По мнению Г. С. Башмакова, «принципы — это положения действующего, сегодняшнего права. Поэтому их наличие, отсутствие, число и другие характеристики в немалой степени зависят от развитости соответствующей отрасли законодательства»141. М. М. Бринчук в этой связи отмечает: «В жизни нормы права не всегда адекватно отражают потребности общества в регулировании отношений. По разным причинам, и объективным, и субъективным, право запаздывает в предоставлении обществу и применении средств для регулирования тех или иных отношений, выработанных общественной практикой, в том числе наукой. Поэтому особое значение при выделении принципов права имеет наука»142.

В последнее время по отношению к современному российскому законодательству многие ученые-правоведы склоняются к выводу о том, что его неравномерное развитие связано с отсутствием в основе законодательных актов доктринальных разработок. Так, по мнению В. П. Мозолина, «если в первые годы или даже десятилетие развития российского законодательства некоторая поспешность могла оправдываться необходимостью заполнения пробелов новой правовой системы России, то сейчас в любом случае должен наступить период солидного, серьезного осмысления уже сформированных правовых институтов и крайне осторожного отношения к вновь принимаемому законодательству»143.

Полностью разделяя данный подход, представляется, что совершенствование законодательства и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих горные отношения, должно осуществляться на основе вырабатываемых в науке принципов горного права и других важных элементов основных начал правового регулирования.

Как известно, слово «принцип» (от лат. — principium) переводится как основа, первоначало. «Принципы права — это основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора. Они воплощают закономерности права, его природу и социальное назначение, представляют собой наиболее общие правила поведения, которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла»144. Выделяют также принципы как доктринальные положения (авторитетные мнения ученых, выраженные в форме принципов, теорий, концепций, которые, в свою очередь, тоже влияют на формирование принципов права)145.

По мнению профессора Т. Н. Радько, «принципы права — это базовые ориентиры для правотворческих и правоприменительных органов, отступление от которых может повлечь отрицательные последствия в методах, средствах и целях правового регулирования… принципы права — это относительно самостоятельные правовые явления, и они могут оказывать собственное влияние на развитие права»146. Такие, с одной стороны, выражают некие закономерности права, а с другой — представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов. Они являются связующим звеном между основными закономерностями развития и функционирования общества и правовой системой. Благодаря принципам правовая система адаптируется к важнейшим интересам и потребностям человека и общества, становится совместимой с ними. Принципы права можно назвать также нетипичными нормами права: «Нетипичные (или специализированные) нормы права называются так потому, что они не являются правилами поведения субъектов права в конкретной ситуации, а содержат определенные положения, обеспечивающие действие типичных правовых норм. Их иногда именуют даже не нормами права, а исходными, отправными, учредительными предписаниями. Как свидетельствует юридическая практика, современное правовое регулирование становится эффективным именно благодаря сочетанию в нормативном материале как типичных, так и нетипичных норм права»147.

С. А. Боголюбов отмечает, что «принципы — это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, к содержанию, концепции, целям и задачам его. Даже в науке принципы играют огромную роль. На основе начал (принципов) речь идет именно о принципиальных подходах к решению любых проблем. Тем более, будучи закреплены законом, они становятся законными, законодательными, обязательными. Даже различные термины и понятия нуждаются в толковании. Существует доктринальное (научное) толкование их, которое необходимо. Но оно может быть и субъективным. Когда же основные начала, понятия и термины включаются в закон (в преамбулу или даже в статью), они имеют официальное, принципиальное значение. По такому пути идет законотворчество Российской Федерации в последнее время: в законах даются перечни основных терминов и понятий и их раскрытие, толкование. Тем большее значение это имеет для начал, принципов. Принципы становятся “каркасом”, на котором зиждется, строится все “здание” права и осуществляется вся многогранная деятельность в области земельных и всех экологических отношений»148. По мнению Г. А. Волкова, «принципы той или иной отрасли права, закрепленные непосредственно в правовых нормах закона, становятся нормами-принципами»149.

В теории государства и права принято деление правовых принципов по сфере действия на общеправовые, отраслевые и межотраслевые. Общеправовые принципы закреплены в Конституции РФ. В качестве таковых можно выделить: «справедливость; юридическое равенство перед законом и судом; гуманизм; демократизм, единство прав и обязанностей; сочетание убеждения и принуждения»150. Представляется, что в указанный выше список целесообразно было бы включить общеправовой принцип законности, который интегрировал бы в себя часть вышеперечисленных положений.

