Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Выберите тип работыЧасть дипломаДипломная работаКурсовая работаКонтрольная работаРешение задачРефератНаучно - исследовательская работаОтчет по практикеОтветы на билетыТест/экзамен onlineМонографияЭссеДокладКомпьютерный набор текстаКомпьютерный чертежРецензияПереводРепетиторБизнес-планКонспектыПроверка качестваЭкзамен на сайтеАспирантский рефератМагистерская работаНаучная статьяНаучный трудТехническая редакция текстаЧертеж от рукиДиаграммы, таблицыПрезентация к защитеТезисный планРечь к дипломуДоработка заказа клиентаОтзыв на дипломПубликация статьи в ВАКПубликация статьи в ScopusДипломная работа MBAПовышение оригинальностиКопирайтингДругое

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

Анализ и толкование положений Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации

Как известно, современная Конституция РФ обладает высшей юридической силой и является актом прямого действия56, в котором закрепляются познанные обществом объективные закономерности цивилизационного развития. По мнению Б. С. Эбзеева, «Конституция призвана в упорядоченной форме выразить закономерности организации и функционирования социума и места человека в нем…», а «… главным итогом современного конституционного развития России является обусловленное восприятием ею традиционных стандартов демократии, превращение Конституции из способа закрепления строя патерналистического государства с характерной для него неограниченной правовыми рамками властью в закон, закрепляющий строй социального правового государства, власть которого ограничена суверенитетом народа и правами человека и гражданина, составляющими сферу индивидуальной автономии личности и устанавливающими способ и меру ее социализации»57.

Вместе с тем представляется, что в настоящее время о достижении таких итогов говорить преждевременно. По мнению ученых, занимающихся исследованиями в области теории государства и права, Конституцию РФ 1993 г. можно назвать Конституцией переходного периода, сочетающей в себе признаки Основного закона, свойственного государству с высокоцентрализованной системой управления экономикой и различными сферами жизни общества с признаками основного конституционного акта и свойственного государству с рыночной экономикой. Переходный характер Конституции РФ прослеживается во всех главах и разделах, но наиболее ярко он проявляется в ее исходных положениях, касающихся различных форм собственности, природных ресурсов, земли и др.58

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1), кроме того, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2). При этом в соответствии со ст. 11 Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР), действовавшей до принятия Конституции РФ, «земля, ее недра, воды и леса в находились исключительной собственности государства (государственной собственности)».

Указанные выше положения Конституции РФ отнесены к основам конституционного строя — исходным принципам конституционного регулирования.59 По мнению Н. М. Марченко, «конституционный строй отражает идеи конституционализма, легитимности, обязанности государства, всех участников правоотношений действовать на основе Конституции, в соответствии с ней, требование устанавливать такие порядки, которые соответствуют чаяниям народа, принявшего голосованием Конституцию»60. Положения такого рода составляют первичную нормативную базу для остальных конституционных положений, федерального законодательства и законов субъектов, а также всего массива подзаконных актов Российской Федерации.

Правовое регулирование во всех отраслях должно учитывать основы конституционного строя и реализовывать задачу их развития на уровне законодательства и подзаконных актов, а в случае противоречия каких-либо правовых норм основам конституционного строя такие нормы подлежат признанию неконституционными и утрачивают силу.

В развитие основ в разделе Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» (в ст. 36) закрепляется, что: граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ч. 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3). При этом обеспечение баланса интересов собственника с интересами других лиц или публичными интересами — функция законодателя, который должен руководствоваться изложенными выше принципами конституционного строя и публичными интересами.

Статья 72 Конституции РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. «в», «г», «д», «к» ч. 1)61. В целях уточнения предметов ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, ч. 2 и 5).

Указанные выше положения в своей совокупности образуют конституционно-правовой режим природных ресурсов и конституционно-правовой режим недр, в частности, по мнению И. А. Игнатьевой, могут быть распределены по четырем группам:

«1) общие нормы, имеющие значение не только для регулирования экологических, но и иных общественных отношений;

2) нормы закрепляющие права и обязанности, которые способствуют осуществлению экологической деятельности;

3) нормы, устанавливающие формы собственности на природные ресурсы;

4) нормы, определяющие федеративное (территориальное) устройство, компетенцию высших государственных органов в сфере охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, природопользования, а также компетенцию органов местного самоуправления»62.

Следует отметить, что формулировки положений ст. 9 Конституции РФ достаточно диспозитивны, что привело в 1990-е годы к научной дискуссии по вопросам возможности нахождения природных ресурсов в различных формах собственности и даже противоречии положений ст. 1.2 Закона РФ «О недрах», предусматривающей нахождение недр только в государственной собственности, Конституции РФ.

Например, М. Е. Певзнер высказывал точку зрения, в соответствии с которой Закон РФ «О недрах» «не позволяет гражданам России реализовать свое конституционное право иметь в частной собственности участок недр (как вид природных ресурсов), нарушает принцип равноправия всех форм собственности и ограничивает возможность использования недр в интересах развития экономики России»63. Г. В. Чубуков, наоборот, обращал внимание на то, что «вещь (изделие), созданную трудом людей, естественно признать собственностью того, кто эту вещь создал. Природный объект каждое поколение людей находит уже созданным до них, он вечно существующих как среда обитания каждого существа на планете. Имущественную природу приобретают только ресурсы недр, которые извлечены из недр и в стоимости которых овеществлен человеческий труд»64.

Такие разногласия в отношении толкования положений ст. 9 Конституции РФ привели к необходимости неоднократного толкования Конституционным Судом РФ вопросов установления правового режима природных ресурсов, при этом наиболее важное положение было сформулировано на этот счет в Постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации». В нем Конституционный Суд РФ указал, что допущение возможности нахождения природных ресурсов в различных формах собственности в Конституции РФ (ст. 9) не обязывает к тому, чтобы природные ресурсы (в том числе лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов, недра, объекты животного мира) находились в этих различных формах собственности.

По мнению М. М. Бринчука, «… указанное постановление Конституционного Суда РФ основано на тщательном научном анализе Конституции РФ, законодательства, права и доктрины. В нем выражено отношение высшего органа судебного контроля в конституционной сфере к природе как публичному благу, как объекту преимущественно публичной собственности. Общество — сложный социальный организм, в этой связи помимо интересов и притязаний каждого отдельного его члена, т. е. частных интересов и притязаний, выражаемых в том числе и через институт собственности, обществу характерны и единые для всех его членов интересы, без различения и противопоставления, — публичные интересы. Применительно к публичным интересам изначально и по сути не может быть различения “моего и твоего”. В рамках публичной собственности на природные ресурсы при последовательной, соответствующей положениям Конституции реализации полномочий собственности, каждый — Иванов, президент страны и олигарх — в равной мере удовлетворит свой интерес на экологическое благополучие. И наоборот, при отсутствии экологического благополучия в равной мере страдают Иванов, президент страны и олигарх — все»65.

В других актах Конституционного Суда РФ воспроизведены указанные положения Постановления от 9 января 1998 г. 1-П и сделан вывод о том, что в отношении недр на основании Закона РФ «О недрах» установлен сходный правовой режим. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, в Определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан».

По мнению Конституционного Суда РФ, такой вывод следует ввиду жизненно важной многофункциональной роли и значимости природных ресурсов для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и их рационального использования в интересах Российской Федерации и ее субъектов; природные ресурсы представляют собой публичное достояние многонационального народа России и имеют специальный правовой режим; осуществляемые полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределяются на основе положений ст. 72 (п. «в», «г», «д», «к» ч. 1) и 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности.

На основании изложенного в науке экологического права предложено заслуживающее поддержки определение сущности права собственности на природу (природные объекты) — как «оформленного в нормах публичного права общественного отношения по определению принадлежности природы (природных объектов) субъекту права, наделяющих с учетом специфики природы (природного объекта) обладателя права властными правомочиями по владению, пользованию и распоряжению этим объектом, осуществляемыми с учетом публично-правового режима природопользования и охраны окружающей среды, а также охраняемых законом прав и интересов иных лиц. Регулирование и осуществление права собственности на природу подчинены решению публично-правовой задачи поддержания, обеспечения экологического благополучия как публичного интереса»66.

Особенно актуальной такая позиция представляется в свете внесения изменений в Гражданский кодекс РФ, расширения сферы регулирования гражданского законодательства. Так, по мнению академика Российской академии наук Г. К. Толстого, «настораживает широкая интервенция в такие смежные с гражданским правом отрасли законодательства, как законодательство об охране и использовании природных ресурсов. В разделе о вещных правах предусматривается “перетащить” в ГК РФ (разумеется, с необходимой переработкой) едва ли не все нормы соответствующих кодексов и законов, которые имеют частноправовую природу, оставив в них лишь нормы публичного права. Эта операция представляется мне крайне опасной»67. И далее: “интервенция” «может вконец расшатать только еще складывающийся оборот природных ресурсов и отдать их на откуп наиболее хищническим и осатанелым элементам нашего общества, которые окончательно лишат нас и средств жизнеобеспечения, и среды обитания. Частноправовые нормы, регулирующие отношения по охране и использованию природных ресурсов, должны действовать в одной упряжке с публично-правовыми нормами, которые призваны в отношении природных ресурсов выполнять на властных началах контрольно-надзорные функции. Растаскивание этих норм по разным кодексам принципиально неприемлемо»68. С. В. Поленина считает, напротив, что «в идеале экологический фактор должен генерализовать все отрасли, подотрасли и институты законодательства, связанные с природопользованием»69.

По мнению Г. В. Мальцева, «человеческая цивилизация, вступив когда-то на путь частной собственности, переоценила свои возможности пресекать вредное воздействие соответствующих институтов на природную и социальную среду, за что приходилось не раз расплачиваться потрясениями, революциями, кризисами, кумулятивным итогом которых является современный глобальный упадок». В этой связи «в начале XXI века полным анахронизмом выглядит установка на приоритетную правовую защиту интересов частной собственности, восстановление кощунственного по своему существу принципа “частная собственность священна”, игнорирование или принижение начал общественности или коллективности в сфере регулирования имущественных отношений»70.

По мнению М. М. Бринчука, «“расширение” понятия частной собственности привело бы к дисбалансу всей правовой системы, которая состоит не только из частного права. Особенно это вредно на современном этапе развития общества и права, которому характерна, с одной стороны, неспособность государства справедливо обеспечить жизненно важные социальные, экологические, экономические интересы подавляющего большинства людей, с другой — противоречащая общей теории права и Конституции Российской Федерации экспансия норм гражданского права в другие отрасли, в частности экологическое, природоресурсное»71.

Е. В. Новикова справедливо отмечает, что «применение гражданского законодательства к регулированию правоотношений по недропользованию должно осуществляться с определенной осторожностью и только после серьезного анализа последствий такого применения для публичных интересов общества, так как ГК, по сути, к этому не адаптирован»72.

Следует отметить, что это уже не первая попытка разработчиков гражданского законодательства подчинить нормы природоресурсных отраслей (впрочем, других отраслей тоже) Гражданскому кодексу РФ. В проекте части первой ГК РФ, внесенном на парламентские слушания 19 мая 1994 г., имелась ч. 3 ст. 3, где указывалось, что «нормы гражданского права, содержащиеся в федеральных законах, включая акты семейного, жилищного, земельного и иного законодательства, должны соответствовать настоящему Кодексу. В случае противоречия норм гражданского права, содержащихся в законе, положениям настоящего Кодекса применяются положения настоящего кодекса». Однако такая формулировка отклонена Государственной Думой73, но была принята в более мягкой форме: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу».

