Административная реформа призвана прекратить порочную практику системы отношений государства и общества, в которой гражданин постоянно выступает в роли просителя; наладить эффективные взаимодействия между государством и институтами гражданского общества, базируясь на принципах информационной открытости и высокой профессиональной этики, – одна из основных задач проводимой реформы. В этой связи проблема государственного регулирования сферы государственных услуг актуальна и своевременна.

Существенно, что государственное управление в сфере государственных услуг – способ реализации функций государства как института власти, решения наиболее общих и жизненно важных проблем взаимодействия государства и гражданского общества, государства и гражданина; одна из форм социальной деятельности, обеспечивающая реализацию государственной власти через соответствующие управленческие органы. Государственное управление включает политическое и административное управление.

Исследование подтверждает, что и в контексте государственного управления всегда есть внешнее воздействие (структур государства), сознательное начало (целеполагание государственных руководителей, государственных служащих); оно всегда существует в рамках взаимодействия (с муниципальным управлением, институтами социальной самоорганизации). Основные направление в деятельности системы государственного управления вытекают из Конституции. Государственное регулирование в сфере государственных услуг в этом смысле – установление такими субъектами, как органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, общих правил, принципов деятельности в социуме.

Иначе говоря, государственное регулирование в сфере государственных услуг – непосредственное предоставление государственных услуг гражданам, другим организациям и одновременно создание благоприятных условий деятельности бизнеса, коммерческих и некоммерческих организаций, предоставляющих социальные услуги, в том числе реализующих государственные услуги для граждан по поручению (договоренности) с государственными структурами, оказывающими государственные услуги (см. схему 1).

Схема 1 Типы государственных услуг

Системообразующий компонент государственного управления в сфере государственных услуг – государственный орган в этой области государственного управления.

Организационная структура государственного управления включает также организационные связи и отношения. Поиски предоставления государственных услуг осуществляется с учетом особенностей, традиций, с учетом использования опыт других стран, прежде всего США, Германии, Великобритании, Франции.

С позиции социокультурного подхода сферу государственных услуг можно рассматривать как структурированную часть социокультурного пространства субъектов государственного управления. Агенты различных взаимовлияющих подпространств составляют социокулльтурные сети, которые перераспределяют ресурсы. Контактируя, агенты формируют контуры сетевых взаимодействий. Активное развитие сферы государственных услуг предполагает максимальную ориентацию на потребителя государственных услуг.

Административная реформа предполагает повышение эффективности государственного и муниципального управления в сфере государственных услуг на современном рынке социальных услуг. Поэтому административная реформа есть процесс структурных и функциональных изменений в работе органа, предоставляющего государственные услуги, направленных на обеспечение надлежащего качества государственных услуг.

Сфера государственных услуг как объект регулирования рассматривается как институциализирующаяся структура, состоящая из взаимообусловленной и взаимозависимой системы специфических элементов.

Полагаем, что реформирование управления в сфере государственных услуг это не только трансформация структуры и штатов в институте предоставления госуслуг гражданам, но и пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование административных механизмов регулирования сферы госуслут.

С позиции институционального подхода сфера государственных услуг рассматривается как совокупность институциональных параметров структур, однородных с позиции функций по обеспечению потребностей в некоммерческом продукте – государственной услуги, а также непосредственных источников их государственного финансирования (см. схему 2).

Определенные основания выявления управленческих структур и административных механизмов дает опыт реализации административной реформы:

– исключение дублирования функций и полномочий государственных органов исполнительной власти;

– организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

•

Схема 2 Институциональные параметры структуры сферы госуслуг

Министерства. Основные задачи – выработка государственной политики, разработка и принятие нормативно-правовых актов, осуществление международного сотрудничества.

Государственные службы. Выполняют контрольно-надзорные или правоохранительные функции, занимаются продвижением политики, которая разработана федеральными министерствами.

Государственные агентства. Исполнение функций управления государственным имуществом, реализация государственных программ и оказание государственных услуг.

