Государственные услуги: понятийный контекст и социально-гуманитарное значение

Понятие «государственные услуги» в отечественной науке и социально-организационной практике появилось с началом становления новой (постсоветской) российской государственности, и его интерпретация пока остается разноречивой. Статейные юридические определения этого понятия формулируют, как правило, с отсылкой на данную законодателем ориентацию на функциональные и полномочные основания ответа государства на запросы заявителей. В некоторых правоведческих работах по теме государственного управления законодательное определение государственных услуг дополняется положением о соответствии деятельности в этой области с компетенцией исполнительного органа власти. Понимая значение юридического основания в определении понятия государственных услуг необходимого в деле установления правовых параметров организации и функционирования этого института, следует признать, что оно недостаточно для формирования целостного представления многозначной сущности публичных услуг.

Рассматривая вопросы сущности государственных услуг, необходимо, прежде всего, определить базисное основание и значение в жизни человека и общества явления услуги. Очевидно, что источником этого феномена выступают потребности людей в жизненно необходимых ресурсах и проблемы их освоения и реализации. К таким ресурсам относятся продукты совокупного и индивидуального труда: материальные (питание, одежда, жилищно-коммунальные условия, средства их обеспечения и перемещения), информационные (массовая информация, коммуникации, знания), деятельностные (средства и способы деятельности), организационные (позиции в социальной структуре, общественные и деловые связи, права и обязанности).

Анализ источников по теме социальных услуг показывает, что их социальность рассматривается в основном с позиции принципа «общество для человека», который реализуется в форме социальной практики. Традиционное направление в той области – институт социальной работы, основными направлениями функционирования которого являются социальная защита, социальная поддержка и социальная помощь. Потребители услуг этого института – люди, испытывающие нужду в различных видах помощи соответствующих специалистов или волонтеров. Спектр предоставляемых услуг многообразен и имеет тенденцию к расширению. Характерен в этом отношении приводимый авторами книги «Основы социальной работы» пример развития социальных услуг населению в Швеции. Вначале в этой стране оказывалась помощь только по дому и хозяйству престарелым и семьям с детьми. Потом к этим услугам прибавились услуги по уходу за больными детьми и детьми работающих родителей, а еще позже – такие виды обслуживания, как доставка престарелым и инвалидам продовольствия на дом; помощь в мытье больных, престарелых и инвалидов; стирка; уборка помещений, выполнение тяжелых хозяйственных работ; даже такие услуги, как стрижка, маникюр и педикюр на дому и т. д.

Независимо от уровня и форм предоставления социальных услуг населению государство оказывает соответствующим субъектам различную помощь в организации их деятельности и в случаях такой необходимости. В значении генерального субъекта социального управления государство реализует функцию обеспечения общего в стране порядка в деле предоставления услуг. Базисными компонентами функционирования на этом направлении определяются администрирование, стандартизация и контроллинг.

В поисках решения проблем предупреждения и минимизации этих состояний, чрезвычайно опасных для жизни не только отдельных индивидов и их групп, но также целых, возникновение таких параметров происходит в процессе социального действия индивидов в форме их взаимодействия. Жизнеутверждающее социально-гуманитарное значение проявляют взаимодействия, приобретающие характер взаимосодействия (Н. Моисеев). Этот тип социальных действий и является базисным основанием явления социальной услуги.

Значение в обществоведении и в практике жизнедеятельности явление услуги стало обретать, когда, в связи с интенсивным возрастанием сложности решения социальных проблем, государства экономически развитых стран начиная с середины прошлого века, приступили к формированию и широкому применению института государственных услуг населению.

