На прокуратуру возлагаются, наряду с осуществлением надзорных функций, и другие функции, хотя и связанные с надзорной деятельностью, но носящие в основном организационный характер. Среди них следует выделить координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Содержание, предмет и правовое урегулирование этого направления деятельности в процессе развития прокуратуры ме­нялись по различным причинам. В период становления нового российского государства прокуратура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий. Однако спустя некоторое время функция по координации деятельности правоохранительных органов была восстановлена Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»».

Наделение прокуроров координационными полномочиями обусловлено наличием у них обширной и объективной инфор­мации о совершенных преступлениях, их раскрываемости, ка­чественности расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, результатах рассмотрения уголовных дел в судах.

Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, имеет возможность выявлять недостатки в деятельности органов, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, принимать меры, направленные на их устранение. При проведении проверок органы прокуратуры могут устанавливать среди прочих и такие нарушения закона, которые создают условия для совершения преступлений. Кроме того, именно прокуратура, выполняя роль связующего звена в отношениях с органами власти как по «вертикали», так и по «го­ризонтали», в силу своих полномочий оказалась наиболее подходящей государственно-правовой структурой для организации координационной деятельности по борьбе с преступностью.

Сущность координации состоит во взаимосогласовании, упорядочении деятельности различных органов по достижению общей цели. Правоохранительные органы такие, как прокуратура, органы внутренних дел, федеральной службы безопасности, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и другие, имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступностью, осуществляют свою деятельность независимо друг от друга, своими специфическими формами и методами в пределах установленной для каждого из них компетенции. Для создания надлежащего заслона преступным проявлениям требуется объединение усилий, согласование по месту и времени действий разных органов правоохранительной системы, что и достигается посредством осуществления координационной деятельности. При этом основной упор в данной координации должно уделяться именно совместно согласованной деятельности ее субъектов, обеспечения единства их действий по достижению общих целей по противодействию преступности.

Основной целью координации, осуществляемой под руководством прокуратуры является повышение эффективности борьбы с преступностью.

Что касается задач, то для координации они являются более конкретными по своему содержанию, рассчитаны на продолжительный период времени, носят целенаправленный характер. В числе основных задач координационной деятельности следует выделить следующие:

разработка и осуществление органами правоохранительной системы согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, качественному расследованию уголовных дел, принятию необходимых мер по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений;

объединение усилий и активизация работы правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью;

устранение дублирования и параллелизма в их деятельности по противодействию преступности[15].

Сущность и назначение координационной деятельности выражается также в ее основных направлениях. К таковым относится осуществление правоохранительными органами совместного всестороннего анализа состояния преступности на определенной территории, ее структуры и динамики, прогнозирования тенденций ее развития, а также обобщения и оценки деятельности по выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию и предупреждению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью и "болевых" точек той или иной территории. В свою очередь, результаты такого анализа нацеливают правоохранительные органы на выполнение федеральных, региональных и местных программ по борьбе с преступностью, разработку совместно с другими государственными органами, научными учреждениями предложений по предупреждению преступлений.

В необходимых случаях на основе имеющихся данных о состоянии дел по борьбе с преступностью правоохранительные органы подготавливают и направляют по этому вопросу информации Президенту, Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов федерации, органам местного самоуправления.

Координация деятельности правоохранительных органов призвана также проводить обобщение практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности, осуществлять разработку необходимых предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по преодолению преступности.

Правовой основой по регулированию прокуратурой рассматриваемой внешней координации в первую очередь служит Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», который в настоящее время является фактически единственным законом, нормы которого (ст.8) обязывают иные правоохранительные органы участвовать в координационной деятельности и выполнять совместно принятые решения.

В силу п.2 ст.8 этого закона Указом Президента РФ от 18.04.96 №567 утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В нем определены основные цели, принципы и направления координационной деятельности, формы координации и взаимодействия с судами и другими органами, регламентированы полномочия ее участников, другие организационные вопросы этого вида согласованной деятельности.

В соответствии с п.1 ст.8 Закона о прокуратуре и п.3 Положения о координации деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры. Никакие другие должностные лица органов прокуратуры (в том числе заместители перечисленных выше лиц) в силу этих законодательных предписаний координаторами не являются.

