На основе предложенного подхода к правовому институту права пользования недрами и содержанию этого права (в объективном и субъективном смысле) возможна выработка классификации видов права пользования недрами и рассмотрение общих положений механизма его предоставления480.

Классификация видов права пользования недрами возможна по различным критериям: по срочному или бессрочному характеру, по территориальному признаку (например, с учетом различий правового регулирования: на территории Российской Федерации и ее континентальном шельфе), по общим основаниям возникновения481, в современном представлении — классификация по основаниям возникновения права (на основании закона, на основании лицензии, на основании государственного контракта), по категориям участков недр (федерального значения, совместного ведения или местного значения) и, наконец, по видам пользования недрами.

Каждый из приведенных выше критериев может иметь самостоятельное значение. Вместе с тем представляется, что наиболее ценными для науки и практики применения норм современного законодательства являются два критерия: по категориям участков недр и по видам пользования недрами.

Критерий «по категориям участков недр», в отношении которых предоставлены права пользования недрами, достаточно понятен: права пользования недрами можно разделить на права: в отношении участков недр федерального значения, совместного ведения или регионального (местного) значения. Дополнительно к этой классификации можно также выделить право пользования недрами без выделения (формирования) участка недр, например при добыче общераспространенных полезных ископаемых собственниками земельных участков в порядке ст. 19 Закона РФ «О недрах».

Представляется целесообразным более подробно остановиться на втором из выделенных критериев классификации, поскольку через предусмотренную в горном законодательстве конструкцию видов пользования недрами можно укрупненно рассмотреть большую группу общественных отношений в сфере недропользования, выделить группы видов пользования недрами с применением иных критериев классификации (например, по видам полезных ископаемых, срочному и бессрочному характеру, категориям участков недр) и подойти к содержанию прав пользования недрами в том или ином случае.

Как известно, в соответствии со ст. 6 Закона РФ «О недрах» недра предоставляются в пользование:

1) для регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости); 6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

При этом в историческом аспекте следует учесть, что за период с начала XX в. (в период действия Устава Горного Российской империи в последнем издании) по настоящее время (Закон РФ «О недрах») первые три вида пользования недрами в значительной степени не менялись.

Так, Уставом Горным Российской империи предусматривались: «поиски — не влекущие за собой никаких земляных работ или рубки леса и состоящие только в поверхностном обзоре местности, снятии ее на план, собирании горных пород и образцов полезных ископаемых; разведка — это ближайшее дознание свойств месторождения ископаемых, с правом вырубать затрудняющий исследования лес и производить земляные работы, каковы: шурфы, разрезы, рвы, шахты, штольни и буровые скважины; разработка полезных ископаемых»482.

По Горному положению Союза ССР от 9 ноября 1927 г. предусматривались:

«1) поиски (действия, непосредственно направленные на обнаружение месторождения полезного ископаемого, не признанного еще открытым):

а) поиски, состоящие в собирании горных пород, снятии плана местности, в геологических, магнитометрических, электрических и прочих исследованиях и в других действиях, не сопряженных с нарушением целости земного покрова;

б) поиски, связанные с рытьем канав, колодцев, штолен и шахт, шурфованием, бурением и вообще с горными работами, сопряженными с нарушением целости земного покрова;

2) разведка (производство на определенной площади всякого рода горных работ, непосредственно направленных на выявление промышленного значения обнаруженного месторождения ископаемого);

3) разработка»483.

Четвертый вид права пользования недрами получил свое развитие только в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г. В соответствии с Основами недра предоставлялись для геологического изучения; добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также для удовлетворение иных государственных и общественных потребностей484.

Представляется целесообразным для целей научной систематизации все виды пользования недрами объединить в три большие группы:

1) право геологического изучения недр;

2) право добычи полезных ископаемых и иных ресурсов;

3) право использования недр для строительства сооружений и образования в недрах иных объектов.

