Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
§1. Значение информационно-аналитической работы в органах прокуратуры.
Информационно-аналитическая работа в органах прокуратуры ведется в основном по двум направлениям. Внешним направлением является информационно-аналитическая работа, связанная с определением состояния законности и правопорядка на территории и (или), объекте поднадзорных конкретным органам прокуратуры. В этом случае анализ данных, характеризующих состояние законности и правопорядка, даёт знание реальной обстановки. Он позволяет правильно определять направления надзорных усилий и объекты надзора, прогнозировать развитие неблагоприятных тенденций и процессов, вырабатывать предупредительные меры. Это направление определяет задачи функциональной деятельности органов прокуратуры.
Другим, внутренним, направлением информационно-аналитической работы в органах прокуратуры является сбор, изучение и оценка информации с целью определения эффективности организации и деятельности органов прокуратуры. Такая информационно-аналитическая работа позволяет вырабатывать организационные мероприятия, направленные на совершенствование системы управления органов прокуратуры.
В целом, от того, как будет поставлена информационно-аналитическая работа в решающей степени зависит результативность деятельности прокуратуры. Её надлежащая организация обеспечивает эффективное управление прокурорской системой.
Методической и иной литературы с рекомендациями относительно организации информационно-аналитической работы немало. Но большей частью речь там идёт об информационно-аналитической работе в прокуратуре городского и районного звена.
При всей практической полезности подобный подход имеет очевидный недостаток. Он не учитывает, что городские и районные прокуратуры лишь звено прокурорской системы. Кроме них в систему органов прокуратуры входят прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним прокуратуры, Генеральная прокуратура Российской Федерации. Каждое звено системы имеет своё местоположение, между ними существуют структурные соотношения, организационные связи и отношения.
Известно, что организационное единство системы обеспечивается через многие факторы. В частности, через распределение функций, полномочий, установление взаимоотношений между звеньями системы. Они представляют собой взаимосвязи звеньев системы, основным содержанием которых является взаимодействие.
Информационно-аналитическая работа тоже относится к факторам, обеспечивающим организационное единство прокурорской системы и взаимодействие составляющих её звеньев. Поэтому эта работа должна «пронизывать» всю систему, подчиняться единым правилам, соответствовать единым требованиям.
На федеральном уровне анализ обычно проводится по всем направлениям. Объективности ради, следует отметить, что в Генеральной прокуратуре для этого имеется больше возможностей, чем в нижестоящих прокуратурах. Кроме ресурсов собственно подразделений центрального аппарата, имеется Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка. В соответствии с приказом Генерального прокурора № 55-2002 г. «О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации» на Институт дополнительно возложен «комплексный анализ состояния законности и правопорядка в стране, оценка эффективности прокурорского надзора». Два раза в год: не позднее 20 февраля и 20 августа Генеральному прокурору положено представлять соответствующую записку. В ней, помимо всего, Институт должен давать прогноз основных тенденций в состоянии законности, а также предложения по совершенствованию действий надзорного характера, правоприменительной практики и текущего законодательства.
В областных, краевых и республиканских аппаратах случается, что аналитическая работа, направленная на совершенствование системы управления, ведётся только в связи с обобщением практики прокурорского надзора на том или ином надзорном участке. Городское и районное звено «грешит» небрежностью на всех направлениях аналитической работы. В результате не удаётся достичь целостного анализа, единых оценок, не решается задача обеспечения взаимодействия структур, составляющих систему органов прокуратуры.
Следует отметить, что значение информационно-аналитической работы в системе органов прокуратуры Российской Федерации снижается за счет усиления централизации управления. Такой вывод позволяет сделать анализ действующих приказов и указаний Генерального прокурора, согласно которому можно убедиться, что для определения направлений главного удара прокурорам субъектов Федерации, приравненным к ним прокурорам, (не говоря уже о районном и городском звене), совсем не требуется анализировать состояние законности в регионах, взвешивать имеющиеся штатные и иные возможности, наличные кадры, их профессиональную подготовку и т.п. За них эти направления намного вперёд уже расписаны в руководящих документах центрального аппарата. Причём, безотносительно к уровню законности, специфике регионов, их природным, экономическим и социальным особенностям, даже наличию либо, наоборот, - отсутствию объектов надзора.
