Актуальность проблемы стандартизации сферы государственных услуг во многом обусловлена тем, что в течение продолжительного времени вопросы качества государственных услуг и степени удовлетворенности потребителя этими услугами практически не ставились. В связи с этим процедуры, сроки, условия и результаты оказания государственных услуг зачастую не устраивали граждан.

Развитие процесса стандартизации государственных услуг призвано исключить избыточное государственное вмешательство; повысить качество оказания государственных услуг и обслуживания; повысить ответственность органов исполнительной власти.

Необходимость разработки и утверждения стандартов качества государственных услуг определяется тем, что при действующем в настоящее время распределении полномочий ответственность за определение требований к объему и качеству большинства государственных и муниципальных услуг распределяется между разными уровнями масти. В итоге характеристики государственных услуг, оказываемых в разных регионах, не являются унифицированными и могут изменяться при необходимости. Стандарт государственной услуги способствует управлению качеством оказания услуг на основе единых унифицированных требований.

Также предполагается, что закрепление определенного обязательного минимума в стандарте государственной услуги будет способствовать соблюдению гарантий потребителям государственных услуг на равные права и возможности по их получению, независимо от места проживания или места нахождения юридического лица.

Как отмечают эксперты, стандарт государственных услуг призван обеспечивать минимизацию расходов времени и иных ресурсов получателя государственных услуг; закреплять измеряемые параметры требований к качеству и доступности государственной услуги; учитывать мнение и интересы получателей государственной услуги и др.

В настоящее время понятие «стандарт» используется в ряде государственных законов, но ни одно из его описаний не может считаться исчерпывающим для системы государственного и муниципального управления.

Стандарт качества государственных (муниципальных) услуг – документ, содержащий описание состава, потребительских характеристик, условий и порядка предоставления услуг, позволяющий потребителю услуги получить четкое представление о своих правах на нее и об условиях получения услуги в рамках действующего законодательства и местной правовой базы. Под стандартом качества принято понимать типовой образец, которому должны соответствовать основные параметры услуги, оказываемой в государственном (муниципальном) учреждении либо поставщиками других организационно-правовых форм.

Эксперты утверждают, что стандарт обслуживания содержит требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями.

Стандарт обслуживания включает такие требования, как полнота ответа на звонки, письма; приоритет вежливости; время ответа на звонки, письма; периодичность обновления сайтов; формы ответов на письменные запросы, жалобы; порядок предоставления информации гражданам (режим платности, формы и сроки предоставления); перечень контактных лиц, с которыми можно связаться по поводу ненадлежащей работы.

Как показал анализ научной, методической литературы и нормативных документов разработка и применение стандартов качества государственных услуг осуществляется в основном в следующих целях:

– установления правил и условий предоставления государственных услуг,

– создания условий для организации контроля за качеством предоставления государственных услуг;

– определения обоснованных нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания и соответственно объемов его финансового обеспечения;

– повышения эффективности деятельности учреждений, предоставляющих государственные услуги за счет создания системы контроля за непосредственными результатами их деятельности;

– возможности привлечения к оказанию государственных услуг негосударственных исполнителей-поставщиков; возможности применения гражданского общества к контролю качества предоставляемых государственных услуг.

Чтобы определить условия эффективной реализации стандартов государственных услуг и тенденции развития, приоритеты процесса стандартизации сферы государственных услуг на основе общих принципов стандартизации, необходимо выделить важнейшие принципы стандартизации сферы государственных услуг:

– сбалансированность интересов сторон, предоставляющих и потребляющих государственную услугу. Процесс стандартизации должен исходить из возможностей исполнителя услуги, с одной стороны, и требований потребителя государственной услуги – с другой;

– системность и совместимость компонентов стандартизации. Системность понимается как рассмотрение каждого объекта стандартизации – государственной услуги – как части более сложной системы. Совместимость элементов указывает на взаимодополняемость элементов системы в едином целом;