Далее необходимо остановиться еще на одном важном вопросе, который получил свое толкование в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П. Конституционным Судом РФ было указано, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т. е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы. Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

Кроме этого, толкования потребовали положения ч. 1 ст. 9 Конституции РФ о том, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (в значении, что под народами, проживающими на соответствующей территории, признаются только народы этого субъекта РФ).

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» указано также, что согласно Конституции РФ носителем суверенитета в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3, ч. 1); суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4, ч. 1 и 3). Конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей.

Таким образом, Конституционным Судом РФ ч. 1 ст. 9 Конституции РФ истолкована так, что «под народами, проживающими на соответствующей территории, следует понимать весь многонациональный народ Российской Федерации».

С учетом особенностей государственного устройства при рассмотрении уровня конституционно-правового регулирования в Российской Федерации нельзя не остановиться на конституциях и уставах субъектов Российской Федерации как особом слое нормативных правовых актов, который следует выделить и рассмотреть отдельно в качестве источников горного права. Данные источники конституционного права на соответствующих территориях могут являться хорошим дополнением конституционно-правового регулирования на федеральном уровне74.

Россия состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Все эти образования по Конституции РФ являются равноправными субъектами Российской Федерации. При этом республика (по пояснению в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ — государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство. Российская Федерация — Россия в соответствии с ч. 1 ст. 1 Конституции РФ — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В соответствии со ст. 11 государственную власть в Российской Федерации осуществляют предусмотренные Конституцией РФ федеральные органы и образуемые субъектами федерации органы государственной власти. Таким образом, из приведенных выше положений следует, что государственная власть разделена между федерацией и субъектами федерации.

Несмотря на такие формулировки и различия в статусе субъектов РФ, Конституция РФ исходит из того, что федеративное устройство страны основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации, а во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ).

Вместе с тем, по мнению В. Е. Чиркина, в теории конституционного права существуют различные мнения в отношении характеристики юридической сущности субъекта федерации, например, «субъект федерации — это государство; субъект федерации — государственное (государствоподобное) образование; субъект федерации — государственная автономия; некоторые субъекты федерации — государства, другие — государственные образования (данный оригинальный подход, присущий российской литературе по конституционному праву, связан со своеобразием российской Конституции)»75.

В последнее время намечаются контуры подхода, согласно которому субъект федерации — политико-территориальное образование публичной власти на части территории государства. Такой подход, по мнению В. Е. Чиркина, снимает проблему «двух властей в одном государстве». «Государственная власть — это только власть федерации. В субъектах РФ существует своя власть, но не государственная, а публичная власть территориального объединения, пределы которой определяются федеральной конституцией. По существу, это имеет место и сейчас, но только власть субъекта называется почему-то государственной»76.

Конституционным Судом РФ по схожим вопросам толкования Конституции РФ о характеристике юридической сущности субъектов федерации было высказано мнение, о том, что «Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации»77.

Таким образом, развитие конституционного права и его доктрины в настоящее время идет по пути снижения значимости роли субъектов РФ в политической жизни российского общества. Данный факт подтверждается также тем, что в структуре законодательных актов, принятых в последние годы на федеральном и региональном уровнях, прослеживается устойчивая тенденция повышения результативности законодательных инициатив, внесенных федеральными органами государственной власти.

Современные положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации, касающиеся горного права, можно условно разделить на положения, согласованные с Конституцией РФ, положения, подлежащие согласованию, а также положения, имеющие самостоятельное значение как источник горного права на конституционно-правовом уровне субъектов РФ.

Согласованные положения, в первую очередь, выражаются в том, что конституции (уставы) субъектов РФ основаны на Конституции Российской Федерации, правовое регулирование вопросов владения, пользования, распоряжения недрами и другими природными ресурсами осуществляется законодательством Российской Федерации и законодательством соответствующего субъекта (что соответствует положениям ст. 72 Конституции РФ, посвященной вопросам совместного ведения) и др.

К подлежащим согласованию положениям конституционных актов субъектов в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ (с учетом толкования, содержащегося в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы») отнесены, например, ч. 2 ст. 13 Конституции Республики Алтай78, предусматривающая, что «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народа Республики Алтай и составляют основу его жизни и деятельности», Конституции Республика Адыгея79, ч. 1 ст. 9 Конституции Республики Башкортостан80, предусматривающая, что земля и другие природные ресурсы используются и защищаются в Республике Башкортостан как основа жизни и деятельности ее многонационального народа. Аналогичны нормы-принципы ч. 1 ст. 16 Конституции Республики Татарстан81 и некоторых других субъектов. Такое содержание приведенных выше конституционных актов свидетельствует о сужении понимания значения природных ресурсов для всех народов, проживающих не территории России. Вместе с тем нельзя не отметить, что в некоторых конституционных актах субъектов Российской Федерации содержатся положения, которые являются прогрессивными и заслуживают поддержки, как принятые на основе и в развитие положений Конституции РФ.

В качестве примера следует выделить положения ч. 2 ст. 53 Конституции Республики Татарстан, ч. 4 ст. 16 Конституции Республики Алтай, в которых закреплено, что «государство обеспечивает … рациональное природопользование…» Данный вывод обусловлен тем, что отсутствие подобных положений в Конституции РФ 1993 г. (в отличие от ее предшественниц — Конституций РСФСР и СССР) является недостатком современного конституционно-правового регулирования отношений в сфере использования и охраны природных ресурсов на уровне Российской Федерации (как известно, такие положения были заменены менее удачными формулировками ч. 1 ст. 9 Конституции РФ82).

Таким образом, указанные выше положения конституций субъектов Российской Федерации могли бы приниматься в развитие федерального конституционно-правового регулирования и могли бы служить основой для придания правовому регулированию в субъектах РФ особого вектора, ориентированного на упорядочивание национальных и иных региональных особенностей.

К сожалению, в настоящее время эти возможности остаются во многом нереализованными. Вместо этого на практике имеет место несогласованность правовых норм конституционного уровня, попытки некоторых субъектов РФ повысить значение своего региона путем включения в конституции отдельных положений о принадлежности природных ресурсов субъекту РФ или народам, проживающим именно на его территории.

Подводя итог сказанному выше, следует констатировать: приведенные выше позиции Конституционного Суда РФ объективно оправданы и согласуются с доктриной современного горного и экологического права83.

В отношении всех природных ресурсов (и недр, в частности) на базе Конституции РФ и постановлений Конституционного Суда РФ сформирован конституционно-правовой режим, характеризующийся следующими признаками:

1) природные ресурсы являются публичным благом и достоянием многонационального народа России;

2) природные ресурсы охраняются и используются в интересах всего многонационального народа Российской Федерации;

3) природные ресурсы имеют специальный правовой режим;

4) недра находятся только в государственной собственности, при этом субъекты РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять регулирование отношений собственности на природные ресурсы, ограничивающее их использование в интересах всех народов Российской Федерации.

С исторической точки зрения в отношении современного правового режима недр как природного ресурса следует вывод, что такой режим, установленный на базе федерального законодательства в начале ­1990-х годов, а также процесс формирования конституционно-правового режима других природных ресурсов в Российской Федерации имели взаимное влияние друг на друга.

Такой вывод подтверждается тем, что толкование рассмотренных выше положений Конституции РФ было дано судебным органом конституционного контроля значительно позднее формирования специального правового режима недр как природного ресурса на базе норм Закона РФ «О недрах», который в первоначальной редакции был принят ранее Конституции РФ.

Международные договоры Российской Федерации и другие международные правовые акты как источники горного права

Современные подходы к правовому регулированию в отношении природных ресурсов в Российской Федерации во многом созвучны с международно-правовыми подходами в этой сфере. По мнению И. А. Игнатьевой, «природоресурсные отрасли законодательства, имеющие в целом большую автономность развития в рамках отдельного государства, связаны с выполнением ряда международных договоров России, — международные договоры, основываясь на общепризнанных принципах и нормах международного права, не столько направлены на собственно правовое регулирование внутренних экологических отношений в государстве, имея свой специфический предмет правового регулирования, сколько определяют основы для согласованного развития национального экологического законодательства в рамках международного сообщества»84.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Указанные положения Конституции РФ, так же как и положения ст. 9, относятся к основам конституционного строя.

В Конституции РФ выделяются три вида источников международного права, влияющих на формирование правовой системы нашей страны: общепризнанные принципы, нормы международного права и международные договоры. Верховный Суд РФ в Постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»85 указал, что общепризнанные принципы международного права являются «основополагающими императивными нормами международного права, принимаемыми и признаваемыми международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо». В свою очередь, общепризнанные нормы международного права — «правила поведения, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного». Такое мнение ранее высказывалось в работах ученых, например С. В. Полениной в работе «Законотворчество в Российской Федерации»86.

Общепризнанные принципы международного права, имеющие основополагающее значение, занимают наиболее высокое место в иерархии международно-правовых норм. В качестве такого принципа в экологическом праве выделяется принцип свободного распоряжения народов своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и международного права, с одновременным запретом лишения народа принадлежащих ему средств существования87. Такое право-принцип закреплено в ч. 2 ст. 1 и ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. В соответствии со ст. 25 ничто в Пакте не должно толковаться как умаление неотъемлемого права всех народов полностью и свободно обладать и пользоваться своими естественными богатствами и ресурсами88. Очевидно, что данный принцип имеет важное значение как для экологического права в целом, так и для горного права в частности.

Кроме того, право народов свободно распоряжаться своими естественными ресурсами и богатствами находит свое отражение в деятельности Генеральной Ассамблеи ООН. В соответствии с Резолюцией Генеральной ассамблеи ООН от 21 декабря 1952 г. «О праве свободной эксплуатации естественных богатств и ресурсов» право народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами и свободно их эксплуатировать является их неотъемлемым суверенным правом и соответствует целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций89. В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1962 г. «Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами» закрепляется: право народов и наций на неотъемлемый суверенитет над их естественными богатствами и ресурсами должно осуществляться в интересах их национального развития и благосостояния населения соответствующих государств (п. 1). При этом нарушение права народов и наций на суверенитет над их природными богатствами и ресурсами противоречит духу и принципам Устава Организации Объединенных Наций и препятствует развитию международного сотрудничества и поддержанию мира (п. 7).

М. П. Фомиченко называет данное право народов «правом на неотъемлемый суверенитет над своими природными ресурсами и собственными богатствами, включая свободное распоряжение ими»90. Несмотря на то что резолюции ООН имеют рекомендательную силу, вместе с тем они влияют на формирование законодательства стран — участниц ООН, поскольку может осуществляться имплементация их положений в национальном законодательстве91.