В российской системе государственного управления такой институт начал реально формироваться в процессе административной реформы 2003-2004 годов. Императив обращения государства к этому направлению, его деятельности был обусловлен глубоким системным кризисом фактически всех сфер жизнеустройства российского общества, вызванным радикальной сменой в начале 90-х годов прошлого века несущих – идеологических, политических и экономических – конструкций жизнеустройства национального сообщества. В этих условиях произошла запредельная дифференциация населения по уровню и качеству жизни, большинство граждан оказались в состоянии нищеты и невозможности заработать себе на жизнь. На вопрос в анкетах регулярных в те годы массовых социологических исследований: «От кого вы можете получить помощь в случае крайней необходимости?» – более .50% респондентов отвечали, что не связывает свои ожидания ни с государством, ни с общественными организациями, ни с друзьями, ни даже с близкими родственниками, и в основном отмечался вариант ответа «моту рассчитывать только на себя»:. Эти результаты свидетельствовали о происходящем массовом разрыве конструктивных социальных коммуникаций, как вертикальных, так и горизонтальных. Тем самым проявлялся грозный симптом опаснейшей патологии общества – его десоцализации. Социально-деструктивный вектор выхода из такого состояния определяла активно формирующаяся в этих условиях петля отрицательной обратной связи, когда социально слабые индивиды образуют слабое общество, которое, в свою очередь, не в состоянии поддерживать жизнедеятельность людей. Нарастающая при этом социальная неустроенность жизни индивидов дополнительно ослабляет социальные возможности общества – в соответствии с синергетическим принципом круговой причинности (Г. Хакен). В таком состоянии Россия оказалась в первые годы радикальной реформы перед реальной угрозой распада.

Заметим, что процесс разрыва этой социально-деструктивной петли начался в 2000 с возрождения разрушенного «рыночными» реформами государства в значении генерального субъект социального управления. Восстановление вертикали власти, проведение административной реформы и реформы государственной службы, оздоровление финансового состояния, укрепление статуса страны в международных отношениях обеспечили определенную стабильность общества, создали условия для развития деловой активности граждан и реальные возможности социальной поддержки и защиты населения страны.

Однако, несмотря на позитивные изменения в состоянии общества, проблемы формирования в стране системы оказания населению социальных, в том числе государственных услуг, остаются весьма актуальными. Во-первых, российское общество продолжает находиться в фазе становления своего жизнеустройства в условиях напряженного столкновения при формировании нового социального порядка процессов общественной самоорганизации и управления. Во-вторых, в имущественной среде не смолкает тревожное эхо социальных бед, порожденных в лихие 90-е годы, и сохраняется в сознании многих людей недоверие и к органам государственной власти, общественным организациям и бизнесу как к институтам, призванным обеспечивать справедливость жизнеустройства. В-третьих, максимально открывшись перед внешним миром после многолетней тотальной закрытости, российское общество оказалось незащищенным от насаждаемого и спонтанною обвального заноса во все его сферы зарубежных образцов жизни и деятельности.

Главное негативное последствие этого заноса проявилось в том, что, наряду с некоторым позитивным значением этих пересадок, в Россию были импортированы факторы вхождения мирового сообщества в состояние кризиса традиционного порядкообразования. Понятия «кризисное общество», «общество рисков», «инновационное общество» вытесняют из научного и публицистического оборота гордое еще недавно для развитых стран Запада понятие «общество всеобщего благоденствия». Соответственно, затруднена в своем становлении во многом построенная по зарубежным образцам в России система предоставления государственных услуг. Ключевым основанием этой проблемы является погружение российского общества вместе со всем мировым сообществом в процесс нелинейного развития, возрастающей сложности изменений условий жизнедеятельности и жизнеустройства – общественных взаимодействий, в стремительном рождении и таком же быстром отмирании новых социальных образований, в расширении пространства свободы и ответственности индивидов и групп, в снижении предсказуемости изменяющихся жизненных ситуаций.

