Применительно к любой отрасли именно правовые нормы являются основными элементами современного права. По мнению А. С. Пиголкина, «правовая норма — это исходный элемент, первичная “клеточка” права. Ее назначение состоит в регулировании отношений между людьми, в закреплении порядка их движения и развития. Норма права — это установленное и обеспеченное государством правило поведения людей по отношению друг к другу, указатель того, какие поступки люди должны или могут совершать, а какие нет, а также иные юридические правила, определяющие общие организационные основы и принципы регулирования человеческого поведения»43.

На базе проведенного выше исследования предмета горного права и особенностей урегулированных им общественных отношений, можно подойти к рассмотрению вопроса о системе норм современного горного права. По мнению А. С. Пиголкина, «аксиомой в определении приоритетов нормативных актов является положение о том, что ядром всей правовой системы является Конституция как основной закон государства… Для действующей Конституции Российской Федерации характерно значительное расширение диапазона конституционной регламентации, что существенно повлияло на роль Основного закона как источника права»44.

Кроме того, в указанной совокупности норм горного права можно определить признанную в российской правовой системе иерархию, выделив нормы законодательных актов и нормы подзаконных актов. В совокупности норм, относимых к горному праву, можно очертить структуру, выделив нормы горного права, принимаемые:

1) на уровне Российской Федерации (нормы горного права, принятые на федеральном уровне);

2) на уровне субъектов Российской Федерации (нормы горного права, принятые на региональном уровне).

Отдельно следует сказать о понятии «законодательство» и видах нормативных правовых актов, включаемых в это понятие. К сожалению, в настоящее время в актах законодательства и научной литературе не существует единого мнения при определении содержания данного понятия. При анализе этой проблемы И. А. Игнатьевой выделены три основных подхода: «а) законодательство может пониматься как комплекс всех нормативных правовых актов; б) законодательство состоит из нормативных правовых актов Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, соответствующих государственных органов субъектов Российской Федерации; в) законодательство рассматривается как комплекс законодательных актов». По мнению исследователя, «в современных условиях появилось достаточно оснований, чтобы перейти к подлинному смыслу законодательства, пониманию его как системы законодательных актов»45.

Такой подход представляется правильным и подтверждается положениями Конституции РФ, а также отражен в позициях многих ученых, занимающимися исследованиями в области теории государства и права46. Кроме того, для «понимания законодательства как системы законодательных актов существует основание, заложенное в Конституции. Она провозгласила Россию правовым государством (статья 1), что означает, в частности, необходимость последовательного проведения в жизнь принципа верховенства закона»47. К этому следует добавить, что в конституционном акте законы и иные правовые акты выделены как самостоятельные правовые формы, о чем свидетельствуют положения ст. 15, 72, 76 Конституции РФ. По мнению С. В. Полениной, такое положение следовало бы установить на уровне закона, так как «отсутствие в законе предметного и содержательного разграничения между простыми и конституционными законами, законом и указом, законом и другими подзаконными актами служит значительным препятствием в создании эффективного законодательства. Между тем без этого невозможна реализация на практике принципа верховенства законов, лежащего в основе построения и функционирования правового государства…»48 В качестве примера такого закрепления можно привести положения ст. 3 Гражданского кодекса РФ, в которой выделены законы в качестве основой формы регламентации гражданских отношений.

Для наглядного представления системы и формальной иерархии норм современного горного права России необходимо привести следующую схему.

Следующим важным теоретическим вопросом является вопрос об источниках горного права. В общем значении под источником права понимается форма выражения правовых норм, имеющая общеобязательный характер. Источники любой отрасли права формируют ее фундамент, наполняют отрасль характерным для нее содержанием, определяют внутриотраслевые связи норм.

Всем источникам позитивного права изначально присуща системность. По справедливому утверждению Н. М. Марченко, «системность заложена в самой их природе и в их характере как правовых, существующих и функционирующих не отдельно, а тем более не изолированно друг от друга, а в тесной взаимосвязи и взаимодействии друг с другом. В силу этого наиболее адекватным и эффективным подходом к их познанию, несомненно, будет системный подход»49.

Наиболее распространенной формой (источником) права в странах романо-германской правовой семьи являются нормативные правовые акты, среди которых приоритетное место занимают конституции и акты законодательства как акты высшей юридической силы.

Для Российской Федерации также наиболее важным источником права является нормативный правовой акт. Уполномоченными на издание нормативных правовых актов являются субъекты правотворчества — определенные государством органы, к которым относятся органы законодательной и исполнительной власти.