Принимая во внимание, что под суверенитетом понимается прежде всего верховенство власти как взаимосвязь субъектов, характеризующаяся подчинением одного другому внутри страны, и ее независимость по отношению к власти других государств, А. П. Анисимов и А. И. Мелихов называют это «суверенными правами народов на свои природные ресурсы и естественные богатства, которые, в свою очередь, являются экономической основой суверенитета народа… Народ правомочен устанавливать форму использования природных ресурсов. Поскольку основной формой существования народа является его государственно-правовое устройство, то функции представления и осуществления народной воли по использованию природных ресурсов выполняет государство…»92

На основе проведенного анализа указанными учеными-правоведами сделан важный вывод по вопросу, ранее рассмотренному в настоящей работе, — в отношении форм собственности на природные ресурсы. Так, по их мнению, «народ, реализуя суверенное право на выбор типа экономической системы, посредством которой будут удовлетворяться его экономические потребности, определяет содержание субъективных прав человека и гражданина в сфере использования экономических свойств земли в зависимости от типа избранной экономической системы. Исходя из вышеуказанного правомочия, вопрос о форме собственности на природные ресурсы решается каждым народом на государственном уровне. Международное право не может устанавливать формы собственности на природные ресурсы… Более того, международное право вообще не может (кроме как на добровольной основе) устанавливать тип или отдельные элементы экономической системы, поскольку это будет ущемлять право народов на суверенитет в части установления своей экономической основы»93.

Иной вариант трактовки конституционных положений (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) основан на разделении международно-правовых норм на договорные и обычные. При этом, по мнению С. В. Виноградова, «договорные нормы отличаются значительно большей способностью адаптироваться к новым условиям и проблемам, в первую очередь порождаемым стремительным прогрессом науки и техники»94.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» «международные договоры — существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства». Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Такие договоры наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы.

Для современного горного права России особенно значимо влияние международных правовых актов по вопросам использования недр, морских и иных пространств, таких как: территориальное море, внутренние морские воды, а также исключительная экономическая зона и континентальный шельф. По существу, положения Федеральных законов «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»95 базируются на комплексе норм международного права, содержащихся в международных договорах Российской Федерации, наиболее важным из которых на сегодняшний день является Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (UNCLOS)96.

В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву континентальный шельф прибрежного государства включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводный окраины материка или на расстояние 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние (ст. 76).

Прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях его разведки и разработки его природных ресурсов. Данные права являются исключительными в том смысле, что, если прибрежное государство не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать этого без определенно выраженного согласия прибрежного государства. Права прибрежного государства на континентальный шельф не зависят от эффективной или фиктивной оккупации им шельфа или от прямого об этом заявления (ст. 77).

В отношении исключительной экономической зоны (района, находящегося за пределами территориального моря и прилегающего к нему, который подпадает под установленный особый правовой режим, согласно которому права и юрисдикция прибрежного государства и права и свободы других государств регулируются соответствующими положениями Конвенции) в Конвенции также закреплен целый ряд прав, обязанностей и юрисдикция прибрежного государства (ст. 56). Так, прибрежное государство в исключительной экономической зоне имеет:

a) суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах, а также в целях управления этими ресурсами и в отношении других видов деятельности по экономической разведке и разработке указанной зоны, таких как производство энергии путем использования воды, течений и ветра;

b) юрисдикцию, предусмотренную в соответствующих положениях Конвенции, в отношении: i) создания и использования искусственных островов, установок и сооружений; ii) морских научных исследований, iii) защиты и сохранения морской среды,

c) другие права и обязанности, предусмотренные Конвенцией.

При осуществлении своих прав и выполнении своих обязанностей по Конвенции прибрежное государство должным образом учитывает права и обязанности других государств в исключительной экономической зоне и действует в порядке, совместимом с положениями Конвенции.

Влияние на формирование положений российского горного права оказывают также двухсторонние договоры между Российской Федерацией (или ранее заключенные СССР) и другими государствами по вопросам разграничения континентального шельфа, а также некоторые международные Конвенции по охране окружающей среды (например, Конвенция по защите природной морской среды района Балтийского моря, 1992 г. (Хельсинкская конвенция) и др.

Такое влияние возникает в первую очередь в отношении вопросов, связанных с регулированием группы общественных отношений по пользованию недрами на континентальном шельфе Российской Федерации и возведению искусственных островов в ее исключительной экономической зоне в Балтийском море и других регионах, на которые распространяется действие международных правовых актов.

Следует предположить, что в ближайшем будущем помимо рассмотренных выше международных правовых актов на горное право России будет оказываться влияние со стороны двух и многосторонних договоров, определяющих особенности разработки трансграничных месторождений97, расположенных в зоне континентального шельфа России и сопредельных стран, а также иных разграниченных пространств. Данный вывод обусловлен тем, что в российское законодательство и подзаконные акты должна будет осуществлена имплементация норм таких договоров в целях надлежащего правового регулирования. По мнению С. Ю. Мареевой, «…законодательство об освоении трансграничных месторождений должно иметь системный характер и регулировать как вопросы освоения таких месторождений, так и весь комплекс горно-геологических, технологических, природоохранных и иных проблем ТГМ».

В качестве примера такого рода международного договора можно привести Договор между Российской Федерацией и Литовской Республикой о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа в Балтийском море (подписан в г. Москве 24 октября 1997 г.), в соответствии со ст. 3 которого: «В случае если линия разграничения исключительной экономической зоны и континентального шельфа проходит через нефтегазовое месторождение, то Стороны будут стремиться достичь соглашения в целях урегулирования всех возникающих вопросов, относящихся к возможной разработке такого месторождения, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и соблюдая права каждой из Сторон на природные ресурсы ее исключительной экономической зоны и континентального шельфа».

В соответствии с положениями ст. 2 Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование (заключено в г. Москве 6 июля 1998 г.): «Стороны имеют исключительное право на совместную разведку и разработку перспективных структур и месторождений в случае прохождения через них модифицированной срединной линии». При этом «определение долей участия каждой из Сторон проводится на основе сложившейся мировой практики с учетом добрососедских отношений между Сторонами».

Аналогичное соглашение заключено с Азербайджаном (Соглашение между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря», заключено в г. Москве 23 сентября 2002 г.). Важно также отметить, что в тексте таких международных соглашений содержатся дополнительные (к основаниям, указанным в Законе РФ «О недрах») основания возникновения права пользования недрами (например, для юридических лиц, выявивших не только месторождения углеводородного сырья, но и «перспективные для накопления углеводородов геологические структуры»).

Кроме того, 31 мая 2001 г. в Минске было заключено общее Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр между правительствами Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана, Украины, в котором были определены такие понятия, как: трансграничное месторождение полезных ископаемых (участок недр, в котором локализовано полезное ископаемое или подземные воды, пересекающий государственную границу сопредельных Сторон); трансграничная геологическая структура (переходящие через государственные границы геологические образования, в которых залегают или могут залегать единые для сопредельных Сторон трансграничные месторождения полезных ископаемых или подземных вод). Данное Соглашение подготовило хорошую основу для развития российского законодательства в части освоения трансграничных месторождений полезных ископаемых.

При рассмотрении международных правовых актов как источников современного горного права России немаловажно отметить и влияние на него таких актов рекомендательного характера, как Модельный кодекс о недрах и недропользовании для государств — участников СНГ (принят в г. Санкт-Петербурге 7 декабря 2002 г. постановлением 20-8 на 20-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ). Модельный кодекс в сравнении Законом РФ «О недрах» с точки зрения юридической техники представляется более качественным актом, в значительной степени развивающим многие понятия горного права, при этом называя общественные отношения (отношения, связанные с использованием и охраной недр) «горными отношениями».

Федеральное законодательство как источник горного права

В системе правового регулирования положения Конституции РФ, устанавливающие конституционно-правовой режим в отношении недр, проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и путем конкретизирующих их законов, «притом в развивающемся социально-историческом контексте»98, что предопределяет для федерального и регионального законодательства особенности правового режима недр как природного ресурса.

Как указывалось ранее, для современного горного права законодательные акты федерального уровня и региональное законодательство являются основными источниками. Принимая во внимание большое количество таких актов, для рассмотрения необходимо выделение в их числе уровней и групп.

Следуя общим критериям систематизации источников современного горного права России, сформулированным ранее в настоящей работе, к федеральному уровню можно отнести:

1) законодательство о недрах;

2) законодательство, регулирующее горные отношения в отдельных зонах и территориях (зональное законодательство);

3) законодательство, регулирующее особенности добычи и оборота отдельных видов полезных ископаемых;

4) законодательство об использовании недр для целей захоронения в недрах отходов, строительства и эксплуатации в недрах подземных сооружений;

5) законодательство, регулирующее горные отношения при пользовании недрами на условиях раздела продукции, концессий и особенности осуществления иностранных инвестиций;

6) законодательство, регулирующее особенности осуществления горного и геологического надзора, а также устанавливающее ответственность за нарушения в сфере недропользования.

Ввиду значительного числа субъектов Российской Федерации законодательные акты регионального уровня, относимые к числу источников горного права, целесообразно рассмотреть в общем виде на отдельных примерах.

Отдельно следует отметить, что к числу источников горного права на уровне законодательства, кроме тех, которые будут рассмотрены ниже, можно отнести также и другие акты законодательства, содержащие отдельные нормы горного права. Однако их влияние в целом на правовое регулирование горных отношений отнесено более к сфере экологического права (например, Федеральный закон «Об охране окружающей среды», регулирующий отношения в сфере взаимодействия общества и природы) или направлено на установление отдельных запретов или особенностей. К числу последних, безусловно, можно отнести: ст. 21, 43, 105 Лесного кодекса РФ, устанавливающие ограниченный перечень видов пользования недрами, которые могут быть реализованы на землях лесного фонда, а также запрет пользования недрами в лесопарковых зонах; ст. 30 Земельного кодекса РФ, устанавливающую основания для передачи в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) земельных участков для целей недропользования и полномочия Правительства РФ по утверждению соответствующего порядка; отдельные нормы Гражданского кодекса РФ, регулирующие вопросы возникновения и прекращения права собственности на добытые полезные ископаемые, объекты горного имущества, необходимого для пользования недрами, и др.

1. Законодательство о недрах

Центральное место в законодательном массиве источников горного права России занимает Закон Российской Федерации «О недрах», введенный в действие 16 апреля 1992 г. в соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 21 февраля 1992 г. № 2396-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О недрах»99.

В первоначальной редакции Закон о недрах во многом по структуре повторял Кодекс РСФСР о недрах100, однако в первой редакции, в отличие от Кодекса, в Законе не содержалось статей, определяющих право государственной собственности на недра и полезные ископаемые. Существенные изменения были внесены в Закон РФ «О недрах» Федеральным законом от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ, в результате которых в законе были восстановлены нормы Кодекса о праве государственной собственности на недра и полезные ископаемые in situ (введена ст. 1.2), что имело важнейшее значение для формирования современного правового режима недр как природного ресурса.

Таким образом, можно с уверенностью сказать, что с 1995 г. в Российской Федерации в отношении недр был установлен специальный правовой режим, имеющий ярко выраженную публично-правовую ориентацию101. В результате этого, несмотря на диспозитивно сформулированные в ст. 9 Конституции РФ положения о различных формах права собственности на природные ресурсы (включая недра), еще до данного Конституционным Судом РФ толкования положений ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, на уровне федерального законодательства были введены ограничения возможных форм собственности на недра, а участки недр были изъяты из оборота, а права на них в обороте значительно ограничены.

Законом РФ «О недрах» закреплено понятие недр, определены категории и виды участков недр, разграничены полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, установлены основания возникновения права пользования недрами, для подавляющего большинства случаев — лицензионный порядок предоставления недр в пользование, определен механизм обеспечения равного доступа к пользованию недрами путем конкурсных и аукционных процедур, закреплены права и обязанности пользователей недр, требования по рациональному использованию и охране недр, а также безопасному ведению горных работ и многие нормы, составляющие основы современного горного права (о которых еще будет достаточно сказано далее в соответствующих параграфах настоящей работы).

