Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Выберите тип работыЧасть дипломаДипломная работаКурсовая работаКонтрольная работаРешение задачРефератНаучно - исследовательская работаОтчет по практикеОтветы на билетыТест/экзамен onlineМонографияЭссеДокладКомпьютерный набор текстаКомпьютерный чертежРецензияПереводРепетиторБизнес-планКонспектыПроверка качестваЭкзамен на сайтеАспирантский рефератМагистерская работаНаучная статьяНаучный трудТехническая редакция текстаЧертеж от рукиДиаграммы, таблицыПрезентация к защитеТезисный планРечь к дипломуДоработка заказа клиентаОтзыв на дипломПубликация статьи в ВАКПубликация статьи в ScopusДипломная работа MBAПовышение оригинальностиКопирайтингДругое

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

В каждой сфере общественных отношений существует большое число объектов, в отношении которых можно выделить правовое регулирование и рассмотреть их в качестве объектов возникающих правоотношений. Большое число таких объектов можно найти и в горном праве. Очевидно, что объект горных правоотношений представляет собой важный элемент, без рассмотрения которого невозможно проанализировать существующие проблемы правового регулирования и выработать подходы к его совершенствованию.

Как известно, в юридической литературе существуют разные подходы к определению объектов в праве, выделяют объекты права, объекты правоотношений. Ю. К. Толстой рассматривает как объект правоотношения фактическое общественное отношение, на которое воздействует право303. С. С. Алексеевым предложено иное определение объекта правоотношения — «это те явления (предметы) окружающего мира, на которые направлены субъективные права и обязанности»304. По мнению Д. И. Мейера, «объектами гражданского права представляются вещи и чужие действия. Оба этих предмета подходят под понятие имущества, так что, можно сказать, имущество представляется объектом гражданского права. И этим еще полнее характеризуется объект гражданского права, точнее определяются те предметы, которые подлежат господству лица как субъекта гражданского права»305. В науке экологического права принят подход, в соответствии с которым «объектами экологических отношений являются общественно значимые природные ценности, по поводу которых складываются и регулируются в праве общественные отношения», в свою очередь, «объектами экологических правоотношений являются объекты экологических отношений, регулируемых нормами экологического права»306. В свою очередь, Р. О. Халфина полагает, что «объект не является элементом правоотношения, не входит в его состав, а само понятие “объект правоотношения” фактически совпадает с понятием “объект права”»307.

В целом согласно принятым в теории государства и права воззрениям: «…в ходе длительной дискуссии сложились в основном две концепции — монистическая и плюралистическая». Согласно первой, объектом правового отношения могут выступать только «действия субъектов». Согласно второй, разделяемой большинством ученых, «объекты правоотношений столь же разнообразны, сколь многообразны регулируемые правом общественные отношения»308.

Некоторые авторы рассматривают вопрос об объектах горных правоотношений упрощенно, выделяя в качестве таковых только недра и ресурсы недр, подразделяя последние на виды (без подробной характеристики каждого)309. Такой подход представляется недостаточным для качественной характеристики основных объектов возникающих горных правоотношений. С другой стороны, выделение и подробное рассмотрение всех без исключения объектов также представляется очень сложной задачей, выходящей за рамки настоящего исследования. В этой связи, следуя логике рассмотрения наиболее важных из них, целесообразно остановиться на основных объектах горных правоотношений, к числу которых можно отнести:

1) недра как природный ресурс (как объект общерегулятивных правоотношений);

2) участки недр как обособленные объекты, предоставляемые в пользование и в отношении которых физическим и юридическим лицам предоставляется право пользования недрами;

3) полезные ископаемые, содержащиеся в недрах или техногенных образованиях минерального сырья, извлекаемые из недр или техногенных образований;

4) месторождения полезных ископаемых (природные и техногенные) как скопления полезных ископаемых, расположенные в недрах или техногенных образованиях минерального сырья;

5) минеральное сырье, извлекаемое из недр в целях добычи полезных ископаемых;

6) формирующиеся объекты (геотермальные, лечебные и иные ресурсы недр; подземное пустотное пространство (специализированные полости); изучаемые блоки или структуры в недрах; техногенные образования минерального сырья).

Наряду с перечисленными в подп. 1–6 объектами горных правоотношений, следуя положениям Закона РФ «О недрах», в качестве дополнительного объекта можно выделить — геологическую информацию о недрах. В соответствии с положениями ст. 27 Закона РФ «О недрах» к геологической информации о недрах относится «информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах». Кроме того, вопросам, связанным с регулированием оборота геологической информации о недрах, значительное внимание уделяется на уровне подзаконного регулирования. В частности, приняты постановление Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 540 «О мерах по регулированию экспорта геологической информации о недрах», приказ Минприроды России от 5 мая 2012 г. № 122 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по предоставлению государственной услуги по предоставлению в пользование геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр» и другие акты.

Кроме того, толкование положений ст. 1.2, 10.1, 13.1, 14, 17.1, 20, 21 Закона РФ «О недрах», регулирующих вопросы предоставления права пользования недрами (при проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами, рассмотрении заявок на получение права в бесконкурсном порядке) и переход и прекращение права пользования недрами, позволяет рассматривать в качестве объекта горных правоотношений также право пользования недрами. Стоит отметить, что такой подход был предложен разработчиками проекта Федерального закона «О недрах» (законопроект № 187513-4), внесенного Правительством РФ на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2005 г. (21 марта 2011 г. снят с рассмотрения Советом ГД ФС РФ). Впрочем, примеры аналогичных объектов (в виде права как объекта правоотношений) можно выделить также и в других отраслях законодательства, например в земельном законодательстве (положения ч. 1 ст. 38 Земельного кодекса РФ предусматривают, что предметом торгов (конкурсов или аукционов) может быть право на заключение договора аренды земельного участка).

Как известно, в рамках законодательства допустимо расширение числа объектов для целей обеспечения эффективности правового регулирования, включая использование приемов юридической фикции310. Право пользования недрами (если его рассматривать как объект правоотношений) имеет сегодня ограниченную оборотоспособность: оно может переходить от одного лица к другому только в предусмотренных законом случаях, после проверки горной правоспособности и принятия соответствующего решения органами управления государственным фондом недр. Кроме того, правовой режим этого объекта в правовом поле сегодня недостаточно развит. Эти обстоятельства в значительной степени снижают интерес к рассмотрению права пользования недрами как самостоятельного объекта горных правоотношений.

Вместе с тем было бы неверным с теоретической и практической точки зрения в рамках настоящей работы полностью отказаться от анализа правовой природы, содержания и особенностей права пользования недрами, поскольку это не соответствовало бы целям исследования и необоснованно исключало этот важный институт горного права из рассмотрения. Методологически правильнее рассмотреть право пользования недрами отдельно — как один из основных институтов горного права в соответствующих параграфах.

1. Недра как природный ресурс (объект общерегулятивных правоотношений)

Недра (более полно — земные недра, или недра Земли) являются наиболее общим в числе объектов горного права в целом и горных правоотношений в частности. Недра рассматриваются на уровне Конституции РФ, законодательства и юридической науки очень комплексно (как природный объект, природная среда, природный ресурс, основа жизни и деятельности народов и пр.). Такой вывод обусловлен общеправовым подходом, закрепленным в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, определяющей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ), а как объекты горных отношений недра являются государственной собственностью (1.2 Закона РФ «О недрах»).

В силу существующего регулирования недра являются объектом общих или общерегулятивных правоотношений311, формирующихся между уполномоченными государственными органами и неопределенным кругом лиц. Отнесение недр к объектам этой группы правоотношений обусловлено тем, что недра являются статичным объектом — в таком виде этот объект никому (как в пользование, так и на ином праве) не предоставляется.

В юридической литературе, посвященной вопросам горного и экологического права, к определению понятия «недра» существовали разные подходы. Так, например, В. А. Удинцев писал: «Что есть недра? <…> Существуют ли они как определенный предмет, который можно видеть, осязать или хотя бы только мыслить, как имеющий определенный вид, форму, вышины и т. п.? Очевидно, нет…»312 В советский период недра рассматривались как «часть природной среды, которая находится под земным покровом, включая подземные воды, а также выходы месторождений полезных ископаемых на поверхность в пределах территории СССР»313. По мнению Н. А. Сыродоева, «под недрами следует понимать часть природной среды, находящейся под земной поверхностью, а также минералы, элементы и горные породы, выходящие на земную поверхность»314.

По мнению Б. Д. Клюкина, недра представляют «часть природной среды, которая при выделении в горизонтальной плоскости определяется в границах, соответствующих соизмеримой над участком недр поверхности земельного участка, а по глубине определяется верхними и нижними показателями проникновения в глубь Земли»315. О. И. Крассов считает, что «нельзя дать понятие недр, опираясь только на анализ Закона “О недрах”, необходимо также учитывать экономическую значимость этого природного объекта, исходить из целей его использования, а также принимать во внимание цель формулирования понятия недр»316. О. И. Крассов рассматривает недра «как пространственную сферу, часть земной коры, содержащую запасы полезных ископаемых и иных ресурсов, доступных для использования обществом на определенном этапе научно-технического развития»317.

По определению М. М. Бринчука, «недра образуют конус, основанием которого является поверхность земного шара в пределах территории Российской Федерации, заполненный органическими и неорганическими веществами, находящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в простейших структурных и сложных соединениях»318. Как природный объект — «пространственная сфера, часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов водотоков, содержащая различные ресурсы, включая запасы ископаемых, используемых человеком или доступные для использования обществом на определенном этапе научно-технического развития»319.

Легальное определение понятия «недра», изложенное в преамбуле Закона РФ «О недрах», носит общий характер. В этой связи, как справедливо полагает Р. Н. Миргазизова (Салиева), определение понятия недр, содержащееся в Законе РФ «О недрах» и лежащее в основе определений, сформулированных некоторыми авторами, страдает неполнотой, поскольку в нем ничего не говорится о такой части недр, как выходящие на поверхность месторождения полезных ископаемых320.