Далее рассмотрим подробнее каждый вид права пользования недрами с выделением возможных подвидов и использованием (наложением) других критериев в зависимости от ценности такого выделения для научных разработок, правоприменительной практики и задач совершенствования законодательства.

1. Право геологического изучения недр

Данное право является одним из наиболее часто встречающихся в практике недропользования. Его предоставление юридическим и физическим лицам, а также последующая реализация служат многим принципам отрасли и задачам государственного регулирования в сфере недропользования. Можно даже сказать, что только в результате реализации пользователями недр данного права государство получает информацию о геологическом строении недр и залегающих в них полезных ископаемых, иных ресурсах и полезных свойствах недр.

Эти особенности предопределяют взаимную заинтересованность государства в предоставлении, а частных лиц — в получении права геологического изучения недр. Этим же обусловлена необходимость стимулирования или прямого финансирования со стороны государства работ по геологическому изучению недр из бюджетных источников. Оба этих вида государственного регулирования недропользования применяются на практике.

В рамках права геологического изучения недр можно выделить его следующие подвиды:

1) право для целей регионального геологического изучения;

2) право геологического изучения для целей поиска и оценки месторождений полезных ископаемых;

3) право геологического изучения для целей оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Право для целей регионального геологического изучения. Особенностями данного права будет являться то, что оно предоставляется:

а) на основании государственного контракта (при этом лицензия на пользование недрами выдается только для участков недр континентального шельфа);

б) реализуется за счет бюджетных средств;

в) предусматривает проведение работ без существенного нарушения целостности недр.

В рамках следующего вида пользования недрами «геологическое изу­чение, включающее поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых», можно выделить два вида права геологического изучения. Данные права в рамках горного законодательства предоставляются в бесконкурсном порядке и могут реализовываться как за счет бюджетных средств на основании государственного контракта, так и за счет средств пользователей недр.

Право геологического изучения для целей изучения месторождений полезных ископаемых в общем порядке представляется по участкам недр, включенным Минприроды России для этих целей в специальные программы или перечни (приказ МПР РФ от 15 марта 2005 г. № 61 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения)»).

Однако существуют случаи, когда такое право предоставляется по участкам недр без включения в указанные выше программы и перечни.

Например, возможно предоставление в пользование участка недр в целях геологического изучения нижележащих горизонтов разрабатываемых месторождений полезных ископаемых, геологического изу­чения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, размещения промышленных и бытовых отходов, а также для целей поисков и оценки подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, проводимых за счет собственных и привлеченных средств пользователей недр.

Кроме того, по участкам недр, по которым отсутствуют данные о наличии запасов твердых полезных ископаемых и прогнозных ресурсов категорий P1 и P2 и которые не были включены в программы или перечни объектов, указанные выше, право предоставляется по заявке соискателя права пользования недрами. При этом предельное количество и размер участков недр, предоставляемых в пользование для целей геологического изучения в таком порядке, составляет не более 3 участков недр на одного заявителя, размер каждого из которых составляет не более 100 кв. км485.

Для целей геологического изучения общераспространенных полезных ископаемых такое право предоставляется органами управления государственным фондом недр на уровне субъектов РФ — по участкам, выделенным (утвержденным) в качестве участков местного значения в порядке, предусмотренном ст. 2.3 Закона РФ «О недрах» и приказом Роснедр от 15 июня 2012 г. № 687 «Об утверждении Порядка подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней».

До предоставления права пользования недрами органом управления государственным фондом недр проверяется горная правоспособность соискателя на получение права486. Порядок такой проверки указан в упомянутом выше приказе МПР от 15 марта 2005 г. № 61 и предусматривает предоставление сведений и документов, указанных в п. 3.1 Порядка. Вместе с тем такая проверка проводится только в случае представления права геологического изучения месторождений полезных ископаемых за счет средств пользователей недр. В случае предоставления права пользования недрами на основании государственного контракта в рамках горного законодательства такая проверка не проводится.

Стимулирующим инструментом для получения права геологического изучения полезных ископаемых (за счет собственных средств пользователей недр) является то, что в случае открытия обладателем такого права нового месторождения полезных ископаемых этому лицу может быть предоставлено право на разведку и добычу в бесконкурсном порядке.