Приказы и указания далеко не единственные документы из группы актов управления. К ним следует добавить многочисленные постановления Координационного совещания, решения коллегии Генеральной прокуратуры и информационные письма, предписывающие в обязательном порядке всем прокурорам регулярно (вариант – раз в квартал, полугодие, ежегодно) анализировать либо обобщать состояние законности, прокурорского надзора, следственную практику и т.п., рассматривать их итоги на координационных совещаниях, коллегиях, представлять отчет или докладную записку в центральный аппарат. По весьма скромным подсчетам, кроме ежегодного доклада об итогах своей работы, прокуроры субъектов Федерации обязаны представлять несколько десятков отчетов о работе на конкретных надзорных участках. Нелишне заметить, что прокуроры субъектов Федерации точно также ведут себя в отношении городских и районных прокуратур.
Сковывает инициативу и самостоятельность прокуроров и практика направления заданий и поручений. При этом случается, что надзорные мероприятия, представляющиеся «центру» первостепенными, отнюдь, не являются таковыми для прокуратур на местах и поручаются им без учета проблем, действительно, острых и волнующих регионы в данный момент. В этой связи весьма поучительным был эксперимент, проведённый в 1989-1990 гг. Прокуратурой РСФСР. Прокурорам нескольких районов Калужской области был предоставлен режим «наибольшей оперативной самостоятельности». Они, исходя из анализа положения дел и наличных прокурорских сил, сами определяли, чем, как и когда заниматься. Прокуратура области, зная о том, что прокурорами делается, воздерживалась от направления им заданий и поручений, кроме, естественно, проверок конкретных жалоб и заявлений, а оказывала лишь консультативную и методическую помощь. Оказалось, что не связанные с необходимостью отвлекать силы и время на выполнение заданий и спущенных сверху других мероприятий, получившие карт-бланш прокуроры, смогли «нащупать» и поднять такие проблемы, разрешение которых действительно сказалось на состоянии законности в районах, а отдельные приобрели областной характер и стали предметом надзорных усилий всех прокуроров области.
Ясно, что при таком «окутывании» и заорганизованности работы всех без исключения прокуратур не может быть и речи о какой-либо их самостоятельности. Им надо, или добросовестно выполнять всё, что предписано «сверху», или, допуская формализм и «отписки», выкраивать время и силы для организации своих, не менее важных и неотложных мероприятий.
Для изменения названной ситуации нужен комплекс мер. Большинство из них выходят за рамки темы, обозначенной в разделе, и требуют отдельного глубокого исследования. Но совершенно очевидно, что необходимо внести в Регламент Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов Федерации, а главное, - ему неуклонно следовать, - правило, по которому указания, информационные письма, не говоря уже о заданиях, должны быть предельно адресными, касаться только тех регионов и прокуроров, где на самом деле есть проблемы с исполнением законов или осуществлением прокурорского надзора.
Это, безусловно, осложнит работу аппаратов. Посылать указания и задания всем или большой группе прокуроров проще, риск «промахнуться» меньше. А здесь потребуется систематически работать с регионами, наладить информационные потоки, вести их регулярный анализ и т.п.
Содержание аналитической работы и виды информации.
Содержательную сторону аналитической работы составляют ряд взаимосвязанных этапов: сбор (накопление) – обработка информации – выводы и предложения (результат). Они одинаково важны и ошибки или недооценка одного обязательно скажется на других.
Со сбором информации, как правило, не возникает проблем. Во-первых, статья 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет истребовать многообразные сведения из самых различных источников. Главное, - чтобы в этом была система. А, во-вторых, - практика набора данных, так или иначе характеризующих уровень исполнения законов, динамику и структуру преступности, итоги работы органов правоохраны, в прокуратурах всех уровней сложилась давно и достаточно известна.
Значительно сложнее обстоит дело с двумя последующими этапами. А самым слабым местом часто оказываются результаты, вытекающие из анализа, выводы и предложения. Это всякий раз видно по документам, в которых нет «света в конце тоннеля»: планам, справкам-обобщениям, решениям коллегии и т.п., не содержащим предложений об осуществлении надзорных или управленческих мер.