Характерной особенностью специального правового режима недр является и то, что на уровне федерального законодательства определены возможные виды (ст. 6) и сроки пользования (ст. 10) пользования недрами, что также подчеркивает направленность правового режима недр. В соответствии со ст. 6 Закона «О недрах» недра предоставляются в пользование:

1) для регионального геологического изучения;

2) геологического изучения, для поиска и оценки месторождений полезных ископаемых, а также оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, включая использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (в случае разведки и добычи углеводородного сырья для размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд);

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов (научного, культурного, санитарно-оздоровительного и иного значения)102;

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

В рамках Закона возможно предоставление недр в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.

Несмотря на то что Кодекс РСФСР о недрах103 утратил силу и в настоящее время не является источником горного права, с исторической точки зрения следует отметить, что Кодекс, равно как и Основы законодательства Союза ССР и республик о недрах104, сыграл важную роль в развитии горного права. Данные нормативные правовые акты являлись весьма качественными с точки зрения уровня юридической техники. Именно в них был впервые на законодательном уровне провозглашен «принцип регулирования горных отношений в целях обеспечения научно обоснованного, рационального, комплексного использования недр в интересах настоящего и будущих поколений» (ст. 1 Основ законодательства Союза ССР и республик «О недрах» и ст. 1 Кодекса РСФСР «О недрах»).105

При подготовке данных законодательных актов велась интереснейшая научная дискуссия. В Москве состоялась конференция по научным основам кодификации горного за­ конодательства, созванная Министерством геологии и охраны недр СССР и Всесоюзным институтом юридических наук, в которой приняли участие работники аппарата Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР, представители Госпланов СССР и союзных республик, совнархозов, геологических организаций, Госгортехнадзоров союзных республик, юридических комиссий при Совете Министров СССР и Советах Министров союзных республик, научные работники в области геологии, горного и маркшейдерского дела, ученые-юристы (всего в конференции участвовало около 300 человек, по итогам был выпущен сборник)106.

В Законе РФ «О недрах» определена основная сфера действия норм закона — регулирование отношений, возникающих в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и др.), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, а в соответствии со ст. 1 Закона (по аналогии с Кодексом РСФСР о недрах) было закреплено, что законодательство Российской Федерации о недрах основывается на соответствующих положениях Конституции РФ и состоит из Закона РФ «О недрах» и принимаемых в соответствии с ним других законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Определенная в преамбуле Закона группа общественных отношений включает в себя значительную часть горных отношений, вместе с тем в нем отдельно оговорено, что специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных Законом РФ «О недрах» (ч. 6 ст. 1).

При анализе положений ч. 7 ст. 1 Закона можно выделить еще одну группу горных отношений, которые фактически регулируются с применением Закона РФ «О недрах» (а также другого законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации) — отношения недропользования с иностранными юридическими и физическими лицами. В силу положений ч. 8 ст. 1 «к особенностям отношений недропользования в условиях раздела продукции» применение Закона РФ «О недрах» не предусмотрено. Данная группа горных отношений отнесена к сфере регулирования Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». Несмотря на это, далее по тексту Закона РФ «О недрах» (ст. 9, 10.1, 12, 17.1 и др.) встречаются нормы, которые фактически такие отношения регулируют, обеспечивая стыковку норм Закона с нормами Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».

Представляется, что такая формулировка положений ч. 8 ст. 1 Закона РФ «О недрах» не является идеальной. В ст. 1 следовало бы оговорить, что к отношениям недропользования на условиях раздела продукции Закон РФ «О недрах» применяется в части, не противоречащей положениям Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».

Группа общественных отношений, обозначенная в Законе РФ «О недрах» (ч. 5 ст. 1), — это отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха при пользовании недрами. Такие отношения регулируются нормами различных отраслей законодательства Российской Федерации.

Говоря в целом о формулировках ст. 1 Закона РФ «О недрах», следует обратить внимание на несовершенство положений, призванных обеспечивать стыковку действия Закона с гражданским законодательством. В качестве сравнения следует сказать, что в других природоресурсных отраслях имущественные отношения регулируются гражданским законодательством, но с учетом приоритета отраслевых природоресурсных норм над гражданско-правовыми. К примеру, в Водном кодексе РФ закреплено, что водные отношения регулируются Водным кодексом РФ, а имущественные отношения (связанные с оборотом водных объектов) регулируются Водным кодексом РФ с субсидиарным применений гражданского законодательства (ст. 4)107. Аналогичное в целом положение закреплено в Лесном кодексе РФ и Федеральном законе «О животном мире»108, при этом в Лесном кодексе РФ дополнительно определено, что лесное законодательство регулирует лесные отношения, а имущественные отношения (связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений) регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом РФ, если иное не установлено Лесным кодексом РФ (ст. 3).

По существу, главным выводом из такого анализа является то, что в современном природоресурсном законодательстве базовые отраслевые нормативные правовые акты получили самостоятельное от Гражданского кодекса РФ развитие, закрепив ограниченное применение гражданского законодательства к регулируемым ими отношениям109.

Следуя положениям ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» (собственность на недра) о том, что добытые из недр полезные ископаемые могут находиться в различных формах собственности, применение норм гражданского законодательства в этой сфере возможно, если, конечно, полезные ископаемые не изъяты и не ограничены в обороте110.

Вопрос о применении норм гражданского законодательства к другим сферам горных отношений, урегулированных Законом РФ «О недрах», также подлежит анализу. Как было указано выше, в настоящее время согласно положениям ст. 1 Закона РФ «О недрах» такая возможность не предусмотрена, при этом действие Гражданского кодекса РФ автоматически, в силу субъектного состава и других особенностей отношений, регулируемых гражданским законодательством111, исключается по смыслу как ранее действовавших положений ст. 2 ГК РФ, определяющих сферу регулирования Кодекса, так и положений этой статьи в измененной редакции (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

С точки зрения истории формирования законодательства о недрах можно отметить, что одним из базовых подходов для построения правовой системы СССР и РСФСР в прошлый период также являлось самостоятельное правовое регулирование общественных отношений по использованию недр, земли и других природных ресурсов на базе кодифицированных источников (Кодекса РФСФР «О недрах», Земельного кодекса РСФСР и пр.). Соответственно в действующих в тот период нормах Гражданского кодекса РСФСР было установлено, что «земельные, горные, водные, лесные отношения регулируются соответственно земельным законодательством, законодательством о недрах, водным и лесным законодательством», т. е. гражданское законодательство к горным отношениям ранее не применялось.

В современный период в соответствии с положениями Закона РФ «О недрах» такие отношения также регулируются законодательством о недрах, которое в большинстве своем носит публично-правовой характер. Это очень важный и основополагающий вывод, который следует из действующего сегодня законодательства, и этим подход законодателя к регламентации значительной части горных отношений отличен от правового регулирования в других отраслях природоресурсного законодательства. Вместе с тем этот вывод с однозначностью следует только в отношении части горных отношений, урегулированных Законом РФ «О недрах» и принимаемых в соответствии с ним актами. Другая часть горных отношений может регулироваться иначе, о чем подробно будет сказано далее при рассмотрении других законодательных актов, являющихся источниками горного права.

В качестве устаревших положений Закона необходимо выделить следующее. Из ст. 27 следует, что геологическая информация может находиться в государственной собственности или в собственности пользователя недр. При этом Законом РФ «О недрах» также определено, что «геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет государственных средств, является государственной собственностью и представляется пользователем недр по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, осуществляющие ее хранение и систематизацию». Представляется, что положения ст. 27 Закона РФ «О недрах» в настоящее время устарели и вошли в противоречие с положениями Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации».

Этот вывод обусловлен тем, что в общем виде понятие информации определено в ст. 2 Федерального закона об информации, в соответствии с которым под информацией понимаются «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления», что показывает идентичность объекта прав информации в общем виде и геологической информации. С принятием Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» и Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № ­231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» информация «в первичном виде» исключена из числа объектов гражданских прав, включая право государственной или частной собственности, объектами собственности являются лишь материальные носители информации. Таким образом, положения ст. 27 Закона РФ «О недрах», как положения более ранние и не относящиеся к специальному законодательству об информации, подлежат применению в части, не противоречащей Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации».

В завершение рассмотрения положений Закона РФ «О недрах» как источника горного права, следует сказать, что Закон не лишен и ряда других недостатков, на которые неоднократно указывали известные авторы, в том числе А. И. Перчик112. Вместе с тем, по мнению С. В. Гудкова, «несмотря на существующие недостатки, действующий Закон позволил внедрить существенные элементы рыночных отношений в систему недропользования, привлечь в добывающие отрасли промышленности частный капитал, стабилизировать, а затем и увеличить добычу основных видов полезных ископаемых»113. С этим мнением следует согласиться, сосредоточившись на выработке подходов к совершенствованию законодательства Российской Федерации.

Положение о прядке лицензирования пользования недрами было принято в 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации (органом законодательной власти) сразу же после введения в действие Закона РФ «О недрах» (Постановление от 15 июля 1992 г. № 3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами»)114.

В настоящее время нормы Положения о порядке лицензирования пользования недрами, безусловно, утратили свое значение в структуре источников горного права, поскольку в основной своей части устарели. В этой связи следует ограничиться кратким рассмотрением положений этого нормативного правового акта115.

Положение о порядке лицензирования пользования недрами в развитие положений Закона РФ «О недрах» урегулировало ряд важных организационных и процедурных вопросов, связанных с порядком определения участков недр, подлежащих предоставлению в пользование, порядком проведения конкурсов и аукционов, механизмом и особенностями предоставления лицензий. Немаловажно также отметить, что в данном нормативном правовом акте, являющимся по форме актом законодательства, были установлены переходные положения для юридических лиц, которые являлись пользователями недр до введения лицензионной системы в соответствии с Законом РФ «О недрах», утратившие свою актуальность.

Представляется, что подход современного законодателя в отношении Положения нельзя назвать последовательным и оправданным. Так, существенному системному обновлению Положение о порядке лицензирования пользования недрами не подвергалось, притом что в Закон РФ «О недрах» изменения вносились многократно, а принимаемые нормы неоднократно заменяли устаревшие нормы Положения. Такой подход законодателя можно было истолковать как возможность применения устаревших норм Положения в части, не противоречащей Закону РФ «О недрах», что, бесспорно, выглядело бы логично. Однако в Положение о порядке лицензирования пользования недрами в современный период также неоднократно вносились изменения федеральными законами116, что, как кажется, исключает такое толкование и делает неопределенным состояние норм и порядок применения Положения о порядке лицензирования пользования недрами.

2. Законодательство, регулирующее горные отношения в отдельных зонах и территориях (зональное законодательство)

Важное значение для регулирования сферы современных горных отношений имеют законодательные акты, определяющие правовой режим отдельных зон и территорий, на которых осуществляется пользование недрами. К числу таких законодательных актов следует отнести, в частности, Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», которые определяют статус континентального шельфа и исключительной экономической зоны, суверенные права и юрисдикцию Российской Федерации в этих районах, осуществление таких прав в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Положения данных нормативных правовых актов базируются на комплексе норм международного права, содержащихся в международных договорах Российской Федерации, которые были рассмотрены выше.

Следует отметить, что целью принятия Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» является, как отмечено в его преамбуле, определение статуса континентального шельфа. В этой связи, вопросы, относящиеся к континентальному шельфу Российской Федерации и деятельности на нем, не предусмотренные в Федеральном законе, регулируются другими федеральными законами, применимыми к континентальному шельфу Российской Федерации (соответственно положениями Закона РФ «О недрах» и другого законодательства Российской Федерации).

