Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
Для отечественной науки и практики государственного управления сейчас чрезвычайно важно проанализировать мировой и европейский опыт предоставления административных услуг для определения отдельных элементов, которые можно будет адаптировать к реалиям. Этот опыт формировался под влиянием ведущих тенденций реформирования государственного управления последних десятилетий.
В качестве факторов реформирования государственного управления, которое происходит в странах мира в течение последних 30 лет, можно определить четыре фактора.
1. Политический фактор. Перед правительствами большинства стран мира в 90-е годы ХХ века встала задача каким-то образом преодолеть ослабление доверия граждан к государственным институтам. Особенно резким подобное снижение доверия было в Канаде, Германии, Швеции, Великобритании и Соединенных Штатах. Граждане развитых стран не были согласны на уменьшение объема и качества услуг, предоставляемых государственными учреждениями, но вместе с тем требовали сократить управленческий аппарат. Такая ситуация требовала трансформировать основы системы государственного управления, обеспечить дальнейшую демократизацию социальных институтов, развивать гражданское общество, изменить характер отношений с гражданами.
2. Социальный фактор. Во многих промышленно развитых странах в 80-е - 90-е годы ХХ века застопорилось рост уровня жизни, серьезные проблемы возникли при переходе от индустриального к информационному обществу. Все эти обстоятельства обусловливали необходимость поиска новых подходов к реформированию системы государственного управления, решение социальных проблем, улучшение условий жизнедеятельности граждан.
3. Экономический фактор. В развитых странах обострилась проблема сбалансированности государственных бюджетов. В конце 80-х годов ХХ века многих крупных корпораций большинстве развитых стран начали сетовать на то, что непропорциональное налогообложение и общая политика государственного регулирования ослабляют их конкурентоспособность на мировых рынках. А ряд стран - Новая Зеландия и Великобритания, приступили к реформе управления с целью избежать застоя и обеспечить экономический рост.
4. Институциональный фактор. Страны мира во все большей степени становятся частью глобальной экономики и глобальной политической системы. Заметную роль в жизни мирового сообщества играют международные организации, такие как ООН, СБ, МВФ, ВТО, ЕС и региональные международные организации. Увеличивается и значение не только международных, но и национальных неправительственных организаций. Одновременно многие правительства передали часть полномочий на более низкий уровень управления. Таким образом, возникает новая конструкция управления: политическая и распорядительная власть все больше концентрируется на наднациональном и локальном местном уровнях.
Указанные факторы обусловили начало глобального реформирования государственного управления. О глобальности этого процесса можно говорить в двояком смысле. Во-первых, он коснулся многих стран мира. Во-вторых, проведеные реформы ориентированы на широкомасштабные цели: пересмотр роли государства и характера его отношений с гражданами.
В самом общем виде можно сказать, что реформы государственного управления были призваны заменить традиционные способы администрирования, опирающиеся на правила и авторитет на рыночные механизмы. Но такая точка зрения несколько упрощена.
В проведении таких реформ можно выделить несколько основных стратегических целей.
Повышение эффективности государственного управления. Граждане многих стран требовали снижения налогов, но при этом не желали снижение качества услуг, предоставляемых правительством. Соответственно, правительства должны были найти способы увеличения количества услуг, которые можно предоставить при неизменных или даже меньших государственных затратах.
Были сформулированы такие принципы реформирования государственного управления: ориентация на граждан, и на результат, а не на бюрократию, активное продвижение новаций на основе рыночного подхода.
Маркетизация. Чтобы устранить недостатки присущие бюрократии, правительства вводили стимулы для государственных служащих «рыночного типа». Для этого использовали два средства: осуществляли интенсивную приватизацию государственных предприятий, или же пытались ориентироваться на негосударственных партнеров, способных оказывать необходимые услуги. В основу всех подобных действий было возложено стратегию замены традиционных бюрократических командно-контрольных механизмов рыночными, и создание конкурентной среды в системе предоставления услуг гражданам.
Усиление ориентации на оказание услуг. Падение доверия людей к институтам государственного управления, отрицательная оценка эффективности правительственных программ обусловили стремление чиновников пересмотреть систему предоставления услуг населению. Вместо внедрения разработанных чиновниками программ предоставления услуг, с помощью государственных бюрократических структур, предпринимались усилия, направленные на создание или поощрение альтернативных систем предоставления услуг, ориентированных, в первую очередь, на их потребителей. Новые подходы должны были обеспечить гражданам возможность выбора места и учреждения в которой, можно было получить услуги. Для реализации данных целей разрабатывались также специальные программы подготовки менеджеров, ориентированных на потребителей услуг.
Децентрализация управления. Во многих странах стратегия реформы включала смещение центра реализации различных правительственных программ на более низкие уровни управления и особенно местное управление.
Отделения политической составляющей. Правительства многих стран, следуя примеру Новой Зеландии, разделили политическую функцию управления, (определение направлений развития системы услуг и их закупки) от функции непосредственного предоставления услуг.
Повышение ответственности за результаты. В развитых странах менеджмент в сфере бизнеса под влиянием все большего давления конкуренции на насыщенных рынках товаров активно развивался в направлениях ориентации на клиента. Поэтому социально ориентированные задачи реформ в государственном управлении сделали естественным адаптацией к этой сфере передовых достижений делового менеджмента.
Делегирование полномочий по предоставлению государственных услуг от высшего до местных уровней государственного управления обусловило значительное изменение форм деятельности чиновников, в частности, ориентацию не на бюрократические процедуры, а на достижение результата, и повышение ответственности служащих за качество предоставления государственных услуг населению.
Правительства многих стран сделали шаги для того, чтобы заменить систему оценки эффективности управления от анализа реализации существующих норм, правил, процедур на подход, где успех работы административной системы оценивается по результатам важными для непосредственного потребителя государственных услуг.