Что касается этапа обработки информации, то в прокуратурах разных уровней обработка идёт, хотя и по-своему, но в конечном итоге сводится к анализу информации в традиционных его рамках: обобщение — оценка.
Для правильного анализа информации необходимо иметь четкое представление о целях и задачах предстоящей работы, о методах группирования и изучения информации и ее оценке.
По результатам анализа информации и полученной оценки должен составляться итоговый документ: обзор, обобщение, справка, докладная записка и т.п. Необходимо при этом стремиться к краткости, но помнить, что в анализе должны быть следующие сведения:
- четкое определение целей, задач и характера проведенного анализа;
- указание на период, за который проводилось обобщение, и на то, какая информация и какими методами была изучена;
- результаты проведенного обобщения;
- выводы и предложения.
До формулирования выводов и предложений по результатам проведенного анализа в некоторых случаях целесообразно обсудить итоги проделанной работы с заинтересованными в этом сотрудниками прокуратуры, в том числе и руководителями.
Выводы и предложения по результатам анализа должны реализовываться в форме последующего включения соответствующих мероприятий в планы работы либо направляться на места путем директивных, информационно-методических писем, издания приказов и указаний и т. д. Чаще всего по результатам аналитической работы на места направляются информационно-методические письма.
Обычно информацию определяют как содержание отражения объективной действительности, выраженное в форме сообщения, осведомления о положении дел, сведения о чем-либо или о ком-либо, передаваемые непосредственно или с помощью технических средств.
Информация для аналитической работы в органах прокуратуры – это отражающие действительность данные о преступности и правонарушениях непреступного характера, а также любые другие данные, свидетельствующие об организации работы правоохранительной системы, в том числе и прокуратуры. Иными словами, - совокупность качественных и количественных характеристик этих явлений в их единстве и развитии. Каждый качественный момент обладает определённой величиной, количество означает его определённость в конкретных условиях пространства и времени.
«Прокурорская» информация должна отвечать обычным требованиям, т.е. быть объективной, точной и целенаправленной. С тем, чтобы информация эффективно использовалась для анализа, необходимо её достаточное количество. Малый или, наоборот, избыточный объём информации негативно влияет на выработку решений. Не менее важно, чтобы она была полезной. Полезность определяется тем, что такая информация является необходимой для постановки или разрешения надзорной либо управленческой задачи.
Используемую в прокуратуре информацию условно можно разделить на три вида: статистическую, оперативную и справочную. Статистическая информация представляется из органов госстатистики, органов министерства внутренних дел, юстиции и других в заранее установленные сроки и по определённой форме. Оперативная информация (суточные сводки о происшествиях и т.п.) поступает непрерывно в самой различной форме. Справочная информация накапливается в прокуратурах постепенно и используется по мере надобности.
В этой связи чрезвычайно важно иметь накопительные банки информации. Пока это делается путём введения в делопроизводство определённой номенклатуры дел. В них, преимущественно, систематизируется и накапливается информация. Конечно, это не лучший способ группировки данных и создания банков информации. Он не обеспечивает простоты и удобства в её использовании, а вынуждает каждый раз «поднимать», в том числе из архива, соответствующие наряды. С внедрением в практическую деятельность прокуратуры электронно-вычислительной техники открылись широкие возможности компьютерного учета и хранения информации. Появились различные компьютерные программы по её обработке и применению.
§3. Анализ правонарушений непреступного характера (состояния исполнения законов).
Надо иметь в виду, что прежнего «широкозахватного» общего надзора уже нет. Есть конкретные наиболее значимые для общества и государства надзорные участки или, так называемые, ниши.
Первая из них – наблюдение за законностью правовых актов. Причем, в основном, актов органов субъектов Федерации. Все остальные акты, в том числе «индивидуального применения права» чем дальше, тем больше «отходят» к предмету деятельности других структур: Конституционного Суда, системы общих судов, Уполномоченного по правам человека, органов государственного контроля. Прокуратуре такие акты просто не охватить. В настоящее время за прокуратурой следует сохранить право и обязанность вмешательства в деятельность коммерческих и некоммерческих организаций лишь тогда, когда их незаконные акты нарушают права и свободы граждан. На втором этапе (он, по разным оценкам, прогнозируется через 8-10 лет) с созданием административных и иных специализированных судов, уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации акты этих организаций вообще должны исчезнуть из сферы прокурорского надзора.