Принятие данного Федерального закона имело важное значение для регулирования горных отношений, связанных с деятельностью на континентальном шельфе. Этот шаг был сделан в целях детализации правового регулирования указанной группы отношений и обеспечения имплементации положений международных актов в законодательство Российской Федерации.

В соответствии с положениями Федерального закона континентальный шельф Российской Федерации — это морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка117. При этом «подводной окраиной материка» является продолжение континентального массива, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема, а внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.

На основании международных договоров Российской Федерации и Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» устанавливаются следующие права России в отношении зоны континентального шельфа:

1) суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов и водных биоресурсов (эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные ресурсы или водные биоресурсы, никто не может делать это без согласия Российской Федерации);

2) исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей;

3) исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений (Российская Федерация осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности);

4) юрисдикция в отношении: морских научных исследований; защиты и сохранения морской среды в связи с разведкой континентального шельфа, разработкой его минеральных ресурсов и водных биоресурсов, захоронением отходов и других материалов; прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов Российской Федерации.

В Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации» со ссылкой на положения Закона РФ «О недрах» устанавливаются дополнительные требования к субъектному составу участников горных отношений (пользователей недр), а также предусматриваются исключения в части порядка предоставления права пользования недрами. Так, в частности, предоставление в пользование участков недр осуществляется без проведения аукционов, а особенности предоставления регламентируются законодательством Российской Федерации о недрах и законодательством о газоснабжении в Российской Федерации118.

Следует отметить, что ст. 7 Федрерального закона о континентальном шельфе предусмотрено предоставление участков недр: для регионального геологического изучения; геологического изучения; геологического изучения, разведки и добычи минеральных ресурсов; осуществления иных видов пользования недрами, предусмотренных Законом РФ «О недрах». При анализе положений ст. 7 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» и ст. 6 Закона РФ «О недрах» возникает вопрос: возможно ли предоставление на континентальном шельфе права пользования недрами для целей строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, включая сооружения для размещения отходов. По-видимому, ответ на этот вопрос должен быть положительным.

Вместе с тем, если вернуться к положениям Конвенции ООН по морскому праву, предусматривающей права прибрежных государств на континентальный шельф, как суверенные права в целях его разведки и разработки природных ресурсов, представляется, что строительство подземных сооружений, не связанных с разведкой континентального шельфа и разработкой его природных ресурсов, является не относящимся к правам государств, предусмотренным конвенцией.

Следует также обратить внимание на то, что Федеральным законом несколько изменены виды пользования недрами по сравнению со ст. 6 Закона РФ «О недрах». Так, недра не предоставляются отдельно для разведки и добычи полезных ископаемых (только для геологического изучения, разведки и добычи минеральных ресурсов совместно). Кроме того, для целей пользования недрами на континентальном шельфе предусматриваются дополнительные требования к содержанию лицензии на пользование недрами. В соответствии с законом лицензия и ее неотъемлемые составные части дополнительно должны содержать сведения: об условиях экологического и гидрометеорологического обеспечения пользования участками и о мерах по такому обеспечению, включая организацию мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, предупреждение, снижение и возмещение ущерба, наносимого окружающей среде, в том числе водным биоресурсам; о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций; об условиях страхования, консервации и (или) ликвидации установок и сооружений по завершении работ; о праве пользователя недр на создание, эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений, проведение буровых работ, прокладку подводных кабелей, трубопроводов в соответствии с проектной документацией, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах и законодательством о градостроительной деятельности.

При этом на континентальном шельфе запрещается выдавать лицензии для целей регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи минеральных ресурсов, если пользование недрами планируется осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий континентального шельфа, также может быть запрещено или ограничено пользование недрами в границах рыбохозяйственных заповедных зон континентального шельфа.

Необходимо отметить, что в соответствии с положениями ст. 31 закона все виды документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность на континентальном шельфе, подлежат государственной экологической экспертизе и могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Отдельно следует рассмотреть положения Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», как совокупности норм, регулирующих деятельность по созданию искусственных островов и сооружений, необходимых для пользования недрами в целях разведки и разработки ресурсов континентального шельфа Российской Федерации.

Статьей 5 Федерального закона определены права Российской Федерации в исключительной экономической зоне. В их число входят: суверенные права в целях разведки морского дна и его недр и разработки минеральных и других неживых ресурсов, а также разработки водных биоресурсов, относящихся к «сидячим видам» морского дна и его недр; исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений.

При этом отмечается, что Российская Федерация осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности, а создание, эксплуатация и использование искусственных островов, установок и сооружений в исключительной экономической зоне осуществляются в соответствии с Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации».

Кроме того, в Федеральном законе установлено, что геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр, а также разработка водных биоресурсов, относящихся к «сидячим видам», производятся в соответствии с Законом РФ «О недрах», Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации», другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне и деятельности в ней. Такие положения призваны обеспечивать стыковку норм данного Федерального закона и положений других законодательных актов Российской Федерации.

Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» устанавливает статус и правовой режим внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации, включая права Российской Федерации в ее внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне и порядок их осуществления в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Данным Федеральным законом установлены некоторые особенности пользования недрами в пределах указанных в нем зон, с учетом того, что в отличие от зоны континентального шельфа на территориальное море, а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет Российской Федерации, следовательно, и право государственной собственности на недра, полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, установленное ст. 1.2 Закона РФ «О недрах».

В частности, ст. 16 Федерального закона определено, что при региональном геологическом изучении, геологическом изучении, разведке и добыче минеральных ресурсов во внутренних морских водах, в территориальном море лицензия на пользование недрами предоставляет ее владельцу право на создание, эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений, проведение буровых работ, прокладку подводных кабелей, трубопроводов в соответствии с проектной документацией, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах и законодательством о градостроительной деятельности. В случае если лицензией на пользование недрами предусмотрено такое право, получение разрешений на осуществление данных видов деятельности не требуется.

Статьей 20 Федерального закона, так же как и для зоны континентального шельфа, установлены дополнительные требования к субъектному составу участников горных отношений на участках недр внутренних морских вод и территориального моря (региональное геологическое изучение, геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, могут осуществляться лицами, отвечающими требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о недрах)119.

Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» предусмотрено установление специальных правовых режимов для территорий такого рода. В частности, на территории государственных природных заповедников из хозяйственного использования полностью изымаются особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Кроме того, в нем устанавливается, что земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, предоставляются в пользование (владение) государственным природным заповедникам и национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами.

На территориях государственных природных заповедников и национальных парков (ООПТ федерального значения) запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе разведка и разработка полезных ископаемых.

В отношении других видов ООПТ также устанавливается ряд ограничений, наличие которых препятствует пользованию недрами. Так, на территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков (ООПТ регионального значения) могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

Аналогично на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. На территориях дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. В границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами.

Следует отметить, что в этой части в Законе РФ «О недрах» существует корреспондирующая норма, определяющая возможность ограничения пользования недрами в целях обеспечения охраны окружающей среды. В соответствии со ст. 8: «пользование недрами на территориях пригородных зон может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде. Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий».

С другой стороны, деятельность, связанная с охраной природы в особо охраняемых природных территориях, может иметь прямое отношение к пользованию недрами. Например, в ст. 6 Закона РФ «О недрах» предусмотрен такой вид пользования недрами, как «образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости)».

Таким образом, можно констатировать наличие в законодательстве норм, ограничивающих пользование недрами границах особо охраняемых природных территорий, и одновременно предоставляющих возможность использования недр для этих целей в рамках специального вида пользования недрами — образования особо охраняемых геологических объектов. При этом в соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 552 «О формировании федерального фонда резервных участков недр» за счет участков недр, расположенных в пределах особо охраняемых природных территорий, может формироваться федеральный фонд резервных участков недр.

3. Законодательство, регулирующее особенности добычи и оборота отдельных видов полезных ископаемых

Следующим важным источником горного права является Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»120, которым установлены правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения (гражданского оборота).

В нем определяются: цели, принципы и особенности государственного регулирования горных отношений в сфере добычи и оборота драгоценных металлов и драгоценных камней; условия функционирования рынка драгоценных металлов и драгоценных камней на территории Российской Федерации, область действия государственной монополии в этой сфере; статус федерального пробирного надзора, Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, золотого запаса Российской Федерации, государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации; основные виды и основные формы государственного контроля за геологическим изучением и разведкой месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычей, производством, использованием и обращением.

В целях определения сферы действия Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» в нем даются определения понятий «драгоценные металлы» и «драгоценные камни».

Драгоценные металлы — золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий). Драгоценные металлы могут находиться в любом состоянии, виде, в том числе в самородном и аффинированном виде, а также в сырье, сплавах, полуфабрикатах, промышленных продуктах, химических соединениях, ювелирных и иных изделиях, монетах, ломе и отходах производства и потребления. Перечень драгоценных металлов является исчерпывающим и может быть изменен только федеральным законом.

В свою очередь, под драгоценными камнями понимаются природные алмазы, изумруды, рубины, сапфиры и александриты, а также природный жемчуг в сыром (естественном) и обработанном виде. К ним приравниваются уникальные янтарные образования в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Указанный перечень драгоценных камней также является исчерпывающим и может быть изменен только федеральным законом.

В Федеральном законе (в ст. 4) уточняется субъектный состав пользователей недр для целей добычи драгоценных металлов и драгоценных камней. Так, в уставном капитале организаций, осуществляющих деятельность по добыче алмазов, большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организаций должно принадлежать Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и организациям, созданным без участия (прямого или косвенного) иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.

При добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, за исключением алмазов, может применяться старательская добыча. Под старательской добычей понимается способ организации работ по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней с отрывом работников от мест постоянного проживания на срок более чем 4 месяца.

Немаловажно отметить, что Федеральным законом закрепляется преимущественное право Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на заключение договоров о приобретении в собственность добытых и произведенных драгоценных металлов и драгоценных камней с субъектами их добычи и производства в целях пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, золотого запаса Российской Федерации, государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации.

В целях регулирования объемов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, а также в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в драгоценных металлах и драгоценных камнях из участков недр, содержащих такие виды полезных ископаемых, как перечисленные драгоценные металлы и камни, Федеральным законом предусмотрено создание федерального фонда резервных месторождений.

В такой фонд включаются отдельные разведанные месторождения драгоценных металлов и драгоценных камней, состоящие на государственном учете и не переданные в пользование или изъятые из пользования. При этом решение о включении отдельных разведанных месторождений в федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней принимается Президентом РФ совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принимая во внимание это положение, следует отметить, что создание федерального фонда резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней было предусмотрено в данном Федеральном законе значительно ранее (более 10 лет назад) аналогичной нормы, включенной в ст. 2.2 Закона РФ «О недрах». Однако в настоящее время предусмотренная процедура включения месторождений в федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней на основании решения Президента РФ не применяется ввиду отсутствия специальных подзаконных актов.

Более того, Законом РФ «О недрах» (ст. 2.2) и постановлением Правительства РФ от 1 июля 2013 г. № 552 предусмотрен иной порядок отнесения участков недр (не месторождений, как это указано в Федеральном законе «О драгоценных металлах и драгоценных камнях») к резервным и по решению другого органа — Правительства РФ. Таким образом, применительно к вопросам отнесения месторождений драгоценных металлов и камней к резервному фонду в настоящее время существует терминологическое противоречие между нормами Закона РФ «О недрах» и Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», подлежащее устранению в ходе совершенствования законодательства.

