Законодательство субъектов Российской Федерациикак источник горного права
Поможем в ✍️ написании учебной работы
Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

С точки зрения положений Конституции РФ законодательство Российской Федерации состоит из федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (регионального законодательства). При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В историческом аспекте следует отметить в значительной степени неравномерное развитие законодательства субъектов Российской Федерации, это связано с неоднократно обсуждаемой в правовых исследования «проблемой централизации и децентрализации правого регулирования»134, а на более глубоком уровне «симметричной и асиммет­ричной моделями федерации»135.

В 1990-е годы эта часть российского законодательства формировалась сообразно положениям региональных конституционных актов и договоров, заключенных между Российской Федерацией и субъектами РФ, а «значительное расширение нормотворческой компетенции субъектов РФ, в том числе за счет увеличения объема предметов совместного ведения, обострило проблему конституционной законности»136.

Впоследствии достаточно длительный период положения регионального законодательства приводились в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. На практике эти процессы привели к резкому снижению в целом роли законодательства субъектов РФ в правовом регулировании, а надзорная деятельность прокуратуры и федеральных судов свела содержание таких законов не к детализации положений федерального законодательства, а к дословному копированию положений последнего.

Следуя общим процессам состояния федеративных отношений в стране, представляется, что сегодня в сфере горных отношений законотворчество субъектов Российской Федерации фактически сведено к двум формам: копированию положений федерального законодательства или урегулированию вопросов, отнесенных федеральным законодательством в соответствии со ст. 3–4 Закона РФ «О недрах», к полномочиям субъектов РФ137.

Если абстрагироваться от текущего положения вещей и представить с научной точки зрения должное законодательное регулирование горных отношений на уровне субъектов РФ, то можно прийти к следующим выводам.

Во-первых, положения ст. 72 и 76 Конституции РФ означают для всей сферы общественных отношений наличие большого числа источников отраслевого регулирования (горного права) в зависимости от территории недропользования (помимо федерального законодательства). При этом такие источники в соответствии с положениями Конституции РФ являются нормативными правовыми актами, относящимися к уровню законодательства.

Учитывая изложенное, законодательство субъектов Российской Федерации должно приниматься в развитие и в целях детализации положений федерального законодательства, призвано стать хорошим дополнением для федерального законодательства в системе источников современного горного права.

Во-вторых, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.

Следуя этой норме, на уровне регионального законодательства может обеспечиваться опережающее правовое регулирование общественных отношений в сфере недропользования, которое в случае успешного применения в субъекте РФ может стать ориентиром для принятия соответствующих норм на уровне федерального законодательства в этой сфере.

В-третьих, в соответствии с положениями ст. 4 Закона РФ «О недрах» к полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено установление порядка пользования участками недр местного значения (к которым в соответствии со ст. 2.3 Закона отнесены в утвержденных перечнях: участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые; участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых).

Можно сказать, что распоряжение участками недр местного значения в большей степени должно быть реализовано на уровне субъектов Российской Федерации, с тем ограничением, что законодательство субъектов РФ и в этой части должно неукоснительно следовать принципу, установленному в ст. 76 Конституции РФ (соответствия регионального законодательства федеральному).

К сожалению, на практике сегодня этот потенциал регионального законодательства не реализован, за исключением, пожалуй, установления порядка пользования участками недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые. Вместе с тем в законодательстве субъектов РФ можно встретить отдельные положения, которые можно признать прогрессивными в настоящее время.

Например, в ст. 4 Закона Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 18 апреля 1996 г. № 15-ОЗ «О недропользовании» установлены общие «положения, на основании которых осуществляется правовое регулирование недропользования». Такие положения по своему содержанию можно охарактеризовать принципами закона. Кроме того, в этом же законодательном акте установлен ряд положений, необходимых в целях согласования законодательства о недрах и законодательства об отходах производства и потребления (ст. 31).

Представляются также интересными ст. 36 о керне, керновом материале, ст. 40 о лицензионном деле (совокупности документов, графических и иных приложений, формируемых в хронологическом порядке по мере их поступления в течение всего срока действия лицензии на пользование недрами и имеющих отношение к недропользованию по конкретному участку недр, включая необходимые документы, оформляемые в связи с прекращением права пользования недрами либо его перехода от пользователя недр другому лицу).

В ст. 4 Закона Республики Татарстан от 25 декабря 1992 г. № 1722-XII «О недрах» закреплены принципы недропользования, содержание которых может обсуждаться, но с точки зрения юридической техники установление в Законе принципов регулирования представляется важным элементом и является хорошим примером для федерального законодательства, в котором такие принципы отсутствуют.

В ст. 6 Закона Республики Саха (Якутия) от 2 июля 1998 г. № ­29-II «О недрах» содержится положение о том, что участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения, сборов камнесамоцветного сырья и минералогического коллекционного материала без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи, статус горного отвода не придается. С одной стороны, в приведенной формулировке усматривается некоторая недосказанность, поскольку принятым на федеральном уровне актом законодательства предусмотрено, что в указанной ситуации участку недр придается статус геологического отвода. С другой стороны, в рассматриваемом случае отказ от использования понятия «геологический отвод» представляется вполне обоснованным, в первую очередь потому, что в статье предусмотрено не только геологическое изучение, но также и добыча (сбор) камнесамоцветного сырья и минералогического коллекционного материала; во-вторых, понятие «геологический отвод» не получило достаточного развития в действующем законодательстве на федеральном и региональном уровнях138.

