Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Выберите тип работыЧасть дипломаДипломная работаКурсовая работаКонтрольная работаРешение задачРефератНаучно - исследовательская работаОтчет по практикеОтветы на билетыТест/экзамен onlineМонографияЭссеДокладКомпьютерный набор текстаКомпьютерный чертежРецензияПереводРепетиторБизнес-планКонспектыПроверка качестваЭкзамен на сайтеАспирантский рефератМагистерская работаНаучная статьяНаучный трудТехническая редакция текстаЧертеж от рукиДиаграммы, таблицыПрезентация к защитеТезисный планРечь к дипломуДоработка заказа клиентаОтзыв на дипломПубликация статьи в ВАКПубликация статьи в ScopusДипломная работа MBAПовышение оригинальностиКопирайтингДругое

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

Анализ состояния дел по реализации прокурорами координационных полномочий свидетельствуют, с одной стороны, о формировании определенной системы координационных отношений, начиная с местного и до федерального уровня; выработки в ряде регионов комплексного подхода по решению вопросов стратегии и тактики совместных действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью, основанного на глубоком изучении состояния преступности, ее структуры, динамики и тенденций развития; совершенствовании правоприменительной практики выявления, раскрытия, расследования и предупреждения преступлений.

С другой стороны, криминогенная ситуация показывает, что действия органов государственной власти, правоохранительной системы по борьбе с преступными проявлениями, в том числе и координационная деятельность, недостаточно эффективны. В основе этого лежат многие известные причины, связанные с состоянием экономики, отсутствием политической воли,
и адекватного государственного механизма сдерживания роста преступности. К числу последних следует отнести отсутствие концепции основ государственной политики в области борьбы с преступностью, а также эффективной системы взаимодействия всех ветвей власти по предупреждению преступлений на федеральном уровне, в субъектах РФ.

В отношении координации деятельности правоохранительных органов наряду с влиянием на ее состояние перечисленных составляющих, сказывается недостаточность ее правового урегулирования, нерешение ряда организационных и управленческих вопросов, отсутствие надлежащего ресурсного обеспечения правоохранительных органов. Улучшение координации связано также с более широким привлечением органов государственной власти и органов местного самоуправления к участию в координационных мероприятиях и их обеспечении, устранением формализма, преодолением ведомственной разобщенности действий, принятием действенных мер по выработке стабильной практики применения законов, искоренением других недостатков в работе правоохранительных органов.

Для повышения эффективности координационной деятельности в первую очередь заслуживают внимания предложения о подготовке основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью. Наличие такого нормативного правового акта, принятого в виде федерального закона, позволило бы обеспечить объединение усилий в борьбе с преступностью не на ведомственной (прокурорской), а на государственной основе, в рамках, определенных законом. В этом случае координация деятельности правоохранительных органов, осуществляемая органами прокуратуры, должна стать составной частью общей координации действий органов законодательной и исполнительной власти по борьбе с преступностью в Российской Федерации. При этом значительная роль в этой координации должна отводиться органами исполнительной власти, Правительству РФ, особенно в социальной профилактике правонарушений, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти.

Что касается координационного статуса органов прокуратуры, то он может быть укреплен более подробной регламентацией в Законе о прокуратуре координационной деятельности прокуроров. Учитывая значимость этого направления деятельности прокуратуры, следовало бы в специальном разделе закона отразить основные вопросы координации. При этом, предусмотреть распространение координационных полномочий прокуратуры не только на область борьбы с преступностью, но и на деятельность по выявлению и устранению иных правонарушений, как это и было в прежнем союзном законодательстве о прокуратуре.

В первую очередь, о таком расширении предмета координации свидетельствует анализ издаваемых Генеральным прокурором РФ приказов, а также постановлений Координационного Совещания руководителей федеральных правоохранительных органов. В них содержатся указания подчиненным органам и должностным лицам о координировании деятельности по борьбе с преступностью и иными правонарушениями, в частности, в сфере военного строительства, государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции и других, в том числе путем образования межведомственных рабочих групп, проведения координационных совещаний. Подобное ведомственное правотворчество отвечает потребностям практики. Прокуроры различных регионов и уровней также высказываются за расширение координационных полномочий, за осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, так и иными правонарушениями.      

Прокуроры, проводя комплексный анализ состояния законности и правопорядка на территориях регионов, городов и районов, рассматривают на координационных совещаниях вопросы о правонарушениях несовершеннолетних, о распространении наркомании, пьянства.

Помимо этого, борьба с преступностью включает в себя (кроме действий по выявлению, раскрытию, расследованию, пресечению преступлений) их предупреждение и устранение причин и условий, способствующих их совершению. В свою очередь, само предупреждение преступлений требует постоянного профилактического воздействия на такие правонарушения, как злоупотребление алкоголем, наркотиками, невыполнение обязанностей по воспитанию детей, нарушение общественного порядка и иные социальные отклонения, непосредственно влияющие на состояние преступности в том или ином регионе. Соответственно эта работа вызывает необходимость скоординированности действий всех государственных и общественных структур, в том числе и правоохранительных органов. Практика показывает, что наиболее подготовлена профессионально для выполнения роли координатора деятельности в рассматриваемой сфере именно прокуратура. Подтверждением фактического осуществления органами прокуратуры координационной функции в области борьбы с правонарушениями служит и такая форма координации, как разработка предложений, а нередко основных положений комплексных программ по проблемам общественной безопасности и борьбы с преступностью в регионах, городах и районах. В них предусматриваются, а в последующем реализуются совместные мероприятия правоохранительных органов по выявлению и пресечению не только преступлений, но и правонарушений.

Усиление влияния органов прокуратуры в координационной деятельности выражается также в применении прокурорами новых форм координации.

Нередко в практической деятельности прокуроры используют координационные полномочия и возможности принятия совместных согласованных решений нескольких правоохранительных органов для устранения пробелов, различных коллизий, неясностей действующего законодательства, для выработки единого подхода в применении правовых норм. В этих целях прокуроры совместно с другими участниками координационной деятельности разрабатывают примерные образцы процессуальных документов, правила взаимодействия, инструкции по регламентации прав и обязанностей той или иной формы координации, рекомендации по применению норм законов. Подготовленные образцы и проекты подобных документов выносятся для обсуждения на координационных совещаниях и после одобрения их теми участниками совещаний, на которых они будут распространяться, внедряются приказами соответствующих руководителей для практического использования.

Выполнению задач по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью способствует привлечение к решению отдельных проблем средств массовой информации, общественности, представителей негосударственных формирований. Освещение в печати, по радио и телевидению проблем преступности, принимаемых правоохранительными органами совместных мер по укреплению законности и правопорядка, создают общественный резонанс, воздействуют на тех, от кого зависит решение насущных вопросов, привлекают представителей общественности, население к участию в борьбе с преступностью.

Оценивая значимость наличия у прокуратуры функций по координации деятельности правоохранительных органов, следует иметь в виду, что координирующая роль органов прокуратуры носит ограниченный характер. Прокурор в силу закона о прокуратуре обязан согласовывать деятельность правоохранительных органов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью, но это вовсе не означает, что он является организатором борьбы с преступностью.

В масштабах страны задачи по организации борьбы с преступностью реализуют органы исполнительной власти с использованием социальных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер. Соответственно на органы исполнительной власти ложится обязанность общей организации борьбы с преступностью, выработки ее идеологии и основ государственной политики, определение механизма взаимодействия всех государственных органов, привлечение к ее выполнению негосударственных структур, соединение усилий государства с институтами гражданского общества.

 

Глава Х III . Организация деятельности прокурора в чрезвычайных ситуациях.

   §1 Понятие и виды чрезвычайных ситуаций, их характеристика

 

       В основе характеристики любой сферы деятельности, явлений и событий лежит система понятий. Поэтому для того, чтобы полнее определить содержание и сущность деятельности учреждений и органов государственной системы экстренного реагирования на различного рода явления и события техногенного, природного и иного характера, необходимо уяснить смысл понятия «чрезвычайная ситуация».

       Анализ имеющихся определений понятия чрезвычайной ситуации позволяет выделить ряд наиболее характерных признаков, к основным из которых следует отнести: а) внезапность и стремительность развития событий и явлений, вызывающих резкое осложнение оперативной обстановки; б) возрастание реальной угрозы безопасности населению и территорий, жизни и здоровью людей, их имуществу, уничтожению значительных материальных ценностей; в) выход из строя либо разрушение объектов жизнеобеспечения; г) ухудшение либо дезорганизации функционирования органов власти и управления; д) возможность возникновения стрессовых состояний и паники среди населения; е) необходимость быстрого принятия и реализации комплекса адекватных мер реагирования (проведение аварийно-спасательных, эвакуационных и иных неотложных мер); ж) значительные ресурсные затраты на восстановление нормальной жизнедеятельности, возмещение ущерба.

       В зависимости от сущности и особенностей того или иного явления или события, они могут быть подразделены на ряд групп (классов): чрезвычайные ситуации природного, техногенного, экологического, социального и комбинированного характера.

       Явления природного характера. К ним относятся явления геологического, гидрологического и метеорологического происхождения. Наибольшую опасность из них в России представляют землетрясения, наводнения, оползни и обвалы, сели и цунами, природные пожары и засухи.

       Явления техногенного характера включают аварии и катастрофы на транспорте, промышленных объектах как без заражения окружающей среды, так и с угрозой выброса или выбросом химически или биологически опасных, а также иных сильнодействующих ядовитых и радиоактивных веществ. Это могут быть также аварии на взрывоопасных промышленных объектах, а так же в системах жизнеобеспечения населения, водохозяйственные катастрофы.

       Явления экологического характера включают опасные изменения состояния и свойств суши (почв, недр, ландшафта), атмосферы, гидросферы, биосферы Земли. Они могут вызвать экологические бедствия – глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. В эту группу следует также отнести эпидемии, эпизоотии и эпифитотии.

       Четвертую группу образуют события социального характера, которые принято подразделять на события: а) криминального и б) некриминального свойства.

К первым относятся массовые беспорядки, захват государственных и других важных объектов, блокирование транспортных коммуникаций, групповые и вооруженные побеги преступников из мест лишения свободы и при конвоировании, захват заложников, захват и угон воздушного судна, водного транспорта и железнодорожного подвижного состава, террористические акты и др.

       Ко вторым относятся массовые политические, спортивные, культурные, религиозные и иные мероприятия.

       И, наконец, пятую группу образуют комбинированные чрезвычайные ситуации, когда возникновение того или иного явления или события перерастает в другое, например, при землетрясении, вследствие разрушения охранных сооружений, из исправительного учреждения совершается групповой (массовый) побег осужденных.