В отношении оборота добытых драгоценных металлов и драгоценных камней в Федеральном законе содержатся значительные ограничения. К примеру, добытые и произведенные драгоценные металлы, за исключением самородков драгоценных металлов, после необходимой переработки должны поступать для аффинажа в организации, включенные в перечень, утвержденный Правительством РФ121. При этом право собственности на драгоценные металлы после аффинажа сохраняется за их первоначальными собственниками, если иное не оговорено условиями сделок. Исключение из этого правила регламентировано утвержденным Правительством РФ порядком совершения операций с минеральным сырьем, содержащим драгоценные металлы, до аффинажа на территории Российской Федерации122.

Кроме того, им же указываются полномочия Правительства РФ в целях регулирования учета и хранения драгоценных металлов и драгоценных камней. В постановлении Правительства РФ от 28 сентября 2009 г. № 731 «Об утверждении Правил учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, а также ведения соответствующей отчетности» установлено, что учет драгоценных металлов и драгоценных камней при их добыче, производстве, использовании и обращении осуществляется по массе и качеству, а также в стоимостном выражении.

Отдельно следует сказать о субсидиарном применении норм гражданского законодательства к обороту драгоценных металлов и драгоценных камней (ч. 6 ст. 2 ФЗ о драгоценных металлах и драгоценных камнях). Так, в соответствии с Федеральным законом собственники драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляют свое право собственности на драгоценные металлы и драгоценные камни в соответствии с данным Федеральным законом, Гражданским кодексом РФ. При этом без ограничений, установленных Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», могут быть использованы в производственно-технических целях драгоценные камни, непригодные для изготовления ювелирных изделий.

В Федеральном законе «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» в развитие положений Закона РФ «О недрах» установлены дополнительные основания прекращения, приостановления или ограничения права пользования участком недр в целях геологического изучения и разведки месторождений и добычи драгоценных металлов и драгоценных камней. Подпунктом 8 ч. 2 ст. 19 Федерального закона устанавливается, что основанием для применения указанных выше мер будет являться деятельность пользователя недр, которая нарушает или делает невозможной выполнение государственных обязательств по международным договорам Российской Федерации. При возникновении государственных обязательств по международным договорам Российской Федерации после выдачи лицензии государство возмещает убытки, причиненные в связи с прекращением заявленной деятельности.

Представляется, что положения подп. 8 ч. 2 ст. 19 по ясности выражения общеобязательного правила поведения не отличаются совершенством, сформулированы очень нечетко. В норме не имеется ссылок на то, каким образом орган управления государственным фондом недр до принятия решения о прекращении права должен установить наличие «нарушения или невозможности выполнения государственных обязательств по международным договорам Российской Федерации». Впрочем, практика применения этой нормы до настоящего времени не сложилась, и проблема пока не возникала при рассмотрении вопросов досрочного прекращения права пользования недрами в судебной практике.

Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов. Столь широкое определение сферы правового регулирования обусловлено комплексностью общественных отношений, урегулированных им. К таковым можно отнести: отношения по поиску месторождений газа, его транспортировке, регулированию цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа, обеспечению промышленной безопасности систем и объектов газоснабжения, определению требований к поставляемому газу конечным потребителям.

В Федеральном законе содержится определение понятия «месторождение газа, относящееся к объектам федерального значения» — месторождения, имеющие стратегическое значение для газоснабжения в Российской Федерации. Данное определение было введено с момента принятия Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации»123, т. е. до формирования в Законе РФ «О недрах» действующей редакции ст. 2.1, определяющей понятие и критерии отнесения участков недр к участкам федерального значения.

Представляется, что на сегодняшний момент введенные Федеральным законом «О газоснабжении в Российской Федерации» понятия «объектов федерального значения», равно как и «месторождений, имеющих стратегическое значение для газоснабжения в Российской Федерации», отличаются от использованного в Законе РФ «О недрах» более широкого понятия «участок недр федерального значения» или участок, относимый к таковым «в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Такое терминологическое несоответствие (возникшее уже после формирования в Законе РФ «О недрах» понятия «участки недр федерального значения»124) не было устранено Федеральным законом № 120-ФЗ от 18 июля 2008 г.125, которым в Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» были внесены изменения и предусмотрено, что «отнесение месторождений газа к объектам федерального значения должно осуществляться в соответствии Законом РФ “О недрах”», который, как показано выше, не содержит такого понятия.

Представляется, что в целях формирования и использования единого терминологического аппарата указанное несоответствие в нормах двух актов законодательства свидетельствует о несовершенстве норм Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» и подлежит устранению путем приведения в соответствие с примененной терминологией в общеотраслевом источнике горного права — Законе РФ «О недрах».

Немаловажно отметить, что в Федеральном законе «О газоснабжении в Российской Федерации» в целях обеспечения надежного газоснабжения в Российской Федерации определен специальный порядок предоставления права пользования недрами (без проведения аукционов для разведки и добычи газа или для геологического изучения недр, разведки и добычи газа, осуществляемых по совмещенной лицензии) организации — собственнику Единой системы газоснабжения или собственнику региональной системы газоснабжения в отношении участков недр федерального значения из утверждаемого Правительством РФ перечня участков недр федерального значения.

Следует отдельно отметить, что в ст. 3 Федерального закона указывается на то, что законодательное и нормативно-правовое регулирование газоснабжения в Российской Федерации «основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе “О недрах”, Федеральном законе “О естественных монополиях”, Федеральном законе “О континентальном шельфе Российской Федерации”».

Такой подход законодателя к формированию основ нормативного правового регулирования характерен для подзаконных актов и соответственно не в полной мере правомерен в отношении федерального законодательства, в первую очередь из-за того, что в основу федерального закона не могут быть положены другие, равные по иерархии законодательные акты — ГК РФ и Закон РФ «О недрах», Федеральные законы «О естественных монополиях», «О континентальном шельфе Российской Федерации».

В целях правильного применения сферы действия норм Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации», принимая во внимание его комплексный характер, законодателю следовало разграничить сферы общественных отношений и определить, как к ним применяется данный Федеральный закон и другие федеральные законы, перечисленные выше.

Возможность применения норм гражданского законодательства к регулируемым Федеральным законом «О газоснабжении в Российской Федерации» общественным отношениям существует в отношении поставок газа (ст. 18). К горным отношениям, связанным с пользованием недрами для целей добычи газа, такое законодательство не применяется.

Федеральный закон от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» регламентирует широкую сферу общественных отношений, в этой связи частично может быть отнесен к числу источников горного права. Он является специализированным законодательным актом, определяющим основы государственной политики в области добычи (переработки) и использования угля (горючих сланцев), а также регулирующим отношения, возникающие при осуществлении деятельности в этой области.

Принятие Федерального закона (выделение специализированного акта) обусловлено, по мнению законодателя, тем, что уголь (горючие сланцы) и продукция его переработки являются наиболее надежными и социально значимыми энергоносителями; горно-геологические условия залегания пластов угля (горючих сланцев) обусловливают особую сложность и опасность добычи (переработки) угля (горючих сланцев); организации по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) характеризуются высокой капиталоемкостью, инерционностью производственного цикла, требуют периодической реконструкции; технологический процесс добычи (переработки) угля (горючих сланцев) требует постоянных капиталовложений и др.

В ст. 1 Федерального закона вводятся специальные понятия «горные работы» (как комплекс работ (производственных процессов) по проведению, креплению, поддержанию горных выработок и выемке полезного ископаемого), выделяется специальный субъект — организация по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) (юридическое лицо, созданное для осуществления добычи (переработки) угля (горючих сланцев), реализации угля (горючих сланцев) и продукции его переработки), определяется понятие «ликвидация последствий ведения горных работ» (работы по ликвидации горных выработок и исключению доступа к ним, по демонтажу оборудования, сносу зданий и сооружений, рекультивации использованных земель и ликвидации иных, в том числе экологических, последствий ведения горных работ).

Помимо пользователей недр, действие данного Федерального закона распространено на достаточно широкий круг субъектов: организации по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), организации шахтного строительства, аварийно-спасательного обслуживания, осуществляющих деятельность по ликвидации последствий ведения горных работ. Кроме того, в нем регулируются отношения по обеспечению социальных гарантий работникам указанных организаций и другим категориям лиц, а также в сфере деятельности по государственному контролю и надзору за безопасным ведением работ по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) (ст. 3).

Следует отметить, положения о том, что законодательство о государственном регулировании добычи (переработки) и использования угля (горючих сланцев) основывается на Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ и включает: федеральный закон и принимаемые в соответствии с ним законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации (ст. 2), что чрезмерно расширяет понятие «законодательство», включая в него подзаконные правовые акты. Немаловажно отметить также включение в основы законодательства о государственном регулировании добычи (переработки) и использования угля (горючих сланцев) наряду с Конституцией РФ, очевидно имеющей большую юридическую силу в иерархии источников права, Гражданского кодекса РФ — равного по юридической силе законодательного акта.

Представляется, во-первых, что такой подход противоречит принципам построения системы законодательства Российской Федерации, во-вторых, выглядит нелогичным построение на основе Гражданского кодекса РФ специальных законодательных актов, регулирующих отношения: по добыче (переработке) угля (горючих сланцев); аварийно-спасательного обслуживания организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев); связанные с деятельностью по ликвидации последствий ведения горных работ; связанные с деятельностью по государственному контролю и надзору за безопасным ведением работ по добыче (переработке) угля (горючих сланцев); с обеспечением социальных гарантий работникам указанных организаций и другим категориям лиц. Из проведенного описания сферы регулирования и наименования Федерального закона, очевидно, что в перечисленных в ст. 3 сферах практически отсутствуют общественные отношения, отнесенные к сфере регулирования гражданского законодательства Российской Федерации.

Таким образом, положения ст. 2 рассматриваемого Федерального закона подлежат изменению путем исключения упоминания Гражданского кодекса РФ как законодательного акта, являющегося основой для построения норм Федерального закона от 20 июня 1996 г. ­№ ­81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности».

Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», так же как и Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации», является комплексным нормативным правовым актом и источником горного права, поскольку ряд его норм регулирует горные отношения. Например, в ст. 4 Федерального закона его действие распространено на обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче полезных ископаемых, содержащих эти материалы и вещества, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ.

В силу положений ст. 5 ядерные материалы могут находиться в федеральной собственности или в собственности юридических лиц. Перечень ядерных материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности, утверждается Президентом РФ. Таким образом, ядерные материалы в соответствии с указанным перечнем изъяты из гражданского оборота. Кроме того, Президентом РФ утверждается перечень российских юридических лиц (т. е. юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации), в собственности которых могут находиться ядерные материалы.

В соответствии с настоящим Федеральным законом лицензированию подлежат виды деятельности в области использования атомной энергии — размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, закрытие пунктов захоронения радиоактивных отходов, обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами (в том числе при разведке и добыче урановых руд).

Корреспондирующая норма содержится в этой связи в Законе РФ «О недрах» (ст. 9) — пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие выданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных веществ, по использованию токсичных и иных опасных отходов.

Федеральным законом также определяется, что ядерные установки, радиационные источники и пункты хранения могут располагаться в недрах. В этом случае предоставление участков недр осуществляется в порядке и на условиях, которые устанавливаются законодательством Российской Федерации (законодательством о недрах).