Вместе с тем законом на обладателей права налагаются некоторые ограничения. Так, в соответствии с Положением о порядке лицензирования пользования недрами предоставляется право изучения только того вида (или видов) полезного ископаемого, который указан в лицензии. Кроме того, в случае если в ходе геологического изучения пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, будет открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам относимое к участкам недр федерального значения, то Правительством РФ может быть принято решение об отказе такому пользователю в предоставлении права для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр.

Рассматривая указанные ограничения следует обратить внимание на две проблемы, которые существуют в законодательстве. Во-первых, приведенная выше формулировка «месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным ч. 3 ст. 2.1 Закона РФ “О недрах”», вызывает неопределенность в связи с тем, что горное законодательство в первую очередь оперирует понятием «участок недр» и не дает определения понятия «месторождение полезных ископаемых» (такое определение для различных видов полезных ископаемых дается на подзаконном уровне).

В случае если одно или несколько месторождений полезных ископаемых залегают в пределах одного участка недр, предоставленного в пользование (такой случай на практике встречается редко), то формулировка «об открытии месторождения» не вызывает проблемных ситуаций в правоприменении.

Однако на практике возможны ситуации, когда одно месторождение полезных ископаемых поделено на части, каждая из которых находится в сопредельных участках недр. В связи с этим из толкования части 5 статьи 2.1 Закона РФ «О недрах» следует, что термин «месторождение» использован неверно. Иными словами, в формулировке «месторождение по своим характеристикам отвечающее требованиям…» должен использоваться термин «запасы полезных ископаемых» (по виду полезного ископаемого либо по своему количеству отвечающие установленным критериям). Таким образом, предусмотренные данной нормой последствия в виде возможного отказа в предоставлении права будут возникать лишь в случае, если запасы свыше определенного количества обнаружены именно в пределах конкретного участка недр, предоставленного в пользование в соответствии с лицензией, а не вообще на месторождении, расположенном на нескольких сопредельных участках недр. Таким образом, исходя из закона запасы по различным участкам недр не должны суммироваться даже в том случае, если данные участки являются частью единого месторождения.

Во-вторых, возможны случаи, когда в рамках лицензии на геологическое изучение в целях поиска и оценки месторождений будут обнаружены иные виды полезных ископаемых (не указанные в лицензии). При этом существует возможность обнаружения как общераспространенных, так и не общераспространенных полезных ископаемых. Наиболее проблемным с этой точки зрения представляется отсутствие механизма согласования в таких случаях между федеральной и региональной системой лицензирования пользования.

Судебно-арбитражная практика по данному вопросу противоречива. Так, судебными актами по делам № А40-48771/10, № А40-111673/10 удовлетворены требования ООО «ГеоМакс», проводившего геологическое изучение на общераспространенные полезные ископаемые (в ходе которого было открыто месторождение цементного сырья), суд обязал Роснедра в двухнедельный срок подготовить и согласовать проект условий использования ООО «ГеоМакс» недр Протасовского месторождения цементного сырья с комплектом материалов, направить заявку для комиссионного рассмотрения. Однако впоследствии в судебных актах по делу № А40-130711/11 в удовлетворении требований данного общества об обязании выдать лицензию на право пользования недрами Протасовского месторождения цементного сырья для целей разведки и добычи цементного сырья в пределах Протасовского месторождения на этих основаниях было отказано487.

Возможно, что часть существующих проблем будет решена посредством работы по выделению участков недр местного значения (ст. 2.3 Закона), вместе с тем было бы целесообразно продумать и предусмотреть в законодательстве механизм согласования региональной и федеральной систем лицензирования.

В соответствии со ст. 2.3 Закона РФ «О недрах» право геологического изучения для целей оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, предоставляется по общему правилу на участках недр местного значения по решению органов исполнительной власти субъектов РФ. Одним из наиболее существенных элементов в механизме предоставления такого права являются процедуры подготовки, рассмотрения и согласования перечней участков недр местного значения.