В соответствии с ФЗ РФ от 24 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[19] чрезвычайная ситуация трактуется как обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

        Под предупреждением чрезвычайных ситуаций следует понимать комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

       Зона чрезвычайной ситуации – это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.

       Соответственно ликвидация чрезвычайных ситуаций – это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

       Существенное значение для принятия и реализации прокурорскими работниками эффективных, законных и обоснованных решений, связанных с реальной угрозой возникновения, возникновением и ликвидацией негативных последствий чрезвычайных ситуаций, имеет их классификация:

       Согласно действующему законодательству[20] по масштабу распространения и тяжести последствий, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяют: на локальные, распространение которых ограничено территорией объекта производственного или социального назначения; местные, которые ограничены пределами населенного пункта, города, района; территориальные, распространяемые за пределы субъекта Российской Федерации; региональные, распространение которые охватывает территорию двух субъектов Российской Федерации; федеральные, охватывающие территорию более двух субъектов Российской Федерации, и трансграничные, то есть те, которые произошли за рубежом и затрагивают территорию России (табл. 1).

       Указанным постановлением Правительства РФ № 1094 - 1996 г. определен и порядок ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Чрезвычайные ситуации ликвидируются: локальная – силами и средствами предприятия, организации; местная – органов местного самоуправления; территориальная – органов исполнительной власти субъекта РФ; региональная и федеральная – органов исполнительной власти субъектов РФ, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации. Ликвидация трансграничной чрезвычайной ситуации осуществляется по решению Правительства РФ в соответствии с нормами международного права и международными договорами. Ликвидация чрезвычайной ситуации считается завершенной по окончании проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

       По скорости распространения чрезвычайные ситуации могут быть условно классифицированы на внезапные (например, взрывы, транспортные аварии, внезапное обрушение сооружения), быстро распространяющие опасность (например, аварии с выбросом сильнодействующих ядовитых веществ), умеренно распространяющие опасность (например, аварии на коммунальных системах), медленно распространяющие опасность.

       Кроме того, чрезвычайные ситуации различают по длительности последствий, поскольку вне зависимости от источников они характеризуются различной продолжительностью – от нескольких минут (снежные лавины) до нескольких часов (сели), дней (оползни), месяцев (наводнения), лет (землетрясения), многих десятилетий (выбросы радиоактивных веществ).

       При классификации чрезвычайные ситуации подразделяют также на типы: социально-экономический, то есть учитывающий человеческие жертвы (эпидемии, мутагенез, эпизоотии, эпифитотии); социально-психологический, принимающий во внимание стрессовое состояние (страх, депрессии), дестабилизацию психологической устойчивости населения в посткризисный  период;  социально-политический,   учитывающий остроконфликтность, взрывоопасность, усиление внутриполитической и международной напряженности, широкий внутриполитический резонанс и международный резонанс; экономический, который учитывает экономический ущерб, необходимость ресурсных затрат на восстановление и компенсацию, а также предотвращение и ликвидацию чрезвычайной ситуации; организационно-управленческий, учитывающий неопределенность ситуации, сложность принятия решений, прогнозирования, необходимость быстрого реагирования, включая привлечение большого числа разных организаций и специалистов, а также масштабность эвакуационных и аварийно-спасательных работ; специфический (мультипликативный), учитывающий много- и разнопорядковость последствий и их цепной характер[21].

Табл. 1

 

Критерии классификации чрезвычайных ситуаций

 

Критерии классификации	Чрезвычайная ситуация
	Локальная	Местная	Территори-альная	Региональ-ная	Федераль-ная
1. Численность пострадавшего населения, чел.     2. Нарушены условия жизнедея-тельности, чел.   3. Материальный ущерб (количество минимальных оплат труда в месяц), тыс. 4. Зона чрезвычайной ситуации: а) не выходит за пределы:   • территории объекта   • населенного пункта, района   • субъекта РФ б) охватывает территорию:   • двух субъектов РФ   • более двух субъектов РФ	не более 10     не более 100   не более 1,0   + – –   – –	от 10 до 50     от 100 до 300     от 1,0 до 5,0     – + –   – –	от 50 до 500     от 300 до 500   от 5,0 до 500,0   – – +   – –	от 50 до 500   от 500 до 1000   от 500,0 до 5000,0   – – –   + –	более 500     более 1000     более 5000,0   – – –   – +

 

 

       В экологии различают чрезвычайные экологические ситуации и экологические бедствия. Территория объявляется зоной чрезвычайной экологической ситуации указом Президента РФ на основании заключения государственной экологической экспертизы, если в ней в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию генетического фонда растений и животных.

       Участки территории, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, объявляются зонами экологического бедствия.

       В зависимости от степени прогнозирования чрезвычайные ситуации могут быть подразделены на: а) не прогнозируемые; б) прогнозируемые с достаточной степенью вероятности; в) прогнозируемые. Последний класс в основном относится к чрезвычайным ситуациям социального характера.

       Наряду с явлениями природного, техногенного и экологического свойства, в научно-практический оборот вошел термин чрезвычайная ситуация криминогенного (криминального) характера. Под данным видом социальной криминальной ситуации принято понимать обстановку, сложившуюся в результате деяния, как правило, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации, которое может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, нарушение жизнедеятельности людей, нормальному функционированию органов власти и управления, и требующие немедленного реагирования с использованием специальных, организационных, правовых, тактических и иных методов, сил и средств.

       В концепции формирования и развития государственной системы экстренного реагирования на чрезвычайные ситуации краеугольным является положение о том, что реальная угроза возникновения, возникновение и ликвидация различного рода природных, техногенных и иных явлений и событий, обусловливает особые условия функционирования органов власти и управления, правоохранительных и иных структур, существенно, а порой и радикально отличающихся от их функционирования в обычных условиях[22].

       К специфическим чертам особых условий следует, в частности, отнести: а) необходимость выполнения большого объема новых управленческих, организационных, ресурсных и иных задач при быстром и резком изменении оперативной и общей обстановки; б) обеспечение максимальной централизации управления в этих условиях, концентрации и координации сил и средств, принадлежащих разным ведомствам и службам; в) формирование новых временных организационно-штатных структур (оперативных штабов, комендатур и т.п.) для организации и осуществления управления в обстановке чрезвычайной ситуации.

       Представляется, что особые условия деятельности органов государства и должностных лиц – это обстановка (ситуация), вызываемая явлениями, событиями и процессами природного, техногенного, экологического и социального характера, представляющими реальную опасность и неизбежную угрозу правопорядку и законности на определенной территории (объекте, городе, районе и т.п.), законным правам, интересам граждан, их безопасности, системам жизнеобеспечения, материальным и духовным ценностям, окружающей среде или повлекшими разрушения и повреждения зданий, сооружений, порчу и уничтожение материальных ценностей, гибель людей, иные тяжкие последствия, для ликвидации которых и восстановления жизнедеятельности, законности и правопорядка необходимы специальные организационные, тактические, правовые, аварийно-спасательные, эвакуационные работы и другие меры, носящие неотложный и чрезвычайный характер.

       Так, например, особые условия в многофункциональной деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной и личной безопасности, общественного порядка, борьбе с преступностью, решении иных задач, вызванных различными чрезвычайными ситуациями, характеризуются рядом признаков, к основным из которых следует отнести: а) особый правовой режим; б) создание новой системы управления силами и средствами; в) привлечение дополнительных сил и средств; г) создание новой системы управления и связи; д) проведение в ряде случаев специальной операции[23].

       При отдельных событиях чрезвычайного характера, таких как стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии и катастрофы, массовые беспорядки, и в некоторых других случаях может устанавливаться особый (специальный) правовой режим. Это осуществляется в целях поддержания и восстановления общественного порядка, защиты населения и его здоровья, охраны собственности, оказания помощи пострадавшим и обеспечения необходимых условий для перехода к нормальной жизни. Специальный правовой режим устанавливается государством посредством издания специальных нормативных правовых актов. Поэтому управленческая деятельность служб и войск МВД России осуществляется в строгом соответствии с этими актами и включает в себя перечень сугубо специальных организационных и иных мероприятий, направленных на выполнение задач, обозначенных в правовых установлениях этого периода.

       В сложной динамичной обстановке особых условий создается новая система управления силами и средствами, представляющая комплекс органов и пунктов оперативного управления. В состав такого комплекса входят оперативные штабы, как наиболее адекватная, апробированная практикой структура, способная обеспечить координацию усилий различных служб и ведомств, максимальную централизацию управления, подготовку, принятие и реализацию эффективных решений, а также штатные штабы органов внутренних дел, частей и подразделений внутренних войск, иных привлекаемых и взаимодействующих сил.

       Для обеспечения готовности и эффективных действий органов внутренних дел в особых условиях создаются оперативные штабы, возглавляемые при выполнении задач, отнесенных к компетенции органов внутренних дел начальником органа внутренних дел (ОВД).

       Оперативный штаб (ОШ) – это орган межотраслевого управления силами и средствами органов, учреждений, образовательных учреждений профессионального образования МВД России, соединений (воинских частей) внутренних войск МВД России при выполнении задач в особых условиях. В соответствии с нормативными актами МВД России оперативные штабы создаются в МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, оперативных зонах, горрайорганах внутренних дел, а также в УВДТ и подразделениях, подчиненных Управлению режимных объектов МВД России.

       В необходимых случаях может быть создан объединенный оперативный штаб (ООШ) – межведомственный орган управления, предназначенный для координации действий органов, учреждений, образовательных учреждений профессионального образования, соединений и воинских частей Министерства внутренних дел России, Министерства обороны, Федеральной службы пограничных войск, Федеральной службы железнодорожных войск, Федеральной службы безопасности, Федерального агентства правительственной связи и информации, Федеральной службы охраны Российской Федерации.

       В исключительных случаях может создаваться совместный оперативный штаб (СОШ) – орган оперативного управления силами и средствами МВД России и ФСБ России. Он создается, например, при угрозе жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов при попытке насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках, сопровождающихся насилием, межнациональных конфликтах, блокаде отдельных местностей.

       Основные направления работы оперативного штаба зависят от вида и характера чрезвычайных ситуаций, обусловливающих возникновение или наступление особых условий. В связи с этим они решают следующие главные задачи: обеспечение непосредственной подготовки сил и средств к действиям в особых условиях; управление силами и средствами при наступлении данных условий; обеспечение ликвидации последствий особых условий и осуществление мер по стабилизации обстановки[24].

       Кроме того, создаются специальные подразделения из личного состава органов внутренних дел и внутренних войск (специальный сводный отряд), формируются специальные группы (блокирования, применения специальных средств и др.) для решения оперативно-тактических задач.