Развитие социального партнерства и самоорганизации. В общественном мнении западных стран распространяется представление о том, что управление это процесс который предполагает самоорганизацию общества для принятия коллективных решений, а также прозрачные механизмы контроля за реализацией этих решений. Поэтому в последнее время произошел пересмотр концепции государственного управления. Это понятие стало связываться не только с формальными, а с неформальными социальными институтами и процессами, которые направляют и регламентируют коллективную деятельность. Управление может осуществляться не только правительством. Ключевыми в этом процессе становятся социальное партнерство и самоорганизация. Вместе с правительством в управлении могут участвовать частный бизнес, неправительственные общественные организации. Государственное управление рассматривается как процесс, посредством которого государственные учреждения, организации, компании координируют деятельность и взаимодействуют друг с другом и отдельными гражданами для реализации функций государства и организации общественной жизни.
Внедрение концепции электронного правительства. С появлением Интернета все большее распространение в развитых странах приобретает идея электронного правительства. Попытки использовать телекоммуникационные средства с целью государственного управления осуществлялись уже давно. Так, еще в 1970-е годы в США в штате Огайо (округ Колумбус) провели эксперимент: во всех домах установили интерактивную телесистему. В результате возникли «электронные общегородское собрание», где граждане могли наблюдать (и при желании активно обсуждать, а также высказывать собственное мнение путем мгновенного кнопочного голосования) заседания плановой комиссии местной администрации.
Электронное правительство рассматривают как компонент электронного правительства направленного на предоставление правительственными структурами услуг гражданам, частным компаниям, другим правительственным подразделениям, а также своим сотрудникам (внешним и внутренним потребителям услуг) на основе использования информационно-коммуникационных технологий.
С середины 1990-х годов в развитых странах пытались разработать и реализовать различные модели создания и развития электронных правительств. В наше время одни страны только на первом этапе реализации идей электронного правительства, другие уже переходят к высшей стадии информатизации государственного управления – транзакций с гражданами и бизнесом, предоставление значительного процента административных услуг с помощью информационных технологий. Этого уровня в сфере электронного управления добились Канада, США и Сингапур.
Понятие «Электронное правительство» несмотря на значительное количество их определений, предложенных, прежде всего, широкоизвестными международными организациями, до нашего времени остаются дискуссионными. Большинство специалистов рассматривает электронное правительство как средство повышения эффективности государственного управления, предоставления услуг гражданам и распространения демократических процедур на основе использования новых информационно-коммуникационных технологий. Речь идет о внедрении новой модели государственного управления, что позволит сделать более эффективным процесс организации обратной связи с населением и обеспечит инновационное преобразование традиционных отношений граждан и власти.
Европейская комиссия определила электронное правительство – это использование информационных и телекоммуникационных технологий в государственных администрациях в совокупности с проведением организационных изменений, и приобретением новых навыков, направленных на улучшение общественных служб и демократических процессов, а также усиления поддержки государственной политики. Электронное правительство является средством для повышения эффективности государственного обслуживания. Он упрощает осуществление государственной политики и помогает госсектору, с одной стороны, расширять объем услуг и повышать их качество, а с другой – увеличивать экономию ресурсов.
Основные направления деятельности электронного правительства – это развитие электронной демократии, обеспечение электронного правительства, предоставления электронных услуг, осуществление электронной коммерции.
От внедрения электронного правительства ожидают: улучшение качества услуг по предоставлению информации гражданам; уменьшение времени обслуживания граждан и представителей бизнеса; преодоление административных барьеров; снижение затрат на администрирование; расширение перечня государственных услуг; повышение эффективности деятельности государственных структур, качества оказываемых ими гражданам и бизнесу услуг; улучшение уровня удовлетворенности клиентов услугами, которые они получают.
2. Формирование нового государственного менеджмента.
В отечественной государственно-управленческой деятельности важное значение в наше время приобретает проблема осознания и рационального использования идей нового государственного менеджмента как инновационного подхода к оказанию управленческих услуг населению и реформирование управления.
Решающим фактором начала реформ государственного управления в 1980-х годах в большинстве западных стран стали финансовые проблемы, которые обусловили направление усилий на создание государственного сектора небольшого по размерам и конкурентоспособного, в то же время повышение гибкости реагирования государственного управления на удовлетворение потребностей граждан путем рационального использования средств, обеспечения прозрачности и создания ситуации выбора.
В начале 1980-х годов идея «государства всеобщего благосостояния», возникшая в конце 40-х годов ХХст. как ведущее направление общественного развития, все больше стала подвергаться критике. Эту критику начали сторонники неолиберализма, которые считали, что эта идея устарела и уже исчерпала себя, поскольку деятельность государства стала неэффективной, штат государственных служащих слишком большим, управления общественными процессами осуществлялось замедленно и ненадлежащим образом, налогообложение стало непосильным бременем для налогоплательщиков, а уровень инфляции слишком высокими. В связи с этим неолибералы настояли на уменьшении «роли государства», в частности, путем уменьшения роли и даже отстранение государства от непосредственного предоставления административных услуг. Они также требовали замены государственной системе оказания услуг населению на предпринимательскую, основанную на конкуренции и рыночных механизмах.
Неолибералы утверждали, что в своей деятельности государственные структуры должны направлять свои усилия больше на процесс принятия решений, чем на предоставления административных услуг населению. Бюрократию они считали «банкротом» и предлагали заменить ее на «предпринимательское управление», основу которого также составляют конкуренция, рынок, потребители и оценка результатов деятельности.
Первый этап реформ был направлен на повышение роли рынка и корпоративного менеджмента в государственном общественном секторе, получил название новый государственный менеджмент, «менеджериализм», «новый общественный менеджмент», «рыночно ориентированная публичная администрация», «предпринимательское управление». Распространение идей нового государственного менеджмента можно считать ведущей тенденцией развития современного государственного управления. Как одну из главных признаков этого процесса считают переход от понимания управления как акта отдачи команд и распоряжений, выполнение указаний и контроля при администрировании до обеспечения конечного результата и принятия ответственности за управление.