В правоприменительной деятельности к общеправовым принципам наиболее часто обращается Конституционный Суд РФ. В качестве примера можно было бы привести более 100 судебных актов конституционного правосудия, принятых в период с 1995 г. по настоящее время. В них, в частности, упоминаются общеправовые принципы: справедливости, гуманизма, законности, правовой определенности и стабильности правовых отношений, ответственности и др., которые выводятся Конституционным Судом РФ «непосредственно из смысла права». Такой способ выделения принципов права, по мнению И. А. Игнатьевой, «может оказаться не под силу иным субъектам применения права», а «гражданам и организациям в аналогичных ситуациях подчас невозможно подкрепить свое мнение ссылками на конкретные нормы права»151.

В свою очередь, отраслевые принципы права имеют важное значение для системного построения каждой отрасли права. Они являются основополагающими положениями, обеспечивающими согласованность системы права и отраслевых правовых норм. Можно сказать, что в правильно сбалансированной правовой системе отраслевые и общеправовые принципы тесно связаны между собой, а многие положения отраслевых принципов вытекают из общеправовых принципов права. Из сказанного выше со всей очевидностью следует, что противоречия между общеправовыми и отраслевыми принципами будут свидетельствовать о серьезных проблемах в правовой системе государства.

Подготавливая основу для рассмотрения вопроса о принципах горного права как элементах основных начал правового регулирования, следует проанализировать принципы экологического права в качестве интегрированного (более широкого) взгляда на природу в целом и дифференцированного (специального) на правовое регулирование в отношении отдельных видов природных ресурсов.

По мнению, М. М. Бринчука, «такие принципы формируются не только для достижения целей экологического права, но и обеспечения единства всей правовой системы и ее эффективного действия. Реализация принципов экологического права направлена, в частности, на выстраивание партнерских отношений между отраслями»152. С использованием более широкого не только правового, но и философского подхода исследователем была предложена развернутая система принципов экологического права, в частности:

1) научной обоснованности экологического права;

2) природной обусловленности жизнедеятельности человека и общества;

3) гуманности;

4) принцип: экологическое благополучие — публичный интерес;

5) комплексного, всестороннего подхода к правовому регулированию экологических отношений;

6) экосистемного подхода к правовому регулированию природопользования и охраны окружающей среды;

7) принцип: потенциал природы — основа государственной экологической политики;

8) рационального природопользования;

9) устойчивого экологически обоснованного экономического и социального развития;

10) принцип: охрана окружающей среды и рациональное природопользование — дело каждого;

11) учета экологических интересов будущих поколений;

12) экологической предосторожности (предупредительности);

13) предупреждения (предотвращения) вреда окружающей среде (экологического вреда) в процессе общественного развития;

14) охраны жизни и здоровья человека от неблагоприятных воздействий окружающей среды;

15) участия граждан в управлении экологическими делами государства;

16) свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды;

17) свободы реализации правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами с учетом экологических интересов настоящего и будущих поколений людей;

18) экологического партнерства заинтересованных сторон;

19) разрешительного или договорного порядка специального природопользования;

20) платности специального природопользования;

21) неотвратимости юридической ответственности за экологические правонарушения153.

Другим исследователем, И. А. Игнатьевой, в качестве принципов экологического права выделены:

«1) правовое регулирование отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, природопользованию осуществляется с учетом их органического единства и взаимозависимости;

2) обеспечение юридическими средствами права каждого на благоприятную окружающую среду;

3) научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития;

4) научная обоснованность, рациональность природопользования;

5) платность природопользования и негативного воздействия на окружающую среду;

6) ограничение собственников и субъектов иных прав на природные ресурсы в аспекте защиты публичных экологических интересов;

7) преимущественное производство видов продукции и сырья, подлежащих повторному использованию;

8) преимущественное использование восстановимых видов энергии в экономике государства;

9) независимость контроля в деятельности по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов;

10) презумпция потенциальной экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

11) использование наилучших существующих технологий, иных научно-теоретических достижений для обеспечения благоприятного состояния окружающей среды»154.

Принимая во внимание, что все отрасли «эколого-правовой семьи» прочно взаимосвязаны, можно говорить о взаимодействии, взаимном влиянии принципов экологического права в целом и горного права в частности. Как видно из приведенных выше принципов экологического права, почти каждый из них можно выделить в качестве основы для построения принципов горного права, адаптировав его к специфике горных отношений.

Формирование логически выверенной системы правовых принципов, объективно востребованных обществом и необходимых государству для осуществления регулирования той или иной совокупности общественных отношений, является одним из наиболее важных шагов в целях совершенствования отрасли права и соответствующей отрасли законодательства. При этом, очевидно, что в рамках отдельных природоресурсных отраслей возможно построение системы отраслевых принципов, в наибольшей степени адаптированной к целям и задачам отрасли и отвечающих современным потребностям регулируемых общественных отношений.