Закономерное развитие и продвижение административной реформы, позволяющее проводить изменения в сфере госуслут по единым принципам на всех уровнях власти, основывается на следующих приоритетах:

– повышение качества и доступности государственных услуг.

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе избыточного государственного регулирования.

Применительно к проблеме исследования необходимо обратить внимание на тот факт, что термин «государственная услуга» достаточно новый, его возникновение связывается с зарождением в конце 80-х годов ХХ века парадигмы нового государственного управления. В контексте данной парадигмы государство рассматривается как специфическая бизнес-структура, которая предоставляет услуги гражданам и юридическим лицам. Мода на «новое государственное управление» в западных странах пришла на рубеже 2000-х годов. Именно необходимость экономической эффективности в сфере государственного управления повлекло применение подходов, прежде в нем не применявшихся, а именно стандартов государственной деятельности и ее измеряемых целевых показателей, элементов аутсорсинга и конкуренции.

Управленческие структуры, которые представляют государственные и муниципальные услуги, законодательно закрепляются законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», к ним относятся:

– государственные органы исполнительной власти, органы государственных внебюджетных фондов,

– местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия.

Исследование показало, что механизм регулирования сферы государственных услуг, реализуемый вышеобозначенными структурами, содержит следующие элементы:

– нормативное регулирование путем установления общих правил, его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению в сфере госуслуг;

– контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения в сфере госуслуг,

– регламентирование и стандартизация в сфере госуслуг;

– государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами, координацию и общее направление их деятельности, содействие ее успешному осуществлению в сфере госуслуг,

– определение приоритетов в структурной политике, на основе стратегического планирования и прогнозирования в сфере госуслуг;

– мониторинг внешней и внутренней среды в сфере госуслуг, государственные контракты (договоры) в сфере госуслуг;

– регистрация, лицензирование в сфере госуслуг

Иначе говоря, функция регулирования в сфере государственных услуг в системе государственного и муниципального управления является приоритетной. В настоящее время в России для регулирования сферы государственных услуг применяются нормативно-правовые акты различного уровня.

Результаты экспертного опроса, проведенного в рамках данного исследования, свидетельствуют, что нормативно-правовая база, существующая на данный момент, является лишь отчасти достаточной для обеспечения оказания государственных услуг, по мнению половины опрошенных экспертов (48, а каждый третий опрошенный и вовсе считает правовую базу недостаточной (3 и лишь каждый десятый респондент считает достаточной данную правовую базу (9,4%).

Основной доработки требует нормативно-правовая база направлений обеспечения населения государственными услугами, отражающих:

– права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг;

– обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги;

– требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг

– организацию деятельности по предоставлению государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах;

– использование информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг;

– правила (правовые нормы) оценки гражданами качества государственных услуг;

– требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги.

– нормативную базу порталов государственных и муниципальных услуг;

Регулирование сферы услуг относится к стержневым административным механизмам, а инструментом повышения качества государственного управления являются административные регламенты и стандарты.

Административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной и муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной и муниципальной услуги. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг содержат подробные описания последовательности действий и сроки их осуществления, необходимые для достижения установленных результатов.

Административный регламент органа исполнительной масти состоит из регламента органа власти, административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой.

Исследование административных регламентов выявило идеи, которые закреплены законодательно, а именно устранение дублирующих административных действий, сокращение документов, которые должен представить получатель государственной услуги. Использование принципа «одного окна», использование межведомственных согласований при предоставлении государственной услуги посредством информационно-коммуникационных технологий, уменьшение срока исполнения государственной функции – все это повышает качество оказания государственных услуг и может обеспечить полноценную антикоррупционную экспертизу.

К регламентационным элементам институциализирующейся сферы госуслуг можно отнести и правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций; правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг. В рамках совершенствования процедуры регламентов необходимо размещение административных регламентов в государственных информационных системах: «Реестр государственных услуг» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг».