Такие участки недр в собирательном смысле именуются в Законе «участки недр местного значения, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых».

Представляется не в полной мере обоснованным выделение в ст. 2.3 видов подземных сооружений местного и регионального значения, поскольку в Законе не раскрывается содержание этих понятий и такое выделение не влечет различия в правовом регулировании их предоставления. Возможно, что какое-то развитие регулирование могло бы получить на уровне субъектов Российской Федерации, но целесо­образность его введения должна иметь под собой весомые основания.

Право добычи полезных ископаемых и иных ресурсов

Данное право является, пожалуй, наиболее распространенным и интересным с точки зрения содержания прав и обязанностей его обладателя в сфере недропользования. Содержание данного права раскрывают основные права и обязанности пользователя недр (ст. 22 Закона РФ «О недрах») и положения ст. 12 Закона об условиях лицензии на пользование недрами.

Начиная рассмотрение особенностей права добычи полезных ископаемых, следует оговориться, что в приведенной выше классификации прав пользования недрами этот вид права поименован как «право добычи из недр полезных ископаемых», по следующим причинам.

Во-первых, очень схожим для вида пользования недрами «разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств» является вид «сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов». Такое сходство обусловлено целями и результатом, получаемым недропользователем по итогам реализации прав, предоставленных в рамках данных двух видов пользования недрами488.

Учитывая изложенное, с теоретической точки зрения представляется целесообразным объединение в группу прав пользования недрами и рассмотрение права добычи полезных ископаемых и иных ресурсов, включающего в себя:

• право на разведку и добычу полезных ископаемых;

• право на сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов;

• добычу общераспространенных полезных ископаемых пользователями недр, собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков в соответствии со ст. 19 и 19.1 Закона РФ «О недрах».

Следует также оговорить отсутствие выделения разведки в наименовании права полномочия. Такой подход обусловлен в первую очередь схожим подходом законодателя в п. 6.2, 6.3 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, который императивно указывает, что «лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки предусматривается в лицензии на добычу полезных ископаемых». Кроме того, разведка связана с добычей полезных ископаемых. Зачастую в рамках работ по разведке по объективным причинам происходит добыча полезных ископаемых. Так, например, целью разведочного этапа на нефтегазовых месторождениях является изучение характеристик месторождений (залежей), обеспечивающих составление технологической схемы разработки (проекта опытно-промышленной эксплуатации) месторождения (залежи) нефти или проекта опытно-промышленной эксплуатации месторождения (залежи) газа, а также уточнение промысловых характеристик эксплуатационных объектов в процессе разработки489.

В наименовании права исключено упоминание о недрах как об источнике добычи полезных ископаемых и иных ресурсов, поскольку полезные ископаемые могут добываться также из техногенных образований минерального сырья, не расположенных в недрах (извлеченных другим пользователем недр).

При рассмотрении положений подп. 3 ч. 1 ст. 6 Закона РФ «О недрах» с точки зрения юридической техники следует отметить несовершенство нормы, образовавшееся после включения в нее Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О недрах” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» положений «о размещении в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд». Представляется, что это положение могло быть закреплено либо в п. 4 ч. 1 Закона РФ «О недрах», либо упоминания об этом было бы достаточно в преамбуле, а также ст. 10.1, 19.1 Закона.

В законодательстве в связи с закреплением в ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» титула собственности на недра, полезные ископаемые и иные ресурсы, находящиеся в недрах, а также закреплением в ст. 4 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»490 титула собственности на отходы производства их производителя существует несколько нерешенных проблем. Главная из них касается того, каким образом следует подходить к вопросам собственности на отвалы горных пород, извлекаемых пользователем недр, например при добыче твердых полезных ископаемых. С одной стороны, такие отвалы являются минеральным сырьем, находившимся до извлечения из недр в государственной собственности, как известно, в соответствии с условиями лицензии пользователь недр приобретает права только на указанные в ней виды полезных ископаемых (ч. 2 ст. 1.2. Закона), с другой стороны, представляют собой отходы горнодобывающего производства.