На практике это заключалось в расширенные управленческих полномочий и уровня самостоятельности «государственных менеджеров» в процессе предоставления услуг населению, привлечению к этой деятельности негосударственных организаций, повышение их ответственности за результативность, которая в условиях рынка рассматривается как удовлетворение потребностей граждан - потребителей услуг.
К основным составляющим нового государственного менеджмента относят: ориентированность на управление качеством работы; гибкий и децентрализованный финансовый менеджмент; децентрализация управления персоналом, внедрение оплаты труда по результатам работы и заключения индивидуальных контрактов; оперативное реагирование на нужды потребителей государственных услуг; делегирование властных полномочий и ответственности от центрального уровня государственного управления на местные уровни; расширение источников финансирования, применения рыночных механизмов, таких как сборов с получателей услуг франчайзинга, ваучеров и организацию предоставления услуг на конкурсных условиях; приватизацию ориентированных на рынок государственных предприятий, рост количества местных агентств по оказанию услуг.
Внедрение в сферу государственного управления рыночных методов и подходов связано с желанием преодолеть монополию центральных и местных органов власти в предоставлении административных и общественных услуг населению путем привлечения к этим процессам частного сектора и неправительственных неприбыльных организаций. Одной из главных задач этого направления реформ является повышение качества услуг путем передачи частному сектору всего того, что может быть им сделано лучше, чем государственными структурами, и создание конкурентной среды при получении права на оказание услуг.
Одним из путей в налаживании партнерства с частным сектором относят работу по контрактам. В этом отношении широко известен опыт Великобритании, Дании, Голландии, Швеции, в которых проводятся обязательные конкурентные торги. Для получения контракта департаменты местного органа власти должны соревноваться с конкурентами из частного сектора за право предоставлять определенные услуги.
Опыт организации предоставления услуг на контрактной основе в развитых странах показал, что подразделения органов власти могут успешно конкурировать с фирмами частного сектора путем уменьшения цены на услуги и оптимальной перестройки процесса предоставления услуг. Важным положительным фактором работы по контрактам является возможность уменьшения затрат на удержание персонала государственных служащих путем сокращения их численности путем привлечения к оказанию услуг организаций частного сектора.
Опыт США свидетельствует, что конкурентные подходы при оказании услуг гражданам являются эффективными. Так, по опросам населения уровень удовлетворенности услугами при предоставлении государственными организациями составляет около 68%, что приближается к уровню качества аналогичных услуг при предоставлении их частным сектором (72%).
Реализация административных реформ в ведущих странах мира свидетельствует о попытке применить в общественном управлении подходы делового менеджмента для решения одной из ключевых управленческих проблем – оценки качества управления с точки зрения достижения конечного результата. Для этого используется обобщенный подход к оценке успешности управления, который является ведущим в менеджменте. Этот подход предполагает выделение трех составляющих: результативность, эффективность и экономичность. Некоторые исследователи видят сущность «менеджериализма» как внедрение в общественное управление измерение его качества через эти три составляющие. Такой подход связывает качество государственных управления с основной целью граждан – общественным благополучием и предотвращает попыткой демонстрировать усилия (расход ресурсов) вместо результата, если дела идут плохо, и этот результат не достигается.
Исследователи государственного управления отмечают, что введение концепции нового государственного менеджмента обусловило изменение мышления чиновников из консервативного на стратегическое, объединило их в бизнес-подразделения, конкурирующие друг с другом. Ориентация на идеи предпринимательского подхода заставляет чиновников удовлетворять потребности граждан, стоящих для них в роли потребителей, клиентов, которых больше интересует результат, чем бюрократические процедуры. Акцент при таких условиях делается именно на конечный результат и производительность, а не на процессы, и регламентацию их достижения.
Новый тип управления государственным сектором заставляет чиновников направлять свою деятельность на увеличение доходов местных бюджетов. Чиновники становятся «уполномоченными заказчиками» от имени граждан, умеренными распорядителями средств, цель которых максимизировать общественное благосостояние. Государственные чиновники больше озабочены не нормативной стороной подчиненной сферы, а общими правилами рынка: результативностью и экономией общественных средств. В свою очередь, пересмотр акцентов в работе чиновников обусловил пересмотр характеристик и требований к «идеальному государственного управленца – менеджера».
Если раньше руководители государственных учреждений пытались увеличить размеры расходов из бюджета на функционирование своего структурного подразделения, то в новых условиях их работа ориентирована на сокращение расходов, поиск новых источников доходов и построение сети стратегического партнерства с клиентами, посредниками и заинтересованными сторонами. Чтобы качественно предоставлять административные услуги населению государственный служащий и персонал финансового управлений должны были овладеть новыми знаниями и навыками. Ведь умений правильно вести документацию и общаться с посетителями оказалось недостаточно; государственный служащий должен был искать и создавать возможности для экономии средств и увеличения доходов структурного подразделения. Образцовый государственный менеджер – это в первую очередь финансовый специалист, способный реализовывать имеющийся потенциал и преимущества и уметь конкурировать в условиях рынка. Введение нового государственного менеджмента обусловило то, что с целью интеграции различных финансовых функций правительства начали назначать финансовых директоров и наделять их расширенными властными полномочиями. Финансовые директора становятся консультантами по вопросам финансового менеджмента и несут ответственность перед правительством, если возникают финансовые проблемы.
Таким образом, можно сделать вывод, что новый государственный менеджмент по-новому реализует подход к выполнению государственных функций, в котором кардинально меняется роль чиновников (переход от бюрократических процедур к ориентированности на достижение результативности), и повышается ответственность государственных служащих за качество предоставления административных услуг населению. Кроме этого, реформы предоставления административных услуг населению на принципах нового государственного менеджмента сопровождались определением и передачей функций государства и полномочий относительно их исполнения от высшего до низших уровней управления – территориальных агентств; осуществлением приватизации предоставления населению коммунальных услуг; заключением договоров по предоставлению административных услуг населению между государством и частными компаниями.