       Для успешного решения задач, возникающих перед службами и войсками МВД России в особых условиях, как правило, привлекаются дополнительные силы и средства близлежащих органов внутренних дел, соединения и воинские части (подразделения) оперативного назначения и специальные моторизованные воинские части внутренних войск МВД России, части (подразделения) патрульно-постовой службы милиции, отряды милиции особого назначения, отряды специального назначения, специальные отряды быстрого реагирования.

       Для обеспечения эффективных действий органов внутренних дел, иных правоохранительных сил в особых условиях создаются специальные пункты управления и связи, определяется порядок их работы и разрабатывается особая схема связи, включающая расписание связи и условия ее осуществления, правила обмена информацией, расчеты технических средств связи. Кроме того, организуется взаимодействие всех сил и средств[25].

       В отдельных случаях, например для пресечения групповых и массовых нарушений общественного порядка, сопровождаемых погромами, поджогами, иными противоправными акциями (массовые беспорядки), а также в целях обезвреживания преступника захватившего заложников, обнаружения и задержания особо опасных и вооруженных преступников, если район или место их вероятного нахождения установлены, проводятся специальные операции.

       Под специальной операцией принято понимать комплекс оперативных, разведывательных, режимных, войсковых или иных мероприятий и действий, осуществляемых органами внутренних дел, внутренними войсками, а также другими взаимодействующими и привлекаемыми силами и средствами по единому замыслу под руководством руководителя оперативного штаба[26].

       Вид специальных операций, их цели и задачи, формы, методы и средства проведения в значительной мере обусловлены характером криминальных чрезвычайных ситуаций. Так, операции по уничтожению посевов и задержанию сборщиков наркотикосодержащих растений отличаются от операций по задержанию преступников, захвативших воздушное судно.

       Необходимость проведения специальных операций возникает преимущественно в условиях резкого осложнения оперативной обстановки, когда для ее нормализации необходимо осуществление комплекса решительных и быстрых мер с помощью различных правоохранительных и иных сил и средств.

Порядок подготовки и проведения специальной операции регламентируется специальными ведомственными нормативными актами.

 

   §2 Прокурорский надзор и представление прокурорами спецдонесений о чрезвычайных происшествиях и преступлениях.

           

Значительный массив законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в условиях реальной угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, их возникновении, а также ликвидации негативных последствий, высокие требования, предъявляемые к государственной системе реагирования на экстремальные обстоятельства, органам и должностным лицам, ответственным за обеспечение безопасности, здоровье и жизнь граждан, нормальное функционирование систем жизнеобеспечения, учреждений и организаций, общественных формирований определяют важную и все возрастающую роль органов прокуратуры на данном участке надзорной деятельности.

   Надзор за исполнением законодательства о чрезвычайных ситуациях является частью такой отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов (общий надзор). Это позволяет, с одной стороны, отграничить рассматриваемую отрасль от других специализированных отраслей прокурорского надзора, а с другой стороны, использовать характерные содержательные черты и признаки, а также организационно-правовые формы и методы общенадзорной деятельности и при осуществлении надзора за исполнением законов о чрезвычайных ситуациях.

       Предметом прокурорского надзора за исполнением чрезвычайного законодательства является соблюдение и исполнение законов всеми федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие этим законам издаваемых названными органами и должностными лицами правовых актов.   

    Результат осуществления прокурорского надзора может быть выражен в совершенствовании деятельности учреждений и органов, должностных лиц государственной системы экстренного реагирования по: а) предупреждению и развитию чрезвычайных ситуаций; б) снижении размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; в) ликвидации чрезвычайных ситуаций.

       Несоответствие закону правовых актов, о которых идет речь в ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ» может проявляться по-разному. Это, в частности:

       - отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;

       - издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;

       - произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;

       - умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;

       - неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;

       - несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов[27].

Характер и содержание нормативных предписаний, устанавливаемых чрезвычайным законодательством, объективно обусловливает ряд первоочередных задач прокуратуры . В частности, к ним следует отнести следующие обстоятельства.

1. Прокуроры призваны активно и квалифицированно применять имеющийся в их распоряжении арсенал правовых, организационных и иных средств для своевременного и полного выявления, пресечения и устранения нарушений чрезвычайного законодательства, от кого бы они не исходили. Принимать предусмотренные законом меры к возмещению вреда, причиненного экологическими, природными, техногенными и иными бедствиями, привлечению к ответственности, в том числе и к уголовной, преследуя при этом стратегическую цель – предотвращение чрезвычайной ситуации, а при ее возникновении нейтрализовать либо минимизировать вредные последствия.

2. Поскольку успешность решения сложной комплексной задачи предупреждения возникновения и развития чрезвычайной ситуации, снижения размера ущерба и потерь от природных, техногенных и иных бедствий и катастроф зависит от соблюдения предписаний чрезвычайного законодательства многими министерствами и ведомствами, предприятиями и организациями, должностными лицами, прокуроры должны всячески способствовать активизации и совершенствованию правомерной и эффективной деятельности этих органов, прежде всего МЧС, ОВД и др.

3. К числу приоритетных задач органов прокуратуры в рассматриваемой подотрасли следует также отнести осуществление надзора за законностью реализации мер финансового и материального обеспечения мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного рода, т.е. в поле зрения прокурорских работников должен быть вопрос целевого использования средств на финансирование органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, финансирование мероприятий по ликвидации природных, техногенных и иных бедствий, создание и использование резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Прокуроры обязаны остро реагировать на любые факты расходования этих средств не по прямому назначению.

Эффективность принятия организационных и надзорных решений в условиях чрезвычайных ситуаций находится в прямой зависимости от уровня информационной обеспеченности.

Информация в органах прокуратуры – это, прежде всего, сведения, отражающие состояние законности и правопорядка, характеризующие организационные, надзорные и иные усилия и результаты деятельности прокурорских работников в данной сфере.

Для того, чтобы информация могла быть использована в работе социальных систем управления, она, как известно, должна отвечать определенным требованиям. О них говорилось ранее.

Важность и практическая значимость ряда отдельных требований, прежде всего таких, как оперативность и достоверность сведений о состоянии преступности, для принятия правомерных и эффективных организационных и надзорных решений в органах прокуратуры резко возрастает при формировании осведомительной информации о чрезвычайных ситуациях, чрезвычайных происшествиях и иных «резонансных» преступлениях.  

Поэтому первостепенное значение для эффективного управления и организации деятельности в системе российской прокуратуры имеет установленный приказом Генерального прокурора РФ от 03.12.02 № 70 порядок сбора и представления специальных донесений о чрезвычайных происшествиях и преступлениях, а также иной обязательной информации в органах прокуратуры РФ.

В соответствии с указанным ведомственным актом прокурорам субъектов РФ и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур необходимо незамедлительно сообщать специальным донесением в Генеральную прокуратуру Российской Федерации по телефону или иными видами срочной связи с последующим направлением – в течение суток письменного специального донесения о происшествиях чрезвычайного характера, в том числе:

- о преступлениях против основ конституционного строя и безопасности государства (ст.ст. 275-282 УК РФ);

- о катастрофах, авариях, взрывах, пожарах, стихийных бедствиях, повлекших человеческие жертвы либо создавших аварийную обстановку на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, на предприятиях ядерно-энергетического комплекса, гидротехнических сооружениях, угрожающую жизни и здоровью населения;

- о преступлениях против общественной безопасности (ст.ст. 205, 205-1, 206, 208, 209, 212, 215.1, 221, 226 УК РФ), а также об иных преступлениях, совершенных в террористических целях;

- о фактах угона или захвата воздушных, морских, речных судов, железнодорожного подвижного состава, противоправного блокирования аэропортов и основных транспортных магистралей, других случаях незаконного вмешательства в их деятельность, повлекших значительные сбои в работе транспорта;

- о нападениях на воинские части и военизированные подразделения с целью завладения оружием, боеприпасами, взрывчатыми веществами, боевой техникой, о фактах угона или захвата боевой техники;

- о чрезвычайных происшествиях на почве межнациональной и религиозной вражды и розни;

- о преступлениях против мира и безопасности человечества;

- о грубых нарушениях законодательства при проведении выборов и референдумов;

- о массовых несанкционированных митингах и демонстрациях, повлекших нарушениях общественного порядка или иные тяжкие последствия;

- о вооруженных нападениях и групповых побегах подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей, а также осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы, беспорядках в местах исполнения уголовного наказания, групповых побегах военнослужащих, содержащихся в дисциплинарных частях;

- о преступлениях в отношении работников органов прокуратуры, а также о преступных посягательствах на здания и другое имущество прокуратуры; о фактах утраты и хищения оружия, выданного работникам прокуратуры; о несчастных случаях с руководителями прокуратур, повлекших смерть или причинение тяжкого вреда их здоровью;

- о нападениях на сотрудников правоохранительных органов, судей, судебных приставов-исполнителей, депутатов, руководителей высших органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, военнослужащих высшего офицерского состава при исполнении ими служебных обязанностей, повлекших причинение тяжкого вреда их здоровью или смерть, а также о похищении, безвестном исчезновении или самоубийстве вышеперечисленных лиц;

- о преступлениях, совершенных прокурорско-следственными работниками, судьями, депутатами Государственной Думы или членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, руководителями высших федеральных органов законодательной и исполнительной власти;

- о задержании сотрудников посольств, консульств, представительств других государств;

- о других преступлениях и происшествиях, имеющих повышенную общественную значимость.

Копию специального донесения необходимо направлять в управление или отдел Генеральной прокуратуры в соответствующем федеральном округе.

Приказ Генерального прокурора РФ № 70-2002 г. предписывает в специальных донесениях указывать известные к моменту направления данные об обстоятельствах происшествия или преступления, о причастных лицах, мерах, принятых для установления, розыска и задержания подозреваемых, наступивших последствиях, причиненном ущербе, возбуждении уголовного дела.

Спецдонесения в Генеральную прокуратуру и ее подразделения следует подписывать прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам приравненных к ним специализированных прокуратур или лицам, исполняющим их обязанности, которые несут персональную ответственность за достоверность и полноту представляемых сведений, своевременность их направления.

По окончании проверки по фактам, о которых сообщалось специальным донесением, в течение суток необходимо направлять в Генеральную прокуратуру подробную информацию о ее результатах и принятом решении.

Дежурным прокурорам, иным уполномоченным должностным лицам, принявшим сообщения о чрезвычайных происшествиях, надлежит незамедлительно докладывать о них руководству Генеральной прокуратуры и ее подразделений в федеральных округах. В случаях, не терпящих отлагательства, следует принимать меры оперативного реагирования в соответствии со складывающейся конкретной ситуацией.