Более того, данная функция координации осталась также единственной у прокуроров-руководителей всех уровней, которая является непередаваемой иным должностным лицам прокуратуры, за исключением случаев делегирования полномочий по ее осуществлению Генеральным прокурором РФ.

При этом речь идет, во-первых, о выполнении Генеральным прокурором РФ и подчиненным ему прокурорами роли координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, то есть организатора выработки и реализации совместных согласованных с другими субъектами координации мер по выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию и предупреждению преступлений, по принятию мер по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений, а во-вторых, предметом координационной деятельности являются действия только по борьбе с преступностью. Соответственно деятельность по пресечению и предупреждению иных, непреступных, правонарушений в предмет координации, как это следует из смысла закона, не входит.

Участниками координационной деятельности наряду с органами прокуратуры определены органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы таможенной службы и другие правоохранительные органы. Это положение обуславливает необходимость руководствоваться при осуществлении координации и соответствующими Федеральными законами "О милиции", "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации", "О внешней разведке" и другими.

К примеру, на законодательном уровне только в ст. 10 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в РФ" раскрывается столь привычное словосочетание "борьба с преступностью", включающее в себя деятельность по выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Существенное значение для правового регулирования координации имеют и такие законодательные акты, как Уголовно-процессуальный кодекс, Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности", определяющие компетенцию, полномочия правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью, порядок осуществления уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности.

Важным звеном механизма правового регулирования координации наряду с перечисленными нормативными правовыми актами являются совместные приказы руководителей федеральных правоохранительных органов, приказы Генерального прокурора РФ, а также международные договоры и соглашения.

К числу первых относятся такие совместные приказы руководителей правоохранительных органов, как приказ Генеральной прокуратуры, Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Департамента налоговой полиции РФ от 22 мая 1995 года №32/199, 73/278, которым утверждено и введено в действие Положение о совместных следственных оперативных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и налоговой полиции для пресечения и расследования деятельности организованных преступных групп. Подобным приказом Генерального прокурора, Министра внутренних дел, Директора Федеральной службы безопасности, Председателя Государственного таможенного комитета РФ от 25 ноября 1997 года №69/777/425/700 утверждена Инструкция по взаимодействию правоохранительных органов Российской Федерации при расследовании и раскрытии преступлений, связанных с посягательством на культурные ценности России. Этим приказом установлен порядок создания региональных и межрегиональных следственно-оперативных групп (бригад) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и таможенных органов при расследовании преступлений, связанных с незаконными действиями с культурными ценностями.

Среди приказов Генерального прокурора РФ, касающихся вопросов координации, в первую очередь, следует выделить приказ от 26.06.97 №34 "Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью". В нем, наряду с отнесением координации деятельности правоохранительных органов к числу основных направлений деятельности прокуратуры, определяется обязательная периодичность проведения координационных совещаний руководителей правоохранительных органов (не реже одного раза в квартал). Кроме того, согласно данному приказу на прокуроров субъектов РФ возложена координация деятельности по борьбе с преступностью всех правоохранительных органов, военных, транспортных и других специализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории соответствующих субъектов федерации.

В этом же приказе Генеральный прокурор РФ обращает внимание прокуроров на необходимость расширения и укрепления сотрудничества с правоохранительными органами других государств, налаживания взаимодействия с ними в раскрытии и расследовании транснациональных преступлений, обеспечении строгого и неуклонного исполнения международных договоров и соглашений.

Механизм и основные направления взаимодействия правоохранительных органов различных стран в области борьбы с преступностью в общем виде определены в Минской (1993г.) Конвенции о правовых отношениях и правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. В 1992г. по инициативе Генеральной прокуратуры РФ заключено соглашение о сотрудничестве между прокуратурами России, Белоруссии, Казахстана и Киргизии. В последующем аналогичные соглашения были заключены со всеми прокуратурами стран СНГ. Одним из приоритетных направлений взаимодействия прокуратур стран ближнего зарубежья является координация деятельности по борьбе с преступностью. Соответственно прокурорам, особенно приграничных городов и районов, при осуществлении координационных полномочий необходимо руководствоваться положениями перечисленных международных правовых документов и обеспечивать их исполнение.

Обязательными для руководства и исполнения участниками координационной деятельности всех уровней являются также постановления Координационных совещаний руководителей федеральных правоохранительных органов.