Принцип опережающего правового регулирования на уровне субъектов РФ был частично реализован в Кодексе Республики Башкортостан о недрах от 28 октября 1992 г. № ВС-13/26. Статьей 9 Кодекса установлено, что при необходимости разработки месторождений (залежей) различных видов полезных ископаемых, залегающих на одной площади, но на разных глубинах, горные отводы предоставляются отдельно для разработки каждого месторождения (залежи). В этом случае, а также при разработке крупного месторождения полезных ископаемых несколькими недропользователями последовательность отработки месторождений или их частей, а также согласование горных работ должны обеспечить наиболее полное, комплексное и экономически целесообразное извлечение из недр разведанных запасов и выполнение требований безопасности.

Приведенное положение имеет важное практическое значение в связи с тем, что данный вопрос Законом РФ «О недрах» не урегулирован, а пользователи недр зачастую не понимают, каким образом необходимо осуществлять разработку месторождения в подобной ситуации.

В законах некоторых субъектов Российской Федерации раскрывается содержание отдельных положений Закона РФ «О недрах». Так, например, Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 июня 2012 г. № 56-ЗАО «О недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе» содержит норму в развитие положений ст. 19 Закона РФ «О недрах». Согласно ст. 12 указанного закона не требуется получения лицензии на пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации следующих объектов, расположенных в пределах участков недр местного значения на глубине до 5 метров от поверхности земли или дна водоемов:

• линий коммуникаций, в том числе линий водоснабжения, канализации, теплоснабжения, электроснабжения, газопроводов, связи (кабели телефонной связи, электросвязи, другие линии связи), предназначенных для жизнеобеспечения населения и нормального функционирования хозяйственного комплекса автономного округа;

• котлованных и фундаментных сооружений при строительстве и ремонте мостов, путепроводов, подземных путей и переходов, автодорог, газопроводов, нефтепроводов, продуктопроводов и других транспортных объектов и сооружений;

• автозаправочных станций;

• траншей и котлованов, используемых под фундаменты при строительстве, ремонте и реконструкции жилых и производственных зданий и сооружений;

• погребов, подвалов и других видов небольших хранилищ, используемых для собственных нужд (для хранения продуктов питания, личного имущества, продукции сельского хозяйства, для иных целей), но не предназначенных для использования в производственных и технологических целях.

Аналогичным образом в ст. 1 «Основные понятия» закона Архангельской области от 22 июня 2005 г. № ­48-4-ОЗ «О предоставлении недр и пользовании недрами на территории Архангельской области» даются обобщенные определения таких понятий, как «общераспространенные полезные ископаемые», «месторождение общераспространенных полезных ископаемых», а также «подземные сооружения местного значения, не связанные с добычей полезных ископаемых» и «подземные сооружения глубиной до 5 метров».

Подобная конкретизация положений федерального законодательства в региональном законотворчестве является положительной тенденцией, поскольку позволяет избежать возможных споров, связанных с толкованием Закона РФ «О недрах». В то же время в законодательстве субъектов встречаются положения, противоречащие Закону РФ «О недрах».

Например, в уже упомянутом законе Архангельской области «О предоставлении недр и пользовании недрами на территории Архангельской области» содержится норма, согласно которой неотъемлемой частью лицензии на пользование недрами является лицензионное соглашение, в котором должны быть определены в том числе: предмет соглашения; обязательства сторон, ответственность сторон соглашения и случаи частичного или полного освобождения сторон от ответственности; условия изменения и прекращения соглашения, а также порядок уведомлений сторон соглашения. Из приведенных выдержек из закона следует, что законодательный орган Архангельской области рассматривает лицензионное соглашение с позиций гражданского законодательства, что представляется неправильным и подлежащим изменению139.

Статьей 41 Закона о недрах Республики Саха (Якутия) установлено, что формы внесения платы за пользование недрами определяются в лицензии на пользование недрами. Ранее в ч. 1 указанной статьи приводился перечень форм внесения платы за пользование недрами, однако данная норма была признана недействующей Верховным судом Республики Саха (Якутия)140 ввиду противоречия федеральному законодательству. Тем не менее в ч. 2 рассматриваемой статьи осталось положение, согласно которому не допускается требование и принятие в качестве платы за пользование недрами радиоактивных материалов и других материалов и продуктов, определенных специальным перечнем, услуг военного характера, информации, составляющей государственную тайну, а также информации, составляющей коммерческую тайну пользователя недр. Из приведенной формулировки следует, что в лицензии могут быть установлены любые формы платы, не подпадающие под указанные ограничения, в то время как законодательством федерального уровня предусмотрена единственная форма внесения платы — денежная.

Подводя итог сказанному выше, представляется, что региональное законодательство может являться важным компонентом в правовом регулировании горных отношений и источником горного права, однако его потенциал до настоящего времени не реализован, в первую очередь из-за отсутствия на федеральном уровне ясных ориентиров для развития федеративных отношений и регионального законодательства.

Глава 2.
 Принципы современного горного права


Дата: 2019-07-24, просмотров: 173.