Стратегические начала динамично-адаптивного становления системы государственных услуг

Представляется, что существующая в современной России система государственных услуг населению основана на линейном ее построении и развитии. Модель этой системы относительно проста: есть официально установленный перечень услуг (реестр), определены соответствующие исполнительные структуры (министерства, ведомства, фонды), установлены порядок оказания услуг (регламент) и управления ими (администрирование), созданы паспорта качества услуг (стандарты), предусмотрен комплекс контрольных функций (контроллинг). Линейность построения системы услуг проявляется жесткой заданностью государством названных функциональных параметров и последовательным распределением полномочий на реализацию услуг по принципу «сверху вниз». Линейность развития означает организуемое сверху внесение ситуационно обусловленных изменений в набор и содержание сферы услуг путем достраивания, дополнения, улучшения качества и повышения результативности сферы государственных услуг без инновационного обновления ее компонентов. В нелинейно изменяющейся, существенно неравновесной социальной среде такая конструкция обречена на потерю устойчивости и, соответственно, эффективности.

Как ни парадоксально, но именно переход системы в состоянии неустойчивости активизирует ее самоорганизационные потенции, реализация которых образует новый – динамический тип устойчивости. По утверждению И. Притюкина, автора теории нелинейной динамики, нестабильность открывает возможность для возникновения уникальных событий. Обретая нелинейные характеристики, социальная система согласовывает темпы своих изменений с темпами нелинейной эволюции общественной среды и находит в ней аттрактры адаптивного значения.

Признавая объективность генезиса нелинейного порядкообразования в сложно трансформирующихся обществах, следует иметь в виду, что уровень самоорганизующейся динамичной устойчивости в структуре социума не одинаков. Эго связано с различными способностями его компонентов включатся в общие скоростные изменения. Одни индивиды, социальные группы и институты испытывают потребность в переменах и активно адаптируются в динамично изменяющейся среде. Другие пассивно приспосабливаются к новым параметрам порядка, питаются их активностями, удерживаясь тем самым в общем движении. Третьи, консервативные по своей природе, сопротивляются происходящим изменениям и становятся тем препятствием, столкновение с которым общего движения образует (по Г. Хакену) турбулентное, в которых могут зарождаться параметры порядка, либо повышающего, либо снижающего общий уровень динамической устойчивости. Четвертые, не способные по своему состоянию выдерживать высокий темп изменений, оказываются в фазе регрессивного развития и, соответственно, угрозы выживанию. Такая дифференцированность адаптивною ответа компонентов структуры современного социума на вызовы нелинейно трансформирующегося общества требует новых стратегически значимых подходов к регулированию процесса динамической адаптации субъектов жизнедеятельности. В контексте этого положения по-новому определяется и роль государства в цели предоставления услуг индивидам и труппам, переживающим затруднение или невозможность адаптироваться в сложно изменяющейся среде.

В настоящее время система государственных услуг выделена в отдельное функциональное направление, слабо связанное с другими функциями государства. Поощряемый государством адресный подход к предоставлению услуг, конечно, имеет положительное значение в обеспечении ими конкретных потребителей, но не учитывает влияния на результативность и качество этой деятельности общего в социуме процесса динамической адаптации. В этой связи определяется необходимость поиска базисного основания модели динамичноадаптивного становления системы государственных услуг, которое периодически включало бы ее в общий адаптационный процесс. В значении такого основания может рассматривать: я феномен государственности.

Прежде всего, о понятии «государственность». Наиболее часто это понятие используется в политологической, юридической и исторической литературе, где его определение в основном представляется или как синоним термина «государство» в традиционном представлении как особой формы территориальной организации общества, или как обозначение системы органов государственной власти, или в значении характеристики государственного управления.

Администрирование как базисный механизм управления в системе государственных услуг.

В традиционной системе государственного управления функция центрального регулятора сферы публичных услуг относится к административному институту исполнительной масти государства. Соответственно, все неурядицы в сфере предоставления государственных услуг связываются, прежде всего, с недостатками администрирования в том деле. С такой позицией «обвинителей» можно согласится, однако только в той ее части, которая к деловым качествам и стилю работы непосредственных исполнителей. Но есть вина, а есть беда, когда параметром беспорядка является изживающая традиция. В отношении администрирования – это традиционно закрепившееся представление о нем как управленческом механизме, ориентированном на жесткий (командный) контроль исполнения регламентированных требований к организации и процессу служебной деятельности, строгую субординацию отношений, дозированное распределение информации и материальных средств по структурным линиям и уровням.