При поступлении сообщения из дежурных служб подразделений Министерства внутренних дел или Федеральной службы безопасности Российской Федерации после доклада руководству необходимо проинформировать эти ведомства о принятом в прокуратуре решении.

О принятом решении также надлежит сообщать прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур, направлявшим специальное донесение.

Прокурорам субъектов Российской Федерации Южного федерального округа специальные донесения о преступлениях террористического характера, против основ конституционного строя и безопасности государства, порядка управления, а также связанных с проявлениями национальной или религиозной вражды, следует одновременно направлять в управление Генеральной прокуратуры в Южном федеральном округе и в управление по расследованию преступлений в сфере федеральной безопасности и межнациональных отношений на Северном Кавказе, при необходимости оповещать иных заинтересованных территориальных и военных прокуроров.

Кроме перечисленных спецдонесений направлению в Генеральную прокуратуру Российской Федерации в 3-дневный срок с момента возбуждения уголовного дела подлежат следующие сообщения:

- о делах, возбужденных по фактам хищения и нецелевого использования бюджетных средств, невыплаты заработной платы, пенсий и иных социальных платежей населению;

- об экологических преступлениях, повлекших массовую гибель, заболевание людей, распространение эпидемий, иные тяжкие последствия;

- о преступлениях, совершенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, руководителями и учредителями крупных промышленных предприятий, финансовых компаний и коммерческих структур с использованием своих полномочий или служебного положения;

- об убийствах, совершенных при отягчающих обстоятельствах (пп. «а», «б», «в», «е», «з», «л» ч. 2 ст. 105 УК РФ).

В тот же срок необходимо сообщать (с направлением копии постановления) о соединении в одно производство уголовных дел о серийных убийствах и покушениях на убийства, насильственных серийных преступлениях сексуального характера.

Копии документов следует также направлять в управление или отдел Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствующем федеральном округе.

В целях единообразного порядка организации и представление спецдонесений прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам необходимо и прокурорам других специализированных прокуратур:

- своими приказами определить порядок и сроки представления специальных донесений и иной обязательной информации из районных, городских, иных территориальных и приравненных к ним специализированных прокуратур;

- наладить дежурства руководителей прокуратур и прокурорско-следственных работников, работу дежурных прокуроров таким образом, чтобы обеспечить незамедлительное реагирование на чрезвычайные происшествия и иные преступные проявления, своевременное формирование и выезд на место происшествия следственно-оперативных групп, принятие решения о возбуждении уголовного дела, оперативное информирование руководства вышестоящих прокуратур о чрезвычайных происшествиях и совершенных преступлениях;

- при возникновении чрезвычайных ситуаций, повлекших человеческие жертвы, разрушения, иные тяжкие последствия, а также в случае совершения особо тяжких преступлений лично выезжать на места происшествий.

Необходимо отметить, что при получении информации о возникновении различного рода чрезвычайных ситуаций в местах содержания под стражей и в исправительных колониях руководителям прокуратур субъектов федерации подлежит незамедлительно выезжать в названные учреждения для принятия управленческих и надзорных решений, восстановления законности и правопорядка[28].

 

  §3 Участие прокурора в мероприятиях правоохранительных органов по предупреждению, предотвращению и пресечению криминальных чрезвычайных ситуаций

 

  Известно, что социально-экономические преобразования, осуществляемые в России, происходят в сложной, противоречивой обстановке, сопровождающейся ростом преступности, особенно ее организационных, насильственных форм. Существенно дестабилизируют положение в отдельных регионах страны различного рода чрезвычайные ситуации социального характера, значительный удельный вес среди которых занимают захваты заложников. Указанные преступления создают реальную угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан, законности и правопорядку, нарушают нормальное функционирование органов власти и управления. Даже единичные факты захвата заложников, как например, в октябре 2002 г. на Дубровке в г. Москве, создают чрезвычайную ситуацию, привлекают внимание средств массовой информации, вызывают отрицательный резонанс общественного мнения и настроения населения, внушает ему панический страх. Еще большую опасность представляют захваты заложников, допущенные в учреждениях пенитенциарной системы страны, т.к. такие криминальные эксцессы нередко провоцируют такие общественно опасные деяния, как хулиганские групповые действия и массовые беспорядки осужденных и заключенных.

Успешность и правомерность действий правоохранительных сил и средств в особых условиях, вызванных захватами заложников, экстремистскими проявлениями в забастовочном движении, иными вида чрезвычайных социальных ситуаций, во многом определяется уровнем организационной и надзорной деятельности прокурорских работников, их компетенцией и профессионализмом, своевременностью и обоснованностью принимаемых ими решений, знанием технологии и особенностей управления правоохранительными и иными структурами в особых условиях.

Вместе с тем анализ практики правоохранительных и иных сил и средств по обезвреживанию террористов и освобождению заложников свидетельствует о широком спектре недостаточно эффективных действий прокуроров в такого рода ситуациях: от неучастия (даже в ситуациях, когда возникала потребность общения (переговоров) террористов с представителями органов прокуратуры)[29] до активного вмешательства в деятельность оперативного штаба на принятие и реализацию соответствующих решений, нередко заканчивавшихся срывом специальной операции.

Поэтому рассмотрим различные грани организации и осуществления борьбы с такими видами чрезвычайных социальных ситуаций, как захваты заложников (далее для краткости – ситуации «заложника») и экстремистские проявления в забастовочном движении, определим роль и место прокуроров в такого рода экстремальных обстоятельствах.

В Уголовном кодексе РФ 1996 г. ст. 206 «Захват заложника», включенная в главу 24 «Преступления против общественной безопасности», подверглась существенным изменениям по сравнению с ранее действовавшим законодательством. С 16 до 14 лет снизился возраст субъекта анализируемого преступления. Важной законодательной новеллой явилось примечание, в соответствии с которым лицо, захватившее заложника, освобождается от уголовной ответственности, если добровольно или по требованию властей освободит заложника и если в действиях этого лица нет иного состава преступления. Данное примечание, содержащее поощрительную норму, имеет существенное значение для стимулирования посткриминального поведения.

Вместе с тем, невозможно применение данного примечания в случаях, когда требования захватчиков удовлетворяются. В этом случае их освобождение становится не просто бессмысленным, но, наоборот, незаконным, несправедливым[30]. Такое правило сложилось и в судебной практике[31].

Понимание юридической природы и правовой сущности примечания к ст. 206 УК РФ является важным условием аргументации прокурора в ситуации «заложника» во время общения (переговоров) с террористами.

Стратегия и тактика ответных мер, принимаемых правоохранительными органами, предопределяется, прежде всего, характером и обстоятельствами факта захвата заложников.

Следует иметь в виду, что освобождение заложников силой – обоюдоострое оружие, которым надо пользоваться с предельной осторожностью. Зарубежная статистика свидетельствует, что при попытках «силового воздействия» гибнет и получает ранения 80% заложников[32].

Альтернативой таким акциям являются переговоры. Это – сложная творческая деятельность. В ней присутствуют особенности переговоров с преступниками, их правовые, нравственные, организационные и тактические аспекты, используются критерии приемлемости условий и определенная технология вынужденного диалога.

К одному из видов переговоров в конфликтных условиях относятся и переговоры в «ситуации заложника».

Захват заложников осуществляется преступниками, как правило, с целью получения какой либо выгоды, преимуществ, с целью обеспечения выполнения своих требований, намерений и т.п. Преступник идет на переговоры, так как понимает, что выполнение его требований зависит от противоположной стороны. Правоохранительные органы ведут переговоры с преступником исходя из того, что человеческая жизнь имеет непреходящую ценность, а сами переговоры, это по сути единственная, хоть какая-то гарантия сохранения здоровья и жизни заложников. Пока ведутся переговоры, есть надежда на освобождение и сохранение жизни заложников.

Однако, кроме того, что переговоры нацелены на сохранение жизни, они несут в себе и другую нагрузку. Во-первых, если все больше будет накапливаться случаев благополучного освобождения заложников, то население почти всегда будет обращаться за помощью к правоохранительным органам. Неверие в благополучный исход и, как результат, отказ граждан обращаться в правоохранительные органы приведут к тому, что этот вид преступности станет развиваться латентно (скрытно), а совершенствование методов борьбы с ним и методов защиты интересов личности, общества и государства возможно только при активном противодействии преступности и накоплении специфического опыта. Во-вторых, только при переговорах можно узнать о целях, причинах, мотивах преступника и обстоятельствах, обусловивших возникновение данного преступления. Это необходимо как для анализа происходящего, так и для выработки профилактических мер по предупреждению преступлений. В-третьих, переговоры это всегда надежда на исход конфликта мирным путем.

Если для России этот вид преступлений сравнительно молодой, то в других странах борьба с террористами, захватывающими заложников, ведется не один десяток лет.

Переговоры с террористами считаются за рубежом вынужденной, но допустимой мерой, направленной на освобождение заложников, и не рассматриваются как отступление от принципиального курса на жесткое противодействие терроризму.

За рубежом на основе многолетней практики борьбы с терроризмом выработался ряд основополагающих принципов организационно-тактического плана, которым противостоящая террористам сторона должна следовать, чтобы добиться реального успеха в деле освобождения заложников. Это использование в критических ситуациях, связанных с захватом заложников, специально подготовленных групп и отдельных квалифицированных специалистов, выбор соответствующего конкретным обстоятельствам переговорщика (переговорщиков); определение наиболее рационального в данных условиях способа общения с террористами; организация информационно-аналитической работы по оценке ситуации и ее различных аспектов в целях использования поступающей информации и результатов ее анализа для направления хода событий в благоприятное для освобождающей стороны русло; проведение четкой и согласованной работы с прессой во избежание нежелательного и неблагоприятного для освобождающей стороны освещения событий; постоянное взаимодействие переговорщиков с подразделениями, нацеленными на силовое подавление террористов, с тем, чтобы выбрать наиболее подходящий момент для их нейтрализации (ликвидации); постоянная фиксация всех аспектов обстановки для последующего объективного и детального анализа и выработки соответствующих выводов и рекомендаций на будущее.

Таким образом, в практику деятельности правоохранительных органов большинства стран, в «ситуации заложника» прочно вошли переговоры с преступниками, основной целью которых является сохранение жизни и здоровья сограждан.

Правовой основой переговоров с преступниками, и в частности с террористами, захватившими заложников в РФ, является институт крайней необходимости (ст. 39 УК РФ). Именно устранения опасности, связанной с захватом заложников, делает переговоры вынужденными, а диалог необходимым. Их этическая допустимость обусловлена стремлением любыми средствами сохранить здоровье и жизнь заложников.