В Горной энциклопедии дается более развернутое определение понятия «недра» (а. interior part of the Earth, bowels; н. Erdinnere; ф. sein de la terre, sous-sol, profondeurs de la terre; и. subsuelo) — «природная среда в пределах территории CCCP, расположенная под земной поверхностью, а также выходы месторождений полезных ископаемых на земную поверхность. В широком смысле недра — условно выделяемая верхняя часть земной коры, располагающаяся под поверхностью суши и дном Мирового океана и простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения современными техническими средствами»321.

Обозначая собственную точку зрения, следует отметить, что динамика развития геофизических методов исследований позволяет предположить, что геологическое изучение глубоких горизонтов планеты будет доступно несколько быстрее, чем их промышленное освоение (как в целях добычи полезных ископаемых, так и в иных целях). Вместе с тем в обозримом будущем может возникнуть необходимость формирования основ правового режима использования природных сред, залегающих глубже земной коры.

Ряд авторов предлагают включить в определение понятия «недра» не только земную кору, но и иные оболочки Земли — мантию и ядро, и установить нижнюю границу недр до «центра земного сфероида»322. На основании изложенного, О. С. Свиридовой предложено определение понятие недр как «части природной среды, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности, простирающейся до центра земного сфероида и включающей подземное пространство, энергетические и иные ресурсы, ископаемые, в том числе выходящие на поверхность, используемые или потенциально доступные для использования на определенном этапе научно-технического развития»323. Применительно к этому определению в геологии термином «земной сфероид» принято обозначать «геометрическую фигуру, близкую к шару, слабо сплюснутому в направлении полюсов, и наилучшим образом представляющую фигуру Земли в целом»324.

Такой подход, например, реализован в законодательстве США. Недрами (составляющими единый объект с поверхлежащим земельным участком) считается вся конусообразная часть земного шара, образованная поверхностью его участка и радиусами, проведенными от нее к центру земли. Такой подход, по мнению авторов книги «Международно-правовые основы недропользования», «выглядит интересным с точки зрения определенности границ недр, но обоснованно именуется “экспансионизмом американского законодательства” на фоне “непомерной скромности” нынешнего российского законодателя»325.

Подводя итог изложенным выше определениям понятия «недра», можно сделать вывод, что в юридической литературе, равно как и в геологической науке, сложилось два подхода к определению данного понятия в зависимости от нижней границы: в узком смысле недра — это часть земной коры, в широком смысле — природная среда до центра земного сфероида. При этом рассмотрение понятия недра в широком смысле на современном этапе, безусловно, опережает научно-технических прогресс, поскольку пока трудно себе представить этап научно-технического развития, на котором человечество сможет практически использовать вещество или энергию мантии и ядра Земли в их естественном состоянии (использование человеком на поверхности Земли «поднявшегося» из глубин подземного тепла или излившейся из мантии магмы является освоением вещества и энергии, находящихся не в естественном, первичном, а в измененном, вторичном, состоянии).

В 1969 г. Н. А. Сыродоев так писал по этому поводу: «…вопрос об установлении нижней границы недр в настоящее время и в пределах обозримого будущего не представляется актуальным. Проникновение в недра с целью добычи полезных ископаемых ведется на таких незначительных по сравнению с земным радиусом глубинах, что это проникновение подобно поверхностным царапинам. Сейчас же мы вполне можем говорить, что собственность нашего государства на недра распространяется до технически доступных глубин, не предрешая вопроса о том, на какой конкретно глубине кончается собственность государства на недра»326.

Анализируя вышеперечисленные определения понятия «недра», следует пояснить авторскую позицию по этому вопросу, ориентированную в большей степени на критерий, относящийся к содержательной составляющей недр.

 

С этой точки зрения недра (как природный ресурс) — это часть земной коры, содержащей различные ресурсы, расположенные в ней или выходящие на поверхность, представляющие интерес для использования человечеством в настоящее время или будущем.

 

К наиболее важным ресурсам недр на современном этапе можно отнести: полезные ископаемые в свободном или связанном виде, геотермальные и лечебные ресурсы, а также подземные пустотное пространство (полости) в недрах, которые могут быть использованы как подземные сооружения.

Такой подход обусловлен тем, что при определении понятия «недра» их содержание имеет не менее важное значение, чем пространственный критерий. Кроме того, предлагаемое определение отвечает современным представлениям человечества о недрах, поскольку с практической точки зрения доступной для освоения (извлечения полезных ископаемых, использования полостей и иных ресурсов недр) в технологических и экономических условиях сегодняшнего дня или обозримого будущего («доступные недра») можно говорить лишь о самой верхней части земного сфероида.

Далее представляется актуальным сконцентрироваться на подходах к установлению правового режима не только земной коры, но и других природных сред, поскольку этот вопрос может иметь важное значение для всего человечества в будущем.

Рассматривая вопрос установления нижней границы недр, нельзя не обратить внимание на тот факт, что в соответствии с современным правовым регулированием в Российской Федерации «компонентами природной среды» являются: земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле (статья 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

При избранном в законодательстве Российской Федерации подходе к определению понятия «недра», две природные сферы (мантия и ядро) нашей планеты оказываются не включенными в компоненты природной среды. Вместе с тем для всех очевидно, например, что мантия Земли является природной средой, граничащей с недрами (в современном понимании этой сферы), и, так или иначе, человечество на каком-то этапе в обозримом будущем подойдет к необходимости найти правовое определение для этой сферы путем ее включения в понятие недр или иным способом327. Как известно, только в России сегодня завершено бурение 10 сверхглубоких и параметрических скважин (пройдено бурением около 63 000 погонных метров)328. Учитывая это, определение понятия недр в широком смысле (в виде конуса до центра земного сфероида) не лишено оснований и может быть полезным в дальнейшем, если международное сообщество пойдет по пути пространственного раздела внутренних сред Земли.

С другой стороны, включение в понятие недр всей природной среды (в виде конуса) до центра земного сфероида с позиций закрепления права государственной собственности Российской Федерации (равно как и прав других стран или отдельных лиц) приведет к распространению этого права на все вышеуказанные сферы, что не в полной мере отвечает интересам всего человечества.

Таким образом, более важным представляется даже не сам вопрос о понятии недр и включении (не включении) в состав недр мантии и ядра Земли, а то, каким образом необходимо подходить к формированию основ правового режима для этих природных сред. Следует отметить, мантия и ядро Земли являются очень обширными сферами, многократно превышающими по своим размерам и объему земную кору ( см. рисунок)329.

Каким образом использование вещества мантии и ядра Земли может повлиять на общее состояние нашей планеты? Окончательный ответ на этот вопрос станет известен только в результате будущих исследований, однако существует опасность нарушения состояния стабильности планеты. Примеры неблагоприятных последствий действий человечества уже неоднократно имели место в истории и были связаны, в частности, с использованием атомной энергии как в военных, так даже и в мирных целях.

По оценкам ученых, эти сферы являются «…гигантским естественным энергетическим котлом, в котором сосредоточены огромнейшие резервы тепла и энергии, основными источниками которых являются происходящие в земной коре и мантии радиоактивные превращения, вызываемые распадом радиоактивных изотопов. Энергия этих источников столь велика, что она ежегодно на несколько сантиметров сдвигает литосферные пласты Земли, вызывает дрейф материков, землетрясения и извержения вулканов, из которых действующих, т. е. периодически извергавшихся за последние 500 лет, насчитывается 486… Таким образом, явные проявления колоссальной энергии тепла Земли наблюдаются в виде землетрясений и извержений вулканов, вызывающих огромные разрушения, в сотни и даже тысячи раз превосходящие разрушения от взрыва атомной бомбы. Эти проявления стихии сопровождаются также многочисленными человеческими жертвами, зачастую насчитывающими десятки и даже сотни тысяч человек, погибших под завалами разрушенных домов…»330.

На основании изложенного представляется возможным предложить определить правовой режим этих природных сред на основе концепции использования мантии и ядра Земли в интересах всего человечества на основании международного права. Основой такого подхода будет являться:

1) установление на уровне международного права нижней границы недр или иных пространств, находящихся под юрисдикцией государств, в пределах земной коры (распространение государственного суверенитета на эти пространства);

2) формирование юридического понятия, обобщенно определяющего мантию и ядро как глубоких горизонтов Земли, расположенных ниже земной коры;

3) установление международно-правового режима в отношении глубоких горизонтов Земли, расположенных ниже земной коры;

4) предоставление полномочий по уточнению нижней границы недр (в целях реализации суверенитета государств в пределах земной коры) специально созданному при Организации Объединенных Наций международному органу;

5) в целях обеспечения развития научно-технического прогресса наделение международного органа, созданного при Организации Объединенных Наций, полномочиями по предоставлению прав на доступ в глубокие горизонты Земли, расположенные земной коры, отдельным юридическим лицам или государствам331.

Выводом из настоящего анализа может быть то, что установление подобного международно-правового режима способно обеспечить интересы не только отдельных государств, юридических и физической лиц, но и всего человечества, а установление подобного рода международно-правовых режимов для отдельных природных объектов имеет подтвержденную эффективность. Так, в частности, аналогичный режим установлен для ресурсов недр международного района дна Мирового океана. Конвенцией ООН по морскому праву (UNCLOS) установлено: «Ни одно государство не может претендовать на суверенитет или суверенные права или осуществлять их в отношении какой бы то ни было части Района или его ресурсов, и ни одно государство, физическое или юридическое лицо не может присваивать какую бы то ни было их часть. Никакие притязания такого рода или осуществление суверенитета или суверенных прав и никакое такое присвоение не признаются. Все права на ресурсы Района принадлежат всему человечеству, от имени которого действует Орган. Эти ресурсы не подлежат отчуждению. Тем не менее полезные ископаемые, добываемые в Районе, могут быть отчуждены…» (Ст. 137).

Следующим важным в концептуальном плане остается вопрос о соотношении недр и земли как природных ресурсов, поскольку мотивированный ответ на него повлечет за собой далее правильный подход к пространственному разграничению земельных участков и участков недр. Рассмотрим этот вопрос с точки зрения действующего законодательства.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» недра определены как «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». В соответствии со ст. 7 Закона РФ «О недрах» и п. 3.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами участок недр — это геометризованный блок недр.

В Земельном кодексе РФ такого четкого определения понятия земли не приводится, но указывается, что регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле «как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю» (ст. 1).

В соответствии со ст. 11.1 Земельного кодекса РФ «земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. В случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки».