– актуальность и опережающее развитие стандарта. В первую очередь стандарты призваны моделировать реально существующие закономерности. Однако процесс развития государственных и общественных институтов вносит коррективы и изменения в практику управления. Поэтому в стандартах должны быть заложены возможности адаптации к происходящим переменам, а также применяться принципы опережающего развития стандартов. Опережающее развитие подразумевает внесение в стандарт государственной услуги перспективных требований к показателям качества оказания услуги, методы контроля и оценки результативности и др. Опережающее развитие возможно также за счет учета специфики международных стандартов, прогрессивных стандартов государственных услуг других стран. При этом должна поддерживаться актуальность стандартов государственных услуг, что обеспечивается периодической проверкой стандартов, внесением в них изменений, отменой устаревших документов;

– эффективность стандартизации сферы государственных услуг. Данный принцип предполагает, внедрение и применение стандартов в сфере государственных услуг должно давать экономический и социальный эффект. Экономический эффект стандартизации возникает вследствие экономии временных, материальных и человеческих ресурсов, повышения результативности деятельности и качества услуг, информационной открытости процессов. Социальный эффект предполагает повышение степени удовлетворенности граждан качеством потребляемых услуг, повышение доверия граждан к государственным органам, оказывающим государственные услуги и др.;

– приоритетность разработки стандартов, способствующих обеспечению межведомственного взаимодействия. Снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг, «должно быть обеспечено выполнение единых стандартов качества предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах;

– принцип идентичности. Этот принцип в какой-то степени перекликается с предыдущим и предусматривает разработку унифицированных стандартов, достижение унифицированности документов, относящихся к одной и той же предметной области, позволяет разработать стандарты, которые способствуют повышению качества оказания государственных услуг;

– принцип четкости формулировок положений стандарта. Данный принцип направлен на исключение возможности двусмысленного толкования норм и положений стандартов.

Проведенный анализ нормативных документов позволяет предположить, что для достижения социальных и экономических целей стандартизация сферы государственных услуг выполняет определенные функции.

Функция упорядочения – отказ от избыточного многообразия государственных услуг. Так, в рамках направления, касающегося оптимизации функций органов исполнительной власти, проведена инвентаризация состава государственных услуг органов исполнительной масти, которые имеют непосредственное отношение к гражданам и бизнесу.

Социальная функция – обеспечение безопасности потребителей услуг, повышение степени удовлетворенности граждан качеством потребляемых услуг, повышение доверия граждан к государственным органам, оказывающим государственные услуги и др.

Ресурсосберегающая функция направлена на оптимизацию материальных, трудовых и финансовых ресурсов и заключается в установлении обоснованных норм использования ресурсов. Так, к примеру, следует отметить, что результаты работы многофункциональных центров демонстрируют значительное сокращение сроков получения услуг'

Информационно-коммуникативная функция. Стандартизация обеспечивает сферу государственных услуг нормативными документами, эталонными образцами – примерами лучших практик и др. Например, перечень необходимых и обязательных государственных и муниципальных услуг должен содержать наиболее востребованные и социально значимые услуги государственных и муниципальных учреждений в сфере здравоохранения, образования, культуры, социального обслуживания, труда и занятости и в других сферах общественных отношений.

Важным этапом в области обеспечения открытости публичных органов стало принятие закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Указанный закон регулирует правоотношения, связанные с доступом к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивая тем самым реализацию конституционного права граждан свободно искать и получать информацию.

Нормативно-правовая и правоприменительная функции означают установление требований к услугам (как сфере стандартизации) в форме обязательного документа – стандарта или регламента – и о его обязательном использовании (так как документ имеет юридическую силу).

В настоящее время также активно разрабатываются административные регламенты предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг. Их целью является систематизация полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Как объект стандартизации, услуга представляет определенную трудность, поскольку не все ее характеристики могут быть выражены количественно.

Помимо проблем юридического характера, связанных с недостаточностью нормативно-правовой базы для стандартизации государственных услуг, которые были рассмотрены отдельно в данной работе, можно выделить ряд других, не менее важных проблем, связанных с необходимостью упорядочивания научных знаний и практического опыта в сфере стандартизации государственных услуг. Это проблемы методического, информационно-коммуникационного и кадрового характера.

Методический блок проблем, требуемых решения, можно разделить на три подгруппы.