Ведение переговоров имеет свои закономерности, свою «технологию» проходят ряд этапов, отличающихся друг от друга. Так, по мнению В. Илларионова в процедуре переговоров в ситуации «заложника» можно выделить четыре этапа.

Первый – диагностический, разведывательный. Необходимо разобраться, с кем ведутся переговоры, как они характеризуются, что это за люди, их положительные и отрицательные качества, преследуемые цели, сущность конфликта, кто захвачен в качестве заложников.

Второй, условно называемый «захватом позиций». Каждая сторона желает получить преимущество в переговорах. Здесь необходимо не спасовать перед угрозами осужденных, стремиться получить преимущество в дальнейшем диалоге, задействовать необходимые силы и средства.

Третий этап. Выдвижение условий и обсуждение их приемлемости, поиск компромиссов в целях решения главного вопроса – сохранения жизни заложников, обеспечения общественной безопасности, предупреждения преступлений; психологическая борьба.

Четвертый этап. Достижение полного или частичного соглашения, определение путей его реализации[33].

Анализ успешно закончившихся переговоров позволяет выделить среди мер психологического воздействия на них три фактора:

- эмоциональное воздействие. Несмотря на то, что среди преступников, ведущих переговоры, немало циничных, нравственно запущенных и бесчестных людей, особенности конфликтной ситуации, страх перед возмездием позволяют раскрыть их эмоциональную сферу. Здесь обычно используются естественная привязанность к родителям, детям, ответственность перед женщиной, описание страданий заложников и т.д.;

- страх, угрозы применения силы, включая средства поражения. Использование его должно содержать ссылку на законодательство. Преступники должны воспринимать всю реальность последствий возможного применения силы;

- «поощрение», подчеркивающее элементы позитивной оценки личности преступников (молодость, неопытность, возможность смягчения наказания и ответственности, вины организаторов и подстрекателей).

Центральным доводом во всех переговорах, закончившихся успешно, была неоднократно выделяемая в различной интерпретации мысль о том, что диалог имеет смысл, когда преступниками обеспечивается жизнь и здоровье заложников. В противном случае применение силы закона является правомерным и неотвратимым, вплоть до применения оружия[34].

Одним из наиболее актуальных и одновременно сложных вопросов переговоров с преступниками – оценка тех условий, которые террористы выдвигают, их приемлемость с правовых и морально-этических позиций. Ибо в ситуации «заложника» трудно, а порой и практически невозможно уклониться от их рассмотрения и реагирования. К таким вопросам, безусловно, относятся, как правило, многочисленные требования террористов вызова представителей органов власти и управления, сотрудников правоохранительных органов, прежде всего прокурора (захватчиками выдвигаются многочисленные претензии по вопросам несогласия с действиями отдельных должностных лиц, режима содержания в местах предварительного заключения, просьбы перевода в другие учреждения уголовно-исполнительной системы и пр.).

Представляется, как с правовых, так и морально-этических позиций участие прокурора в переговорном процессе допустимо, более того – желательно. Это нравственный долг, служебная и правовая обязанность работника прокуратуры в подобных видах чрезвычайных ситуациях. Прокурор, используя авторитет должности, потенциал и справедливость закона, может оказать значительное, а нередко и решающее воздействие на террористов, убедить их в нецелесообразности дальнейших противоправных действий, склонить их к отказу от противоправного поведения, защитить здоровье и жизнь заложников. Наиболее рациональным является участие прокурора на третьем этапе переговорного процесса.

Вторая группа условий, выдвигаемых террористами – противоправные требования, которые, однако, исходя из моральных соображений, могут быть предметом переговоров с тем, чтобы сохранить жизнь людей. К ним относятся выкуп, выражающийся в деньгах, а также иных материальных ценностях, предоставление транспортных средств, связи, возможности выезда в другую страну. Отдельно стоит вопрос о предоставлении спиртного и наркотиков. Отмечается два подхода. Первый – предоставление их только при условии освобождения заложников, поскольку наркотическое и алкогольное опьянение делает непредсказуемым поведение преступников, что затрудняет ведение переговоров и может привести к трагическим последствиям. С другой стороны, имели место факты передачи спиртного и наркотиков, что позволяло продлить течение переговоров, сгладить конфронтацию и, как результат, добиться освобождения заложников. Представляется, что этот вопрос требует рассмотрения в зависимости от конкретной ситуации, личности преступников и других факторов. Дать рецепт на все случаи нельзя, так же как и определить «порог», за которым следует применение силы для освобождения заложников.

С правовой и нравственной точек зрения неприемлемыми являются требования передачи преступникам оружия, взрывчатых, отравляющих, бактериологических веществ, освобождения преступников вне правовых процедур (освобождения от уголовной ответственности, помилование, амнистия, снижение меры наказания, прекращение уголовных дел и т.д.). Эти требования противоречат условиям, составляющим суть института крайней необходимости: предотвращенный вред может оказаться менее значительным, чем тот, который могут причинить преступники, находящиеся на свободе и владеющие оружием, взрывчатыми и токсичными веществами. Эту позицию при необходимости прокурор обязан довести до руководителя оперативного штаба, принимающего решение на проведение специальной операции по освобождению заложников.

Успешность ведения прокурорами переговоров с террористами, захватившими заложников, во многом зависит от объективного учета психологических аспектов поведения как захватчиков, так и заложников.

В ситуацию, связанную с захватом заложников, могут быть замешаны многие люди, как профессионалы, так и частные лица. В подобных ситуациях всегда возникает значительное эмоциональное напряжение – как в результате длительных часов ожидания, так и вызванное стрессовым состоянием, в котором находятся заложники, их семьи, полиция и сами захватчики.

Сотрудники правоохранительных органов подвергаются состоянию стресса менее остальных, хотя те из них, которые непосредственно участвуют в действиях, могут испытывать определенное психологическое расстройство после завершения операции.

Правонарушители, осуществляющие захват заложников, чаще всего пытаются ускользнуть из ловушки, найти выход из лабиринта. Независимо от последствий своего поведения, преступники всегда испытывают определенное удовольствие от ощущения власти над другими людьми, а бомба или другое средство угрозы становятся символами этой власти и возможностью распоряжаться жизнью окружающих людей. Обычно осознание власти над людьми является моральной компенсацией прошлых унижений и разочарований террориста. Нахождение на месте происшествия представителей средств массовой информации, осознание правонарушителем, что именно он является причиной беспорядков, униженное поведение заложников увеличивают чувство собственного величия захватчика до невероятных размеров. Все это, как правило, формирует у правонарушителей непомерные требования.

По мере развития событий преступники могут менять свое поведение – вначале они напряжены, а их требования сбивчивы, насильственные действия применяются лишь для самоутверждения. Но именно на этой начальной стадии эмоциональное напряжение преступников достигает наивысшей степени. На более поздней стадии усталость и недостаток сна приведут к более вялому типу стресса. И, наконец, в процессе переговоров правонарушители начинают расслабляться, их отношения с заложниками становятся более «нормальными».

Заложники, естественно, испытывают максимальные стрессовые перегрузки, как во время их насильственного удержания, так и после него. Их состояние физической подавленности усиливается под воздействием психологического шока. Заложники, которые могут в любой момент расстаться с жизнью, чувствуют себя совершенно беззащитными и пытаются любыми средствами расположить к себе захвативших их людей.

Семьям заложников также требуется профессиональная помощь и поддержка в течение долгих часов или дней ожидания. По возможности, друзей и родственников заложников следует держать подальше от места происшествия.

Случаи захвата заложников с психологической точки зрения стали анализироваться сравнительно недавно (20-30 лет). Специалисты отмечают довольно частое проявление так называемого «стокгольмского синдрома» - отождествление себя с агрессором. С того момента, когда человек психологически выбит из равновесия, он бессознательно начинает отождествлять себя с правонарушителем, пытаясь даже сочувствовать его стремлениям и оправдывать его действия. В конечном счете, часто бывает, что заложник становится «союзником» правонарушителям, испытывая страх лишь перед внешней опасностью, особенно со стороны полиции, действия которой могут привести к их гибели.

Термин «стокгольмский синдром» появился в 1973 году, когда при захвате заложников в Стокгольмском банке заложников продержали 6 дней. Тогда с помощью сложных технических средств полиции удалось отснять происходящее, в том числе и поведение самих заложников, постепенно принявших сторону захватчиков. Аналогичные примеры наблюдались во Франции, в Нанте в 1985 году.

Помимо этого, необходимо всегда учитывать, что заложникам, находившимся в заключении в течение длительного времени и в очень плохих условиях, может потребоваться при освобождении специальная помощь, как медицинская, так и психологическая. Люди, насильственно изъятые из нормальной жизни, после их освобождения могут страдать различными формами нервных расстройств, таких как депрессия, бессонница, невозможность сконцентрироваться, эмоциональная нестабильность. Кроме того, они могут испытывать психопатические расстройства, такие как язвы, боли в желудке, а также сердечно-сосудистые заболевания.

Переговоры в ситуации «заложника», как и любые переговоры вообще, сложное и ответственное дело, требующее обширных и глубоких знаний, навыков и умений. Обобщение отечественного и зарубежного опыта позволяет сформулировать некоторые «стратегические» приемы и принципы ведения переговоров[35]. В частности, по мнению Р. Фишера и У.Юри, важнейшими компонентами успешных переговоров являются:

- разграничение между участниками и предметом переговоров;

- сосредоточение на интересах, а не на позициях;

- разработка взаимовыгодных вариантов;

- использование объективных критериев.

Кроме того, ведение переговоров прокурорами должно отвечать ряду требованиям, к основным из которых следует отнести:

а) разумная гибкость. Позиции в переговорах, занимаемые конкретными людьми, могут быть различными. Нужно ли в связи с этим говорить о том, что абсолютно жесткая позиция в переговорах («никаких уступок преступникам!») в большинстве случаев будет приводить к смерти заложников. Однако следует избежать и другую крайность, а именно безоговорочной исполнительности всего того, что требует преступник. В этом случае происходит явление, которое можно охарактеризовать, как эскалация желаний;

б) рациональность. Необходимо вести себя рационально, быть терпеливым, если даже террористы ведут себя вызывающе, проявляют неконтролируемые эмоции;

в) понимание. Следует понять террориста, выяснить побудительные причины его противоправного поведения, суть его требований: нередко говорят одно, а подразумевают (хотят) другое;

г) максимальное использование правового фактора. Важно разъяснять правовые последствия добровольного отказа от совершения преступления и склонить захватчика к раскаянию.