В связи с анализом понятия «земельный участок» немаловажно обратить также внимание на положения ст. 261 Гражданского кодекса РФ, определяющей особенности земельного участка как объекта права собственности. В соответствии с ними право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения (если иное не установлено законом).

Исходя из анализа приведенных выше положений законодательства следует сделать вывод о том, что, во-первых, из состава понятия «недра» в преамбуле Закона РФ «О недрах» исключен «почвенный слой»332, т. е. иные компоненты литосферы планеты включены в понятие «недра» (аналогичный вывод следует из положений ч. 2 ст. 261 Гражданского кодекса РФ). Иными словами, если почвенный слой отсутствует, то часть природной среды (включая земную поверхность) будет являться недрами, по смыслу, придаваемому этому понятию Законом РФ «О недрах». Во-вторых, еще одним выводом из проведенного анализа является то, что недра — категория не только пространственная, но и сущностная, т. е. для отнесения природной среды к недрам необходимо понимать состав разграничиваемой природной среды.

Определение верхней границы недр (с учетом положений действующего горного законодательства) дано О. С. Свиридовой, по мнению которой «верхняя граница недр определяется по нижней границе почвенного слоя, а при его отсутствии — по земной поверхности, при этом включая выходящие на поверхность ископаемые»333. Здесь следует сказать, что схожий подход использован в природоресурсном законодательстве США, в соответствии с которым недра — это все, что находится глубже растительного слоя поверхности Земли и почвы. Такую же трактовку понятия недр можно найти в Конвенции ООН по морскому праву334.

В свою очередь, при определении понятия «земельный участок» законодатель вообще не конкретизирует необходимость наличия или отсутствия почвенного слоя для выделения земельного участка, ставя во главу угла понятие «часть земной поверхности», границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Иными словами, если почвенный слой отсутствует, то земельный участок (как часть земной поверхности) может быть образован на основе части природной среды (одновременно земной поверхности), относимой к недрам в соответствии с Законом РФ «О недрах». При этом глубина природной среды, являющейся в таком случае земельным участком, никак в законодательстве не определена, что представляет собой нерешенную проблему в сфере правового регулирования.

Применительно к анализу разграничения недр (участков недр) и земли (земельных участков) следует рассмотреть также положения ч. 3 ст. 261 Гражданского кодекса РФ, определяющие, что «собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц».

На первый взгляд, можно говорить о противоречии этих положений с положениями ч. 2 ст. 261 ГК РФ, в которых указано, что право земельного собственника распространяется только на поверхностный — почвенный — слой (что в полной мере согласуется с рассмотренными выше положениями Закона РФ «О недрах»), но если проанализировать положения ст. 261 глубже, то становится очевидным, что речь идет о закреплении в Гражданском кодексе РФ, дополнительных (факультативных) прав к праву собственности на земельный участок. Впрочем, эта аргументация справедлива и в части границ действия таких прав в воздушном пространстве над земельным участком.

Рассмотренный подход законодателя представляется, во-первых, очень широкой и в некоторой степени опасной презумпцией, давно не свойственной российскому законодательству (права собственника земельного участка на недра характерны более для законодательства США или Англии335, т. е. стран не континентальной системы права). Из системного анализа положений Закона РФ «О недрах» и Земельного кодекса РФ следует, что такой подход к правам собственника земельного участка (необходимо отметить — даже не к «праву собственности на земельный участок», а к «дополнительным правам, связанным с правом собственности») противоречит положениям как Конституции РФ, так и отраслевого законодательства, поскольку конституционные положения и законодательство Российской Федерации построены на основе самостоятельности правового регулирования в отношении недр (участков недр) и земли (земельных участков) как объектов общественных отношений.

Во-вторых, можно сделать вывод о том, что в ч. 3 ст. 261 ГК РФ очерчивается новая категория вещных прав, являющихся «дополнительными к праву собственности», — категория, не определенная и не регламентированная законом (гражданским, земельным и иным законодательством), что также не может не вызвать серьезные сомнения.

Наконец, в-третьих, нельзя не отметить системное противоречие в внутри Гражданского кодекса РФ, поскольку ст. 130 ГК РФ относит участки недр к возможным объектам недвижимого имущества (следовательно, имеющих собственника или иного правообладателя), а ч. 3 ст. 261 ГК РФ распространяет на такие объекты «дополнительные права» к праву собственности на земельный участок.

Рассмотренное выше противоречие еще более усугубится в случае принятия формулировок ч. 3 ст. 287 ГК РФ в проекте редакции Гражданского кодекса Российской Федерации (проект федерального закона № 47538-6)336, поскольку в соответствии с ч. 3 «собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законом и не нарушает прав и охраняемых законом интересов других лиц». Как видно из предлагаемой редакции законопроекта, в угоду расширению пределов права собственности на земельный участок упоминание о законодательстве о недрах, об охране атмосферного воздуха исключено вовсе.

Подводя предварительные итоги изложенного выше анализа, представляется обоснованным вывод о том, что понятия земли и недр очень тесно связаны между собой и зачастую могут являться, в сущности, одной и той же частью природной среды. Вместе с тем на сегодняшний день в законодательстве юридическая судьба земельного участка никак не связана с юридической судьбой участка недр. Такие участки могут находиться у разных правообладателей, что также может привести к конфликту между ними, надлежащего разрешения которого законодательство не предусматривает.

Таким образом, концептуально важным является предложение о необходимости на практике при образовании участков недр (не только в случаях отсутствия почвенного слоя, что, кстати, не всегда возможно установить в том или ином случае) корректно определять границу участка недр, соприкасающуюся с земной поверхностью (в большинстве случаев — это верхняя граница).

В практике лицензирования пользования недрами при определении границ участка недр и предоставлении права зачастую указывается, что участок недр имеет верхнюю границу «от дневной поверхности», что представляется недопустимым подходом. Определение верхней границы участка недр должно осуществляться наиболее точно с учетом глубины и других особенностей залегания полезных ископаемых, а также иных факторов или целей использования участка недр. Такой подход позволит исключить риск формирования одного и того же объекта природной среды в разных видах и его одновременное нахождение у разных правообладателей на основании различных прав.

Вместе с тем эта задача могла бы быть решена и другим способом. В законодательстве некоторых стран существует пространственное закрепление нижней границы земельных участков337, что исключает формирование участков недр в этой природной среде. Однако хотя такое решение устраняет ряд конфликтов, оно также не представляется идеальным. Данный вывод обусловлен тем, что отдельные виды полезных ископаемых могут находиться в установленных законом границах или даже выходить на поверхность земельного участка. В этой связи легальное включение их в земельные участки будет означать исключение из сферы действия горного права и препятствовать разработке этих видов полезных ископаемых.

В этом смысле российское законодательство, жестко не определяя нижней границы земельного участка, в случае соответствующего развития было бы способно наиболее эффективно обеспечить реализацию принципа рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений. При таком подходе, по мнению Г. С. Башмакова, «каково будет сочетание земельного и горного законодательств, какая из правовых отраслей сыграет в рассматриваемой ситуации большую роль, будет зависеть от целевого назначения данного земельного участка, а именно от того, предполагается ли использовать участок как землю (поверхность) или как недра»338.

Существует и другая проблема согласования горного и земельного права. Как известно на практике, при формировании участка недр для предоставления в пользование находящиеся в государственной собственности земельные участки, расположенные над ним, зачастую приватизируются иными лицами в целях последующей перепродажи их пользователям недр.

Для решения этой проблемы в научной литературе неоднократно высказывались предложения по формированию законодательного механизма изъятия земельных участков в пользу пользователей недр, однако до настоящего времени такой механизм не сформирован. В соответствии со ст. 25.1 Закона РФ «О недрах» и постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 294 «О подготовке и рассмотрении ходатайств об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также принятии решений об их изъятии» изъятие возможно только в отношении земельных участков, необходимых для проведения работ по государственным контрактам.

На современном этапе очевидно, что разработка механизма изъятия земельных участков для различных целей пользования недрами на уровне законодательства и подзаконных актов необходима как в целях обеспечения прав и законных интересов пользователей недр, так и в целях публичных интересов государства как собственника недр. Реализация этого механизма возможна только на хорошо проработанной законодательной основе, закрепленной одновременно в отраслевом законодательстве (горном и земельном) и подзаконных актах Российской Федерации.

Помимо механизма изъятия земельных участков в земельном законодательстве со ссылкой на нормы законодательства о недрах необходимо предусмотреть правило о том, что после формирования участка недр для предоставления его в пользование, приватизация земельных участков, расположенных над таким участком недр, предоставление их в аренду или на ином праве осуществляется по согласованию с соответствующими органами управления государственным фондом недр РФ или субъектов Российской Федерации. При этом для пользователей недр, получивших такой участок, а также лиц, претендующих на получение прав на земельный участок, необходимо предусмотреть право на обжалование ненормативных правовых актов и органов управления государственным фондом недр, и органов публичной администрации, осуществляющих предоставление земельных участков. Такой механизм обеспечит баланс прав и законных интересов как лиц, желающих получить права на земельные участки, так и пользователей недр (потенциальных или реальных).

Еще один вопрос, который необходимо рассмотреть в рамках настоящей работы, — это соотношение понятий «недра» и «полезные ископаемые», содержащиеся в недрах. По мнению Г. С. Башмакова, «термин “недра” ранее употреблялся юристами как “синоним полезных ископаемых”, что недопустимо»339. Обсуждение этого вопроса велось в научной литературе еще в 70-х гг. XX в., а научная дискуссия по этому вопросу была обусловлена необходимостью подготовки Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах.

Как известно, в Законе РФ «О недрах» при закреплении права государственной собственности на недра одновременно выделяются наиболее ценные компоненты недр: подземное пространство, полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы (данное положение относится без исключения ко всем иным объектам горных правоотношений, расположенным в недрах, включая энергетические и иные ресурсы, специализированные полости и другие объекты). Указанные выше компоненты, находясь в недрах, являются частями недр как обобщающего и собирательного понятия.

Учитывая это, недра как объект горных правоотношений должны рассматриваться с учетом содержащихся в них полезных ископаемых, естественных и искусственных полостей и других полезных свойств340. По существу, аналогичное мнение высказывалось А. И. Перчиком, который полагал, что «под термином “недра” следует понимать не только подземное пространство и содержащиеся в нем полезные ископаемые, но и все другие полезные свойства недр, включая полости, энергетические и иные ресурсы»341.

