральной политики недропользования, определению стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ», а также ст. 15, в которой в качестве одной из задач государственной системы лицензирования выделено «обеспечение социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан Российской Федерации».

Кроме того, нормы ст. 25 и 25.1 Закона, которые определяют условия застройки площадей залегания полезных ископаемых и возможность изъятия в ограниченном числе случаев277 земельных участков по ходатайствам пользователей недр для государственных или муниципальных нужд в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 294 «О подготовке и рассмотрении ходатайств об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также принятии решений об их изъятии» (вместе с Положением о подготовке и рассмотрении ходатайств об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также принятии решений об их изъятии).

Принцип сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами имеет важное значение в целях обеспечения сбалансированного применения норм права, принятых для реализации других принципов горного права. Таким образом, эффективность данного принципа во многом зависит от качественной реализации в законодательстве и подзаконных актах положений других принципов горного права, а также гармоничного межотраслевого взаимодействия экологического (в части охраны окружающей среды), горного, земельного, градостроительного278, водного и лесного законодательства в регулировании общественных отношений.

Чтобы пояснить изложенные выше тезисы, необходимо взглянуть на совокупность горных отношений не только с правовой, но и с экономической, социальной, экологической и философской точек зрения. Комплексный взгляд на горные отношения показывает, что в данной сфере происходит стыковка различных интересов:

а) в первую очередь это различные интересы Российского государства, на которое сегодня возложены задачи по эффективному управлению государственным фондом недр, обеспечению достаточных поступлений в бюджетную систему страны, обеспечению рационального использования недр и их охраны в интересах нынешнего и будущих поколений, созданию рабочих мест и многое другое;

б) в этой сфере прослеживаются интересы общества, которое нуждается в том, чтобы государство обеспечивало бережное отношение к использованию недр (рациональность и охрану), но при этом общество в широком смысле само является потребителем ресурсов недр в виде топлива, энергии, продуктов переработки полезных ископаемых, нуждается в бюджетных поступлениях от пользователей недр;

в) общество, так же как и государство, является ответственным перед будущими поколениями граждан России, но желает чувствовать себя защищенным за счет государства от социально-экономических кризисов общегосударственного и локального масштаба (например, в связи с прекращением деятельности градообразующих предприятий, занимающихся добычей полезных ископаемых, и пр.);

г) пользование недрами — это сфера интересов объединений граждан (организаций) или бизнес-сообщества, которые желают быть субъектами горных правоотношений — пользователями недр на наиболее выгодных именно для них условиях;

д) в некоторых случаях это сфера индивидуальных интересов гражданина или юридического лица, например, когда у них изымается принадлежащий им земельный участок, необходимый пользователю недр, или гражданин или юридическое лицо желают осуществить застройку площадей залегания полезных ископаемых или иного возможного использования недр;

е) бывает и так, что недалеко от места жительства того или иного гражданина планируется деятельность по использованию недр, которая окажет негативное воздействие на окружающую среду или изменит образ его жизни (например, в отношении коренных (малочисленных) народов); возможно, гражданин является или станет в будущем работником организации — пользователя недр, и он косвенно заинтересован в наиболее выгодных для этой организации условиях пользования недрами.

Одним из наиболее резонансных в последнее время проектов в недропользовании, являющихся хорошим примером столкновения различных интересов в связи с намечаемым пользованием недрами, является проект добычи никеля в Воронежской области. В этом регионе в 1970–1980 гг. открыто пять сульфидных платиноидно-медно-никелевых месторождений, в их числе — Еланское и Елкинское (ресурсы Елкинского участка по категории P2 составляют 54,6 тысячи тонн меди, 393,8 тысячи тонн никеля и 14,4 тысячи тонн кобальта; прогнозные ресурсы по категории P1 Еланского составляют 5,6 тысячи тонн меди, 54,1 тысячи тонн никеля, 1,7 тысячи кобальта; по категории P2 – 40,3 тысячи тонн меди, 351,6 тысячи тонн никеля и 10,3 тысячи тонн кобальта)279. Возникший конфликт при реализации этого проекта наглядно показал затрагиваемые сферы государственных и общественных интересов.