Сказанное выше имеет прямое отношение к законодательству Российской Федерации, регулирующему различные горные отношения и которое лишено в настоящее время законодательно закрепленной системы принципов, что еще более подчеркивает необходимость решения этой задачи, в первую очередь в научной сфере. По мнению И. А. Игнатьевой, «подобное оформление законов не представляет возможности отграничения собственно принципов от иных правовых норм, несмотря на практическую необходимость в этом, обусловленную повышенным значением принципов для правового регулирования конкретных общественных отношений»155.

Прежде чем обозначить собственный подход к принципам горного права как элементу основных начал правового регулирования и фундаменту для развития и совершенствования законодательства Российской Федерации, следует рассмотреть существующие сегодня в научной сфере подходы.

По мнению профессора Б. Д. Клюкина, «формирование нового горного права России началось с кодификационного по содержанию и рамочного по форме Федерального закона “О недрах” от 21 февраля 1992 года, сформулировавшего основные положения горного права— закрепление государственной собственности на недра, находящиеся в ведении федерации и ее субъектов, и права собственности недропользователя на добытые полезные ископаемые, полученную недропользователем геологическую информацию; установление разрешительной системы (государственной системы лицензирования пользования недрами), единых оснований получения и прекращения прав на участки недр; осуществление государственного контроля за рациональным использованием недр и безопасным ведением горных работ; платные основания недропользования. Кроме того, на основе этих принципов в Законе определен правовой режим участков недр, условия и порядок предоставления и прекращения права пользования недрами, определены требования рационального недропользования, безопасного ведения горных работ, определен круг пользователей недр, регламентированы требования к поиску, разведке и добыче полезных ископаемых, иным видам недропользования. Принятый Закон содержит публично-правовые нормы, регулирующие не только лицензионные, но и договорные отношения в этой области. Рассмотренные положения Закона построены с учетом мирового опыта развития горного права: в преобладающем большинстве стран недра находятся в публичной собственности, а получаемые полезные ископаемые — в собственности недропользователя, а право земельной собственности отделено от права собственности на недра»156.

Заслуживает внимания также подход, предложенный известным исследователем, профессором А. И. Перчиком. По его мнению, «в соответствии с провозглашенной концепцией, а также основными положениями действующей Конституции РФ отношения недропользования формируются на базе следующих основных принципов:

1) государственная собственность на недра и различные формы собственности на добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы;

2) совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами;

3) использование полезных свойств недр путем предоставления их только в пользование с регламентацией условий пользования;

4) платность пользования недрами, включая введение специальных сборов и платежей»157.

Д. Н. Шмелевой в качестве принципов пользования недрами были выделены: «государственная собственность на недра и различные формы собственности на добытые полезные ископаемые; совместное ведение РФ и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами; регламентацию условий недропользования; платность пользования недрами»158.

Если обратиться к истории исследований советского периода, то, например, Н. Б. Мухитдиновым выделялись 10 основных принципов горного права:

«1) национализация недр;

2) исключительность права государственной собственности на недра;

3) отделение права на недра от права на земную поверхность;

4) предоставление права на промышленную разработку недр государственным и кооперативным предприятиям и организациям;

5) рациональное комплексное использование и охрана недр;

6) принцип приоритета использования недр для добычи полезных ископаемых;

7) безопасность ведения горных работ;

8) устойчивость права пользования недрами (подразумевающая, что никто из пользователей недр не может быть лишен этого права иначе, как только на основаниях, указанных в законе);

9) бесплатность пользования недрами;

10) участие общественных организаций и граждан в осуществлении мероприятий по охране недр и их рациональному использованию»159.

Перечисленные выше основные принципы советского горного права, сформулированные Н. Б. Мухитдиновым, с указанием на то, что «в большей части сохранились только название и общая формулировка принципа, содержание этих принципов кардинально изменилось», предложены В. Н. Яковлевым в качестве современных принципов горного права160.

Анализируя современное горное право и законодательство, а также содержание каждого из предложенных В. Н. Яковлевым принципов, представляется оправданным вывод о том, что кардинально изменилось не только содержание принципов современного горного права, но и базовые подходы государства к регулированию общественных отношений. Такой вывод следует как из современных экономических реалий, так и из рассмотренных выше положений Конституции РФ о природных ресурсах и правах на них (ст. 9, 36), разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ (ст. 72 Конституции РФ), Закона РФ «О недрах» и других отраслевых нормативных правовых актов.

В первую очередь выделение принципа национализации недр не отражает основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора. Несмотря на то что в начале XX в. этот процесс имел важное значение для формирования новых экономических отношений, в настоящее время он утратил актуальность. Положений о национализации недр не содержится в настоящее время в Конституции РФ, Законе РФ «О недрах» и других источниках. Кроме того, сам по себе термин «национализация»161 скорее представляет процесс, а не принцип.