Реформы под лозунгом государственного менеджмента идут по всем странам с переменным успехом и с разной степенью глубины. Государственный менеджмент и в наше время пока является доминирующей тенденцией. Тем не менее, его идеология и практика реализации должны оцениваться с точки зрения реальных проблем, которые он пытается решить.
Прежде всего, нужно учитывать неэффективность бюрократического управления и иерархизацию традиционного административного воздействия, против которых и направлен новый государственный менеджмент. Предложив альтернативу, государственный менеджмент отнюдь не претендует на монопольное обеспечение всего комплекса функций государства. Но он оказался наиболее технологичным средством для решения проблемы повышения эффективности государственного управления и борьбы с комплексом недостатков бюрократических учреждений. Использование приватизации и рыночных механизмов позволили сделать государственное управление и общественный сектор в целом более чувствительными к тенденциям развития экономики, конъюнктуры рынка, более конкурентоспособными и экономными.
Вместе с тем, новый государственный менеджмент не решил проблемы контроля и обеспечения соответствия деятельности государства общественным нуждам и демократическим ценностям. В связи с этим все громче звучит идея именно сочетание рыночных и демократических механизмов в государственном управлении. Вновь актуальной становится проблема соотношения администрирования и политики, политического контроля над государственным управлением. Насущной проблемой остается обеспечение ответственности и подотчетности государства его гражданам, участие последних в процессе выработки и реализации политики.
Кризис представлений о государстве всеобщего благосостояния, в частности стимулировал административные реформы под флагом рынка и эффективности, обнаружила проблему, которую так и не удалось решить с помощью государственного менеджмента. Речь идет об обеспечении не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства и его структур. Не до конца удалось решить и проблему открытости деятельности органов власти и профессионализма государственных служащих. В некоторых случаях подчеркивается, что не четкая определенность положения государственного служащего за новой системы делает его более зависимым от высшего управленческого персонала.
В наше время опять обостряются вопросы о соотношении количественных и качественных критериев в оценке государственного управления, о соотношении вертикальных и горизонтальных связях в государственном управлении, о целостность и комплексность управления и др.
Новый государственный менеджмент – это не идеология, а более технологичный способ решения задач, возникших в государственном управлении на Западе в 80-90-е годы прошлого века. Что же касается эффективности, результативности и оправданности этого способа, то их нужно оценивать, исходя из опыта проведенных реформ и степени пригодности государственного менеджмента к конкретной ситуации в определенной стране.
В начале 90-х гг. ХХ ст. начинает распространяться новая концепция государственного управления GoodGovernance. В работах ученых этот термин трактуют как качественное или справедливое управление. В Программе развития ООН, принятой в 1997 г. приводятся характерные черты «справедливого управления»:
1. Участие (Participation) – все мужчины и женщины имеют право голоса в процессе принятия решений или прямо, или через институты, представляющие их интересы. Такое широкое участие основывается на свободе слова и ассоциаций.
2. Власть закона (Ruleoflaw) – правовая система должна быть справедливой и действовать одинаково для всех.
3. Прозрачность (Transparency) – предусматривает свободный поток информации. Процессы и информация должны быть одинаково доступны каждому.
4. Ответственность (Responsiveness) – институты и процессы служат всем членам общества.
5. Ориентация на консенсус (Consensusorientation) – справедливое управление выступает посредником между различными интересами ради достижения широкого общественного консенсуса в локальных и более весомых вопросах и процедурах.
6. Справедливость (Equity) – все: мужчины и женщины имеют равные возможности в улучшении условий их жизни.
7. Эффективность и результативность (Effectivenessandefficiency) – процессы и институты обеспечивают лучшие результаты в использовании имеющихся ресурсов.
8. Подотчетность (Accountability) – процесс принятия решений в правительстве, частном секторе, организациях гражданского общества, подотчетных общественности, а также акционерам (stakeholders).
9. Стратегическое видение (Strategicvision) – лидеры и общественность имеют широкую и долгосрочную перспективу относительно GoodGovernance и человеческого развития, что обусловливается историческим, культурным, социальным контекстом (complexities) развития общества.
Реализация идей концепции «справедливого управления» о государственной власти как один из социальных факторов развития, об обязательное участие организаций гражданского общества в формировании и осуществлении политики, прозрачность и подотчетность обществу органов власти создает благоприятные условия для повышения качества административных услуг.
3. Реформирование системы предоставления административных услуг в Западных странах
Осуществляемые во многих развитых государствах Запада, в первую очередь, в таких как Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия и США, в период от 1980-х годов до настоящего времени, реформы системы предоставления государственных услуг населению, характеризуются значительными инновациями. Политическая среда и общественное мнение в этих странах можно рассматривать наиболее благоприятным для реформирования, поскольку идеи неолиберализма в них и до сих пор имеют значительное влияние. Впрочем, модель реформирования государственного сектора на основе нового государственного менеджмента, которая характеризуется демонополизацией государственных учреждений, созданием конкурентных условий, осуществлением приватизации, внедрением маркетинга предоставления услуг, широко внедряется и во многих других странах мира.
Обобщение опыта управления позволяет отметить, что реформы предоставления управленческих услуг населению на принципах нового государственного менеджмента характеризуются: определением и передачей функций государства и полномочий относительно их исполнения от высшего до низших уровней управления (территориальных исполнительных агентств); осуществлением приватизации предоставления населению коммунальных услуг; заключением соглашений о предоставлении управленческих услуг населению между государством и частными компаниями.