Переговорный процесс с террористами не всегда приводит к положительным результатам. Поэтому освобождение заложников может быть осуществлено силовым методом: путем проведения специальной операции.

Руководитель операции, предварительно оценив все обстоятельства чрезвычайной ситуации «заложника», принимает решение на проведение специальной операции. В своем решении он должен определить: замысел операции, время ее начала, исходные позиции и рубежи развертывания групп оперативного построения, их задачи, порядок применения оружия и специальных средств, характер предупредительных и иных мероприятий.

Прокурору целесообразно ознакомиться с принятым решением на проведение специальной операции по освобождению заложников и обезвреживанию террористов, правомерностью и обоснованностью содержащихся в нем мер, особенно в части использования огнестрельного оружия и специальных средств активного действия (слезоточивых газов, светошумовых устройств и т.д.), обеспечении безопасности заложников и иных предупредительных мер. Однако он не должен подменять руководителя операции, действующего в рамках закона, в выборе стратегии и тактического рисунка силового варианта специальной операции, ибо это, подчас, приводит к негативным последствиям.

Другой важной особенностью современной социально-политической и экономической ситуации в России является обострение социальных конфликтов, затрагивающих наиболее значимые права и законные интересы личности, сферы жизнедеятельности общества и государства.

 Основной формой проявления таких конфликтов являются забастовки, пикетирование, демонстрации и другие массовые акции, нередко сопровождающиеся противоправным, агрессивным и деструктивным поведением как отдельных граждан, так и групп лиц в местах проведения массовых акций протеста. Это нередко представляет угрозу нормальному функционированию систем жизнеобеспечения населенных пунктов, транспортных магистралей, объектов повышенной опасности, причиняет вред государству, дезорганизует работу предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности.

Наряду с пассивными формами проведения акций протеста, например забастовками шахтеров, врачей, учителей и др. категорий рабочих и служащих, массовые акции в последние годы приобрели особенности радикального протеста, характеризуются высоким накалом страстей граждан, неподчинением требованиям представителей властных структур, органов правоохраны, а также, как показывает практика, реальной возможностью активного противодействия органам внутренних дел со стороны участников акций, столкновениями граждан с силами правопорядка[36].

Важной предпосылкой в принятии и реализации прокурорами обоснованных и правомерных управленческих и надзорных решений в условиях экстремистских проявлений отдельных лиц и их групп является правильная квалификация содеянного, а также квалифицированная правовая оценка организации и деятельности служб и войск МВД России во время обеспечения охраны правопорядка в местах проведения массовых акций, особенно при проведении ОВД специальных операций, применении физической силы и специальных средств. Первостепенную роль, как отмечено выше, в предупреждении и пресечении противоправных действий экстремистского характера во время проведения забастовок, пикетировании и иных массовых акций играет участие прокурора в переговорном процессе.

Анализ действующего уголовного законодательства позволяет сделать вывод, что выходящие за рамки закона деяния участников акций протеста, при определенных обстоятельствах, могут квалифицироваться как уголовно-наказуемые деяния: неоказание помощи больному (124 УК РФ); массовые беспорядки (ст. 212 УК РФ); нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики (ст.215 УК РФ); прекращение или ограничение подачи электрической энергии, либо отключение от других источников жизнеобеспечения (ст. 215-1 УК РФ); нарушение правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного или водного транспорта (ст. 263 УК РФ); приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения (ст. 267 УК РФ).

При забастовках медицинских работников их бездействие может повлечь за собой причинение вреда здоровью больного или его смерть. Это должно расцениваться как преступление, предусмотренное ст. 124 УК РФ (неоказание помощи больному), объектом которого является жизнь и здоровье человека.

Уголовная ответственность в данном случае предусмотрена за бездействие, то есть за невыполнение без уважительных причин обязательных для медицинских работников предписаний Основ законодательства РФ «Об охране здоровья граждан». Речь идет о медицинских работниках - врачах, медицинских сестрах, фармацевтах и др. Поэтому, если к забастовке медицинских работников присоединились, например, водители или диспетчеры, то они к ответственности по ст. 124 УК привлечены быть не могут (на них не возложена обязанность оказывать медицинскую помощь).

Это преступление с так называемым материальным составом, то есть преступление окончено и деяние наказуемо при наступлении предусмотренных в диспозиции статьи последствий: причинение средней тяжести вреда здоровья больного (основной состав), смерть больного или причинение тяжкого вреда его здоровью (квалифицированный состав). Кроме того, необходимо наличие причинно-следственной связи между бездействием лица, обязанного оказывать медицинскую помощь, и наступлением указанных последствий[37].

Нельзя исключить, что во время проведения акций протеста какой-либо повод будет использован преступными элементами для провоцирования массовых беспорядков, то есть приведет к совершению преступления, предусмотренного ст. 212  УК РФ. Организация массовых беспорядков выражается в принятии мер для того, чтобы собралась толпа и совершала преступные действия. В соответствии с ч. З названной статьи должны быть квалифицированы действия лиц, которые призывают участников акций протеста к активному неподчинению законным требованиям представителей власти и массовым беспорядкам, а равно к насилию над гражданами. Преступление является оконченным с момента совершения хотя бы одного из названных деяний.

   В случаях забастовки работников объектов атомной энергетики, когда такие действия связаны с нарушением правил их эксплуатации, если это могло повлечь радиоактивное заражение окружающей среды или смерть человека, то эти лица могут быть привлечены к уголовной ответственности по ст. 215 УК РФ. При этом наступление опасных последствий не обязательно. Достаточно допущения забастовщиками нарушений правил безопасности эксплуатации объектов атомной энергетики, которые регламентированы в специальных нормативных правовых актах, в частности, в Федеральном законе "Об использовании атомной энергии" от 21.11.95.

К уголовной ответственности по рассматриваемой статье могут быть привлечены только работники объектов атомной энергетики (как должностные, так и не должностные лица), в обязанности которых входит исполнение профессиональных функций с соблюдением названных правил безопасности.

Противоправными являются также действия, сопряженные с незаконным прекращением или ограничением подачи потребителям электрической энергии либо отключение их от других источников жизнеобеспечения. В данном случае законом (ст. 215-1 УК РФ) предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц, а также лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации.

Условием привлечения к ответственности по части 1 указанной статьи является сам факт совершения действий, описанных в диспозиции, если их следствием могла стать смерть человека или иные тяжкие последствия. Преступление окончено с момента совершения означенных действий. Таким образом, уголовно-наказуемым является, например, прекращение подачи энергии в медицинские учреждения, на объекты повышенной экологической опасности и т.п.

Если же по неосторожности наступила смерть человека или иные тяжкие последствия, то содеянное квалифицируется по ч.2 ст. 215-1 УК РФ.

При определенных условиях преступлением, предусмотренным ст. 267 УК РФ (приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения), является пикетирование железнодорожных путей и иных транспортных коммуникаций, которое среди других акций протеста получило наибольшее распространение. Речь идет о таких ситуациях, когда пикетчики размещаются на железнодорожных путях или иным образом осуществляется блокирование (создание препятствий для свободного передвижения транспорта) транспортных коммуникаций, в результате чего становится невозможным их использование по назначению, причиняется крупный ущерб.

Уголовная ответственность названной статьей определена за деяния, направленные не только на железнодорожный транспорт. Предметом преступления могут быть также морской, водный, автомобильный транспорт, включая соответствующие пути сообщения, средства сигнализации или связи, иное транспортное оборудование, транспортные коммуникации. Таким образом, по ст. 267 УК РФ могут квалифицироваться и такие действия, как, например, перекрытие взлетно-посадочной полосы.

Об уголовной ответственности речь может идти лишь при наступлении указанных в законе последствий: причинение крупного ущерба, причинение по неосторожности тяжкого или средней тяжести вреда здоровью (ч.1); смерти человека (ч.2); смерти двух или более людей (ч. 3). И если определение тяжести причиненного здоровью вреда не вызывает затруднений, то с оценкой ущерба дело обстоит сложнее.

Следственная практика пошла по пути определения крупного характера ущерба с учетом определения его в иных составах преступлений, то есть исходя из пятисот минимальных размеров оплаты труда.

Однако в каждом конкретном случае необходим индивидуальный подход при решении вопроса об отнесении ущерба к категории крупного. Целесообразно при этом исходить как из стоимостного его выражения, так и с учетом других обстоятельств.

При определении размера ущерба следует учитывать прямые убытки не только отдельной железнодорожной дистанции, но и всей железной дороги, а также физических и юридических лиц, связанных с перевозчиком договорными отношениями, а также иных лиц, потерпевших убытки в результате несвоевременной или невыполненной доставки пассажиров или грузов (в размер причиненного ущерба в данном случае включается только прямой ущерб, а не упущенная выгода).

Не останавливаясь подробно на вопросе оценки ущерба, обозначим кратко (в качестве примера) из чего он складывается в результате блокирования движения на железных дорогах. В общих чертах размер такого материального ущерба включает в себя помимо расходов, связанных с пропуском поездов объездными путями, ремонтом пути, компенсацией ущерба пассажирам и отправителям багажа (см.: Транспортный Устав железных дорог Российской Федерации) также и дополнительные расходы. Например, дополнительные расходы могут быть связаны с обслуживанием пассажиров за счет железной дороги (расходы на питание при задержке поездов, на перевозку пассажиров иными видами транспорта и т.п.).

Определение суммы ущерба в подобных случаях действительно сложно. Поэтому при расследовании практически невозможно обходиться без проведения судебно-бухгалтерской, судебно-экономической и иных необходимых для этого экспертиз. Таким  образом, достигается полнота изучения последствий противоправных действий.

Ответственности по ст. 267 УК РФ подлежит любое физическое вменяемое лицо, достигшее четырнадцатилетнего возраста, сознательно совершившее действия, направленные на воспрепятствование эксплуатации транспортных средств и путей сообщения. Однако по отношению к вредным последствиям, связанным с причинением вреда здоровью, смерти двух или более лиц, вина может быть только в форме неосторожности.

Мотивы и цели совершения данного преступления для квалификации значения не имеют.

Преступление считается оконченным с момента наступления одного из последствий, указанных в ст.267 УК РФ.

Помимо правильной квалификации экстремистских проявлений прокурор должен четко представлять правовое обеспечение действий сил правоохраны при проведении массовых акций. Охрана общественного порядка и безопасность в условиях проведения массовых мероприятий возложена на органы внутренних дел, прежде всего подразделения милиции общественной безопасности.

Правовую основу основных субъектов обеспечения общественного порядка и общественной безопасности (органов внутренних дел различных уровней управления) при проведении массовых акций образуют федеральные законы «О милиции», «О безопасности», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», иными нормативными правовыми актами федеральных органов и субъектов Российской Федерации, а также ведомственными нормативными актами, важное значение среди которых имеет Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации (Устав ППС).