2. Участки недр как объекты горных правоотношений

А. И. Перчик справедливо отмечал, что «полезными свойствами обладают не все недра, а лишь определенная их часть. Именно по отношению к этой части возникают отношения недропользования, проблема определения права собственности и целый ряд других»342. В этой связи на практике в целях управления государственным фондом недр и использования недр как природного ресурса возникают производ­ные объекты — участки недр, представляющие собой в соответствии с законодательством в сформированном виде геометризованный (ограниченный географическими координатами) блок недр (ст. 7 Закона РФ «О недрах», п. 3.1 Положения по порядке лицензирования пользования недрами), необходимый для использования в том или ином виде.

По мнению Р. Н. Салиевой, «участок недр — часть недр, представляющая собой геометризованный (ограниченный географическим координатами) блок недр в пределах территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны»343.

Процитированное выше определение понятия в целом заслуживает поддержки, но в рамках научной дискуссии представляется возможным сделать некоторые уточнение рассмотренных положений. Как известно, для целей изучения (регионального геологического или геологического), выражаясь терминами законодательства, «без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых)» участки недр могут предоставляться не в полностью геометризованном виде (к примеру, без ограничения по глубине).

С учетом этого, представляется целесообразным отказаться от применения в нормативных правовых актах и научном лексиконе при определении этого понятия терминов: «геометризованный» и «блок недр», поскольку они, во-первых, сами требуют дополнительного объяснения, во-вторых, не точно отражают границы формируемых на практике участков, а также использовать в определении лексическую конструкцию: «в пределах территории государства (или находящейся под ее юрисдикцией). Кроме того, в целях унификации понятийного аппарата отдельных отраслей природоресурсного законодательства представляется также полезным использование в горном законодательстве термина «образование» участка недр по аналогии с терминологией земельного законодательства.

 

На основании изложенного, «участок недр» можно определить как часть недр в пределах территории государства (или находящейся под его юрисдикцией), границы которой определены уполномоченным органомдля целей предоставления в пользование или иных целей.

 

Применительно к данному определению необходимо отметить также, что в будущем в приведенное выше понятие «участок недр» возможно включение не только недр Российской Федерации и ее континентального шельфа, но и недр «Района» в терминологии Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS) — недр за пределами национальной юрисдикции, являющихся общим наследием человечества. Такой подход к расширению определения понятия «участок недр» будет необходим по мере развития науки и техники, вовлечения недр «Района» в разработку и иное использование. В особенности если участок «Района» будет предоставлен не частным лицам, а Российской Федерации, у которой, в свою очередь, возникнет необходимость предоставления в пользование такого участка.

Основы правового режима участков недр как объектов горных правоотношений схожи с правовым режимом недр: участки недр (как часть недр), являются государственной собственностью. Определяя их изъятие из оборота, законодатель также предусмотрел, что участки недр «не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Отдельно следует оговорить и то, что права пользования недрами также ограничены в обороте: «могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами» (ст. 1.2 Закона РФ «О недрах»).

Образование участка недр отнесено к полномочиям органов управления государственным фондом недр Российской Федерации: Федерального агентства по недропользованию344 и уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Эта процедура направлена на выделение конкретного участка в общем массиве недр и возникновение участка недр как объекта горных правоотношений. Так, в частности в соответствии с п. 2 постановления Правительства РФ от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование» установление границ участков недр осуществляется:

а) Федеральным агентством по недропользованию — в отношении участков недр федерального значения и участков недр, по которым объем балансовых запасов или прогнозных ресурсов месторождений полезных ископаемых превышает максимальное значение, определенное агентством;

б) уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации — в отношении участков недр местного значения;

в) территориальными органами Федерального агентства по недропользованию — в отношении участков недр, за исключением участков недр, указанных в подп. «а» и «б» настоящего пункта.

Общей целью образования участков недр в большинстве случаев является необходимость предоставления их в пользование. Кроме того, в качестве целей образования участков недр для геологического изучения, а также разведки и добычи полезных ископаемых в положениях п. 1.3 приказа Роснедра от 15 апреля 2011 г. № 407 «Об утверждении Требований к формированию перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование», определены:

• потребности экономики Российской Федерации в целом и субъекта Российской Федерации в данном виде полезных ископаемых и (или) продуктах его переработки с учетом экспортной составляющей на основе прогнозов и программ социально-экономического развития, энергетического баланса страны;

• необходимость обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации по данному виду полезных ископаемых;

• возможности обеспечения потребностей экономики в минерально-сырьевых ресурсах за счет распределенного фонда недр;

• социально-экономическое значение освоения конкретных видов полезных ископаемых в рамках действующих и новых лицензий;

• возможности существующей промышленной инфраструктуры в части добычи и (или) переработки данного вида полезного ископаемого;

• возможности существующей транспортной сети в части перевозки соответствующего минерального сырья или продуктов его переработки потребителям или к местам отгрузки на экспорт;

• состояние освоения примыкающих участков недр на флангах и нижележащих горизонтах планируемого к предоставлению в пользование участка недр;

• предложения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении участков недр, находящихся на их территории.

Важным с теоретических позиций будет являться суждение о моменте образования участков недр в качестве объекта горного права и горных отношений. К сожалению, в настоящее время в законодательстве Российской Федерации этому важному вопросу в отличие, например, от подробно урегулированной процедуры образования земельных участков345 не уделяется должного внимания.

Отдельные положения, связанные с образованием участков недр, приводятся в вышеупомянутом постановлении Правительства РФ и приказе Роснедр от 15 апреля 2011 г. № 407 «Об утверждении Требований к формированию перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование» (данный приказ касается не всех видов пользования недрами, а только геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых). Из положений приведенного приказа Роснедр следует, что при формировании перечней участков недр документом, определяющим границы будущих участков недр, подлежащих предоставлению в пользование для целей геологического изучения за счет пользователей недр, разведки и добычи, будет являться карта-схема участка недр.

К сожалению, для других видов пользования недрами определить момент и конкретные цели образования участка недр сложнее. Зачастую на уровне законодательства и даже подзаконных актов этот момент не определяется. Так, например, в соответствии с приказами МПР РФ от 29 ноября 2004 г. № 712 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов» и Минприроды России от 13 марта 2013 г. № 85 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения отходов производства и потребления» в рассматриваемом специальной комиссией комплекте документов содержатся сведения о возможных границах участка недр, но с юридической точки зрения не определено, в каких именно границах будет сформирован участок недр при выдаче лицензии на пользование недрами, следовательно, образованием участка недр решение комиссии о предоставлении права формально считать нельзя.

Не определен этот момент и в приказе Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315, являющемся общим нормативным правовым актом для целей принятия решений об оформлении лицензий на пользование недрами для захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов; для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности; для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; для строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газо­хранилищ, размещения отходов производства и потребления; для образования особо охраняемых геологических объектов.

С доктринальных позиций представляется, что в качестве общего правила для большинства случаев образования участков недр как объектов различных видов горных правоотношений можно определить дату издания органом управления государственным фондом недр федерального или регионального уровня ненормативного правового акта с указанием границ конкретного участка недр.

Вместе с тем при рассмотрении этого вопроса следует обратить также внимание на то, что момент образования участка недр для различных видов горных отношений может отличаться. Например, моментом образования участка недр местного значения (в соответствии с приказом Роснедр от 15 июня 2012 года № 687 «Об утверждении Порядка подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней») для процедурных (внутриведомственных) правоотношений можно считать момент формирования соответствующего перечня участков недр органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и направления его на согласование в федеральный орган управления государственным фондом недр. Объектом организационных и иных горных правоотношений такой участок недр станет только после утверждения такого участка органом управления государственным фондом недр регионального уровня в перечне участков недр местного значения.

Аналогичный вывод можно сделать при анализе процедуры образования участков недр для целей геологического изучения за счет средств пользователей недр. Моментом образования участка недр (для целей геологического изучения за счет средств пользователей недр) применительно к процедурным правоотношениям будет являться включение участка недр в проект перечня таких участков органом управления государственным фондом недр федерального уровня, а утверждение Минприроды России перечня участков недр, предоставляемых для целей геологического изучения за счет средств пользователей недр, — моментом образования участка недр для организационных и других видов горных правоотношений.

При предоставлении участков недр для разведки и добычи на основании конкурсов или аукционов возможно выделить момент образования участка недр территориальным органом Федерального агентства по недропользованию до утверждения перечня таких участков в центральном аппарате (соответственно как момент образования таких участков для процедурных правоотношений).

Представляется возможным выделить момент образования участков недр как объектов горных отношений и для других видов пользования недрами (например, по законодательству субъектов Российской Федерации для предоставления участков недр для целей сбора минералогических, геологических и других коллекционных материалов346). В каждом конкретном случае такой момент может определяться ­по-разному и отличаться для образующихся впоследствии различных видов горных правоотношений.

Можно даже рассмотреть случаи, когда формирование участка недр происходит в индивидуальном порядке на основании заявки пользователя недр, в которой указываются предложения в отношении границ участка недр, испрашиваемого для предоставления в пользование. Моментом образования такого участка недр и для организационных правоотношений будет считаться издание приказа органа управления государственным фондом недр федерального или регионального уровня о предоставлении права пользования недрами.

Как было указано выше, в соответствии с положениями ст. 12 Закона РФ «О недрах» описание границ участка недр включается в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части, а границы участка недр обозначаются с помощью географических координат. В постановлении Правительства РФ от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование» определены особенности описания границ участков недр, предоставляемых в пользование с правом добычи полезных ископаемых, — с обязательным указанием верхней и нижней границы в контуре месторождения полезного ископаемого; в описании границ участков недр внутренних морских вод Российской Федерации, территориального моря Российской Федерации и континентального шельфа Российской Федерации — с указанием площади морского дна с географическими координатами ее границ и глубины недр, в описании границ участков недр, предоставляемых в пользование для добычи подземных вод, — с указанием границы зон округа санитарной охраны (зон строгого режима) и контуров размещения проектных водозаборных сооружений.