Применительно к источникам горного права на федеральном уровне следует также рассмотреть Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», определяющий особенности разработки (добычи) специальных видов полезных ископаемых и других лечебных ресурсов.

В нем определены некоторые понятия, относимые к сфере горных отношений, в частности природные лечебные ресурсы — это минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха; пользователи — юридические и физические лица, осуществляющие разработку и использование природных лечебных ресурсов на основании лицензии; технологическая схема разработки и использования природных лечебных ресурсов — проектный документ, устанавливающий технические методы и объемы добычи и использования природных лечебных ресурсов, нормы потерь и способы сохранения и улучшения лечебных свойств указанных ресурсов при эксплуатации. В соответствии со ст. 11 устанавливается, что месторождения минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов разрабатываются в соответствии с лицензией. В лечебных целях природные лечебные ресурсы используются в соответствии с условиями лицензий, предоставляемых на каждый вид такой деятельности.

В Федеральном законе «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» определен специальный субъект, осуществляющий разработку природных лечебных ресурсов на курортах и в курортных регионах (районах), специализированные гидрогеологические предприятия и организации, имеющие лицензии на этот вид деятельности.

Объемы добываемых минеральных вод, лечебных грязей, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории природных лечебных ресурсов, лимитируются утвержденными по промышленным категориям запасами и сроками их эксплуатации. Технические методы, применяемые при эксплуатации указанных природных лечебных ресурсов, основываются на технологических схемах их разработки. Качество природных лечебных ресурсов регламентируется специальными медицинскими заключениями, определяющими кондиционное содержание полезных и вредных для человека компонентов.

В соответствии с Федеральным законом технология добычи, подготовки и использования минеральных вод, лечебных грязей, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории природных лечебных ресурсов, должна гарантировать защиту месторождений от преждевременного истощения и загрязнения и защиту полезных ископаемых от утраты лечебных свойств. Статья 12 определяет даже особенности прекращения, приостановления и ограничения права пользования природными лечебными ресурсами. Так, в случае нарушения установленных правил использования природных лечебных ресурсов право пользования природными лечебными ресурсами может быть прекращено, приостановлено или ограничено в установленном Федеральным законом порядке.

Следует обратить особое внимание на подход законодателя к выделению сферы регулирования для Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Федеральный закон «регулирует отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации». При этом отношения, связанные с использованием и охраной природных ресурсов, не отнесенных к лечебным, регулируются земельным, водным, лесным и иным законодательством о природных ресурсах (преамбула и ст. 2 Федерального закона), а имущественные отношения в области использования и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регулируются гражданским законодательством, если иное не установлено Федеральным законом (ст. 2).

Небезынтересно обратить внимание и на то, что законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

По существу, такой подход законодателя не только не связывает между собой нормы данного Федерального закона и Закона РФ «О недрах», но и исключает регулирование вопросов, связанных с добычей природных лечебных ресурсов, из сферы регулирования законодательства о недрах. При этом в самом Федеральном законе этим вопросам не уделяется достаточно внимания для того, чтобы считать эту сферу горных отношений урегулированной надлежащим образом без участия норм законодательства о недрах.

Представляется, что специфику добычи лечебных природных ресурсов (полезных ископаемых), можно было бы урегулировать более эффективно иначе — по аналогии с подходом, использованным законодателем в Федеральном законе «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», путем определения специальных норм и субсидиарного применения норм законодательства о недрах.

Водный кодекс Российской Федерации также относится к числу источников современного горного права, так как в нем в том числе регулируются горные отношения, связанные с использованием и охраной особого вида полезных ископаемых — подземных вод. Соотношение и взаимодействие норм Закона РФ «О недрах» и Водного кодекса РФ — очень сложный и интересный вопрос.

Водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на поверхностные и подземные. К подземным водным объектам, являющимися объектами горных отношений, отнесены бассейны подземных вод и водоносные горизонты (ст. 5). В этой связи в Водном кодексе РФ закреплено, что в соответствии с законодательством о недрах определяются границы подземных водных объектов (ч. 6 ст. 5) и формы собственности на подземные водные объекты (ч. 6 ст. 7). Кроме того, законодательством о недрах определяются основания и порядок приобретения и прекращения права пользования ими (ст. 8–9). В Кодексе также установлено, что сбор и хранение документированных сведений о подземных водных объектах (в терминологии горного права — геологической информации) осуществляются в соответствии с законодательством о недрах.

Государственное регулирование водных отношений осуществляется комплексно, исходя из того, что основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов являются бассейновые округа, состоящие из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей (в Российской Федерации устанавливаются 20 бассейновых округов (ст. 28)).

Процитированные выше положения Водного кодекса РФ призваны обеспечивать взаимодействие норм законодательства о недрах и водного законодательства, состоящего из Водного кодекса РФ, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации, которые должны основываться на принципах:

• представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов; как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности; и одновременно как об объекте права собственности и иных прав;

• значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека; приоритета охраны водных объектов перед их использованием;

• сохранения особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;

• целевого использования водных объектов;

• приоритета использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования и др.

4. Законодательство об использовании недр для целей захоронения отходов, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых

Исходя из анализа действующего сегодня законодательства можно сделать вывод о том, что в настоящее время на федеральном уровне практически отсутствуют специальные законодательные акты, регулирующие строительство и эксплуатацию нефте- и газохранилищ в пластах горных пород, размещение в недрах отходов производства и потребления. Единственным специальным законодательным актом федерального уровня, регулирующим специфические горные отношения, является Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Данный Федеральный закон определяет, что регулирование общественных отношений в области обращения с радиоактивными отходами осуществляется совместно с Федеральными законами «Об использовании атомной энергии», «О радиационной безопасности населения», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране окружающей среды», Законом РФ «О недрах», Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», Водным кодексом РФ и другими федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации.

Применительно к сфере горных отношений в Федеральном законе № 190-ФЗ специально определяется понятие «пункт глубинного захоронения радиоактивных отходов» — сооружение, размещенное на глубине более 100 метров от поверхности земли, и понятие «национальный оператор по обращению с радиоактивными отходами» — юридическое лицо, уполномоченное в соответствии с данным Федеральным законом осуществлять деятельность по захоронению радиоактивных отходов и иные виды деятельности по обращению с радиоактивными отходами.

Выполнение работ по сооружению и эксплуатации пунктов глубинного захоронения радиоактивных отходов, закрытию таких пунктов захоронения осуществляется при наличии лицензии на пользование недрами, выданной в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах, и разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии, выданного в соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии.

Далее оговариваются особенности захоронения твердых и жидких радиоактивных отходов в пунктах глубинного захоронения. Захоронение твердых высокоактивных долгоживущих и твердых среднеактивных долгоживущих радиоактивных отходов осуществляется в пунктах глубинного захоронения радиоактивных отходов, обеспечивающих локализацию таких отходов в соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 12), а захоронение жидких (низкоактивных радиоактивных и среднеактивных радиоактивных) отходов допускается исключительно в пунктах глубинного захоронения радиоактивных отходов, сооруженных ранее и только в пределах горного отвода, в границах которого такие жидкие радиоактивные отходы должны быть локализованы. При этом жидкие радиоактивные отходы должны быть приведены в соответствие с критериями приемлемости для их захоронения в указанных пунктах захоронения. Отдельно оговаривается, что такое захоронение осуществляется в соответствии с Законом РФ «О недрах» и федеральными нормами и правилами.

Кроме того, Федеральный закон определяет особенности и требования при переходе прав пользования участками недр, которые предоставлены в целях захоронения радиоактивных отходов в пунктах глубинного захоронения радиоактивных отходов до дня его вступления в силу. Такие права переходят к другому юридическому лицу только после принятия Правительством РФ решения об определении юридического лица национальным оператором. При этом далее непосредственно в нем установлен порядок переоформления лицензии на пользование недрами, в частности определено, что в целях такого переоформления оператор направляет запрос о переоформлении лицензии, закрепляются требования к содержанию запроса, срок его рассмотрения органом управления государственным фондом недр (запрос рассматривается в течение 60 дней со дня получения).

В качестве несовершенства Федерального закона можно отметить следующее. В рассматриваемом Федеральном законе и законодательстве о недрах, а также подзаконных актах использована различная терминология, применяемая при регулировании схожих горных отношений: лицензия на пользование недрами в Федеральном законе об обращении с радиоактивными отходами именуется лицензией на пользование участками недр, заявка на переоформление лицензии — запросом. Представляется, что такие терминологические расхождения подлежат устранению в ходе совершенствования законодательства.

В завершение анализа источников горного права применительно к сфере использования недр для целей захоронения отходов, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, следует констатировать, что существующее правовое регулирование в этой сфере является явно недостаточным и сводится сегодня только к закреплению в Законе РФ «О недрах» и Положении о порядке лицензирования пользования недрами некоторых основ регулирования в рассматриваемой сфере горных отношений, а также отдельных полномочий Правительства РФ и федеральных и региональных органов исполнительной власти. В отсутствие должного правового регулирования на уровне законодательства существующее подзаконное нормативное правовое регулирование также выглядит разрозненным и принятым без необходимых законодательных актов.

Следует отметить, что в части использования недр для размещения отходов производства и потребления осуществление законодательного регулирования на уровне субъектов Российской Федерации не представляется возможным. Такой вывод обусловлен тем, что положениями ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» полномочия по предоставлению права пользования недрами для этих целей предоставлены специальной комиссии, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию с участием представителей органов власти субъектов РФ, а также Правительству РФ.

5. Законодательство, регулирующее общественные отношения для целей пользования недрами на условиях соглашений о разделе продукции, концессий и особенности осуществления иностранных инвестиций

Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции»126 урегулирована особая группа горных отношений, связанных с инвестициями при пользовании недрами. Эти отношения являются комплексными, поскольку связаны не только с пользованием недрами, но и инвестиционной деятельностью, разделом добытого полезного ископаемого, управлением проектом и другими вопросами.

Согласно положениям ст. 1 и преамбулы Федеральный закон: регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции, и устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений о разделе продукции.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона соглашение о разделе продукции — это договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее — инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение о разделе продукции определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями Федерального закона.

Следует отметить, что основанием для возникновения права пользования недрами является заключение соглашения о разделе продукции, а условия пользования недрами также определяются в соответствии с условиями такого соглашения. При этом лицензия на пользование участком недр выдается инвестору в течение 30 дней с даты подписания соглашения, действует в течение срока действия соглашения, подлежит продлению или переоформлению либо утрачивает силу в соответствии с условиями соглашения.

Федеральным законом установлен особый порядок выбора инвестора, с которым может быть заключено соглашение о разделе продукции. Так, соглашение заключается с победителем аукциона, проводимого в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Приведенные выше положения Федерального закона, впрочем, как и субъектный состав соглашения, в совокупности с немногочисленной практикой заключения соглашений о разделе продукции, сложившейся еще до принятия данного законодательного акта, на первый взгляд, могут свидетельствовать об установлении Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» правового режима, который исключает применение положений иного законодательства Российской Федерации. Однако это не так.

Если внимательно проанализировать положения Федерального закона, то становится понятно, что условия пользования недрами, установленные в соглашении, должны соответствовать законодательству Российской Федерации, а право пользования участком недр может быть ограничено, приостановлено или прекращено по условиям соглашения, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 2 Федерального закона). Об этом также свидетельствуют и другие его положения, касающиеся промышленной безопасности, надзора за пользованием недрами, и пр.