Еще одним практическим примером такого рода ситуаций является пользование недрами для целей разведки и добычи рудного золота на Лысогорском месторождении в Красноярском крае280. В этом проекте уже после предоставлении права пользования недрами выяснилось, что на территории лицензионного участка Лысогорского месторождения расположены зеленые и лесопарковые зоны, в которых в соответствии подп. 4 ч. 3 ст. 105 Лесного кодекса РФ запрещена разработка месторождений полезных ископаемых, что заблокировало на период с 2008 г. по настоящее время возможность добычи полезных ископаемых.

Как видно из приведенных выше примеров и положений нормативных правовых актов, реализация принципа сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами на уровне законодательства представляется минимальной и явно недостаточной. В качестве наиболее существенных пробелов можно отметить, отсутствие на протяжении длительного периода в законодательстве Российской Федерации механизма принудительного изъятия земельных участков для нужд пользователей недр, а также предусмотренных законом процедур взаимодействия гражданского общества и органов управления государственным фондом недр на этапе принятия решения о предоставлении недр в пользование для добычи полезных ископаемых, других видов пользования недрами.

Как обеспечить оптимальный баланс в сочетании различных интересов при пользовании недрами (интересов государства, общества и законных интересов граждан) при таком их сложном переплетении? Ответ на этот вопрос лежит в сфере реализации рассматриваемого принципа, являющегося ориентиром для построения правовых норм. Представляется, что для обеспечения оптимального баланса сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами необходимо создание правовых механизмов:

• обеспечения эффективного развития минерально-сырьевой базы на основании опережающего геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и других территорий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, чтобы государство имело возможность выбора территорий предстоящего недропользования;

• обеспечения государственного планирования уровней добычи полезных ископаемых и использования участков недр для других целей на длительный период в целях заблаговременного реагирования на истощение запасов полезных ископаемых предоставленных в пользование участков недр (обеспечения последовательного ввода месторождений полезных ископаемых и использования участков недр для других целей по мере необходимости в этом);

• обеспечения защиты интересов Российской Федерации в сфере недропользования на международной арене, путем введения ограничений доступа в Российской Федерации к некоторым категориям участков недр иностранных инвесторов или поощрения иностранных инвестиций в сфере недропользования, создания условий для российских организаций для пользования недрами в зоне континентального шельфа Российской Федерации, международном районе и других странах;

• справедливого распределения доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним по отдельным регионам Российской Федерации и в целом по стране;

• обеспечения планирования занятости населения в регионах с активным пользованием недрами во избежание социальной напряженности ввиду прекращения деятельности крупных недропользователей, являющихся градообразующими предприятиями или работодателями для больших групп населения;

• информирования через средства массовой информации граждан о государственном планировании в сфере недропользования о готовящихся к реализации проектах в сфере недропользования281; обеспечения участия граждан в процессе принятия решений в сфере недропользования, включая их полный цикл: от стадии государственного планирования до стадии ликвидации горных выработок, поскольку, как было показано выше, конфликтная ситуация может возникнуть на каждой стадии;

• защиты охраняемых законом прав граждан и организаций — субъектов горных отношений, в том числе посредством создания эффективных механизмов изъятия у иных лиц земельных участков, необходимых для пользования недрами, с выплатой или предоставлением компенсаций, позволяющих сохранить рентабельность проектов в недропользовании;

• эффективного функционирования системы государственного геологического и горного надзора, основанного на принципах объективности, плановости, законности и других принципах;

• обеспечения гарантий (в виде ликвидационных фондов или других инструментов) со стороны пользователей недр по надлежащей рекультивации нарушенных земель и других объектов; ликвидации горных выработок и обеспечения их безопасности для населения; ликвидации последствий аварий, связанных с пользованием недрами, и компенсации причиненного ущерба.

Таким образом, становится понятно, что право, в первую очередь его законодательная часть призваны стать важным и основополагающим регулятором для обеспечения оптимального баланса сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами, а действие этого принципа должно распространяться не только на территории Российской Федерации, но и ее континентальный шельф и (или) исключительную экономическую зону.

В завершение рассмотрения принципов современного горного права России и особенностей их реализации в законодательстве, следует сказать следующее.

1. С учетом широкого круга горных отношений возможно выделение большего числа принципов горного права. В этой связи предложенная система принципов обозначена как основные принципы горного права. Вместе с тем выделение принципов, относящихся к правовому регулированию специфических горных отношений, таких как особенности добычи отдельных видов полезных ископаемых или использования недр для целей, не связанных с добычей, или пользования недрами на основании соглашений о разделе продуктов или государственных контрактов и т. п., также не будет отвечать целям обеспечения эффективности правового регулирования.

