В развитых странах, в частности, Австрии, Великобритании, Бельгии, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Канады, США все большее распространение получает мнение о том, что улучшение качества услуг, которые предоставляет государство, меняет представление общественности о государственной службе, способ взаимодействия государственных служащих с общественностью, способ организации государственной службы.

Сосредоточение внимания на качестве услуг является составляющей общего направления реформ государственного управления, проводимые развитыми странами уже несколько десятилетий, основная цель которых заключается в улучшении реагирования структур государственного сектора на потребности общественности, в частности, путем акцентирования внимания на конечных результатах их деятельности.

Учитывая зарубежный опыт организации предоставления публичных услуг гражданам и оценку их качества, необходимо отметить, что мировая практика берет за основу такой оценки мнение непосредственно потребителю. Еще в конце 80-х годов ХХ в. такой ориентир был признан важнейшим в большинстве развитых стран.

В течение 90-х годов многие страны, в частности, Великобритания, Канада, Швеция, Финляндия, США ввели систему оценки работы правительственных органов («исполнительных агентств» или «агентств следующего шага»), в том числе по предоставлению административных услуг, основанной на ожиданиях и предпочтениях потребителей этих услуг.

Анализ зарубежного опыта предоставления административных услуг дает основания отметить, что внедрение методов деятельности частного сектора, в том числе в части финансовой деятельности, и ориентация на гражданина – потребителя услуг является эффективным механизмом как для государственных бюджетов, так и для потребителей этих услуг.

Развитие правового демократического государства требует радикальной смены приоритетов в государственной деятельности, ее принципов и форм отношений между властью и частными (физическими и юридическими) лицами. Человек, его права и свободы, в соответствии с Конституцией, признаны высшей социальной ценностью. Поэтому государство должно не столько управлять обществом, сколько оказывать ему услуги. Именно поэтому, главная задача современного государства состоит в предоставлении частным лицам качественных услуг.

Согласно современным тенденциям развития государства частные лица являются не просителями в отношениях с органами власти, а потребителями услуг. Государство в лице его публичных субъектов – органов государственной власти и органов местного самоуправления, должна ориентироваться на потребности личности, так же как в сфере бизнеса поставщики услуг ориентируются на потребности потребителя («клиента»), его запросы и ожидания.

Толкование категории «услуга» имеет идеологическое, научное и практическое значение. Государство обязано сосредоточить внимание на решении проблемы предоставления административных услуг также для того, чтобы прекратить использование органами исполнительной власти этой сферы для зарабатывания средств на собственные нужды.

Поэтому четкое выделение отношений по предоставлению административных услуг:

1) позволяет изменять характер отношений между административными органами и частными лицами;

2) делает возможным отграничения публично-служебной деятельности административных органов от хозяйственной деятельности;

3) может использоваться для разграничения деятельности органов власти по выработке политики – разработки политических программ, нормативных актов и текущего администрирования – решение конкретных жизненных ситуаций.

Для наведения порядка в сфере услуг и внедрение в деятельность государства научно обоснованных моделей процесса предоставления услуг необходимо руководствоваться едиными теоретическими принципами, в том числе относительно понимания понятий, видов и признаков публичных услуг и технологий их предоставления.

Вопросы улучшения предоставления населению услуг занимают все более важное место в деятельности органов местного самоуправления и исполнительной власти. Внимание к этой проблеме активизировалась в последнее время. Это связано, прежде всего, с повышением активности граждан, формированием гражданского общества. Актуализируется проблема предоставлением таких административных услуг, как получение различных разрешений субъектами предпринимательской деятельности; информационного обеспечения предпринимателей относительно разрешительных процедур и соответствующих документов для получения разрешений; повышением эффективности деятельности органов местного самоуправления и их ответственности за предоставление качественных услуг населению.

По определению ведущих ученых в области государственного управления более актуальной задачей на современном этапе развития науки является, прежде всего, решение такой проблемы, как создание категориального аппарата. Важным является и уточнение терминологии, которая характеризует государственное управление, то есть системы, которая служит для обозначения объектов, их свойств и отношений в области государственногоуправление.

Категории и сроки государственного управления – это слова или словосочетания, призванные точно обозначать понятия и их взаимосвязь, соотношение в рамках теории и практики государственного управления. Однако, анализ научной литературы по проблеме свидетельствует о распространено тождественное употребление терминов «государственная услуга», «административная услуга», «управленческая услуга».