К источникам горного права, на базе и с учетом которых осуществляется регулирование горных отношений, относятся конституционные положения, в первую очередь закрепленные в ст. 9, 36, 72, а также других статьях Конституции РФ. Помимо этого на современном этапе с учетом интеграции России в мировое сообщество (на основании положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы) к числу источников горного права относятся международные правовые акты50.

Вместе с тем к числу основных источников отрасли следует относить законодательство Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также региональное законодательство и подзаконные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ. Принимая во внимание большое количество таких актов, для рассмотрения в числе источников горного права целесообразна систематизация.

В первую очередь такая систематизация возможна на основании положений ст. 71, 72, 76 Конституции РФ. В этой связи среди источников возможно выделение двух уровней — федерального и регионального. Кроме того, внутри каждого из этих уровней возможно выделение групп нормативных правовых актов (источников горного права), объединенных по сфере регулирования общественных отношений.

Такой подход к структуре источников горного права России позволит с научной и практической точек зрения рассматривать все правовое регулирование горных отношений системно и комплексно, а также выработать научное обоснование и подходы для систематизации норм горного права и выделить направления его совершенствования и развития.

К федеральному уровню источников можно отнести:

1) законодательство о недрах и связанные с ним подзаконные нормативные правовые акты;

2) законодательство, в соответствии с которым осуществляется регулирование горных отношений в отдельных зонах и территориях (зональное законодательство), и связанные с ним подзаконные нормативные правовые акты;

3) законодательство, регулирующее особенности добычи и оборота отдельных видов полезных ископаемых, а также связанные с ним подзаконные нормативные правовые акты;

4) законодательство об использовании недр для целей захоронения отходов, строительства и эксплуатации подземных сооружений, а также связанные с ним подзаконные нормативные правовые акты;

5) законодательство, регулирующее горные отношения при пользовании недрами на условиях соглашений о разделе продукции, концессий и государственных контрактов, осуществление инвестиций в сфере недропользования, а также связанные подзаконные нормативные правовые акты;

6) законодательство и подзаконные акты, регулирующие особенности осуществления горного и геологического надзора, а также устанавливающие ответственность за нарушения в сфере недропользования.

На этом уровне в качестве источников горного права в числе актов законодательства Российской Федерации можно выделить (полностью или отдельные части в зависимости от сферы регулирования): Закон РФ «О недрах»; Положение о порядке лицензирования пользования недрами51; Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об особо охраняемых природных территориях»; «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «О газоснабжении», «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», «Об использовании атомной энергии», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О соглашениях о разделе продукции», «О концессионных соглашениях»; Водный кодекс (в части использования и охраны подземных водных объектов) и другие законодательные акты, отдельные положения которых могут являться источниками горного права и будут рассмотрены подробнее далее52.

Как было отмечено выше, в настоящее время горные отношения на федеральном уровне урегулированы не только законодательством, но и принятыми в развитие подзаконными нормативными правовыми актами, также являющимися источниками горного права.

Количество подзаконных актов на федеральном уровне значительно — к их числу следует отнести весь массив нормативных правовых актов, состоящий из:

• Указов Президента РФ53;

• Постановлений Правительства РФ;

• Приказов Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору; Министерства энергетики РФ;

• некоторых актов Федерального агентства по недропользованию и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.

Кроме того, важное значение имеют действующие в настоящее время нормативные правовые акты, принятые существовавшими ранее федеральными органами исполнительной власти, как Министерство природных ресурсов РФ, Госгортехнадзор, Ростехнадзор и др.

В качестве примеров таких актов, относимых к числу источников горного права, следует привести указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», а также постановления Правительства РФ о формировании федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в сфере горных отношений: от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»; от 6 апреля 2004 г. № 171 «Вопросы Федерального агентства по недропользованию» и от 17 июня 2004 г. № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию»; от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370»; от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»; от 28 мая 2008 г. № 400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации».

Кроме того, к источникам относятся постановления Правительства РФ, регулирующие отдельные вопросы в сфере горных отношений, в частности: от 1 июля 2013 г. № 552 «О формировании федерального фонда резервных участков недр», от 3 марта 2010 г. № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и об утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами», от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование», от 4 февраля 2009 г. № 94 «О порядке определения размера разовых платежей за пользование недрами на участках недр, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, а также на участках недр, предлагаемых к включению в границы участка недр, предоставленного в пользование, в случае изменения его границ», от 11 мая 2005 г. № 69 «О государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение», от 22 декабря 2004 г. № 827 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов», от 16 сентября 2008 г. № 697 «Об утверждении Положения о принятии решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии», от 3 апреля 2013 г. № 294 «О подготовке и рассмотрении ходатайств об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также принятии решений об их изъятии», от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр», от 2 февраля 2010 г. № 39 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и о внесении изменений в Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр», от 4 июля 2013 г. № 564 «Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах» и др. (всего около 20 постановлений Правительства РФ).