В конце ХХ в. большинство западных стран с целью повышения эффективности государственного управления в сфере услуг, предоставляемых органами власти, осуществили административные реформы, которые продолжаются и в наше время. В ходе реформ были определены новые цели и задачи модернизации, ориентированные на пользователей услуг; на законодательном уровне внедрены инициативы по качеству услуг; внедрено управление качеством услуг путем утверждения специальных правительственных и региональных программ; осуществлено формирование системы оценки качества предоставления услуг потребителями и независимыми институтами и тому подобное. Суть реформ заключалась в привнесении в уже существующие систему предоставления услуг новых элементов инновационного характера, которые были ориентированы на качество.
Факторы возникновения таких инициатив по улучшению качества услуг для различных стран мира были разными, но самым главным из них оставался систематический пересмотр государственных функций и их перераспределение на законодательном уровне. Поэтому возникла необходимость разработки законов, которые определяли инициативы и реформы с качества.
В 1992 г. в Бельгии принято Хартию прав потребителей государственных услуг, в Великобритании – Хартию прав граждан, в Испании – документ, который имел название ―Надзор за соблюдением качества‖, в Канаде – реализовано инициативу разработки стандартов качества услуг, во Франции – Хартия государственных услуг. В Португалии документ по качеству услуг был утвержден в 1993 г. Он назывался «Хартия соблюдения качества при предоставлении государственных услуг».
Подобные реформы, связанные с повышением качества услуг, проводили и в странах Центральной и Восточной Европы. Эти реформы были направлены не очередного передела власти, а на децентрализации административного управления с целью улучшения предоставления услуг гражданам; повышение доверия граждан к государственным органам путем обеспечения прозрачности деятельности государственных служащих; гармонизация отношений и установление тесного взаимодействия между органами исполнительной власти и институтами гражданского общества.
Важной особенностью проведенных в западных странах реформ в течение последних лет реформ, стало наработки ряд существенных требований правового регулирования административных процедур, в том числе по предоставлению административных услуг. Эти требования имеют форму принципов или обязательных для исполнения стандартов, в случае необеспеченности которых нельзя говорить о качестве такого регулирования, а соответственно, и о создании условий необходимых для эффективной деятельности административных органов, и особенно – о защите прав и свобод граждан и частных структур в отношениях с государством.
Существенные изменения системы предоставления услуг населению в Великобритании связанные с реформами М. Тэтчер. Наиболее известной программой реформ Тэтчер стала инициатива «Следующие шаги» (1987 г.). В правительственном отчете
«Улучшение управления в правительстве: следующие шаги» отмечалось, что большинство государственных служащих занято развитием собственной карьеры, а не предоставлением правительственных услуг населению; в высшем руководстве преобладают люди, обладающие навыками и знаниями, направленными на формулирование политики, но они не имеют достаточного опыта в деле предоставления услуг; госслужба является громоздкой, она отличается большим разнообразием, и поэтому ею трудно эффективно управлять как единой системой.
Результатом реформы стало создание специальных исполнительных агентств для осуществления специфических услуг населению, которые имели высокий уровень автономии. Именно эти агентства взяли на себя три четверти административной работы государственных учреждений по предоставлению услуг.
Следующим важным шагом развития системы услуг стала программа «Хартия граждан» (1991), реализация которой изменила характер отношений между государственными агентствами и населением. Главной задачей этой реформы было повышение эффективности обслуживания населения. На реализацию этой задачи были направлены основные принципы Хартии:
1. Определение, публикация, мониторинг стандартов услуг, реализации которых могут ожидать пользователи.
2. Обнародование фактических показателей работы учреждений по предоставлению услуг в сравнении со стандартами.
3. Гласность – немедленное и беспрепятственное предоставление полной и точной информации клиентам общественных служб о стоимости их услуг.
4. Консультации – регулярное и систематическое изучение потребностей потребителей общественных услуг, учета мнения пользователей при принятии решений относительно стандартов предоставления услуг.
5. Вежливость сотрудников при оказании услуг и удобство формы предоставления услуг для потребителей.
6. Жалобы – необходимо установить и реализовать простой порядок внесения и рассмотрения жалоб и исправление недостатков.
7. Эффективное и экономное предоставление услуг в пределах ресурсов, которые страна может себе позволить; объективная проверка и подтверждение показателей в сравнении со стандартами услуг.
Следующим этапом реформ в Великобритании стала программа «Тестирование рынком» (1992). Правительство подготовило документ под названием «Конкуренция за качество», в котором были изложены основные задачи реформы: расширение перечня услуг, предоставляемых на конкурсной основе; выявления перспективных направлений для проведения конкурсов: например, выполнение канцелярских работ, услуги в области информатики; устранение факторов, тормозящих инициативу подрядчиков; оплата труда, обоснованная показателями качества услуг и эффективностью использования вложенных средств.
В конце 1990-х гг. британское правительство опубликовало программу – ModemisingGovemment‖, реализация которой предусматривала создание и применение системы мониторинга предоставления публичных услуг.
Одним из элементов системы организации публичных услуг в Британии есть система – BestValue‖ («Лучшие ценности»), введенная в 2000 г., ключевой частью которой является определение точных показателей исполнение целей и для конкретных местных услуг. Ее основной задачей является обеспечение обязательного предоставления услуг согласно стандартам, которые включают как стоимость, так и качество с помощью наиболее эффективных, экономических и продуктивных средств. Основной частью этой системы является определение точных показателей выполнения услуг и целей для конкретных местных услуг.
Общей чертой всех правительственных инициатив стало стремление к повышению – качества за деньги. Для этого в Британии была создана сеть организаций – Следующие шаги, которая взяла на себя много исполнительных функций центрального правительства, а также обязательное проведение тендеров в различных отраслях государственного сектора; передачи определенных государственных видов деятельности в частные руки. Вопросы качества услуг на законодательном уровне были в центре внимания через каждые 3-6 лет.
Анализ характера реформ административных услуг в Великобритании свидетельствует, что каждого этапа этих реформ все больше приближал цель, цели и механизмы предоставления услуг до конкретного пользователя. Однако важной особенностью этих реформ по повышению качества услуг в Великобритании был их платный характер.