Проблема определения термина «административная услуга» имеет важное как теоретическое так и практическое значение. Важность этой проблемы в научном плане обусловлена тем, что ее решение дает возможность определить сущность административной услуги, перечень признаков этого явления, разграничить понятия «административная услуга» от таких понятий, как «государственная услуга», «платная услуга». Важность определения этого понятия в прикладном аспекте обуславливается тем, что эта задача непосредственно связана с проблемой анализа указанного явления, разработкой концептуальных основ, стратегии и тактики повышения общественной эффективности государственного управления, то есть речь идет об упорядочении деятельности в данном случае органов местного самоуправления в сфере предоставления административных услуг.

До нашего времени большинство нормативно-правовых актов, регламентирующих предоставление определенных административных услуг, определения этого термина не давали.

Понятие «государственные услуги» было определено законодательством еще в декабре 1994 г. как любые платные услуги, обязательность получения которых устанавливается законодательством и которые предоставляются физическим и юридическим лицам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и созданными учреждениями и организациями, содержащимися за счет средств соответствующих бюджетов.

Понятно, что данный закон определяет государственную услугу согласно границ его действия – налоговой сферы, поэтому определение государственной услуги как обязательно платной нельзя считать термином, который можно распространить на все административные услуги.

Однако, несмотря на указанные обстоятельства, все же представляется возможным дать определение понятия «административная услуга», выделив наиболее характерные его признаки.

Словарь законодательных терминов дает определение только тех видов услуг, которые встречаются в различных нормативно-правовых актах, регулирующих определенные сферы предоставления услуг: услуга общественного питания, услуга связи, услуга почтовой связи, услуга в сфере общественного питания, услуга военного назначения, услуги типа «инжиниринг».

Авторы экономических энциклопедических изданиях также не дают каких-либо определений термина «административная услуга». Хотя, характеризуя услуги, проводят их классификация на личные, удовлетворяющие потребности человека в получении образования, здравоохранения, культурно-бытовом обслуживании, и услуги, которые удовлетворяют коллективные и общественные потребности (охрана общественного порядка, оборона, управление обществом).

Анализ употребления термина «административная услуга» в научной юридической и литературе по государственному управлению свидетельствует, что учеными выражается определенное разнообразие мнений относительно понимания сути этого понятия. Некоторые ученые применяют понятие не «административная», а «управленческая услуга» и предлагают следующую классификацию услуг, предоставляемых различными государственными органами:

– «государственные услуги», которые предоставляются органами исполнительной власти и государственными учреждениями и организациями;

– «муниципальные услуги», предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными (коммунальными) учреждениями и организациями.

При этом обобщающим критерием для государственных и муниципальных услуг большинство авторов определяет их публичный характер, то есть называет их «публичными услугами», а из числа последних выделяет чисто «управленческие услуги», которые предоставляются органами исполнительной власти и местного самоуправления, и «не публичные управленческие услуги», предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями и организациями.

Немецкие ученые считают, что понятие административных (управленческих) услуг охватывает вещественных (скажем, выдача самой паспортной книжки) и финансовых услуг (например, выдача денег социально незащищенным лицам), понимая при этом под управленческими (административными) услугами «положительные» индивидуальные административные акты, которые принимаются с целью удовлетворения определенных потребностей физических или юридических лиц.

По мнению большинства ученых, можно говорить об административных услугах как о широкое понятие, которое предполагает принятия индивидуального административного акта, независимо от специфики его юридического оформления процедуры реализации. Ведь во всех случаях, когда речь идет о выдаче паспорта, регистрации предпринимателя, назначения государственной социальной помощи, сначала принимается именно административный акт, а затем он оформляется в виде документа, который нужен лицу – паспорт, свидетельство, решение о социальную помощь и ее оказание.

В целом можно поддержать мнение, что в связи с однородностью отношений по предоставлению административных услуг, однородностью норм, которыми регулируются эти отношения, длительной историей и широкой правовой базой, административные услуги заслуживают выделения в отдельный институт права, который в административном праве по значению должен стоять в одном ряду с институтом административной ответственности. Такое толкование проблемы открывает новые возможности развития административного права и реформирования государственного управления.