– Проблема определения направленности стандартов, исключение двойственности целей применения стандартов качества государственной услуги. Основной целью стандартизации качества государственной услуги является определение требований к потребительским свойствам услуг. Такие стандарты принято считать стандартами качества, ориентированными на потребителя.

– Проблемы определения характеристик стандарта и унификация стандартов. Основные сложности заключаются в том, что само понятие стандарта и его сущностные характеристики на сегодняшний день остаются непонятными для разработчиков, в связи с чем, превращаются в новый вид инструкций без учета общих и специфических требований стандартизации. Следует понимать, что стандарт – это, прежде всего форма, с помощью которой осуществляются совместимость, взаимозаменяемость и унификация. Поэтому должны утверждаться стандарты качества, которые включают в себя конкретные критерии услуги.

Необходимо обеспечить единообразие наименований услуг, структуры регламентов и информации, публикуемой в государственном реестре и на едином портале с внесением в случае необходимости соответствующих изменений в нормативные правовые акты.

Более того, особую актуальность приобретает необходимость применения метода опережающей стандартизации, который предусматривает применение более высоких, чем уже достигнутый в реальной практике, уровень норм и требований к государственным услугам, которые, по экспертному мнению, будут актуальны в дальнейшем. По мере развития науки и практики государственного управления неуклонно сокращается интервал между новыми знаниями и их использованием на практике, поэтому стандарты не должны лишь определять реальный уровень развития системы, иначе они станут тормозить ее развитие. Поэтому стандарты должны устанавливать перспективные критерии с определением времени их достижения.

Проблемы информационно-коммуникационного характера занимают особое место в ряду первоочередных задач, требующих решения при внедрении системы стандартизации государственных услуг, так информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) являются технологической основой формирования этой системы в целом. Именно от уровня развития ИКТ и доступности их использования, как государственными органами, так и гражданами зависит в значительной степени успешность внедрения системы стандартизации и результативность ее функционирования.

Внедрение ИКТ в деятельность государственных органов является одним из приоритетных направлений информационной политики многих государств. Уже не вызывает сомнений, что их применение может существенно повысить эффективность и качество обслуживания населения, обеспечить открытость государственной власти и предоставить гражданскому обществу возможность контролировать деятельность государственного аппарата. Реальное обеспечение прав граждан на получение открытой информации является одним из важнейших условий развития правового государства.

Говоря о взаимодействии государственных организаций с гражданами, прежде всего надо обращать внимание на специфику государственных информационных ресурсов, которые призваны распространять достоверную информацию гражданам и юридическим лицам. Современные ИКТ несут в себе мощный управленческий потенциал. В настоящее время уже назрела необходимость разработки и внедрения стандартов государственных информационных ресурсов, удобных для различных групп пользователей, так как наличие у государственных органов своих официальных сайтов возлагает на них не только юридическую, но и социальную ответственность за размещённую на этих сайтах информацию. Несмотря на то, что на сегодняшний день в нашей стране уже принят ряд важных документов, направленных на повышение уровня информационной открытости государственных органов, существует ряд проблем. Эго и невысокая информационная грамотность сотрудников государственных учреждений, отвечающих за работу по стандартизации государственных услуг, отсутствие общих четких требований к необходимому объему информации, а также низкая информативность большинства официальных интернет-ресурсов.

В этой связи чрезвычайно важным шагом может стать разработка практических рекомендаций, направленных на стандартизацию размещаемой информации и технических требований для официальных интернет-ресурсов, чтобы эл. ресурсы стали удобны для использования различными группами граждан, в том числе с возрастными и физическими ограничениями.

Что касается профессионально-кадровых проблем в рассмотрении вопроса приоритетов стандартизации государственных услуг, то здесь необходимо отметить два ключевых момента, первый из которых связан с проблемами разработки модели специалиста, оказывающего государственные услуги, а также стандартов поведения гражданского служащего в процессе их оказания (в первую очередь это относится к разработке и внедрению профессионально-этических стандартов анти коррупционного поведения).

Для того чтобы оценить эффективность и качество работы чиновника, эксперты в области государственной гражданской службы предлагают разрабатывать лак называемые модели специалистов, в которые включаются основные блоки профессиональных компетентностей и компетенций, а также необходимые и достаточные личностно-профессиональные качества.