Административные реформы последних лет во Франции проходят на принципах сочетания двух взаимосвязанных направлений: нового государственного менеджмента и создания французской модели «информационного государства». Реформы направлены на две главные цели: повышение эффективности работы административных структур и предоставлением более широкого спектра качественных услуг населению в современных электронных формах и приближения государства к ее гражданам. Это сделает управление более демократичным.
Главный ориентир французских реформ – «Поставить администрацию на службу гражданам». Одним из направлений реформы стала разработка и внедрение информационно-коммуникационных технологий в административную деятельность. В 2000 г. был создан официальный портал французской администрации в Интернете, который предоставляет доступ к 2600 французским общенациональным и местным сайтам и предлагает большой объем административных услуг, в том числе тех, что касаются прав и процедур, электронных бланков, списков вакансий и условий конкурсов на их замещение в государственных учреждениях.
Ведущим направлением административных реформ во Франции является децентрализация государственного управления. Процесс децентрализации был начат после принятия закона «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов». Одним из направлений децентрализации, который реализует современное правительство Франции, проводит курс деконцентрации – делегирование полномочий центральных органов управления местным административным службам.
Процесс децентрализации, деконцентрации значительно приблизил государственные структуры к гражданам. Например, согласно нового закона, все решения, входящие в компетенцию государства, и касаются лично тех или других граждан, принимаемых на местном уровне, чаще всего префектами. Одним из результатов деконцентрации стало то, что она способствует использованию государственных средств в соответствии с местными потребностями.
В 90-е годы французское правительство проводило эксперименты по внедрению системы контрактов между центральными учреждениями и их деконцентрованими службами. Специальным межминистерским циркуляром 1996 г. Была определена общая форма договора о предоставлении услуг населению. В типовом договоре, который заключается на трехлетний срок, были перечислены услуги, предоставляемые потребителям, а также средства для их достижения и показатели выполнения этих обязательств.
В соответствии с идеями нового государственного менеджмента административные реформы во Франции были призваны также несколько сблизить менеджмент в государственных организациях с менеджментом в сфере бизнеса, ориентируясь при этом на повышение качества услуг населению. Согласно Закону о регулировании государственной службы (2000 г.) все государственные учреждения должны выполнять определенные обязательства в отношении граждан как потребителей их услуг. Так, государственные служащие обязаны принимать от граждан любое заявление под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления заявления, указанного на почтовом штемпеле или высланного по электронной почте.
В ходе реформ было проведено упрощение процедур приема населения госслужащими, что позволило повысить демократизм в работе государственных учреждений. Новый закон создает условия для облегчения доступа граждан к административным документам. В законе отмечается, что граждане должны быть приняты по их просьбе для высказывания своих соображений до того, как по его вопросу будет принято отрицательное решение.
Упрощение административных процедур – важное направление современного этапа реформ во Франции. Был проведен анализ около 4000 существующих административных процедур. Это позволило принять решение по упрощению значительного их количества или замене сложных процедур на разрешения, которые непосредственно выдаются префектами. Упрощение части процедур было осуществлено благодаря отмене некоторых справок. Экономия от этого составляла десятки млн. бланков, кроме этого значительно уменьшился время, которое тратили госслужащие и посетители при оформлении этих справок.
Для упрощения административных процедур в работе с населением в коммунальных службах и префектурах были оборудованы терминалами, что позволило осуществлять платежи с помощью банковских карт при взимании налогов и сборов.
Одновременно для содействия развития бизнеса было проведено упрощение административных формальностей при регистрации предприятий, сокращение срока их регистрации, упрощение деклараций об уплате НДС, о введении единой декларации по взносам на социальное страхование.
Важным направлением реформ стало повышение качества услуг, предоставляемых населению. Для этого были изданы справочники, введены дни открытых дверей, распространены рекламные материалы в людных местах, где сформулированы обязательства по обеспечению надлежащего качества предоставляемых услуг разработаны различные средства поощрения сотрудников к качественной работе, осуществлено информирование во внутренних изданиях администрации и на специальных сайтах о новые технологии предоставления услуг.
Еще одним направлением реформы стало приближение услуг к потребителям. Для этого были созданы специальные Центры государственных служб, в которых были сосредоточены услуги, относящиеся к компетенции различных учреждений: органов местного самоуправления и частных организаций, работающих по государственному заказу, государственных агентств, социальных органов. Для работы в центрах была проведена специальная подготовка сотрудников, в функции которых входило консультирование граждан, помощь посетителям в составлении и передачи по назначению свои запросов. В 2000 г. Во Франции было открыто почти 300 таких центров. Им был предоставлен официальный статус и определен порядок их создания и работы.
Среди других административных служб, которые было решено приблизить к населению, были центры юридической и правовой помощи гражданам. Такие учреждения были открыты на окраинах городов, в проблемных кварталах, где живут безработные и малообеспеченные слои населения.
Еще одним направлением реформирования стало введение непрерывного профессионального обучения госслужащих через систему повышения квалификации. Национальный центр дистанционного обучения государственных служащих Франции разрабатывает особые формы профессиональной подготовки с использованием телевидения и Интернета. На сайте этого Национального центра государственные служащие могут познакомиться с новейшими учебными разработками и материалами, которые принадлежат к сфере их компетенции и служебных обязанностей.
Реформы государственного управления в Германии тоже базируются на идеях нового государственного менеджмента. Сегодня города и общины Германии ищут новые, небюрократическое и менее затратные формы самоуправления. Вместо того чтобы прямо предлагать дорогие услуги, государство должно ограничиться обеспечением качества услуг, которые предлагаются частными подрядчиками, участвующими в конкурентной борьбе за право их предоставлять.