Представляется важным определение в данном нормативном правовом акте следующих факторов и сведений, подлежащих учету при установлении границ участков недр: геологической и иной информации о недрах; данных государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации об участках недр; границ особо охраняемых природных территорий (если имеются ограничения в рамках режима ООПТ); предложений Министерства обороны РФ, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а также Федерального агентства по рыболовству (в случае установления границ участка недр внутренних морских вод, территориального моря Российской Федерации или ее континентального шельфа), направляемых ими при подготовке в установленном порядке проектов решений о предоставлении права пользования участками недр.

На основании этого же подзаконного правового акта осуществляется изменение границ образованных ранее участков недр. К сожалению, перечень оснований для изменения границ участков недр является исчерпывающим и, по оценкам специалистов в сфере недропользования, не позволяет надлежащим образом урегулировать соответствующие общественные отношения в целях защиты прав и охраняемых законом интересов пользователей недр347.

Следует отметить, что понятия «участок недр» и «горный (или геологический) отвод» могут иметь разное значение, но их границы совпадают при предоставлении участка в пользование, следовательно, например, общие требования, предъявляемые к порядку определения границ предварительных горных отводов, применяются к участкам недр348. При наличии на момент предоставления участка информации могут учитываться: пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Все образованные в Российской Федерации участки недр можно обобщенно разделить на три категории, критерием отнесения к которым будут полномочия по распоряжению участками недр органами управления различного уровня и (или) вида. В соответствии с данной классификацией следует выделить: федеральные участки недр, участки совместного ведения и региональные участки. В свою очередь, внутри каждой из категорий возможно отнесение участков к различным видам в зависимости от особенностей таких участков.

К федеральным участкам недр можно отнести участки недр федерального значения — это участки недр, необходимые для обеспечения интересов обороны и безопасности государства, отвечающие критериям, определенным ст. 2.1 Закона РФ «О недрах»349, а также все участки, права пользования которыми предоставляется Правительством РФ (в том числе участки для захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов).

В отношении участков недр федерального значения в соответствии с положениями ст. 2.1 Закона РФ «О недрах» представляется целесообразным предложить в научных целях использование следующих критериев отнесения к этой подгруппе:

1) вид полезного ископаемого (определяющий отнесение участка недр к данной категории);

2) вид и количество полезного ископаемого (совместно влияющие на отнесение участка недр к этой категории);

3) «территориальный» критерий — расположение участка недр (влияющее на отнесение участка к категории участков недр федерального значения).

К категории участков недр совместного ведения относятся все участки недр, за исключением отнесенных к федеральным и региональным. Эта категория представляет основную массу участков недр, критерием отнесения к которой будет являться полномочие по распоряжению участком специальной комиссией (комиссиями), создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр с участием представителей органов власти субъектов РФ, на территории которых находится участок недр.

К региональным участкам недр в соответствии со ст. 2.3 Закона РФ «О недрах» относятся участки недр местного значения:

а) содержащие общераспространенные полезные ископаемые;

б) участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

в) участки недр, содержащие подземные воды, объем добычи которых не превышает 500 куб. метров в сутки.

Кроме того, к этой же категории следует отнести участки, право пользования которыми предоставляется органом управления государственным фондом недр субъекта Российской Федерации для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

В качестве критики использованного законодателем подхода при рассмотрении региональных участков недр следует отметить не соответствующее системе построения органов публичной администрации в Российской Федерации, предусмотренное в ст. 2.3 Закона РФ «О недрах», наименование данной категории участков недр как «участков недр местного значения». Кроме того, по полномочиям в отношении образования и распоряжения таких участков, что, без сомнения, является важным элементом правового режима, такие участки также следует относить к участкам недр регионального, а не местного значения. На основании изложенного представляется целесообразной корректировка наименования данной категории участков недр (изменение на участки недр регионального значения).

Помимо рассмотренного выше критерия все участки недр могут быть также разделены на две группы: участки недр, предоставленные в пользование; участки недр, находящиеся в нераспределенном фонде.

С юридической точки зрения переход участков недр из одной группы в другую будет происходить: в момент государственной регистрации лицензии на пользование недрами или вступления в силу государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), когда выдача лицензии на пользование недрами не требуется; в момент прекращения права пользования недрами.

Отдельно следует сказать о таком понятии, как «федеральный фонд резервных участков недр», формируемый в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых (ст. 2.2 Закона РФ «О недрах»). Фонд образуется из участков, находящихся в нераспределенном фонде по решению Правительства РФ, а участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении из федерального фонда резервных участков недр.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 552 «О формировании федерального фонда резервных участков недр» предусматривается, что фонд формируется из участков недр, не предоставленных в пользование, содержащих месторождения полезных ископаемых, включенных в перечень350 основных видов стратегического минерального сырья, расположенных на территориях с неразвитой инфраструктурой, в пределах особо охраняемых природных территорий и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также участков недр, содержащих месторождения полезных ископаемых, освоение которых экономически неэффективно при существующей конъюнктуре рынка минерального сырья либо затруднительно в связи с отсутствием техники и технологии для их освоения.

Учитывая такой порядок формирования федерального фонда резервных участков недр (в состав могут включаться участки разных категорий), было бы необоснованным выделение резервных участков недр в отдельную категорию участков (в числе рассмотренных выше федеральных, совместного ведения и региональных участков недр). В этой связи целесообразно рассмотрение таких участков в рамках другой классификации — группы участков недр, находящихся в нераспределенном фонде (не предоставленных в пользование).

В заключение рассмотрения данного объекта горных правоотношений следует отметить, что в некоторых случаях на основании закона право пользования недрами может возникать без образования участка недр, т. е. определения его границ. К числу таких случаев относится пользование недрами, предусмотренное ст. 19 Закона РФ «О недрах», собственниками земельных участков и землепользователями для целей добычи общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе и находящихся в границах земельных участков (для собственных (некоммерческих) нужд на глубине до 5 метров, а также строительство указанными лицами подземных сооружений, устройство и эксплуатация бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения.

Право пользования недрами возникает на основании ст. 19 Закона при отсутствии целесообразности образования и установления границ участка недр, поскольку в ходе недропользования не осуществляется значительного воздействия на недра и добычи полезных ископаемых, кроме того, такое пользование осуществляется в плоскостных границах определенного ранее земельного участка.

Однако данные случаи недропользования нельзя отождествлять с встречающимися в практике ситуациями, когда участки недр не формируются при предоставлении права пользования недрами (для целей регионального геологического изучения или геологического изучения на основании государственного контракта). Так, при подготовке и заключении государственных контрактов зачастую недра предоставляются в пользование с указанием не «участков недр» (в виде границ- координат), а с указанием на те или иные геологические структуры, в которых необходимо провести горные работы351.

Представляется, что с учетом построения современного правового механизма предоставления недр в пользование, основанного на формуле: недра — право государственной собственности — участки недр — право пользования недрами, с учетом содержания ст. 7 и 12 Закона РФ «О недрах», определяющих понятие «участок недр» и содержание лицензии на пользование недрами (как известно, для участков недр континентального шельфа лицензирование осуществляется для всех видов пользования недрами), необходимо единообразно подходить к решению данных вопросов на практике либо внести изменения в законодательство Российской Федерации, предусмотрев в качестве объектов горных отношений не только участки недр, а также изучаемые блоки недр и другие объекты, границы которых будут определяться иным образом352.

В качестве еще одного вопроса, не имеющего разрешения в правовом регулировании сегодня, является положение скважин и горных выработок как объектов горного недвижимого имущества, расположенных в пределах участков недр других лиц.

На практике встречаются ситуации, когда пробуренные ранее скважины находятся в собственности одного лица, а участок недр предоставлен в пользование другому лицу. Это касается случаев прекращенного ранее права пользования недрами или действующего права пользования недрами, но в пределах сложно построенных месторождений (когда участки недр предоставлены разным пользователям «слоями», например на Харьягинском нефтяном месторождении, и др.).

В некоторых случаях скважины (выработки) одного лица, располагаясь в пределах участка недр другого лица, могут нарушать его исключительные права на пользование недрами, предусмотренные ст. 22 Закона РФ «О недрах», и наоборот, право пользования недрами другого лица может препятствовать строительству таких скважин (выработок). В действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует механизм защиты прав пользователя недр, через участок недр которого пробурены такие скважины, а также не определен обратный механизм ограничения прав пользователя недр в пределах таких участков, когда строительство таких скважин или выработок необходимо для пользования другим участком недр.

Необходимо также обратить внимание на значительные отличия правового режима участков недр и земельных участков, выраженные в том, что земельные участки одновременно являются: объектами недвижимого имущества, выступающими в качестве объектов гражданских правоотношений и включенными в гражданский оборот; природными объектами, которые описаны человеком как объекты прав, но в то же время которым свойственны такие характеристики, как нерукотворность, неперемещаемость, неэластичность и др., выделяющие земельные участки из стандартного перечня объектов недвижимого имущества353.

В свою очередь, несмотря на положения ст. 130 Гражданского кодекса РФ, правовой режим участков недр как объектов недвижимого имущества не сформирован, а участки недр объектами гражданских прав не являются. В этой связи следует согласиться с позицией С. А. Степанова, сделавшего вывод о том, что «участки недр не могут быть отнесены к вещам в гражданско-правовом значении»354 и О. М. Козырь, которая указывает, что «поскольку в России сохраняется исключительное право государственной собственности на недра, а передача их в пользование осуществляется на основании административного акта — лицензии, говорить всерьез о гражданском обороте этого вида объектов представляется преждевременным»355.

При этом позиция некоторых представителей цивилистической науки, выраженная в том, что даже «если участок недр не является вещью, то это позволяет говорить о том, что участок недр по своим характеристикам — не что иное, как составная часть земельного участка»356, представляется не основанной ни на законе, ни на современном представлении (не только в нашей стране, но и во многих странах мира) о разделении объектов различных отраслей права и законодательства (земельных участков и участков недр), что обусловлено многими факторами, включая: развитие науки и техники; обеспечение реализации принципов использование недр как публичного достояния; рациональное использование и охрану недр в интересах нынешнего и будущих поколений; обеспечение интересов национальной (включая минерально-сырьевую) безопас­ности и пр.