Во многом аналогичное мнение следует высказать в отношении принципа отделения права на недра от права на земную поверхность, утратившего свою актуальность в настоящее время. Самостоятельное правовое регулирование в отношении недр и земельных участков (на основе Закона РФ «О недрах» и Земельного кодекса РФ), а также прав на данные объекты является на сегодняшний день сложившимся положением, не требующим выделения в качестве принципа отрасли. В этой связи скорее можно было бы сказать, что такое регулирование является важной особенностью построения системы права и законодательства Российской Федерации, предопределяющим разделение законодательства на отрасли.

В отношении принципа приоритета использования недр для добычи полезных ископаемых необходимо сказать следующее. Безу­словно, с учетом значимости бюджетных поступлений от добычи полезных ископаемых для экономики России и современных тенденций усиления публично-правовых начал в правовом регулировании недропользования во многих развитых странах162, необходимости обеспечения интересов минерально-сырьевой безопасности можно согласиться, что доктринальная разработка и интеграция этого принципа в современное горное право были бы полезны в обозримой перспективе.

Вместе с тем предложенная формулировка наименования принципа представляется достаточно узкой и не в полной мере отражающей существо проблемы: приоритет использования недр для добычи полезных ископаемых означает лишь, что при принятии решения о предоставлении недр в пользование и выборе соответствующего вида недропользования, такому виду, как разведка и добыча полезных ископаемых, должно отдаваться предпочтение. Чтобы в полной мере отразить основные идеи принципа применительно к государственному регулированию в отношении застройки площадей залегания полезных ископаемых (ст. 25 Закона РФ «О недрах») или праву пользователя недр на ограничение застройки площадей залегания полезных ископаемых (ст. 22 Закона РФ «О недрах»), к механизму предоставления и изъятия земельных участков, лесных участков, водных объектов, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами (ст. 25.1 Закона РФ «О недрах»), такой принцип мог бы именоваться «принцип обеспечения приоритета использования участков недр при градостроительном планировании, предоставлении прав на земельные и лесные участки».

При рассмотрении данного принципа как принципа отрасли, необходимо учитывать, что его действие не может иметь абсолютного значения. Его реализация в законодательстве должна осуществляться одновременно с созданием механизмов сдержек и противовесов. Так, например, безусловное применение этого принципа для густонаселенных зон или особо охраняемых природных территорий нецелесообразно и повлечет нарушение прав и охраняемых законом интересов граждан Российской Федерации. Кроме того, не в полной мере оправданным представляется и выделение в качестве принципа безопасное ведение горных работ. Такой вывод обусловлен тем, что на современном этапе правовое регулирование в отношении безопасного ведения горных работ сосредоточено в законодательном массиве, регулирующем вопросы промышленной безопасности.

На базе рассмотренных выше принципов экологического права и принципов горного права, выделяемых другими исследователями, принимая во внимание проведенный выше юридический анализ: системы, норм и других положений источников горного права, особенностей регулируемых горных отношений, — представляется возможным сформулировать следующие основные принципы горного права:

1) принцип «недра как природный ресурс — публичное благо»;

2) принцип рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений;

3) принцип федерализма в сфере недропользования;

4) принцип обеспечения национальной безопасности в сфере ­недропользования;

5) принцип платности недропользования;

6) принцип ответственности в сфере недропользования;

7) принцип сочетания экологических, экономических и социальных интересов при использовании недр.

Принципы горного права рассматриваются системно, как отражающие состояние правового регулирования и определяющие задачи, которые предстоит решить законодателю в целях реализации перечисленных выше принципов. Основные принципы горного права должны:

1) учитываться законодателем в нормотворческой деятельности;

2) приниматься во внимание при толковании той или иной нормы;

3) являться ориентирами при возникновении противоречий между правовыми нормами;

4) непосредственно регулировать поведение субъектов права;

5) в случае возникновения пробелов в правовом регулировании служить ориентирами для судов при разрешении споров, определять правоприменительную деятельность для органов исполнительной власти, пользователей недр и других субъектов;

6) служить основой для доктринальных исследований по отдельным вопросам правового регулирования;

7) применительно к образовательной деятельности содержание принципов горного права должно разъясняться слушателям дисциплины в целях правильного уяснения содержания норм отрасли.

Принимая во внимание, что формируемые принципы имеют собственное качественное и содержательное наполнение и внешнее выражение, далее необходимо раскрыть каждый из предлагаемой системы принципов горного права как наиболее важных положений и элементов основных начал правового регулирования горных отношений, рассмотреть особенности их реализации в законодательстве и подзаконных актах.