Представляется, что наиболее правильным было бы формирование основных принципов горного права (в предложенном выше формате), а на их основе формирование для отдельных (специфических) сфер регулирования горных отношений самостоятельных принципов государственного управления или принципов государственной политики в этих сферах.

2. На основе рассмотрения вопроса о принципах горного права необходимо обозначить позицию по вопросу о соотношении принципов горного права и принципов горного законодательства, поскольку понятия «принцип права» и «принцип законодательства» не являются тождественными.

Вопрос о соотношении отраслевых принципов права и принципов законодательства в отношении земельного права и земельного законодательства рассмотрен Г. А. Волковым в публикации «Принципы земельного права как важнейший элемент эколого-правового механизма (в развитие идей В. В. Петрова) и монографии, в которой на основании проведенного исследования определено, что принципы определенной отрасли права и принципы того или иного законодательства часто рассматриваются как равные понятия282. Однако такой подход представляется упрощенным.

По мнению Г. А. Волкова, «принципы земельного права как элемент основных начал правового регулирования земельных отношений могут формироваться из смысла и содержания правовых норм, политических норм, на основании судебных решений, а также как достижения науки, выраженные в правовой доктрине… Принципы земельного права, закрепленные непосредственно в правовых нормах закона, становятся нормами-принципами… Нормы-принципы земельного права как элемент основных начал правового регулирования земельных отношений не только выступают как самостоятельная разновидность юридических норм, но и имеют важное практическое значение, которое обнаруживается на всех этапах проявления права: при правотворчестве, при реализации права и при систематизации законодательства»283. В обоснование данного вывода вышеупомянутый исследователь обоснованно указывает на различия терминов «отрасль права» и «отрасль законодательства», «система права» и «система законодательства» в работах В. С. Нерсесянца284 и других авторов285.

3. По мнению И. А. Игнатьевой, на данный момент остается весьма трудноразрешимой проблема выделения принципов из системы права при отсутствии их обозначения таковыми на уровне законодательства. «Очевидно, что использование принципов в процессе правового регулирования, применения права может существенным образом повыситься, если действительно основные начала права будут зафиксированы в законодательстве именно в качестве принципов законодательства»286.

Немаловажно отметить, что в настоящее время все базовые законодательные акты природоресурсной семьи, кроме законодательства о недрах, имеют закрепленные на уровне закона принципы, при этом, если обратиться к статистике вносимых изменений в эти законодательные акты, становится очевидным вывод о большей стабильности норм-принципов в отличие от других норм.

В частности, сегодня в ст. 3 Водного кодекса РФ закреплены основные принципы водного законодательства (16 принципов), в ст. 1 Лесного кодекса РФ закреплены основные принципы лесного законодательства (11 принципов), в статье 1 Земельного кодекса РФ закреплены основные принципы земельного законодательства (11 принципов). В комплексных по содержанию актах (Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» и Федеральном законе «О животном мире») вместо основных принципов законодательства закреплены основные принципы государственного управления в той или иной области, что также представляется оправданным с точки зрения обеспечения эффективности правового регулирования.

Принимая во внимание, что современное правовое регулирование должно строиться на основании и с учетом системы общих принципов горного права, развивая их положения в конкретных нормах и институтах отрасли, представляется целесообразным включение после адаптации к текущим целям законодательного регулирования предлагаемой системы принципов в Закон РФ «О недрах».

В случае кодификации горного законодательства Российской Федерации — создания Горного кодекса РФ — на основании изложенных принципов возможна выработка основных принципов горного законодательства и включение их в общую часть Горного кодекса РФ, с параллельной подготовкой на их основе для отдельных сфер государственного регулирования отношений недропользования принципов государственного управления или государственной политики с включением их в главы и разделы особенной части Горного кодекса РФ (например, основные принципы государственного управления в сфере добычи отдельных видов полезных ископаемых или пользования недрами для целей, не связанных с добычей).

Глава 3.
 Горные правоотношения. Объекты и субъекты горных отношений


Дата: 2019-07-24, просмотров: 394.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒
fb
inst
tw
vk
Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. © 2018 - 2024