Конечная цель этих реформ – гарантированный качественный сервис гражданам со стороны администрации. В Германии стала еще более заметна тенденция к политическому и экономическому ослаблению вмешательства государства в общественную жизнь, и усиливаются тенденции самоорганизации гражданского общества в рамках местного самоуправления. На закрепление этих тенденций и были направлены последние реформы муниципального самоуправления.
В крупных немецких городах с миллионным населением организованы консультационные пункты. Эти пункты значительно облегчают доступ граждан к административным органам. Сотрудники этих консультативных пунктов помогают посетителям найти нужное учреждение и обеспечивают их справочными материалами. Главным элементом большинства таких консультаций есть «прямой провод» в городскую администрацию. Девиз консультативной телефонной службы – «Мы помогаем! Мы находим правильный адрес. Мы осуществляем поиск ».
При осуществлении муниципальных реформ в Германии использовались две основные методологические принципы: новый государственный менеджмент, призванный оптимизировать предоставления административных услуг на локальном уровне, и партиципаторная демократия, направленная на развитие гражданской активности населения.
Активное реформирование административных структур в США началось при администрации Б. Клинтона в 1993 г. Оно было призвано улучшить работу правительства и одновременно достичь существенной экономии на иждивении административного аппарата.
Первая фаза реформ имела очень лаконичное название: «Работать лучше, стоить меньше». Администрацией президента была поставлена задача федеральным агентствам разработать планы обслуживания клиентов. Это заставило государственных служащих переориентировать внимание на нужды граждан, вместо того чтобы думать о свои собственные карьерные и административные интересы. Государственные чиновники начали предоставлять более широкий перечень услуг населению и сотрудничать с частными фирмами в этом направлении.
Центром сосредоточения усилий нового правительства стало превращение граждан страны в клиентов и их нужд – в клиентские (а не потребности бюрократии). В ходе реформ постепенно сложилась концепция комплексного подхода к определению одного из основных понятий административной реформы – «клиенты правительства». Граждан стали рассматривать как потребителей услуг, как партнеров по обеспечению услугами; как институт контроля над государством; как налогоплательщиков.
В США была разработана специальная программа «Управление качеством», основана на следующей идее: узнайте, что нужно гражданам, и найдите способ дать им это, если возникли проблемы, то их необходимо решать оперативно и качественно.
На втором этапе реформ, начавшемся в 1994 г., вице-президент Гор поставил задачу федеральным менеджерам: «Пересмотреть все, что вы делаете». Гор выступил за передачу значительной части государственной власти местному правительству.
На третьем этапе реформ, в 1998 г., вице-президент Гор выдвинул новый лозунг; «Америка – самая лучшая во всем». В этот период реализуется несколько новых направлений реформирования:
– трансформирование наиболее востребованных гражданами агентств в более оперативные административные структуры, гибко реагирующие на потребности населения;
– развитие «превентивного» менеджмента, направленного на предотвращение административных проблем;
– предоставление служащим большей свободы действий в выполнении своей работы при одновременном усилении ответственности за ее результаты.
Еще одним направлением реформирования в системе государственного управления стала Программа измерения эффективности работы правительства. Для этого было предложено проводить подсчет количества и качества улучшенных услуг и количества и качества результатов реформирования.
В 2001 году Дж. Буш обратился к Конгрессу США с посланием, в котором изложил программу расширенных реформ системы государственного управления. Целью реформ было – упростить общение граждан и федерального правительства и получение от него услуг на основе принципа «единого окна», повысить результативность деятельности правительства и его способность гибко реагировать на потребности граждан.
Следующим важным шагом по реформированию государственного управления в США во время президентства Дж. Буша стало ключевое политическое решение о создание электронного государственного управления, которое было сформулировано в Стратегическом плане создание электронного правительства.
4. Общие черты административных реформ западных стран
Обобщение опыта реформирования государственного управления в проанализированных нами выше странах свидетельствует, что в целом причинами реформ были не только экономические кризисы, которые приводили к возникновению проблем в бюджетной сфере и перераспределению полномочий правительств, но и реакция государственных органов на требования граждан по повышению эффективности технологий удовлетворения их потребностей при предоставлении услуг. Таким образом, направления и цели реформ были ориентированы, прежде всего, на качество управления и эффективное предоставление услуг органами власти населению, повышение эффективности государственных расходов.
На сегодняшний день не существует государства, которое не было бы заинтересовано в поиске наиболее эффективных инструментов реализации данных целей. Одним из таких инструментов, общим для большинства зарубежных стран, таких как США, Великобритания, Франция, Германия и других является ориентация деятельности органов государственного управления на концепцию управления по результатам. Большинство перечисленных страны имеют большой опыт реализации данной концепции, некоторые только начинают ее внедрение. Изучение опыта как можно большего числа зарубежных стран в данном направлении является актуальной задачей, поскольку внедрение концепции управления по результатам в государственный сектор является актуальной задачей нынешней политики украинского государства.
Приступая к реализации реформ государственного управления, зарубежные правительства определяют задачи, которые необходимо достичь. Хотя эти задачи не всегда совпадают, но существуют некоторые общие черты реализации указанных преобразований.
Первой совместной задачей всех зарубежных стран в части повышения качества бюджетных услуг, является задача налаживания активного сотрудничества с населением. Для того чтобы выявить отношение потребителей к качеству получаемых государственных услуг правительства стран проводят постоянный мониторинг их мнений.
Так, муниципалитеты Великобритании проводят регулярный опрос населения о качестве предоставляемых услуг и уровня соответствия их объема и качества налоговой нагрузке. Каждый муниципалитет разрабатывает определенную процедуру достижения целей, которая состоит из конкретных планов и программ преобразований.
В Германии проводится не только опрос потребителей, но и для формирования у населения положительного мнения о качестве получаемых государственных услуг принимают специальные постановления, защищающих потребителей и предполагающих особые процедуры разрешения конфликтных ситуаций.