В таком представлении административный механизм имеет пределы своей эффективности, особенно в условиях динамично возрастающей сложности системы управления. Его структура малоподвижна, не способна быстро перестраивается в ответ на изменения в объекте управления. Жесткие рамки деятельности и опасность ответственности сковывают инициативу служащих. Имманентно присущий административному механизму бюрократический стиль управления продуцирует сопротивление инновациям. Необходимость постоянного управленческого контроля исполнения должностных требований, распределяемых заданий и процесса прохождения службы обусловливает высокую организационную и материальную затратность этого механизма при невысоких, как правило, итоговых результатах контрольной деятельности. В целом все эти недостатки административного механизма являются следствием тио, что он является продуктом и продуцентом формализованной заданности, то есть построения системы по предписанной сверху форме, которой неуклонно, под угрозой ответственности должна подчиняться деятельность на всех направлениях властной вертикали.

Таким образом, существующая система государственных услуг сталкивается с проблемой кризиса базисного ее механизма — администрирования, организуемого и действующего в рамках линейной парадигмы управления. Традиционно применяемый в таких ситуациях способ выхода из этого кризиса – укрепление административной вертикали. В нелинейно изменяющейся, существенно неравновесной социальной среде – это путь к утрате значения администрирования как способа обеспечения устойчивого функционирования системы государственного управления.

Однако, как ни парадоксально, именно переход любой энергетической системы в состояние неустойчивости активизирует ее самоорганизационные потенции, реализация которых образует новый – динамический тип устойчивости. Обретая нелинейные характеристики, социальная система согласовывает темпы своих изменений с темпами и характером нелинейной эволюции общественной среды и находит в ней апракторы адаптивного значения.

Мы уже обратили внимание на то, что в традиционном словарном определении администрирование рассматривается в значении служебной деятельности от лат. administrare – служить, обслуживать). Государственное администрирование – открытый служебный процесс. С одной стороны, он подчинен органам государственной власти (государственная служба как служба государству). С другой стороны, он открыт процессам, происходящим в социуме, и, решая государственно-служебные задачи, так или иначе, служит от имени государства обществу (государственная служба как служба государства обществу).

Такое представление государственного администрирования создает предпосылки для рассмотрения сферы государственных услуг как открытой диссипативной системы, которая под влиянием внутренних противоречий и средовых факторов способна адаптивно изменять свои формы и содержание. Так, в условиях авторитарного типа государственности, когда политика правящей элиты имеет генеральной целью удержание своей власти, услуги государства гражданам и институтам общества являются симуляцией, направленной на предупреждение и ослабление социального напряжения. Соответственно, этой же цели служит и административный аппарат органов государственной власти. Иначе формируется и функционирует административная система публичных услуг в условиях реальной направленности государственной политики на обеспечение безопасности нации, условий активной жизнедеятельности граждан и социальных институтов, актуализации жизненного потенциала индивидов с физическими отграничениями и предоставление необходимой для жизни помощи лицам, не способным самостоятельно ее обустроить. Ответ на ощутимые результаты такой политики — высокий уровень доверия народа государству и его правительству, активным общественным образованиям и укрепление отечественного социума в целом. Такие взаимоотношения государства и народа, строящиеся на принципе жизненно конструктивного единства государственного управления и социальной самоорганизации, являются основанием социального типа государственным.

На этом основании администрирование в сфере государственных услуг обретает реальные динамично-адаптивные свойства, проявляющиеся постоянными адаптационными реакциями систем управления на сложные изменения в современном обществе.

Концептуальные основания динамичной адаптации механизмов функционирования системы государственных услуг

Адаптация (от лат. adapto – приспособляю) – процесс реализации способности живого образования конструктивно для его целостности и развития структурно и функционально изменяться в условиях нарушения баланса отношений со средой жизнедеятельности. Активная совокупность средств и способов обеспечения таких изменений определяется понятием «механизм адаптации».