Особо хотелось бы отметить проведение двойной экспертизы регламентов: независимой экспертизы и экспертизы, проводимой Министерством экономического развития.

Размещение регламентов в Интернете на сайтах ведомств, которые непосредственно их разработали, а также на портале административной реформы в проектном и утвержденном варианте предоставит возможность иного обсуждения регламентов, будет способствовать открытости органов власти и налаживанию механизмов конструктивного взаимодействия с представителями гражданского общества и бизнеса, в контексте институциализации сферы госуслут.

В контексте регулирования госуслут полагаем, что важным этапом в совершенствовании процесса оказания государственных услуг является формирование клиентоориентированного подхода, который подразумевает максимальное ориентирование процесса оказания услуги на мнение и ощущение потребителя. Ориентация на потребителя «индуцирует интерес к клиентоориентированному государственному управлению как разновидности субъекториентированного» управления. Клиентоориентированное государственное управление представляет собой процесс определения и достижения целей производителей государственных услуг за счет инициирования и максимального удовлетворения потребностей клиентов (получателя государственных услуг), а также установления долгосрочных проактивных отношений с ними».

Внедрение системы электронного документооборота в практику государственного управления не только усилит прозрачность деятельности органов власти, но и значительно улучшит возможность поиска, редактирования и подписания документов, получение услуги. Качество сервиса по предоставлению электронных государственных услуг напрямую зависит от стандартизации госуслуг путем выявления и формализации через регламенты. Отметим, что данный вид сервиса позволит значительно снизить стоимость оказания услуги с помощью внедрения технологий самообслуживания через каналы Интернета, а также уменьшить коррупционную составляющую при оказании услуги за счет устранения личного взаимодействия населения с государственными служащими.

Современной, открытой формой взаимодействия административных структур, выстраивающих коммуникации в сфере государственных услуг между организационными структурами, предоставляющими государственные услуги в электронном виде, и гражданами, представителями бизнес-организаций – потребителями госуслуг, является Портал государственных и муниципальных услуг.

Коммуникация потребителя и поставщика услуг на портале выстраивается посредством представленной информации из вышеназванных баз данных о государственных и муниципальных услугах, а также услугах организаций, в том числе подведомственных услугах подведомственных учреждений, порядке их предоставления, необходимых документах, которые утверждены административными регламентами.

Поставщики услуг на Портале представлены органами власти, муниципальными органами.

Указанные подходы, технологии, решения относятся к внешним взаимодействия структур управления, оказывающим госуслуги с гражданами и юридическими лицами, потребителями услуг. Структурный анализ Портала позволяет сделать вывод о комфортности для потребителя получения государственных услуг, несмотря на то, что некоторые форматы взаимодействия через портал до конца не отработаны.

Отметим, что процесс институциализации сферы госуслут проходит не только через налаживание электронных внешних взаимодействий поставщиков и получателей госуслуг, но также через выстраивание внутренних взаимодействий среди самих поставщиков услуг, посредством создания государственной информационной Системы межведомственного электронного взаимодействия. Данная система состоит из информационных баз данных, содержит информацию о программных технических средствах, которые находятся в непосредственном пользовании у организаций, предоставляющих услуги, а также сведения о прохождении в системе взаимодействия сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме.

Несмотря на использование современных информационных технологий в организации межведомственного взаимодействия, лишь немногие эксперты высоко оценивают эффективность такого взаимодействия. Около половины опрошенных экспертов (43,4%) отмечают низкою эффективность, другая половина дает среднюю оценку. Меж тем, хорошо налаженное межведомственное взаимодействие лежит в основе приоритетного направления в сфере регулирования государственных услуг – организации многофункциональных центров. Полагаем, государственными органами исполнительной власти будет уделено должное внимание проблемам совершенствования системы межведомственного электронного взаимодействия в самое ближайшее время.