Программы оценки эффективности работы правительства, которые являются инструментом административных реформ, непрерывно корректируют их цели и перспективные задачи, призванные направить сами государственные структуры навстречу ожиданиям демократической общественности. Разработка новых критериев и показателей эффективности работы современного правительства с использованием всех возможностей современных информационных технологий наглядно демонстрирует гражданскому обществу, как современное правительство непрерывно совершенствует формы и технологии своей работы.
Следующей общей задачей реализации реформ является разработка системы регламентов работы с гражданами. Например, в Великобритании такая система называется «стандарты работы с гражданами». Эта система включает определения для государственных служащих показателей работы с населением.
Во Франции, согласно Закону о регулировании государственной службы от (2000 г.), каждом государственном учреждении определены его обязательства по отношению к гражданам. Кроме этого, Правительством была реализована процедура «упрощения получения многих видов услуг», введены новые правила приема платежей у населения.
Третьим похожим задачей всех реформ, является создание специальных служб по оказанию государственных услуг населению. Например, для тех, кто желает трудоустроиться, выделяется индивидуальный кейс-менеджер (case-manager), который выполняет за клиента все процедуры, связанные с получением необходимых справок от соответствующих государственных служб, а также дает необходимые клиенту консультации и рекомендации по всему циклу реализации услуги.
Общим задачей реформ для правительств зарубежных стран является повышение прозрачности и оперативности предоставляемых услуг. Например, с целью повышения прозрачности и качества системы предоставляемых услуг Департаментом транспорта, муниципалитета и областей ежегодно разрабатывается и подается на официальном сайте отчет о результатах деятельности по индикаторам кодекса лучшей административной практики. Для его составления каждое министерство должно разработать план оценки качества своих услуг. Первый такой план был опубликован в марте 2000 г.
Несмотря на огромную разницу между либеральными США, континентальной Францией и туманной Великобританией, основные тенденции административных реформ в ведущих странах современного мира определяет информационная революция. Быстрое развитие информационных технологий позволяет современным государственным структурам на более высоком уровне выполнять основные задачи по управлению общественной жизнью и предоставлять более широкий спектр услуг гражданам. Именно поэтому важнейшей составной частью и задачей административных реформ многих стран, стало создание электронного правительства (E – Government).
Еще одним перспективным направлением современных административных реформ в ведущих странах мира является переориентация на сервисный характер административной деятельности и власти. Правительства многих стран, осуществляя реформы, рядом с чисто утилитарными целями, направленными на сокращение численности госаппарата и повышение его эффективности, экономичности принципиальное значение придают тому, чтобы государственное управление, существующее на деньги налогоплательщиков, было направлено, прежде всего, на удовлетворение потребностей граждан, а не самих служащих.
С этой точки зрения борьба с бюрократизацией и стремлением государственных структур работать «на себя» приняла принципиально новый ракурс: сегодня вся деятельность государственной службы рассматривается, прежде всего, как «служба обслуживания» для граждан. В 2001 г. Европейский союз утвердил единый для всех стран-участниц «Электронной Европы» перечень из 20 базовых государственных услуг, 12 из которых – для граждан, 8 – для предпринимателей.
Важной задачей административных реформ в ведущих странах мира является укрепление доверия к государству со стороны гражданского общества. Практически все страны мира столкнулись с кризисом доверия к современным демократическим институтам – к парламентам и правительствам. Известно, что в выборах Европейского парламента участвовало не более трети избирателей, в Великобритании явка на выборы в 2001 г. упала до уровня 59% (самого низкого с 1918 г.), в США в выборах участвует около половины избирателей.
Сегодня поиски реформаторов в сфере укрепления доверия к государственным структурам идут в разных направлениях. С одной стороны, все большее распространение приобретает идея передачи ряда функций государственного управления на местном самоуправлению. Особенно интенсивно в этом отношении продвигаются немецкие реформы. Возникли новые формы развития местного самоуправления: «Объединение коммун будущего», электронная мэрия и электронная ратуша, прямая телефонная связь с местной администрацией, детский парламент, который выдвигает требования к благоустройству города с позиций его юных жителей и тому подобное.
Эти процессы в западных странах сопровождались определением и передачей функций государства и полномочий относительно их исполнения от высшего до низших уровней управления - территориальных исполнительных агентств; осуществлением приватизации предоставления населению коммунальных услуг; заключением соглашений о предоставлении управленческих услуг населению между государством и частными компаниями.
Важной задачей административных реформ в западных странах было внедрение новых технологий предоставления услуг населению. Основой таких технологий стало создание центров предоставления административных услуг, которые в разных странах имели разные названия, но в основе своей базировались на общих идеях: разработки стандартов предоставления услуг; концентрация в одном месте большого количества услуг; создание благоприятных условий для пользователей услуг; использование информационных технологий в процессе предоставления услуг; постоянный мониторинг качества услуг; постоянное совершенствование системы предоставления услуг.
Таким образом, в развитых странах – Великобритании, США, Канаде, Франции с 80-х годов ХХ века начала происходить смена ориентиров государственной деятельности, принципах и формах отношений между властью и гражданами. Человек, его права и свободы были признаны ведущими социальными ценностями. Согласно этому главной задачей органов публичной администрации признано предоставление качественных административных услуг гражданам, которые являются не просителями, а потребителями услуг.
Проведенный в разделе анализ опыта стран мира в отношении административных реформ и повышения качества административных услуг свидетельствует о необходимости реализации следующих шагов: внедрение инициатив правительства по качеству услуг на общегосударственном и региональном уровнях; разработка и формирование концепции качества в работе органов власти; принятие государственных и региональных программ относительно предоставления качественных административных услуг; формирование государственной политики содействия созданию независимых институтов для оценки деятельности органов власти и финансирования их из государственного бюджета; утверждение специальных программ по разработке методик формирования критериев и показателей качества предоставления управленческих услуг; привлечение общественности к решению проблемы услуг; внедрение новых технологий предоставления административных услуг.
Дата: 2019-02-19, просмотров: 213.