Таким образом, правильнее утверждать не об «исключении» применения других норм законодательства Российской Федерации (это, безу­словно, противоречило бы общеправовому принципу законности127) при пользовании недрами на условиях раздела продукции, а о наличии специального правового регулирования, введенного Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» применительно к отношениям сторон такого соглашения. Другое законодательство подлежит в этом случае субсидиарному применению, если иное не установлено в нем или нормах Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».

Отдельно можно оговорить вопрос о применении гражданского законодательства к отношениям, урегулированным нормами Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции», для чего следует обратиться к анализу положений ст. 1 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».

В первую очередь императивная норма, содержащаяся в ч. 4 ст. 1, гласит, что «в случае, если законодательными актами Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом “О соглашениях о разделе продукции”, в сфере регулирования отношений, указанных в пункте 1 статьи 1 (ее положения были приведены выше), применяются правила Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции”». В отношении гражданского законодательства указано также на приоритет норм Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»: права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с настоящим федеральным законом и гражданским законодательством Российской Федерации.

Таким образом, применение гражданского законодательства возможно, но только к определенным в Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции» правам и обязанностям, имеющим гражданско-правовой характер, кроме того, субсидиарно (дополнительно) к положениям самого Федерального закона.

Следует также отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 1 к отношениям, не урегулированным данным Федеральным законом, субсидиарно применяются положения другого законодательства (в том числе к отношениям, возникающим в процессе пользования землей и другими природными ресурсами). В нем оговаривается, что особенности применения Федерального закона с учетом ограничений или запретов на право собственности на добываемые драгоценные металлы, природные драгоценные камни, радиоактивное сырье и другие металлы и продукты регулируются законодательством Российской Федерации о недрах, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Небесспорным с точки зрения юридической техники представляется прием, использованный законодателем при формулировании положений ч. 3 ст. 1 Федерального закона (отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом). Согласно положениям ч. 3 «отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом, регулируются соглашением о разделе продукции, заключаемым в соответствии с Федеральным законом “О соглашениях о разделе продукции”». При этом, исходя из места размещения нормы и ее толкования, следует, что речь идет не об отношениях сторон соглашения о разделе продукции, а в целом об общественных отношениях, «возникающих в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом».

Представляется, что передача сторонам соглашения о разделе продукции функции государства по нормативно-правовому регулированию общественных отношений и рассмотрение такого соглашения в качестве формы (источника) права очевидно противоречат общим принципам построения как системы законодательства, так и в целом системы правового регулирования в Российской Федерации, в первую очередь межотраслевым принципам верховенства закона и законности.

В развитие положений Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» приняты соответствующие положения Налогового кодекса РФ (глава 26.4) в качестве специального налогового режима, определяющие порядок налогообложения операций, связанных с разделом добываемого минерального сырья и обеспечением работ по соглашению о разделе продукции. Однако, несмотря на значительное правовое регулирование, многочисленные доктринальные исследования этой сферы128, на практике отношения с инвесторами на основе соглашений о разделе продукции развития в России не получили. Достаточно лишь сказать, что по данным Минэнерго России в Российской Федерации в настоящее время действуют только три соглашения о разделе продукции (по проектам «Сахалин-1», «Сахалин-2», Харьягинскому)129.

Рассматривая данный Федеральный закон, следует также сказать о федеральных законах, принятых для закрепления на уровне законодательства наименований конкретных участков недр в целях заключения соглашений о разделе продукции в бесконкурсном порядке. К примеру, Федеральные законы от 21 июля 1997 г. № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции», от 28 мая 2003 г. № 63-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Наталкинском золоторудном месторождении)»; от 8 октября 2000 г. № 131-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Тянском нефтяном месторождении)» и многие другие, всего было принято около 20.

В указанных Федеральных законах фактически отсутствуют правовые нормы, т. е. их условно можно назвать источниками горного права. По мнению С. В. Полениной, принятие таких «законов-однодневок» свидетельствует «о казуистичности как дефекте правотворчества»130.

Относительно новым в числе источников горного права является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», отдельные нормы которого регулируют горные отношения, связанные с переходом права пользования недрами, и другие отношения сторон концессионного соглашения.

К сфере регулирования Федерального закона «О концессионных соглашениях» отнесены отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, установлением гарантий прав и законных интересов сторон концессионного соглашения. Целью данного Федерального закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Концессионное соглашение — договор, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее — объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

В Федеральном законе «О концессионных соглашениях» закреплен комплексный характер концессионного соглашения — оно является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых есть в концессионном соглашении, если иное не вытекает из данного Федерального закона или существа концессионного соглашения.

Следует отметить, что Федеральным законом предусматривается предоставление концессионеру в пользование в том числе участка недр. Из содержания ст. 11 следует, что видом пользования недрами для целей концессии является строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, однако ст. 10.1 Закона «О недрах» специального основания для возникновения права пользования недрами для целей концессии не предусмотрено, следовательно, право предоставляется концессионеру в общем порядке.

Закон РФ «О недрах» (ст. 17.1) предусматривает в качестве основания для перехода права пользования недрами заключение концессионного соглашения. Вместе с тем представляется, что с учетом системного толкования данной нормы следует вывод, что заключение любого концессионного соглашения не является самостоятельным основанием для перехода права пользования недрами. Такой вывод основан на том, что данная норма была введена в Закон РФ «О недрах» Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 417-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О водоснабжении и водоотведении”»131 и непосредственно связана с концессией в отношении централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем.

В ч. 1 ст. 20 Закона РФ «О недрах» также внесены изменения, предусматривающие в качестве основания для прекращения права пользования недрами случаи, предусмотренные законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях. Данная норма связывает Закон РФ «О недрах» с положениями ч. 3 ст. 11 Федерального закона «О концессионных соглашениях», предусматривающей, что прекращение концессионного соглашения является основанием для прекращения предоставленных концессионеру прав в отношении участка недр.

Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» был принят в целях закрепления изъятий ограничительного характера для иностранных инвесторов и для группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, при их участии в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и (или) совершении ими сделок, влекущих за собой установление контроля над указанными хозяйственными обществами.

Статья 2 устанавливает, что Федеральный закон регулирует отношения, связанные с осуществлением иностранных инвестиций в форме приобретения акций (долей), составляющих уставные капиталы хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также с совершением иных сделок, в результате которых устанавливается контроль иностранных инвесторов или группы лиц над такими хозяйственными обществами. Кроме того, ст. 6 уточняются виды деятельности, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, в составе которых выделено «геологическое изучение недр и (или) разведка и добыча полезных ископаемых на участках недр федерального значения» (п. 39).

Положения Федерального закона напрямую направлены на реализацию положений принципа обеспечения национальной безопасности в сфере недропользования132.

Рассматривая источники горного права, отдельно следует сказать также об относительно новом основании возникновения права пользования недрами, предусмотренном ст. 10.1 Закона РФ «О недрах», — государственном контракте на геологическое изучение (в том числе региональное геологическое изучение), заключаемом с победителем конкурса или аукциона, проведенного для целей определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в соответствии с положениями Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Анализируя особенности отношений, возникающих при реализации предусмотренных Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», следует сделать вывод об отсутствии какой-либо специфики, которую можно было бы отнести к предмету регулирования горного права, по крайней мере, в ходе предусмотренной данным Федеральным законом процедуры проведения конкурса или аукциона для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Однако специфика, характерная для сферы горных отношений, существует при подготовке органом управления государственным фондом недр такой закупки (разработке условий государственного контракта и пр.), а также после заключения (например, в случае лицензирования пользования недрами) и в ходе реализации государственного контракта на геологическое изучение (в том числе региональное геологическое изучение) — в процессе реализации предоставленного на основании контракта права пользования недрами.

Таким образом, Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № ­44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» сложно назвать самостоятельным источником горного права, но очевидно, что в совокупности с Законом РФ «О недрах» им регулируются горные отношения, связанные с геологическим изучением (в том числе региональным), осуществляемым за счет государственных средств.

Проведенный анализ системы источников горного права на уровне федерального законодательства показывает, что между нормами Закона РФ «О недрах» (законодательного акта общего характера) и нормами специального законодательства (регулирующего специфические горные отношения) имеется тесная связь: многие нормы (их число зависит от вида специального нормативного правового акта (отраслевой или комплексный) во многом базируются и используют конструкции указанного Закона РФ «О недрах». Вместе с тем следует признать частые случаи терминологической (понятийной) несогласованности между собой законодательных актов, входящих в структуру источников горного права России, что обусловливает необходимость их совершенствования как внесением изменений в действующие законодательные акты, так и принятием новых нормативных правовых актов законодательного уровня.

6. Законодательство, регулирующее особенности осуществлениягорного и геологического надзора, а также устанавливающее ответственность за нарушения в сфере недропользования

К числу источников горного права в блоке законодательных актов о горном и геологическом надзоре можно отнести Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», являющихся специализированным актом законодательства по вопросам осуществления надзора в отношении субъектов предпринимательской деятельности, действие положений которого распространяются на сферу горных отношений. Данным нормативным правовым актом устанавливаются: порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

При этом особенности организации и проведения проверок по вопросам промышленной безопасности могут устанавливаться другими федеральными законами, в частности, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» , в соответствии с которым объекты, на которых ведутся горные работы (за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ), а также работы по обогащению полезных ископаемых, отнесены к категории опасных производственных объектов.

Взаимосвязь между вышеперечисленными специализированными актами и законодательством о недрах обеспечивается в положениях Закона РФ «О недрах», в частности в ст. 24, 35, а также ст. 37 (государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр) и ст. 38 (государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами).

Вопросам установления ответственности в сфере горных отношений посвящены ст. 49 (административная, уголовная ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о недрах) и ст. 51 (возмещение вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах) Закона РФ «О недрах».

Составы уголовных преступлений, действие которых направлено на защиту отдельных сфер горных отношений, закреплены в Уголовной кодексе РФ. Наиболее общим составом уголовно-наказуемого деяния, напрямую относящимся к рассматриваемой сфере, является ст. 255 Уголовного кодекса РФ, устанавливающая ответственность за нарушение правил охраны и использования недр. Применительно к административной ответственности на федеральном уровне можно выделить следующие составы: а) нарушения установленного порядка лицензирования, стандартов и правил осуществления деятельности в сфере недропользования (ст. 7.3, 7.5, 7.10, 8.11, ч. 1 ст. 8.17, 8.18, 8.19, 8.20, 9.1, 19.1, ч. 1, 11 ст. 19.5 КоАП РФ); б) нарушения экологических требований по охране недр и недропользованию и требований по рациональному использованию недр (ст. 7.4, 8.9, 8.10, 8.39 КоАП РФ); в) нарушения в сфере информационных процессов в области охраны недр и недропользования (ч. 2 ст. 7.2, ст. 7.25, 7.26, 8.5, 13.14, 19.7 КоАП РФ); г) нарушения антимонопольных требований при недропользовании (ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.32, ч. 1 14.33, ч. 2.1–2.3, 2.5, 2.6 ст. 19.5, ч. 3–5 ст. 19.8)»133.

Вопросы возмещения вреда, как вида ответственности в горном праве, урегулированы на основании положений ст. 51 Закона РФ «О недрах», в соответствии с которой лица, причинившие вред недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах, возмещают его добровольно или в судебном порядке, а порядок расчета размера вреда, причиненного недрам, устанавливается Правительством РФ.