Еще один аспект проблемы: в практике современного государственного и муниципального управления в сфере государственных услуг значительную роль играет стратегическое планирование и прогнозирование. Государственная стратегия в сфере госуслуг заключается в создании тех органов, служб, которые будут оказывать содействие инновационному варианту развития сферы государственных услуг. Задача государства заключается в том, чтобы стратегический план развития сферы государственных услуг содержал необходимые органы и службы, их размещение, масштабы, правовые основы функционирования.

Институциализация современной сферы государственных услуг сопряжена с определенными рисками и кризисами. Постоянный мониторинг системных рисков, в том числе и сферы государственных услуг, подготовка и реализация мер по их предотвращению и смягчению, формирование эффективной системы управления рисками, позволяющей обеспечивать прогнозирование и предотвращение кризисных ситуаций и быстрое реагирование, внедрение данного механизма в сфере государственных услуг – актуально и своевременно.

Одним из ключевых показателей институализации сферы государственных услуг является показатель качества государственных услуг, реализуемый через нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность властных институтов, – на основе выполнения указанного законодательства, через удовлетворенность конкретных потребителей, а в рамках целевых программ – на основе степени достижения качественных и количественных показателей выполнения данных программ через удовлетворенность конкретного потребителя услуги.

Институциализация сферы государственных услуг предполагает совершенствование показателей, характеризующих эффективность функционирования сферы государственных услуг. Это уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления госуслуг, доля получателей электронных государственных услуг; доля получателей госуслуг по принципу «одного окна»; время ожидания в очереди при обращении гражданина с целью получения госуслуг, среднее число обращений представителей бизнеса с целью получения одной государственной или муниципальной услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности.

Децентрализация в сфере государственных услуг выступает как передача полномочий центра реализации различных программ на более низкие уровни управления, это один из стратегических приоритетов. Одним из механизмов продвижения данного приоритета в сферу госрегулирования можно назвать

Связующим центральным информационным компонентом структур управления в социокультурном пространстве сферы государственных услуг является Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). МФЦ – организация, независимо от организационно-правовой формы (в том числе являющаяся автономным учреждением), такие организации начинают функционировать в контексте реализации мероприятий административной реформы, там предоставляются государственные (муниципальные) услуги, в том числе в электронной форме в режиме «одного окна».

Анализ показал, что массифицировать МФЦ можно по способу управления в регионе. Так, можно выделить регионы с централизованной моделью управления МФЦ и с децентрализованной моделью. В рамках централизованной модели в регионе создается головной МФЦ «Региональный центр качества услуг», в функции которого входит организация взаимодействия с территориальными органами (РОИВ, региональными органами исполнительной масти, а также местными органами самоуправления, осуществляемая на основании заключения соглашений о взаимодействии. Такой центр качества обладает следующим дополнительным функционалом: осуществляет контроль выполнения условий, установленных в договорах; ведет реестр заключенных соглашений о взаимодействии, договоров с многофункциональными центрами, привлекаемыми организациями, а также реестр МФЦ и привлекаемых организаций; выполняет функции оператора автоматизированной информационной системы многофункциональных центров. Офисы предоставления госуслуг – периферийные МФЦ, а также отделения почтовой связи, функционирующие как привлеченные для оказания госуслуг сторонние организации, которые взаимодействуют с головным МФЦ на основании заключения гражданско-правовых договоров. Таким образом, основные функции координации, администрирования и контролинга в регионе выполняет Региональный центр качества услуг.

Децентрализованная модель организации МФЦ в регионе характеризуется отсутствием головного МФЦ. Каждый МФЦ на основании все тех же соглашений о взаимодействии выстраивает свою работу на базе взаимного сотрудничества с территориальными органами ФОИВ, региональными органами исполнительной власти, местными органами самоуправления.

Использование принципа «одного окна» приводит к разрушению многих административных барьеров. Непосредственная работа с получателем государственных услуг, возможность получения одномоментно нескольких услуг потребителем, оперативность, комфортность, клиентоориентированность – одни из главных задач МФЦ. Для структур, участвующих в предоставлении услуг, заметно сокращаются расходы на взаимодействие с получателями услуг