Собирательным для целей управления государственным фондом недр в Российской Федерации можно считать также понятие «государственный фонд недр». В соответствии с законодательством государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. Данное определение не является идеальным, поскольку проведенный выше анализ показывает, что понятие «государственный фонд недр» должно содержать не только неиспользуемые части, но и образованные и нераспределенные участки недр. Вместе с тем с учетом необходимости рассмотрения именно объектов горных правоотношений, каковым (в обобщенном смысле) государственный фонд недр не является, подробное рассмотрение данного понятия представляется нецелесообразным.

Следует также отметить некоторые критические взгляды ученых как в целом в отношении понятия «единый фонд недр», так и в отношении его содержания. Например, Н. А. Сыродоев в 1969 г. отмечал: «…имеется понятие единого водного, единого лесного фонда. Но нет понятия единый фонд недр и вряд ли есть смысл вводить его. Недра представляют разноплановый экономический интерес…»357 Считается необоснованным включение в действующем российском законодательстве в единый государственный фонд недр территории, находящейся под суверенитетом государства, и недр территории, на которую суверенитет не распространяется358.

С позиций настоящего исследования, действующего законодательства, а также с управленческой точки зрения представляется, что категория государственного фонда недр выглядит уместно на фоне аналогичных фондов, формируемых в других природоресурсных отраслях законодательства и позволяет выделить специальные государственные органы управления.

3. Полезные ископаемые

Начать рассмотрение данного объекта горных правоотношений можно с цитаты: «Наша страна располагает огромными запасами самых разнообразных полезных ископаемых, которые позволяют полностью удовлетворить потребности промышленности в минеральном сырье. Однако как ни велики запасы полезных ископаемых, их нельзя считать неограниченными, они являются потребляемыми природными ресурсами, как правило, практически не возобновляемыми…»359

Согласно Википедии «полезные ископаемые — минеральные и органические образования земной коры, химический состав и физические свойства которых позволяют эффективно использовать их в сфере материального производства (например, в качестве сырья или топлива). Различают твердые, жидкие и газообразные полезные ископаемые»360.

Как видно, процитированное понятие «полезные ископаемые» достаточно широко определяет их виды и свойства. При этом количество веществ, признаваемых полезными ископаемыми, увеличивается по мере развития науки и техники. Н. А. Сыродоев на этот счет приводил в 1969 г. такое сравнение: «Если под недрами понимать полезные ископаемые, то мы не только действительно не знаем всех месторождений полезных ископаемых, но мы не можем сказать, что уже известны все виды полезных ископаемых.

Академик В. И. Вернадский подсчитал, что на заре своей сознательной деятельности человек использовал 19 химических элементов и их сочетаний, в XVIII в. — 28, в начале XX в. — 59, а сейчас — 100»361. Так, например, каменный уголь стал полезным ископаемым, имеющим промышленное значение, только с конца XVII в., нефть — с середины XIX в.; руды алюминия, магния, хрома и редких элементов, калийные соли и др. — с конца XIX — начала XX в.; урановые руды — с середины XX в.

Следует также отметить, что традиционный подход отечественного законодателя к вопросу о недрах Земли как кладовой полезных ископаемых рядом исследователей рассматривается как неоправданное применение антропоцентрического, а не экоцентрического метода регулирования отношений по использованию и охране природных объектов. М. М. Бринчук в своей работе «Экологическое право: объекты экологических отношений» приводит цитату известного философа эпохи Возрождения Мишеля Монтеня о том, что «в природе нет ничего бесполезного», и в этой связи считает более корректным употребление термина «ископаемые, используемые человеком», а не «полезные ископаемые»362.

Еще одним близким по значению (собирательным) является понятие «минеральные ресурсы» — «совокупность полезных ископаемых, выявленных в недрах отдельных регионов, стран, континентов, дна океанов или Земли в целом, доступных и пригодных для промышленного использования и, как правило, количественно оцененных геологическими исследованиями и геологической разведкой. Минеральные ресурсы являются невозобновляемыми природными ресурсами. Подготовленную к освоению часть минеральных ресурсов называют минерально-сырьевой базой»363.

По областям использования минеральные ресурсы подразделяются на топливно-энергетические (нефть, природный газ, угли, горючие сланцы, торф, урановые руды); руды черных металлов (железные, марганцевые, хромовые и др.); руды цветных и легирующих металлов (алюминия, меди, свинца, цинка, никеля, кобальта, вольфрама, молибдена, олова, сурьмы, ртути и др.); руды редких и благородных металлов; горно-химические (фосфориты, апатиты, каменная, калийная и магнезиальная соли, сера и еe соединения, борные руды, бром и йодсодержащие растворы, барит, флюорит и др.); драгоценные и поделочные камни; нерудное индустриальное сырье (слюда, графит, асбест, тальк, кварц и др.); нерудные строительные материалы (цементное и стекольное сырье, мраморы, шиферные сланцы, глины, туфы, базальт, гранит); гидроминеральные (подземные пресные и минерализованные воды, в том числе бальнеологические, термальные и др.). Приведенная классификация является условной, так как области промышленного применения некоторых полезных ископаемых могут быть многообразными, например нефть и газ являются также сырьем для химической промышленности, известняк и другие карбонатные породы — сырьем для металлургического производства, химической промышленности и промышленности строительных материалов364.

В российском законодательстве о недрах данное понятие приводится как синоним понятия «полезные ископаемые»365. При этом существует отличие в понимании содержания этого понятия в международном праве, где говорится что минеральные ресурсы — это полезные ископаемые, находящиеся в недрах (in situ), а извлеченные минеральные ресурсы именуются полезными ископаемыми. Таким образом, по мнению авторов учебного пособия «Международно-правовые основы недропользования», существует понятийное противоречие между международным правом и российским законодательством о недрах366.

Правовой режим полезных ископаемых, находящихся в недрах (или в техногенных образованиях минерального сырья367), как и участков недр можно рассматривать с различных позиций. С одной стороны, полезные ископаемые, содержащиеся в недрах или техногенном образовании (in situ), могут быть рассмотрены в рамках понятия недра или техногенного образования в обобщенном виде. С другой стороны, содержащиеся в недрах или техногенных образованиях минерального сырья полезные ископаемые могут быть рассмотрены как самостоятельный объект горных отношений, поскольку после их выявления данный объект (именно для горных отношений) становится весьма значимым. Такой вывод объясняется следующим:

во-первых, на основе сведений о наличии полезных ископаемых в недрах осуществляется составление и ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых (постановка на баланс, списание с баланса);

во-вторых, особенности залегания полезных ископаемых предопределяют (территориально) места образования участков недр;

в-третьих, вид, объемы и территориальное расположение полезных ископаемых предопределяют категории и виды образуемых участков недр (федеральные, совместного ведения, региональные);

в-четвертых, объем (достаточность) сведений о полезных ископаемых предопределяют вид пользования недрами, в соответствии с которым будет осуществляться предоставление недр в пользование (геологическое изучение либо разведка и добыча полезных ископаемых);

в-пятых, установление факта открытия месторождения полезных ископаемых для пользователя недр является основанием для изменения в бесконкурсном порядке вида пользования недрами (геологическое изучение — разведка и добыча полезных ископаемых).

Перечень случаев, когда полезные ископаемые, еще находясь в недрах или техногенном образовании минерального сырья, становятся объектом горных правоотношений, можно было бы продолжить. Вместе с тем наиболее важным и концептуальным выводом из анализа правового режима полезных ископаемых, содержащихся в недрах или техногенных образованиях минерального сырья, является то, что данный объект до извлечения будет являться самостоятельным и отраслевым объектом горных отношений.

В качестве учета данного объекта горных отношений органами государственного управления фондом недр в соответствии с Законом РФ «О недрах» ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых (целью ведения баланса является учет состояния минерально-сырьевой базы Российской Федерации). Баланс содержит сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых, которая утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Постановка запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса осуществляются в порядке, установленном Минприроды России по согласованию с органами государственного горного надзора.

4. Месторождения полезных ископаемых

Наряду с полезными ископаемыми, содержащимися в недрах или техногенных образованиях минерального сырья, в качестве самостоятельного объекта горных отношений выделяются месторождения полезных ископаемых. По существу, месторождения полезных ископаемых являются объектом горных отношений, производным от общего понятия «полезные ископаемые».

Месторождение полезных ископаемых — скопление минерального вещества на поверхности или в недрах Земли, по количеству, качеству и условиям залегания пригодное для промышленного использования368. С технической точки зрения (применительно к вопросам установления факта открытия нового месторождения) правовое регулирование определяет: открытие месторождения полезных ископаемых — документально подтвержденный факт выявления нового объекта, запасы которого в недрах квалифицированы по категории C1 и C2, а для объектов твердых полезных ископаемых, характеризующихся сложным геологическим строением, — по категории C2, имеющих, по заключению органов государственной экспертизы, самостоятельное промышленное значение»369.

Исходя из этого определения уяснить сущность понятия «месторождение» и его соотношение с понятием «полезные ископаемые» с юридической точки зрения применительно к видам пользования недрами можно так:

 

месторождение полезных ископаемых — это количество полезных ископаемых, определенное органом управления — государственным фондом недр на основании государственной экспертизы геологической информации, которое делает целесообразным пользование недрами для разведки и добычи определенного вида (видов) полезных ископаемых;

 

 

проявление полезных ископаемых — это их количество, которое делает целесообразным дополнительное геологическое изучение недр для последующего обнаружения месторождения полезных ископаемых для его разведки и добычи370. Проявление полезных ископаемых наряду с месторождением можно выделить в качестве производного объекта горных отношений.

 

В соответствии с подзаконными актами существует различная классификация месторождений разных видов полезных ископаемых. Так, например, месторождения нефти и газа по величине извлекаемых запасов нефти и геологических запасов газа подразделяются: на уникальные (более 300 млн т нефти или 500 млрд куб. м газа); на крупные (от 60 до 300 млн т нефти или от 75 до 500 млрд куб. м газа); на средние (от 15 до 60 млн т нефти или от 40 до 75 млрд куб. м газа); на мелкие (менее 15 млн т нефти или 40 млрд куб. м газа)371. В отношении месторождений твердых полезных ископаемых существует деление месторождений на группы по сложности геологического строения и другое деление372.