Представляется, что решение этой проблемы должно достигаться в сфере правового регулирования недропользования на основе правильного применения норм (путем четкого закрепления в лицензии в порядке положений ст. 1.2, 12 Закона РФ «О недрах» титула собственности на отходы горнодобывающего производства). Такой вывод обоснован ввиду того, что именно к сфере действия Закона РФ «О недрах» отнесены отношения, возникающие в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд (Преамбула Закона РФ «О недрах»).

В большинстве случаев право на разведку и добычу полезных ископаемых предоставляется на основании конкурса или аукциона с взиманием разовых платежей за пользование недрами491. Такой порядок обеспечивает реализацию основных задач государственной системы лицензирования пользования недрами и действие принципа использования недр как публичного блага.

Участки, предоставляемые в пользование, включаются в специальные перечни, подлежащие заблаговременному опубликованию в соответствии со ст. 13.1 Закона РФ «О недрах», Положением о порядке лицензирования пользования недрами и приказом Минприроды России от 17 июня 2009 г. № 156 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами». Предоставление права происходит в соответствии с приказом Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр».

В некоторых случаях право на разведку и добычу полезных ископаемых предоставляется в бесконкурсном порядке. В первую очередь это касается случаев стимулирования геологического изучения недр РФ за счет средств пользователей недр, что напрямую связано с правом геологического изучения для целей поиска и оценки месторождений полезных ископаемых. Как было указано выше, в случае открытия нового месторождения полезных ископаемых право на разведку и добычу полезных ископаемых будет предоставлено в бесконкурсном порядке в соответствии со ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» и приказом МПР РФ от 24 января 2005 г. № 23 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр, за исключением участка недр федерального значения и участка недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения».

Без конкурса и аукциона предоставляется краткосрочное право на разведку и добычу (при досрочном прекращении права пользования участком недр в отношении другого лица) в соответствии со ст. 21.1 Закона РФ «О недрах» и приказом МПР РФ от 24 января 2005 г. № 22 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение краткосрочного (сроком до одного года) права пользования участком недр». Данное право может быть предоставлено в интересах рационального использования и охраны недр, когда приостановление добычи полезных ископаемых нецелесообразно или невозможно (пользователь недр в этом случае поименован в Законе как оператор).

В бесконкурсном порядке предоставляется также право добычи полезных ископаемых на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, участках, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, на участках недр федерального значения, содержащих газ, из утверждаемого Правительством РФ перечня участков недр. Порядок такого предоставления определен в Постановлении Правительства РФ от 8 января 2009 г. № 4492.

Несмотря на бесконкурсное предоставление права на участках недр федерального значения с пользователя недр взимается разовый платеж, размер которого определяется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. № 94 «О порядке определения размера разовых платежей за пользование недрами на участках недр, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, а также на участках недр, предлагаемых к включению в границы участка недр, предоставленного в пользование, в случае изменения его границ».

Кроме того, в бесконкурсном порядке предоставляется право на добычу отдельных видов полезных ископаемых, например на добычу подземных вод в соответствии с Приказом МПР от 29 ноября 2004 г. № 710 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности».

При предоставлении права такого вида в обязательном порядке проверяется горная правоспособность (соответствие соискателя права требованиям, предъявляемым к пользователям недр).

Как известно, сфера недропользования характеризуется большой капиталоемкостью, а добыча полезных ископаемых во многом зависит от географического расположения, наличия или отсутствия транспортной и иной инфраструктуры, геолого-экономических особенностей месторождения. В этой связи полная унификация требований, предъявляемых к пользователям недр, не позволила бы органам управления государственным фондом недр учитывать такие особенности при предоставлении права, формировании условий пользования недрами для конкретных месторождений. Вместе с тем общий круг требований для проверки горной правоспособности очерчен в ст. 13.1 Закона РФ «О недрах» — заявитель должен «обладать или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ».