Так как в настоящее время постулируется перевод государственных услуг в электронный вид, то нам показался интересным деятельностно-информационный подход, предлагаемый современными учеными, который в качестве теоретической основы позволяет более полно учесть закономерности профессиональной деятельности гражданских служащих в информационном обществе. В рамках данного подхода деятельность государственных служащих рассматривается как процесс производства информационных продуктов, обеспечивающих реализацию полномочий органов государственного и муниципального управления. В качестве основы создания моделей личности специалиста наиболее действенным, как нам представляется, является компетентностный подход, позволяющий определитъ базовые инвариантные и ключевые специальные компетентности и компетенции гражданских служащих, способствующие надлежащему выполнению профессиональных обязанностей.

Разработка моделей специалиста является отдельным значительным разделом современных исследований, в рамках нашей работы мы упоминаем о них в качестве одного из приоритетов стандартизации – модель специалиста представляет собой условный профессионально-личностный стандарт эффективного служащего.

Формирование государственной службы, ориентированной на удовлетворение интересов клиента или потребителя, – ключевой элемент реформы государственного сектора в большинстве стран. С начала 90-х годов ХХ века в разных странах разрабатываются стандарты государственных услуг.

В ряде европейских стран и США были приняты основополагающие документы, определяющие концепцию стандартов государственных услуг: «Хартия Гражданина» (Великобритания, 1991 г.), «Хартия государственных услуг» (Франция), «Национальный обзор эффективности исполнения» (США, 1993 г.).

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) способствовала интернационализации инициатив, организовав проведение в конце 1994 г. крупной конференции по стандартам государственных услуг и связанным с этим инициативам по качеству услуг.

Эта конференция стала начальным этапом для правительств во всем мире для дальнейшей реализации концепции стандартов предоставления услуг. Основной принцип этой концепции заключается в идее сделать правительство в большей степени подотчетным перед гражданами. В разных странах данный принцип реализуется в различной степени – от простых заявлений и деклараций о намерениях до конкретных систем обратной связи, с механизмами подачи жалоб и средствами защиты права в случае несоблюдения стандартов.

Исследователи отмечают, что разные страны, осуществляющие процесс стандартизации и регламентации публичных услуг, демонстрируют различные подходы:

– в Великобритании стандарты описываются «как цели, которые должны быть выполнены и даже превзойдены»,

– в Италии корреспондируются с юридическими обязательствами,

– во Франции стандарты основаны на принципах прозрачности, ответственности, простоты, доступности, участия, надёжности,

– в Канаде принято считать, что стандарты должны быть доступными по расходам, содержать критерии и оценки их выполнения, регулярно пересматриваться и др.

При этом во всех зарубежных странах существует определенный идентичный набор принципов разработки стандартов государственных услуг, а также общие элементы стандартов услуг.

1. Значимость для потребителей. Предполагается, что разработанные стандарты должны быть гибкими и отражать реальную ситуацию. Иными словами, они должны быть значимыми для лиц, получающих услугу, отражать наиболее важные для граждан аспекты обслуживания в государственном органе и выражаться в показателях, ощутимых клиентом. Таким образом, стандарты должны описывать элементы предоставления услуги, которые заметны и измеримы.

2. Готовность к обмену мнениями. Стандарты государственных услуг должны быть разработаны по результатам изучения мнений клиентов и государственных служащих, оказывающих услугу.

3. Адекватность. Стандарты по оказанию услуг должны быть реалистичными, основанными на анализе реальных ситуаций.

4. Доступность по цене. Стандарты оказания государственных услуг должны регламентировать расходы потребителя, если они имеют место и должны быть достижимыми для потребителя без значительных финансовых затрат.

5. Реалистичность в оценке работы руководителей и рядового персонала. Стандарты должны быть основным инструментом администрирования при предоставлении услуг. Сотрудники должны нести ответственность за внедрение и использование стандартов обслуживания с целью постоянного повышения эффективности при предоставлении услуг.