Адаптация системы государственных услуг вызывается, во-первых, дисбалансом жизненно важных потребностей людей и реальных возможностей их удовлетворения, вызванным радикальными изменениями порядка жизнеустройства и жизнедеятельности в стране. Во-вторых, дисбалансом ожидаемых и реальных результатов внедрения государством в жизнь общества этого нового для него социального института. В-третьих, дисбалансом соотношения вкладов в публичные услуг, с одной стороны, доминирующего в этом деле государства, и с другой – общественного, а также хозяйствующего секторов социума.

В процессе адаптации системы государственных услуг в условиях изменения социальной среды взаимодействуют два вида механизмов – организуемый и самоорганизующийся. В современной российской системе государственных услуг превалирует первый – организуемый тип адаптационного механизма. Это проявляется, прежде всего, в контексте политико-административных отношений. Политика, традиционно представляемая политологами как борьба за власть и ее удержание, реализуется административной системой, которая исполняя политическую волю и решения органов государственной масти, организует процесс предоставления публичных услуг, следуя цели предупреждения и ослабления социального напряжения, критический уровень которого может вызвать в обществе опасное для власти протестное движение. Ограниченность горизонта социальной результативности и эффективности этого механизма в деле государственных услуг обоснована в предыдущем разделе.

Имея в виду все же неизбежную необходимость организационного (административного) механизма системы государственных услуг как обязательной функции государства, следует определить возможность придания ему свойств гибкого и социального регулятора взаимодействий динамично изменяющихся условиях. По сути, это значит, что адаптивными должны стать само администрирование как управляющий параметр в сфере государственных услуг и все другие связанные с ним механизмы. Решение этой задачи возможно на основе базисного принципа системно-синергетического подхода – становления. Его смысл заключается в том, что любая автопоэзисная система становится тем, чем она может стать согласно своему генетическому потенциалу, а управление этим процессом происходит не по заданным извне проектам, а порождается самоорганизацией этой системы и находится внутри нее как подсистема. Соответственно, механизмы, обеспечивающие такой процесс, относятся к самоорганизующимся.

Применение этого основополагающего принципа в разработке механизмов динамично-адаптивного становления системы государственных услуг выводит на своеобразный переворот в конфигурации модельного их представления. Запуск процесса формирования этой системы происходит не в верхах государственной власти и управления, а снизу – от человека, его жизнедеятельностных потребностей и способа их удовлетворения. Императив вызова услуг возникает, когда свои жизненно значимые потребности индивид самостоятельно, путем самоорганизации удовлетворить не может. В процессе решения этой проблемы образуется ступенчато восходящая от индивидов к органам государственной власти часть циклично ориентированной на человека системы социальных услуг. Ступенчатость того конструкта формируется в соответствии с принципом поэтапного разделения общей Сферы услуг по уровням субъектов оказания услуг в следующем порядке.

Первый уровень – содействие и помощь членов семьи, родственников, друзей.

Второй уровень – содействие и помощь самоорганизующегося поселенческого сообщества

Третий уровень – услуги социальных организаций и бизнес-структур по месту жительства.

Четвертый уровень – услуги органов муниципальной власти.

Пятый уровень – услуги органов государственной власти и соответствующих государственных фондов

Основанием передачи функции предоставления социальных услуг с одного уровня на следующий, более высокий уровень определяется невозможность оказания необходимого объема и качества услуг путем самоорганизации и самоуправления на предыдущем уровне. Такой подход существенно отличается от принятого в современной России, когда обязанности предоставления услуг делегируются нижестоящим уровням управления и самоуправления, как правило, без четко просчитанных соответствующих возможностей принимающей эти обязанности стороны.

Такое построение системы государственных услуг существенно повышает адаптивную способность механизмов ее функционирования в условиях возрастающей динамичности социальных изменений. Прежде всего, это относится к механизму администрирования. Смысл этого положения в том, что в неравновесной среде актуализируются способности включенной в нее системы активно приспосабливаться не только к происходящим, но и к возможным, в том числе неожиданным изменениям среды.