В Концепции развития системы предоставления административных услуг административная услуга определяется как результат осуществления властных полномочий уполномоченным субъектом, что в соответствии с законом обеспечивает юридическое оформление условий реализации физическими и юридическими лицами прав, свобод и законных интересов по их заявлению (выдача разрешений (лицензий), сертификатов, удостоверений, проведения регистрации и т. д).

Некоторые авторы используют такие термины, как «государственная услуга», «публичная услуга», «качество государственных услуг», ссылаясь на принципы повышения эффективности работы государственного аппарата стран, входящих в Европейский Союз.

Важность ориентации государственных учреждений на удовлетворение потребностей граждан подчеркивается и учеными многих европейских стран, в частности Великобритании и Германии.

Отечественные исследователи этой проблемы считают, что поскольку улучшение уровня предоставления административных услуг является важным фактором эффективности государственного управления, нужно использовать рыночные механизмы в общественном секторе.

Учитывая это, ученые считают целесообразным в практике предоставления административных услуг обратиться к опыту маркетинга любых, который использует такие понятия, как «стандарт обслуживания», как «комплекс обязательных для исполнения правил обслуживания клиентов», как «качество услуги». Маркетинговый подход предполагает:

максимальное внимание к клиентам; высокое качество комплекса услуг;

постоянное повышение образовательного и квалификационного уровня специалистов и всего персонала;

грамотное и оперативное применение форм и методов системы паблик рилейшнз с целью повышения результатов операционной деятельности и популярности организации (в нашем случае – органа власти, предоставляющего административную услугу) в обществе;

проведение мониторинговых исследований по качеству услуг.

Любые услуги – это направленная на удовлетворение определенных потребностей лица деятельность, которая осуществляется по ее обращению. Публичные услуги – это все услуги, предоставляемые публичным (государственным и самоуправляющимся) сектором или другими субъектами за счет публичных средств.

По признакам субъекта, предоставляющего публичные услуги, необходимо различать три вида услуг.

Государственные услуги – это услуги, предоставляемые органами государственной власти (прежде всего исполнительной) и государственными предприятиями, учреждениями и организациями. К числу государственных услуг относятся также услуги, предоставляемые негосударственными организациями в порядке выполнения делегированных полномочий и тому подобное. В этом случае на первое место для определения природы услуги относится не непосредственный субъект ее предоставления, а субъект, который несет за это ответственность и источник финансирования предоставления данного вида услуг, то есть вид бюджета.

Муниципальные услуги – это услуги, предоставляемые органами местного самоуправления, коммунальными предприятиями, учреждениями и организациями.

Государственные и муниципальные услуги, вместе взятые, составляют сферу публичных услуг.

С целью повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления особое внимание необходимо обращать на деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления. Использование категории «административная услуга» способствует достижению этой цели.

Административные услуги – это публичные услуги, которые предоставляются органами исполнительной власти и органами местного самоуправления и предоставление которых связано с реализацией определенных властных полномочий. Прилагательное «административные» указывает насубъекта, который предоставляет такие услуги, – на административный орган и властную (административную) природу деятельности по их оказанию.

Административные услуги можно рассматривать как правоотношения, возникающие при реализации субъективных прав физического или юридического лица (по их заявлению) в процессе публично-властной деятельности административного органа для получения определенного важного для потребителя результата.

Можно выделить такие формальные признаки административных услуг:

1) административная услуга предоставляется по заявлению лица;

2) предоставления административных услуг связано с реализацией субъективных прав конкретного лица;

3) административные услуги предоставляются административными органами (прежде всего органами исполнительной власти и местного самоуправления) и обязательно через реализацию властных полномочий. То есть получить конкретную административную услугу можно только в соответствующем (чаще всего, только одному) административном органе;

4) результатом административной услуги в процедурном смысле является административный акт (решение или определенное действие административного органа, которым удовлетворяется заявление лица). Такой административный акт имеет конкретного адресата – потребителя государственной услуги, то есть лицо, обратившееся за данной услугой.

Кроме того, важным признаком административной услуги можно считать наличие специального правового механизма регулирования порядка оказания таких услуг. В идеале право на получение лицом конкретной административной услуги и соответствующее полномочия административного органа должно быть прямо предусмотрено тем или иным законом.