6. Освещение в печати и СМИ. Стандарты услуг должны широко освещаться в печати, СМИ, Интернете и доводиться до сведения потребителей.

7. Наличие измеримых и понятных показателей исполнения стандартов. Необходимо постоянное наблюдение за соблюдением стандартов, а также за удовлетворенностью клиентов предоставленным обслуживанием, и делать эту информацию доступной для клиентов. Используемые критерии качества должны позволять сравнивать показатели в разные момент времени, в разных областях и при оказании аналогичных услуг.

8. Пересмотр и совершенствование стандартов. Необходимо регулярно пересматривать результаты внедрения стандартов, а также сами стандарты государственных услуг, и вносить в них поправки, отражающие новые обстоятельства, изменения в законодательстве, структурные и иные изменения в государственных органах, оказывающих услуги.

В целом зарубежный опыт показывает, что система стандартов в определенной мере позволяет оценить эффективность работы чиновников, является основой администрирования, позволяет учитывать интересы всех заинтересованных сторон и ожидания граждан.

Согласно теории операционной трансформации, проблему повышения качества предоставления государственных услуг, в том числе проблему развития системы стандартизации государственных услуг, возможно, решить, изменяя следующие подсистемы организации.

1. Управленческая подсистема: переход от административно-командного, авторитарного управления в госорганах к коллегиальному принятию решений, к делегированию полномочий. Руководители организаций должны транслировать и поддерживать позитивный опыт изменения поведенческой модели сотрудников. Разработка и функционирование четкой системы обратной связи от потребителя к сотрудникам и руководству, от рядовых сотрудников к руководителям.

2. Поведенческая подсистема: переход от архаичных установок сотрудников к пониманию работы как государственного клиент ориентированного сервиса, услуги. Поддержка конструктивных изменений и сотрудников, внедряющих и транслирующих их. Переход от работы по привычке к работе по стандартам.

3. Технологическая подсистема: проведение постоянного научно-методического сопровождения: исследования, анализ, рекомендации, консультации, обучение, как госслужащих, так и потребителей государственных услуг. Развитие и упрощение системы «электронного правительства». Техническое и коммуникационное обеспечение государственных органов и учреждений.

Важно отметить, что позитивные перемены возможны только при одновременном изменении каждой из этих подсистем. Эго сложный процесс, но он позволяет искоренить первопричины плохой работы государственных служащих. Обобщая российский и зарубежный опыт, следует отметить, что в российском подходе существует немало позитивных элементов, в том числе предпочтение подходу к государственным услугам, ориентированному на интересы потребителя. Но, как свидетельствует зарубежный опыт, есть два существенных вопроса, нуждающихся в дополнительном рассмотрении.

Во-первых, зарубежный опыт убедительно доказывает, что внедрение стандартов должно основывается на долгосрочной стратегии, так как необходимо, чтобы изменения затронули не только сам процесс оказания государственных услуг, но и профессиональную культуру администраторов – чиновников, занятых в системе государственных услуг.

Во-вторых, зарубежный опт направляет нас к пониманию того, что роль органов власти должна сводиться к созданию условий для улучшения качества государственных услуг, а сами стандарты должны быть разработаны «снизу», т.е. с активным участием тех, кто непосредственно оказывает услуги. В настоящее время в нашей стране процесс разработки и внедрения стандартов проходит в чрезвычайно сжатые сроки, что не позволяет пока говорить о его полноценном вхождении в реальную практику. С другой стороны, при поддержании тенденции ориентировать стандарты на потребителя, следует, на наш взгляд, воздерживаться от желания отразить в стандартах проблемы внутриведомственного взаимодействия.

Опыт зарубежных стран показывает, что стандартизацию государственных услуг необходимо проводить с небольшого количества социально-значимых услуг. Однако в наших стратегических планах наблюдаются тенденции к дальнейшему расширению реестра госуслуг.

В заключение хотелось бы уточнить, что разработка и внедрение стандартов в сфере оказания государственных услуг обязательно Должны происходить на основе серьезных независимых экспертиз – исследований, осуществляемых специалистами в соответствующей области, а также с учетом мнения граждан – получателей услуги – в рамках гражданской инициативы с целью оценки качества разработанных проектов.