В Уставе ППС закреплены апробированные практикой формы и методы проведения общественно-политических, культурно-массовых и других массовых мероприятий. Согласно указанному ведомственному акту весь комплекс мероприятий подразделяется на три периода: подготовительный, исполнительный и заключительный.

Подготовительный - (с момента постановки задачи по обеспечению общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий) включает в себя сбор информации о месте, времени и порядке проведения предстоящего массового мероприятия, ожидаемом количестве участников и их намерениях. 

Сведения о предстоящих массовых мероприятиях можно получить как из официальных источников, так и с использованием оперативных возможностей, предусмотренных законом для сбора необходимой информации. В частности, информация о месте, времени и целях планируемого массового мероприятия может быть получена в органах местной администрации, куда с заявлением о его проведении обращаются организаторы мероприятия.

Кроме того, положительные результаты дает изучение содержания печатных изданий (листовок, обращений, воззваний), выпускаемых такими объединениями.

В случае проведения митинга, шествия, пикетирования следует объяснить организаторам, что они не должны нарушать по времени указанный в уведомлении срок, а также место проведения акции протеста.

Если имеются данные о намерении участников акции блокировать улицы другие транспортные коммуникации, разъяснить, что акция может быть принудительно прекращена правоохранительными органами, а виновные задержаны, привлечены к административной или уголовной ответственности.

Одновременно через средства массовой информации информируют население конкретные предприятия, учреждения, организации о принимаемых мерах по разрешению причин конфликтов (о предстоящих выплатах заработной платы, пенсий, налаживании функционирования транспортных магистралей, воздушного сообщения и других объектов).

На этом же этапе проводится рекогносцировка территории, на которой планируется проведение акций протеста. Это позволяет, особенно при крупномасштабных акциях, определить необходимое количество сил и средств для обеспечения общественного порядка, вида нарядов, групп, их расстановку, а также численность, место дислокации, уровень оснащенности и вооруженности резерва.

Разрабатывается план действий ОВД по обеспечению общественного порядка и  безопасности граждан, бесперебойному функционированию транспорта и  коммунальных служб. Руководителями ОВД совместно с представителями других органов и ведомств (служб коммунального, дорожного хозяйства, энергоснабжения и  других) обследуется состояние прилегающей к месту проведения массового мероприятия территории, путей подхода к ней, причем как для сил органов внутренних дел, так и для участников массового мероприятия; определяются  пропускные возможности пассажирского транспорта.

На основе выводов из собранной информации руководством (в зависимости значимости мероприятия) утверждается управленческое решение, которое организационно оформляется в виде отдельного плана мероприятий по обеспечению общественного порядка и безопасности во время проведения массового мероприятия.

В плане организационных мероприятий подробно указывается: а)содержание мероприятия; б) место и время его проведения; в) цели и задачи органов внутренних дел (для каждой службы в отдельности), способы их выполнения; г) расчет сил и средств с учетом разделения территории на зоны, сектора, участки; д) виды нарядов, их состав и обязанности; е) использование резерва, специальных технических средств, время начала и окончания службы, введение режимных ограничений. К плану могут прилагаться: план-схема расчета сил и средств; расположения зон, участков; варианты организации дорожного движения; схемы связи.

Одновременно проводятся мероприятия по подготовке сотрудников подразделений и служб ОВД к действиям в подобных условиях, использованию необходимых технических средств. В этих целях для сотрудников оперативного штаба могут проводиться занятия для выработки у них навыков руководства задействованными силами и средствами. Они знакомятся с программой предстоящего мероприятия, изучают функциональные обязанности, карты, схемы, другие документы, которые будут использоваться в процессе работы, а также отрабатывают варианты управленческих решений, как в обычных, так и в экстремальных условиях.

Подготовка других категорий сотрудников к обеспечению общественного порядка обычно включает проведение инструктивных совещаний с руководителями отделов, служб, районных (городских) органов внутренних дел, командованием подразделений внутренних войск. В случае проведения особо важных, масштабных массовых мероприятий, с ними организуются краткосрочные учебно-методические сборы. При этом рассматриваются особенности несения службы, тактические приемы (способы) предотвращения правонарушений, пресечения возможных эксцессов.

При необходимости, накануне мероприятия непосредственно на месте проводятся репетиции и тренировки, в ходе которых уточняются задачи, проверяются реальность расчета сил, надежность всей системы обеспечения общественного порядка, связи и управления подразделениями, отрабатываются варианты маневра силами при возникновении чрезвычайных ситуаций.

Особое внимание следует уделить наличию и состоянию средств кино и видеосъемки. Опыт разбора конфликтных ситуаций столкновений сотрудников органов внутренних дел с хулиганами из числа митингующих показывает, что любой эксцесс способен приобрести широкий общественный резонанс, но благодаря документальным кадрам можно определить характер правонарушения и  правомочность действий силовых структур.

Для выезда на места происшествий создаются усиленные следственно-оперативные группы, группы быстрого реагирования и резерв; предусматривается усиленная охрана важных, особо важных и режимных объектов. Затем проводится комплекс мер предупредительно-профилактического характера по нейтрализации преступного элемента и лиц, которые могут спровоцировать участников акции протеста на массовые неповиновения и беспорядки.

Завершается подготовительный этап проведением инструктажа представителей органов, организаций и объединений граждан об их обязанностях и правах во время проведения массовых мероприятий.

Исполнительный период начинается с момента прибытия сил и средств органов внутренних дел к месту проведения массового мероприятия и заканчивается  убытием к месту дислокации. Он включает в себя следующие действия:

- организационное обеспечение деятельности привлекаемых сил и средств: а) органом оперативного управления (его службами) организуется и обеспечивается непрерывное управление всеми видами используемых нарядов, групп, задействованных в мероприятии; б) вводятся в полном объеме предусмотренные планом ограничения; в) обеспечивается непрерывное слежение за состоянием оперативной обстановки и, исходя из результатов ее оценки, принимаются соответствующие управленческие решения и организуется их исполнение; г) осуществляется контроль за несением службы подразделениями и нарядами, входящими в состав основных и приданных сил; д) поддерживается взаимодействие с другими субъектами, участвующими в поддержании порядка, а также организаторами и инициативными группами, участвующими в проведении массового мероприятия;

- проверку руководителями ОВД личного состава на месте проведения массового мероприятия, его экипировки и рабочий инструктаж руководителей групп, предусмотренных планом, при этом сообщается о возможных изменениях во времени и порядке проведения массового мероприятия и иных изменениях в оперативной обстановке; затем следует расстановка сил и средств для решения поставленных задач;

- организацию непосредственной деятельности сотрудников основных и приданных сил по поддержанию правопорядка с соблюдением следующих обязательных требований: а) для обеспечения безопасности должно привлекаться лишь реально необходимое количество сил и средств; б) служебные наряды из состава групп оцепления и других формирований выставляются на территории с учетом необходимости ее прикрытия, а по миновании надобности, по решению органа управления (соответствующего руководителя), незамедлительно снимаются и выводятся в резерв до полного окончания мероприятия и рассредоточения его участников; в) задачи личному составу как основных, так и приданных сил, должны быть сформулированы четко и понятно, при этом особо должна подчеркиваться необходимость предупреждения возникновения паники, давки, групповых нарушений общественного порядка, массовых беспорядков, нахождения сотрудников в заранее установленных местах сосредоточения и недопустимость их самовольного оставления и недопущения к месту проведения массового мероприятия лиц, находящихся в состоянии опьянения, либо имеющих при себе предметы, которые могут быть использованы в качестве орудий нападения;

- информирование о всех изменениях обстановки в районе проведения массового мероприятия и принимаемых в этой связи мерах по обеспечению безопасности представителей органов местной администрации, а также вышестоящих органов внутренних дел;

- мероприятия по поддержанию правопорядка, которые могут самостоятельно проводиться территориальными органами внутренних дел, если количество участников акции небольшое и их действия не носят агрессивного характера. Однако на практике они чаще всего осуществляются объединенными усилиями территориальных, транспортных органов внутренних дел, учебных заведений привлечением в отдельных случаях частей и подразделений внутренних войск.

Привлечение внутренних войск оправдано в том случае, когда территориальные органы внутренних дел не в состоянии контролировать ситуацию. В этих случаях, в основном для выполнения второстепенных милицейских функций, целесообразно привлекать резервные или территориальные формирования внутренних войск. Они могут передаваться в распоряжение руководства ОВД в качестве вспомогательных подразделений для усиления охраны объектов жизнеобеспечения населения и других важных объектов, перекрытия отдельных участков территории, обеспечения установленного порядка пропуска граждан и транспортных средств в район (зон блокады, контроля на других основных магистралях района конфликта). Причем часть  сил и средств должна находиться в резерве для действий в случае осложнения оперативной обстановки;

- проведение переговоров. Абсолютное большинство акций протеста, в том числе сопровождающих блокированием улиц, административных зданий, транспортных коммуникаций было  прекращено путем проведения длительных переговоров и удовлетворения части  или полностью выдвигаемых требований участников этих акций. Поэтому в случае, когда участники акции протеста вступают в переговоры, ведут себя спокойно, главе администрации, руководителю оперативного штаба и другим его членам, прокурору, необходимо вести переговоры вплоть до прекращения ими противоправной акции и полного рассредоточения;

- проведение специальных операций. Если участникам акции протеста удается провести блокирование зданий, улиц и других магистралей, транспортных коммуникаций, в результате чего создается угроза безопасности их функционирования и причинения крупного материального ущерба, как правило, должна проводится специальная операция по разблокированию этих объектов.

- использование силовых операций. В том случае, когда организаторы и участники блокады ведут себя агрессивно, на призывы представителей власти и других должностных лиц не реагируют, допускают грубые нарушения общественного порядка, оказывают силовое противодействие сотрудникам органов внутренних дел и при этом в результате продолжающегося блокирования создается угроза безопасности движения и функционирования транспорта, причиняется крупный материальный ущерб, руководителю оперативного штаба по согласованию с главой администрации и прокурором следует принять решение на пресечение незаконной акции с использованием методов силового воздействия.

В решении необходимо отразить следующие обстоятельства: а) краткие выводы из оценки обстановки; б) избираемые методы силового воздействия, способы их реализации; привлекаемые силы и средства; в) исходные позиции, направления (рубежи) действий, задачи специальным группам, предусмотренных операцией, их руководителям; г) ответственных лиц и их задачи по всестороннему обеспечению операции; д) порядок взаимодействия; е) порядок использования технических средств силового воздействия, оружия и боевой техники; ж) место расположения пунктов управления, время и порядок докладов о ходе выполнения задач.