Важное значение в числе источников современного горного права имеют приказы Министерства природных ресурсов и экологии РФ по вопросам, регулирования горных отношений, например: приказы от 8 июля 2010 г. № 254 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений углеводородного сырья», от 25 июня 2010 г. № 218 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья»; а также приказы Минприроды России по процедурным вопросам, связанным с образованием участков недр (от 15 июня 2012 г. № 687), экспертизой проектов геологического изучения (от 12 апреля 2013 г. № 139), экспертизой геологической информации (от 25 января 2013 г. № 27), предоставлением права пользования недрами различных видов в конкурсном или бесконкурсном порядке (около 8 приказов), по организации и проведению конкурсов и аукционов (от 17 июня 2009 г. № 156), выдаче лицензий на пользование недрами, их переоформлении, внесении изменений и дополнений, а также принятии решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования участками недр (от 29 сентября 2009 г. № 315), по выдаче заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых (от 13 февраля 2013 г. № 53) и многим другим вопросам, включая вопросы проведения геологического надзора и предоставления геологической информации (от 29 июня 2012 г. № 196 и от 5 мая 2012 г. № 122 и другие акты).

Рассматривая источники горного права России, необходимо отметить в их числе нормативные правовые акты Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также ранее существовавших органов, осуществлявших государственное регулирование в этой сфере (Госгортехнадзора и СССР и РСФСР), которые на современном этапе продолжают иметь важное значение. В частности, необходимо отметить как наиболее поздний по дате принятия приказ Ростехнадзора от 12 марта 2013 г. № 101 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности», а также постановления Госгортехнадзора России: от 6 июня 2003 г. № 71 «Об утверждении Правил охраны недр»; от 2 июня 1999 г. № 33 «Об утверждении Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами»; от 22 мая 2001 г. № 18 «Об утверждении Положения о геологическом и маркшейдерском обеспечении промышленной безопасности и охраны недр»; от 6 июня 2003 г. № 7 «Об утверждении Правил охраны недр при переработке минерального сырья»; от 1 декабря 1999 г. № 88 «Об утверждении Правил охраны недр при составлении технологических схем разработки месторождений минеральных вод»; от 6 июня 2003 г. № 72 «Об утверждении Правил разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей»; от 6 июня 2003 г. № 69 «Об утверждении Правил разработки месторождений теплоэнергетических вод»; от 22 мая 2002 г. № 22 «Об утверждении нормативного правового акта» (вместе с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов); от 11 сентября 1996 г. № 35 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений»; от 5 июня 2003 г. № 58 «Об утверждении правил безопасности при разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений на континентальном шельфе»54.

Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами и другими природными ресурсами отнесены Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. С учетом этого субъекты РФ вправе осуществлять правовое регулирование по этим вопросам, в первую очередь в части детализации положений федерального законодательства о недрах, а также установления особенностей правого режима участков недр местного значения55.

На основе положений Конституции РФ и федерального законодательства законы субъектов Российской Федерации относятся к числу значимых источников горного права. На уровне подзаконного регионального нормотворчества источниками горного права являются постановления правительств, администраций и других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем из этого правила следует сделать исключение. Этот довод не относится к сфере горных отношений, регулирование которой отнесено к ведению Российской Федерации (например, определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа).

Таким образом, к числу источников горного права регионального уровня (уровня субъектов Российской Федерации) следует отнести:

1) законодательство и подзаконные нормативные правовые акты субъектов о недрах, принимаемые в развитие федерального компонента;

2) законодательство и подзаконные нормативные правовые акты субъектов, регулирующие пользование недрами на участках недр местного значения (особенности пользования недрами для целей геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых и особенности пользования недрами для целей строительства подземных сооружений, не связанных с добычей) и др.;

3) законодательство и подзаконные нормативные правовые акты субъектов, регулирующие некоторые другие отношения, отнесенные к полномочиям регулирования субъектов Российской Федерации, к примеру, осуществление регионального геологического надзора и (или) устанавливающие ответственность за нарушения регионального законодательства в сфере недропользования (ответственность может быть установлена на уровне регионального законодательства в порядке опережающего правового регулирования при отсутствии соответствующих положений федерального законодательства).

Подводя итог рассмотрению вопросов структуры и системы источников горного права, можно сформулировать понятие источников горного права.

Источниками современного горного права России являются: Конституция РФ и соответствующие международные правовые акты, законодательство о недрах, а также иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, содержащие нормы горного права, регулирующие общественные отношения по использованию и охране недр, а также связанной с этим деятельностью.