Учитывая изложенное выше, в развитие указанных положений законодательства можно было бы разработать унифицированные требования применительно, например, к пользователям недр для предоставления права добычи отдельных видов полезных ископаемых493.

В завершение рассмотрения права на добычу полезных ископаемых и иных ресурсов следует сказать о праве, реализуемом в соответствии со ст. 19 и 19.1 Закона РФ «О недрах».

Для целей добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также подземных вод такое право государственными органами в специальном порядке не предоставляется и может быть свободно реализовано на основании положений Закона всеми указанными в ст. 19 категориями землепользователей для своих нужд. Ограничения касаются только общераспространенных полезных ископаемых, числящихся на государственном балансе, и водных объектов, являющихся источниками централизованного водоснабжения. Горная правоспособность специально не проверяется. Данное право также реализуется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов РФ.

В отношении пользователей недр, указанных в ст. 19.1 Закона РФ «О недрах», такое право может быть реализовано без предоставления лицензий для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод. Условием реализации этого права будет являться наличие лицензии на пользование недрами для целей разведки и добычи иных видов полезных ископаемых. Добыча в порядке ст. 19.1 разрешается Законом для собственных производственных и технологических нужд пользователя недр в соответствии с техническим проектом в пределах границ предоставленных горных отводов.

Порядок предоставления права на сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов несколько отличается от порядка предоставления права на разведку и добычу полезных ископаемых. В первую очередь, потому что сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов не в полной мере предусматривает масштабную добычу, являясь, по существу, именно сбором материалов. Этим же обусловлены менее жесткие требования при проверке горной правоспособности при предоставления указанного права, предусмотренные приказом МПР от 29 ноября 2004 г. № 711 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов».

В качестве еще одного варианта права на добычу полезных ископаемых следует рассмотреть добычу общераспространенных полезных ископаемых собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков в соответствии со ст. 19 Закона РФ «О недрах». Небезынтересно то, что такое право государственными органами в специальном порядке не предоставляется — оно может быть свободно реализовано на основании положений Закона всеми указанными в нем категориями землепользователей. Горная правоспособность также специально не проверяется. Ограничения касаются целей добычи (для собственных нужд) и вида полезных ископаемых (они должны быть отнесены в этом субъекте РФ к общераспространенным и не числиться на государственном балансе, а при добыче подземных вод — водоносный горизонт не должен являться источником централизованного водоснабжения). Вместе с тем даже данное право реализуется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов РФ494.

Право использования недр для строительства сооружений и образования в недрах иных объектов

Данная группа прав в собирательном виде включает в себя три подвида прав:

1) право использования недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений;

2) право пользования недрами для целей образования особо охраняемых геологических объектов;

3) право на строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 метров собственникам земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков.

Перечисленные выше права с теоретической точки зрения объединены в предлагаемой классификации в данную группу прав, поскольку схожи по своему содержанию, за исключением, пожалуй, того факта, что право образования особо охраняемых геологических объектов (аналогично праву сбора геологических коллекционных материалов в праве на добычу полезных ископаемых) является обособленно специфическим, предоставляемым для выделенных в Законе целей: научных, культурных, эстетических, санитарно-оздоровительных и иных (например, в виде научных и учебных полигонов, геологических заповедников, заказников, памятников природы, пещер и других подземных полостей).

Положения ст. 6 Закона РФ «О недрах» в этой части разъясняются в ст. 33 Закона РФ «О недрах», предусматривающей, что редкие геологические обнажения, минералогические образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены в установленном порядке геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры. Всякая деятельность, нарушающая сохранность указанных заповедников, заказников и памятников, запрещается. В случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объектов, представляющих интерес для науки или культуры, пользователи недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке и сообщить об этом органам, предоставившим лицензию.

Право данного вида предоставляется в соответствии с приказом МПР от 29 ноября 2004 г. № 712 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов», в котором определено, что вместе с заявкой на получение права в лицензирующий орган предоставляются сведения о категории и виде особо охраняемого геологического объекта в соответствии с требованиями Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях».

Строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, также является достаточно распространенным видом права пользования недрами и может быть реализовано для различных целей. Современное состояние науки и техники создает реальные возможности строительства в недрах разнообразных, в том числе уникальных, подземных сооружений — транспортных, промышленных, гидротехнических и др. Такое строительство может вестись на значительных глубинах и в сложных инженерно геологических условиях. Например, такие сооружения могут строиться для образования в недрах подземных газохранилищ либо нефтехранилищ или захоронения отходов.

Отдельно следует сказать о таком использовании недр для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, как захоронение радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих их локализацию. Такое недропользование называют еще специальным природопользованием (недропользованием)495.

Право предоставляется на основании решения Правительства РФ, принятого в порядке, установленном в постановлении Правительства РФ от 22 декабря 2004 г. № 827 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов».

В иных случаях право предоставляется в порядке, определенном приказом Минприроды России от 13 марта 2013 г. № 85 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения отходов производства и потребления». При этом данным приказом в значительной степени сужена сфера реализации права на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, поскольку действие указанного Порядка не распространяется на строительство фундаментов зданий и сооружений, коммуникаций электро-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, сооружений метрополитена и других транспортных тоннелей, магистральных и промысловых трубопроводов, оросительных и судоходных каналов, на предоставление в пользование участков недр в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В качестве подзаконного регулирования в этой части можно отметить также приказ Минприроды России от 11 декабря 2013 г. № 586 (зарегистрирован в Минюсте 24 марта 2014 г. № 31709), которым утверждены Требования к составу и правилам оформления представляемых на государственную экспертизу материалов по геологической информации об участках недр, намечаемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений для хранения нефти и газа, захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, сброса сточных вод и иных нужд, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых.

Таким образом, на сегодняшний день недостаточно понятен механизм реализации права на использование недр для строительства и эксплуатации в недрах подземных сооружений в крупных городах. Право может быть реализовано в соответствии со ст. 2.3 Закона РФ «О недрах» только на участках недр, отнесенных к участкам недр местного значения. Это означает, что соискатели такого права должны сначала инициировать включение участка недр в специальный перечень, а также и его утверждение и согласование между органами управления государственным фондом недр регионального и федерального уровня, что, безусловно, затрудняет и затягивает процесс получения права пользования недрами.

Еще до изменения горного законодательства (выделения категории участков недр местного значения) правительство Москвы утвердило концепцию закона г. Москвы «О недропользовании в городе Москве», работа над которой велась в соответствии указом мэра Москвы от 18 февраля 2009 г. № 9-УМ «О мерах по реализации полномочий г. Москвы в сфере недропользования». В рамках данной концепции предусматривалось масштабное использование недр для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений в пределах Москвы, создание необходимой нормативной правовой базы в области подземного строительства в столице, решение ряда задач практического характера: установления четких критериев отнесения участков недр к участкам недр местного значения и участкам недр, предоставляемым для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, определения порядка предоставления прав и лицензий на пользование участками недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых496.

В качестве еще одной разновидности этого права следует рассмотреть закрепленное Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № ­261-ФЗ497 право размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, не относимые законодателем к отходам производства и потребления (ст. 6, 10.1, 16, 19.1, 22 и др.).

В завершение рассмотрения прав на использование недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений следует сказать о праве, реализуемом в соответствии со ст. 19 Закона РФ «О недрах».

Как и для целей добычи полезных ископаемых, такое право государственными органами в специальном порядке не предоставляется, а может быть свободно реализовано на основании положений Закона всеми указанными в нем категориями землепользователей. Ограничения касаются только целей строительства и эксплуатации подземных сооружений («своих нужд») и глубины их расположения (до 5 метров). Горная правоспособность специально не проверяется. Данное право также реализуется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов РФ498.

Глава 5.
 Горное законодательство Российской Федерации