Перед проведением операции руководителю оперативного штаба, а также прокурору необходимо неоднократно обратиться к участникам акции с требованием прекратить противоправные действия и предупредить, что в противном случае будут приняты силовые меры. В выступлении прокурора должна быть дана правовая оценка деяниям правонарушителей, показана предусмотренная законом ответственность.

Способы действий специальных трупп по разблокированию и рассредоточению участников в зависимости от обстановки могут быть различны. Это оцепление и изоляция всех участников акции, задержание организаторов и активных ее участников и рассредоточения остальной части граждан. В других случаях может быть применена тактика вытеснения всех участников акции в другие места, или рассредоточение с помощью ручных и дистанционных газовых гранат, ранцевых распылителей водометов и других технических средств силового воздействия.

Заключительный период: проводятся мероприятия по отводу и эвакуации сил и  средств, задействованных в операции, возобновлению нормальной жизнедеятельности предприятий, организаций, отмене вводимых ограничений в период проведения массового мероприятия.

Особого внимания в заключительный период заслуживает учет ряда факторов, которые могут оказать существенное влияние на состояние общественного порядка и оперативной обстановки на территории, где проводится акция протеста. К таким факторам относятся: а) концентрация участников в определенных местах (трибуны, где находятся ораторы, вокруг лидеров и других местах), которая может создавать потенциальную угрозу общественному порядку и безопасности; б) неорганизованность действий участников мероприятия в связи с окончанием его проведения; в) возможность проведения других (не запланированных) мероприятий; г) психологическая расслабленность и физическая усталость сотрудников подразделений и служб, связанные с окончанием несения ими службы; д) агрессивность отдельных участников (групп), связанная с их недовольством результатами акции протеста, действиями правоохранительных органов.

Учитывая приведенные факторы, осуществляются: а) перегруппировка сил и средств для подготовки их отвода с занимаемых позиций; б) организация сопровождения участников мероприятия, покидающих место его проведения значительными по количеству группами; в) оказание (в случае необходимости медицинской помощи гражданам и сотрудникам ОВД, пострадавшим во время проведения мероприятия; г) предупреждение несчастных случаев, которые могут происходить в связи с неорганизованным отходом участников мероприятия; д) организованный отвод личного состава основных и приданных сил; е) отмена ограничений, вводимых на период проведения массового мероприятия; ж) разбор и анализ действий подразделений, служб, отдельных сотрудников.

В процессе проведения специальной операции, а также по ее завершению прокурор дает правовую оценку действиям органов внутренних дел, иных привлеченных и взаимодействующих сил и средств, выясняет обстоятельства, способствовавшие обострению обстановки, принимает необходимые надзорные и управленческие решения.

 

[1] Ленин В.И. Полн. собр. соч.-Т.45.-С. 201.

[2] Ленин В.И. Полн. собр. соч.-Т. 45.-С.200.

[3] Крыленко Н.В. Суд и право в СССР. Ч.1.,-М., 1927. - С. 98.

[4] Герасимов И.Ф. Некоторые проблемы раскрытия преступлений. Свердловск. 1975. С.132-135.

[5] Функции и структура органов управления, их совершенствование /Под ред. Г. Х. Попова. -М. , 1973. -с. 34-35

7. Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. -М. , 1987. -с. 170

8. См. : Бачило И. Л. Функции органов управления. -М. , 1976. -с. 23

[6] См. : Производительность труда "белых воротничков"/Под общ. ред. В. В. Зотова. Перевод с англ. -М. : , 1989. -с. 24

[7] Управленческие процедуры/Под ред. проф. Лазарева Б. М. -М. , 1988. -с. 16

[8] Данные приемы приводятся по книге Э.Е. Старобинского «Как управлять персоналом».

[9] Перечень органов районного уровня, действующих в перечисленных сферах дан в «Настольной книге прокурора», М., 2000. С.66-67.

[10] Интересны масштаб, механизм и виды коррупции, которые приводит в своём интервью «Взяткобратия» и.о.председателя Национального антикоррупционного комитета К.Кабанов. По его оценке, в России сегодня существуют три вида коррупции: политическая, системная и низовая.Оборот корупционного рынка - 40 млрд. долларов США в год. (см. Новая газета. № 87(920) 20-23.11.2003).

[11] Постановление Конституционного Суда РФ от 8.12.2003 №18п // Рос. газета. 22 дек. 2003.

[12] Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия. Рекомендация. NR (2000). Принята Комитетом Министров Совета Европы 6 октября 2000г.

[13] См.: приказ Генерального прокурора РФ от 11.02.2003 №10 «Об участии прокуроров в надзорной стадии уголовного судопроизводства».

[14] Наумов А. Суд как орган борьбы с преступностью, а прокуратура как институт общего надзора // Рос.юстиция. 2002. №1.

[15] См. также: Давыденко Л. М. Организующая роль районного (городского) прокурора в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. -М., 1988.- С. 12-13

 

[16] Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник /Под ред. А. А. Чувилева. -М.: Юристъ. - 1999. - С.300-301.

[17] Представляется, что по аналогии с постановлениями Координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов, их следует именовать именно «постановлениями»

[18] О фактическом делегировании Генеральным прокурором РФ полномочий по координации в федеральных округах заместителям Генерального прокурора свидетельствуют положения Регламента Генеральной прокуратуры РФ (п.5.2.1.), утвержденного приказом Генерального прокурора РФ от 15.01.2003 №2.

[19] СЗ РФ. 1994. № 35. ст. 3648.

[20] См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» № 1094 //Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 39, ст.4563.

[21] Основы управления в органах внутренних дел. – М.: 2002, с. 357-358.

[22] Особые условия возникают также при введении военного положения, а также при введении решения чрезвычайного положения.

Военное положение – это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающий ограничения прав и свобод: вводится на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее регионах в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации.

Режим чрезвычайного положения – это временно вводимый особый правовой режим деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающий предусмотренные законом отдельные ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

[23] Вопросы функционирования в особых условиях, обусловленных различными видами чрезвычайных ситуаций, в научном отношении достаточно глубоко и обстоятельно разработаны учеными и практическими работниками органов внутренних дел. См. например: Майдыков А.Ф. Проблемы научного управления органами внутренних дел в особых условиях: Труды. /М., Академия МАД СССР, 1991, с. 1214; Основы управления в органах внутренних дел. /Под ред. проф. А.П.Коренева, - М., 2001 г. с. 353 и послед.

[24] См.: Майдыков А.Ф., Ложкин И.Е. Оперативный штаб как основной орган управления силами и средствами МВД России в особых условиях. Лекция. М.: 1995, с. 7-13.

[25] Основы управления в органах внутренних дел. – М.: 2001, с. 365-366.

[26] Соглаев В.Н. Основы организации специальной операции. – М., 1994, с. 11-12.

[27] Комментарий к Федеральному закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. /Под общ. ред. Ю.И.Скуратова. – М,: Изд-во Норма. 1996. с. 103.

[28] Приказ Генерального прокурора РФ от 26.02.97 № 8 «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторов».

[29] В учреждениях уголовно-исполнительной системы террористы в абсолютном большинстве ситуаций «заложника» просили о встрече с прокурором.

[30] Российское уголовное право: в 2-х т. Т. 2. Особенная часть /Под ред. проф. Рарога А.П – М.: 2001. с. 376.

[31] Так, в постановлении по делу Р. Президиум Верховного Суда РФ отметил «Действия Р. нельзя оценивать, как «добровольные» в том смысле, как «добровольность» понимается уголовным законом, поскольку фактическое освобождение потерпевшего состоялось уже после выполнения условий, выдвинутых похитителями, когда их цель была достигнута и оказался утраченным смысл дальнейшего удержания заложника. При таких обстоятельствах Р. не может быть освобожден от уголовной ответственности на основании примечаний к ст. 126 и 206 УК РФ //БВС. 1998. № 6. 

[32] Илларионов В. П. Заложники и переговорщики. Советская милиция., 1991. № 9. С. 48.

[33] Илларионов В. Цит. ран. раб. С. 49.

 

[34] От переговоров в собственном смысле этого слова следует отличать «имитацию» переговоров. Речь идет о случаях, когда приходится иметь дело с душевнобольным человеком. По существу здесь отсутствует субъект переговоров, реагирующий на логическую сторону диалога и отдающий себе отчет в содеянном. Тогда имитация переговоров должна быть направлена прежде всего на снятие агрессивности. В подобных ситуациях диалог лишен своей содержательной части и по существу является психотерапевтическим средством воздействия.

[35] Самым, пожалуй, важным из них является умение вести торг. Уметь предлагать обмениваться за любое из исполняемых требований преступника – основной путь к успешным переговорам.

Другим стратегическим приемом ведения переговоров является затягивание времени. Даже самое незначительное требование должно обговариваться, должны указываться трудности (или просто условия) его выполнения, «вскрываться» объективные причины невозможности уложиться в отведенные сроки и т.п.

Следующий прием заключается в умении большую проблему разбить на маленькие. Выполняя требования поэтапно вы создаете у преступника ощущение положительной динамики происходящих событий и выигрываете время.

Умение при предложении альтернативы представлять несколько вариантов также является значимым. Выбор всегда предпочтительнее в психологическом плане нежели его отсутствие. Однако предлагаемых вариантов альтернативного решения не должно быть слишком много, два-четыре вполне достаточно //Р.Фишер, У.Ури. Путь к согласию или переговоры без поражения. – М., 1993.

               

[36] Наиболее красноречивым подтверждением тому могут являться шахтерские и студенческие волнения, например события 1998 г., когда митинг студентов в г. Екатеринбурге был разогнан ОМОНом; в результате противодействия митингующих и сил правопорядка пострадало пять бойцов отряда и две участницы акции. Уместно отметить, что реакция общественности и официальных структур на события в г. Екатеринбурге была неоднозначной, в значительной мере поляризованной. В частности, высказывались мнения, что вина за случившееся лежит на местных властях, продемонстрировавших крайнее непонимание происходящего, а также на организаторах мероприятия, которые несут ответственность за проведение таких акций; была и иная точка зрения, отраженная в частности в Заявлении Государственной Думы «О проявлении насилия в отношении мирной студенческой манифестации в г. Екатеринбурге», в котором говорилось о «в зверском беспределе» милиции, выразившемся в «избиении беззащитных студентов», «в насилии по отношению к мирной студенческой акции» //Известия. 1998. 17 апр.

[37] См. Методические рекомендации по противодействию экстремистским проявлениям в забастовочном движении. – М.: ВНИИ МВД России, 1998.