Как второстепенный признак административных услуг ученые выделяют их типичность, или ординарность. Этот признак особенно актуален для административных услуг, которые могут предоставляться через центры предоставления административных услуг, где общение между административным органом и лицом, как правило, не требует личного выслушивания лица, а заключается в получении определенных документов и выдачи административного акта.

Проведенный анализ позволяет определить административную услугу как направленную на обеспечение условий для реализации субъективных прав физического или юридического лица публично-властную деятельность административного органа, которая осуществляется по заявлению лица.

В этом смысле административной услугой можно считать рассмотрение каждого заявления, ведь иногда заявление могут не касаться субъективных прав конкретного лица, а иметь скорее характер предложения (петиции). Например, лицо подало в местный орган власти заявление с просьбой оборудовать велосипедную дорожку. В данном случае решение, которое будет принято, не имеет адресного характера, и в принципе могло бы быть принято даже без соответствующего обращения лица. Поэтому рассмотрение предложений лица, например, изменить режим работы пенсионного фонда, вряд ли можно отнести к категории услуг, поскольку он не связан с субъективными правами отдельной личности. Нельзя относить к категории административных услуг и обращение лица с жалобой. Формально жалобе всегда предшествует заявление, поскольку перед тем как жаловаться лицо сначала подавала заявление. Поэтому удовлетворение жалобы означает удовлетворение первоначального заявления.

Таким образом, можно сделать вывод, что деятельность административных органов, не связана с реализацией их властных полномочий, не являются административными услугами. Это, в частности, касается многих сегодняшних так называемых «платных услуг» хозяйственного характера – ксерокопирование, ламинирование, фотографирование и тому подобное. Решение проблемы дефицита бюджетного финансирования административных органов за счет частных лиц является некорректным как с точки зрения законности и эффективности государственного управления.

С юридических позиций право органа власти предоставлять любую услугу является его полномочием. Необходимым правовым основанием для осуществления этого полномочия является исключительно только закон.

Информационные услуги – предоставление справок, копий, другой информации могут считать административными, если они имеют персонифицированный характер, то есть касаются конкретно определенного лица.

Предоставление административными органами текстов опубликованных нормативно-правовых актов или предоставление нормативной документации являются некорректными видами услуг и не являются административными услугами.

Административный орган обязан бесплатно предоставлять информацию об источниках официального обнародования нормативных правовых актов, а по возможности и предоставлять сами тексты этих актов как это делают в развитых странах мира.

Существует мнение, что информационные услуги индивидуального, но не персонифицированного характера могут быть платными в том случае, когда поиск этой информации и ее обработка требуют значительных затрат рабочего времени. Но такая плата не должна превышать фактических расходов, связанных с запросом лица и быть урегулирована законодательно.

Услугой является деятельность целостного характера, которая обеспечивает определенный результат – удовлетворение требований лица относительно юридического оформления условий для реализации ее субъективного права. Поэтому копирование документов, предоставление бланков, консультирование органом власти вообще нельзя назвать административной услугой. Ведь именно только получение копии, или бланка документа не означает удовлетворение субъективного права или законного интереса частного лица. Поэтому такие «сопутствующие» услуги не должны выделяться в отдельную категорию услуг с точки зрения административной процедуры получения платы за них. Их предоставление является лишь незначительной частью общей услуги. Стоимость этой деятельности, которая согласно закону необходима для решения дела, должна быть просчитана заранее и включена в общую стоимость платных услуг.

Деятельность административных органов, непосредственно не связанная с осуществлением властных полномочий, должна быть вообще законодательно запрещенной для них. Органы государственной власти и местного самоуправления не должны заниматься хозяйственной, предпринимательской деятельностью и конкурировать с частным сектором.

Зато предоставлять любые услуги наравне с частным сектором как обычные субъекты хозяйствования должны иметь право государственные и коммунальные предприятия, учреждения и организации. Более того, они должны «бороться» за своего потребителя и за расширение круга собственных клиентов и источники финансирования. Такая ситуация может обеспечить улучшение качества услуг, которые они предоставляют. Но для этого необходимо также обеспечить надлежащий контроль за эффективностью использования выделенных им бюджетных средств и состоянием ценообразования.