Немаловажно отметить, что специально для целей государственного учета рассматриваемого объекта горных отношений органом управления государственным фондом недр ведется государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых. В соответствии с Законом РФ «О недрах» такой кадастр ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народнохозяйственных целях. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых включает в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, геолого-экономическую оценку каждого месторождения, а также сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

В рамках рассмотрения темы объектов горных отношений необходимо дополнительно остановиться на таком виде месторождений полезных ископаемых, как техногенные месторождения. Техногенные месторождения определяются как скопление минеральных веществ на поверхности земли или в горных выработках, образовавшееся в результате их отделения от массива и складирования в виде отходов горного, обогатительного, металлургического и других производств и пригодное по количеству и качеству для промышленного использования (для извлечения металлов и других полезных компонентов, получения топлива и стройматериалов). К техногенным месторождениям относятся отвалы добычи полезных ископаемых, хвостохранилища обогатительных фабрик, золо- и шлакоотвалы ТЭЦ, складированные отходы металлургического и других производств373.

Существует также отдельное определение понятия техногенного месторождения минерального сырья, приведенное в Модельном кодексе о недрах и недропользовании для государств — участников СНГ. Так, «техногенными месторождениями минерального сырья считаются скопления минеральных образований, горных масс, жидкостей и смесей, содержащих полезные компоненты, являющиеся отходами горнодобывающих и обогатительных производств, находящиеся в отвалах, эфелях, терриконах, прудах-накопителях, разливах и иных специальных формах, а также оставленные (потерянные) в транспортных системах».

В настоящее время можно констатировать достаточное количество пробелов и несогласованность в правовом регулировании отношений, связанных с правами государства и пользователей недр на техногенные месторождения и техногенные образования минерального сырья в целом. Несогласованность выражается в одновременном действии в этой сфере норм законодательства о недрах и законодательства об отходах производства и потребления.

В качестве объекта горных правоотношений можно рассмотреть также извлеченные из недр полезные ископаемые (1) и полезные ископаемые, извлеченные из техногенных образований минерального сырья (2), в правовом режиме которых имеются отличия от режима полезных ископаемых (in situ), недр и участков недр, как объектов государственной собственности.

Как известно, в соответствии со ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. Применительно к анализу данной нормы следует отметить, что переход права собственности на полезные ископаемые зависит от условий лицензии на пользование недрами или соглашения о разделе продукции. Иными словами, в совокупности законодатель предусмотрел презумпцию о том, что все полезные ископаемые и иные ресурсы, содержащиеся в недрах (in situ) находятся в государственной собственности, а добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы лишь по условиям лицензии могут переходить из государственной в частную и иные формы собственности374.

Анализ положений ч. 3 ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» (без сомнения, общей для всей сферы недропользования нормы) показывает, что пользователь недр после добычи полезных ископаемых приобретет право собственности не на все добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы, а только на те, которые указаны в его лицензии на пользование недрами, поскольку, как показано выше, по общему правилу остальные ресурсы недр остаются в государственной собственности375. Данный вывод, безусловно, имеет значение и для рассмотрения многих нерешенных в настоящее время в законодательстве вопросов, связанных с правами на техногенные образования минерального сырья, возникающие при добыче полезных ископаемых.

Несколько иной подход законодателя, чем положения ч. 3 ст. 1.2 Закона РФ «О недрах», составляют нормы Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», в соответствии со ст. 2 которого «добытые из недр драгоценные металлы и драгоценные камни, а равно иная продукция и доходы, правомерно полученные при добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, являются собственностью субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, если иное не установлено лицензиями на их добычу, договорами поставок, в том числе договорами поставок продукции для федеральных нужд, заключенными с участием этих субъектов, а также международными договорами Российской Федерации».

Представляется, что подобное регулирование (передача в силу закона права собственности на добываемые драгоценные металлы и драгоценные камни, а равно иную продукцию и доходы), не выглядит сегодня как более совершенная норма, поскольку, если органу управления государственным фондом недр будет необходимо оставить в государственной собственности тот или иной вид полезных ископаемых, то такое решение не может быть реализовано при добыче этих видов полезных ископаемых (путем включения в условия лицензии на пользование недрами в соответствии со ст. 1.2 Закона РФ «О недрах»).

Кроме того, подход Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» в целом не решает проблем собственности в отношении отходов горнодобывающего и связанного с ним производств, поскольку терминологически он определяет подход к возникновению права собственности только на полезные ископаемые и продукцию, не позволяя взглянуть на правовой режим всего добываемого минерального сырья (понятие «продукция» также не включает в себя все добываемое минеральное сырье).

В целом, подводя итог рассмотрению правового режима, установленного в законодательстве для извлеченных из недр полезных ископаемых, можно сказать, что он в значительной степени отличается от режима в отношении полезных ископаемых, содержащихся в недрах. Фактически законодательством регулируются только вопросы, связанные с изменением титула права государственной собственности. В отдельных случаях для извлеченных из недр или техногенных образований минерального сырья полезных ископаемых законодательством могут быть установлены ограничения их оборота. Такие ограничения, в частности, присутствуют в Федеральных законах «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «Об использовании атомной энергии» и в некоторых других актах.

5. Минеральное сырье

Ввиду используемой в Законе РФ «О недрах» терминологии при рассмотрении полезных ископаемых как объекта горных правоотношений отдельно следует остановиться на таком объекте, как минеральное сырье.

Горная энциклопедия относит к минеральному сырью товарную продукцию горного производства, к минеральному сырью относятся также полезные ископаемые, извлеченные из недр в процессе освоения минеральных ресурсов и подвергнутые обработке, необходимой для их хозяйственного использования. Таким образом, следуя этому подходу, понятие «минеральное сырье» можно считать производным от понятия «полезные ископаемые», поскольку минеральное сырье возникает в процессе первичной их переработки376.

В современных нормативных правовых актах законодатель придерживается фактически обратного смысла и соотношения данных понятий. Так, в Налоговом кодексе РФ (ст. 337) под добытым полезным ископаемым признается продукция горнодобывающей промышленности и разработки карьеров, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жидкости и иной смеси), первая по своему качеству соответствующая национальному стандарту, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельного добытого полезного ископаемого — стандарту организации.

Аналогичный вывод можно сделать из анализа положений Закона РФ «О недрах», не дающего определения этого понятия, но поясняющего его соотношение с понятием «полезные ископаемые» (подп. 7 ч. 1 ст. 12, подп. 3 ч. 1 ст. 22, ст. 23.3). Так, в соответствии со ст. 23.3 Закона пользователи недр, осуществляющие первичную переработку получаемого ими из недр минерального сырья, обязаны обеспечить:

1) строгое соблюдение технологических схем переработки минерального сырья, обеспечивающих рациональное, комплексное извлечение содержащихся в нем полезных компонентов; учет и контроль распределения полезных компонентов на различных стадиях переработки и степени их извлечения из минерального сырья;

2) дальнейшее изучение технологических свойств и состава минерального сырья, проведение опытных технологических испытаний с целью совершенствования технологий переработки минерального сырья;

3) наиболее полное использование продуктов и отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и др.); складирование, учет и сохранение временно не используемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты.

На уровне подзаконных актов можно встретить понятие «минеральное сырье» и даже его определение в постановлении Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. № 1419, утвердившем Порядок совершения операций с минеральным сырьем, содержащим драгоценные металлы, до аффинажа. Так, минеральное сырье — это добытые из недр руды коренных месторождений, пески россыпных месторождений, руды и пески техногенных месторождений, а также продукты их переработки.

 

При таком подходе понятие «минеральное сырье» (в широком смысле) — это фактически добытое (извлеченное) из недр (порода, жидкость и иная смесь), а полезное ископаемое (полезные компоненты) — содержащаяся в нем продукция, по своему качеству соответствующая стандарту.

 

Представляется, что использование понятия «минеральное сырье» обоснованно и обусловлено объективными потребностями регулируемых горным правом общественных отношений. Как известно, при добыче того или иного вида полезных ископаемых происходит попутное извлечение из недр других полезных ископаемых или иных компонентов, правовой режим которых на практике вызывает целый ряд споров как в сфере недропользования, так и в смежных областях общественных отношений, например, по вопросам уплаты платежей за негативное воздействие на окружающую среду. В качестве примера можно привести споры, рассмотренные арбитражными судами в последнее время (см.: постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 14 июля 2005 г. по делу № А03-12979/04-2; постановление ФАС Северо-Западного округа от 3 декабря 2012 г. по делу № А05-7895/2011; постановление ФАС Северо-Западного округа от 30 апреля 2013 г. по делу № А05-3840/2011, постановление ФАС Северо-Западного округа от 4 декабря 2012 г. по делу № А05-12462/2011377 и многие другие), а о важности вопроса, связанного с попутно извлекаемыми пластовыми водами, свидетельствует принятый вскоре Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О недрах” и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Недостаточно четкими можно назвать положения ч. 3 ст. 1.2 Закона «О недрах», определяющие правовой режим добытых из недр «полезных ископаемых и иных ресурсов, которые по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности». Представляется, что следовало бы на законодательном уровне определить правовой режим не только полезных ископаемых, но и всего добываемого минерального сырья.

Вместе с тем исходя из системного толкования норм Закона РФ «О недрах» (с учетом положений законодательства Российской Федерации о нахождении недр и содержащихся в них полезных ископаемых в государственной собственности), при надлежащем определении в лицензии на пользование недрами (в соответствии со ст. 12 Закона РФ «О недрах») условия о возникновении у пользователя недр права собственности на добытое минеральное сырье (не только на конкретный вид полезного ископаемого) можно решить вопрос об отходах горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающих производств.

В этом случае весь объем минерального сырья, за исключением его компонентов, специально оговоренных в лицензии на пользование недрами (что также бывает целесообразно в некоторых случаях), будет находиться в собственности пользователя недр. Полезные ископаемые будут отделены от общей массы минерального сырья, а остатки минерального сырья перейдут в категорию отходов производства и потребления, если им не будет найдено иное применение. Таким образом, с использованием понятия «минеральное сырье» могут быть решены проблемы прав государства и частных лиц на техногенные образования минерального сырья и техногенные месторождения, образованные при добыче тех или иных видов полезных ископаемых, а также существующие сегодня в законодательстве спорные вопросы, связанные с правом собственности на отходы, возникающие при добыче полезных ископаемых.

Следовательно, использование в горном законодательстве понятия «минеральное сырье» и рассмотрение минерального сырья в качестве самостоятельного объекта горных правоотношений представляется обоснованным с научной и практической точек зрения.

6. Формирующиеся объекты горных правоотношений

В заключение рассмотрения вопросов, связанных с выделением объектов горных правоотношений, в теоретическом плане следует оговорить такие пока еще формирующиеся объекты, как:

• геотермальные, лечебные и иные ресурсы;

• подземное пустотное пространство (специализированные полости недр);

• изучаемые блоки или структуры в недрах;

• техногенные образования минерального сырья.

Геотермальные, лечебные и иные ресурсы в настоящее время поименованы в законодательстве о недрах (в общем виде как энергетические и иные ресурсы недр), но их правовой режим качественно не урегулирован. Отдельные положения, формирующие их правовой режим, содержатся лишь в Федеральном законе от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Природные лечебные ресурсы определены в нем достаточно широко, но часть из них имеет прямое отношение к рассматриваемой сфере (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер). Представляется, что в отношении этого объекта возможно формирование правового режима по аналогии с режимом, установленным применительно к полезным ископаемым.

Закрепление этих объектов в настоящее время не завершилось, однако логически можно констатировать существование предпосылок к постепенному выделению их в качестве самостоятельных объектов горных правоотношений. Такой вывод можно сделать, анализируя историю появления и развития других объектов горных правоотношений, а также имеющиеся в настоящее время законопроекты378. Как известно, первоначально горное дело получило свое развитие именно в целях добычи полезных ископаемых. Лишь позже, в процессе развития общества, а также науки и техники пользование недрами приобрело иные цели и более широкие очертания.

Формирование в качестве объекта горных правоотношений подземного пространства представляется несколько сложнее. В качестве исторической ссылки следует привести обсуждение данного вопроса в публикации Н. А. Сыродоева в журнале «Советское государство и право» в 1969 г. (№ 4), в которой приводилась критика позиций других авторов и отстаивалась точка зрения, в соответствии с которой «недра земли играют важную роль как место расположения подземных сооружений»379. В статье указывалось, что порядок использования недр для целей размещения подземных сооружений должен регулироваться нормами горного права, а соответствующие разрешения выдаваться органами, ведающими недрами.

Сегодня в соответствии с подходом, определенным в законодательстве, всю сферу использования недр можно разделить на две наиболее востребованные обществом составляющие: пользование недрами для целей, связанных с добычей полезных ископаемых, и пользование для целей, не связанных с добычей последних. В этой связи, в ст. 6 Закона РФ «О недрах» такой вид пользования недрами, как геологическое изу­чение, условно разделен на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых и на оценку пригодности участков недр для целей строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Далее в этой статье сказано, что строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, предусмотрено в качестве самостоятельного вида пользования недрами наряду с разведкой и добычей полезных ископаемых. В ст. 10.1 Закона определены полномочия органов управления государственным фондом недр федерального и регионального уровня по предоставлению права пользования недрами для этого вида.

В практике лицензирования недропользования и специализированном законодательстве выделяются участки недр для этих целей. Например, в Федеральном законе от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определено понятие «пункт глубинного захоронения радиоактивных отходов» (пункт захоронения радиоактивных отходов, включающий в себя сооружение, размещенное на глубине более 100 метров от поверхности земли), а крупные города рассматривают подземное строительство как еще неиспользованный ресурс для эффективного развития городской инфраструктуры в густонаселенных местах. Так, к примеру, в соответствии с постановлением правительства Москвы от 28 июля 2009 г. № 662-ПП «О Концепции проекта закона города Москвы “О недропользовании в городе Москве”»: «Недропользование применительно к нашему городу — это прежде всего освоение подземного пространства как одно из перспективных направлений градостроительного развития города, это обеспечение развития бесперебойной работы инфраструктуры инженерных коммуникаций, это охрана подземных вод как источника резервного водоснабжения города… Для Москвы приоритетным видом пользования недрами является строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, т. е. строительство подземных паркингов, подземных объектов инфраструктуры, а также строительство зданий с глубокозаглубленными фундаментами до 15–20 м»380.

Если глубже проанализировать процесс использования недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, а точнее — тот потенциал, который интересен в этом виде субъектам права, то можно прийти к выводу о том, что им является подземное пространство как таковое. При этом ценность для пользователя недр в этом виде недропользования будут представлять свойства этого подземного пространства (пустые полости381, поглощающие способности горизонта, и пр.).

Как было показано выше, полезные ископаемые как объекты являются ориентирами для составления и ведения государственного баланса запасов; для мест образования участков недр; для определения категории образуемых участков недр; для вида пользования недрами и пр.

Аналогичным образом свойства подземного пространства также могут являться ориентирами: во-первых, для государственного учета участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых; во-вторых, особенности строения таких объектов предопределяют (территориально) места образования участков недр для этих целей; в-третьих, их особенности могут предопределять пока отсутствующие в законодательстве, но возможные к выделению виды образуемых участков недр; в-четвертых, объем (достаточность) сведений о таких объектах предопределяет вид пользования недрами, в соответствии с которым будет осуществляться предоставление недр в пользование (геологическое изучение либо строительство и эксплуатация подземного сооружения).

В подтверждение данного довода говорят также положения Модельного кодекса о недрах и недропользовании государств — участников СНГ, в соответствии со ст. 253–254 которого подземное пространство выделено наряду с полезными ископаемыми в качестве общего объекта. Кроме того, в Модельном кодексе закреплены виды полостей недр: естественные (природные) и искусственные (техногенные), т. е. созданные в результате человеческой деятельности. Приводится классификация природных полостей: крупные полости (пещеры) объемом более 10 куб. м, имеющие сообщение с земной поверхностью; мелкие полости и трещины в массиве горных пород; в свою очередь, техногенные полости подразделяются на полости, специально созданные для выполнения отдельных целенаправленных функций (транспортные магистрали, газохранилища, захоронение отходов, строительство подземных атомных станций, шахт для оборонной промышленности и т. д.), — первичные (специальные) полости; полости, образовавшиеся в результате разведки и разработки месторождений полезных ископаемых, — вторичные техногенные полости.

В модельном документе определены виды использования подземных пространств, которые могут быть положены в основу классификации и выделения категорий соответствующих участков недр:

• строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• размещение промышленных или сельскохозяйственных производств;

• сооружение и (или) размещение транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи, канализации, коммуникаций;

• хранение энергоносителей, радиоактивных и токсичных веществ, промышленной и сельскохозяйственной продукции, материальных, культурных и научных ценностей;

• строительство и (или) размещение объектов гражданской обороны и военной промышленности;

• размещение объектов социальной инфраструктуры, подземных лечебниц; захоронение отходов;

• создание особо охраняемых природных объектов, геологических заповедников, заказников, археологических зон и памятников;

• проведение спортивных, культурных и иных оздоровительных и общественных мероприятий;

• археологических, палеонтологических, экологических и иных исследований.

На основании изложенного позиция о возможном формировании и закреплении подземного пространства в качестве объекта горных правоотношений представляется сегодня достаточно обоснованной и логичной, на базе которой может обеспечиваться выделение различных видов участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. Представляется, что наименованием данного объекта могло бы стать — специализированные полости недр.

Следующий, формирующийся в горном праве объект — изучаемые блоки или структуры в недрах — обязан своим существованием развитию науки и техники. Зачастую при геологическом изучении недр (особенно региональном) сложно выделить конкретные участки в качестве объектов горных правоотношений, возникающих при лицензировании пользования недрами для этих целей или заключении государственных контрактов. Кроме того, выделение участков недр может быть нецелесообразно при наличии необходимости дополнительного изучения ранее изученных объектов, осуществляемого за счет бюджетных средств.

Именно в этой связи на практике возникает необходимость выделения в правоотношениях не только объекта — участок недр (как более статичного и определенного в пространственном отношении объекта горных правоотношений), но и такого объекта, как изучаемые блоки или структуры в недрах. По существу, на практике этот объект горных правоотношений активно используется при заключении государственных контрактов для целей геологического изучения (в том числе регионального).

Техногенные образования минерального сырья также являются формирующимся объектом горных правоотношений, поскольку правовое регулирование на уровне законодательства в отношении данного объекта пока отсутствует, но существует понятие «техногенное месторождение минерального сырья», приведенное в Модельном кодексе о недрах и недропользовании для государств — участни­ков СНГ.

В соответствии с Модельным кодексом «техногенными месторождениями минерального сырья считаются скопления минеральных образований, горных масс, жидкостей и смесей, содержащих полезные компоненты, являющиеся отходами горнодобывающих и обогатительных производств, находящиеся в отвалах, эфелях, терриконах, прудах-накопителях, разливах и иных специальных формах, а также оставленные (потерянные) в транспортных системах».

В рамках законодательства Российской Федерации должен решаться вопрос не только о техногенных месторождениях минерального сырья, но и техногенных образованиях в целом, поскольку правовой режим этого объекта тесно связан и сбалансирован с правовыми режимами отходов производства и потребления, а также иных отходов, образующихся при добыче полезных ископаемых. Таким образом, по аналогии с этим определением техногенным образованием минерального сырья можно назвать объекты, созданные в результате производственной деятельности, включая добычу полезных ископаемых, в которых имеются скопления минеральных образований, горных масс, жидкостей и смесей, содержащих полезные компоненты, являющиеся отходами горнодобывающих и обогатительных производств, находящиеся в отвалах, эфелях, терриконах, прудах-накопителях, разливах и иных специальных формах, а также оставленные (потерянные) в транспортных системах.

Необходимость выделения этого объекта связана с достаточным количеством существующих сегодня техногенных образований минерального сырья в Российской Федерации (в судебной практике уже встречаются споры о правах на добычу полезных ископаемых из техногенных образований минерального сырья382), а также развитием технологии, диктующей экономическую рентабельность добычи полезных ископаемых не только из недр, но и из этих объектов. Предлагаемые меры одновременно соответствуют как принципу рационального использования и охраны недр в интересах настоящего и будущих поколений, так и основным принципам экологического права.