Нелишне заметить, что после окончательного формирования системы органов местного самоуправления от прокуратуры должна уйти обязанность осуществлять надзор за соблюдением уставов этих органов.
Вторая ниша – правозащитная деятельность. Сейчас она реализуется в процессе деятельности прокуратуры по всем направлениям. Известно, что соблюдение прав граждан отражает практику исполнения законов. Отсюда защита прав человека и гражданина есть одна из целей прокурорской деятельности, составная часть объекта прокурорского надзора и важнейший элемент предмета надзора применительно к каждому его направлению.
Со временем, когда завершится создание административных, трудовых и иных специализированных судов, предмет правозащитной деятельности сузится до необходимости и права прокуратуры осуществлять защиту наименее обеспеченных социальных слоёв населения.
Аналогичная тенденция наблюдается и в экономических отношениях. В новом процессуальном законодательстве рамки участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе ограничены наличием публичного интереса, связанного с необходимостью охраны наиболее важных для государства и общества правоотношений. Следовательно, на нынешнем этапе надзор за исполнением законов нужен, в основном, в базисных секторах – государственная собственность, природные ресурсы, бюджет, налоги, таможенное дело. Правонарушения в этих секторах причиняют самый большой ущерб государству и обществу.
Названные сектора не есть нечто застывшее и навсегда данное. Они, безусловно, могут, и будут заменяться на другие, во-первых, по мере укрепления законности, а во-вторых, - в зависимости от изменения в стране социально-экономических и правовых условий. Но однозначно, что надзор за исполнением законов не должен выходить за их пределы, чтобы быть востребованным и результативным.
Результативность прокурорского надзора следует выделить отдельно. Прокуроры порой не имеют ясности, что и как они сегодня должны делать в экономической сфере. Поэтому проверяют, например, правильность перечисления налоговых платежей, разбираются с векселями в проблемных банках, оценивают целесообразность действий хозяйствующих субъектов и т.п.
Отсюда вместо того, чтобы, как по А. Ф. Кони, быть «живым напоминанием закона» и по итогам своего вмешательства принимать процессуальное решение (о возбуждении уголовного дела или отказе в таковом), вносят тысячи представлений. При всём уважении к этой форме прокурорского реагирования, они на обеспечение режима законности в некоторых ситуациях мало влияют.
Чтобы этого избежать, анализ состояния исполнения законов следует производить преимущественно в четырёх сферах: экономика, социальный сектор, природные ресурсы, правоохранительная деятельность. Эти сферы облегчат прокурорам по всей вертикали прокурорской системы как планирование деятельности, направленной на выявление нарушений законов, так и каналы получения более полных сведений о правонарушениях.
Источники информации о нарушениях закона общеизвестны и делятся на две группы: общие и специальные. В первую входят обращения, заявления и жалобы граждан, а также организаций и должностных лиц; сообщения средств массовой информации; материалы гражданских, арбитражных, уголовных дел, производство об административных нарушениях. Прокуроры всех уровней могут получить необходимую информацию, участвуя в совещаниях и заседаниях органов государственной власти и местного самоуправления, коллегиальных органах других учреждений.
Вторую группу источников составляют данные органов межведомственного контроля. На районном (городском) уровне их более двух десятков. Разумеется, это количество в зависимости от конкретных условий, может варьироваться. Кроме того, следует иметь в виду, что с течением времени наименование и состав контрольных органов могут меняться.
Учитывая, что речь идёт об анализе состояния исполнения законов системой органов прокуратуры в целом, предпочтительнее не перечислять контролирующие органы каждого уровня, а условно сгруппировать их по сферам деятельности. Их пять: сфера контроля за исполнением законов в экономике; социальном секторе; секторе финансов; окружающей среды и использовании природных ресурсов; правоохранительной деятельности.[9]
Для обеспечения информированности о состоянии исполнения законов на каждый отчетный период (полугодие, год) следует либо наладить поступление необходимых данных, либо каждый раз запрашивать сведения о выявленных правонарушениях из контролирующих органов в перечисленных сферах деятельности.
Во взаимоотношениях с контролирующими органами нужно иметь в виду, что прерогатива прокуратуры – надзор за исполнением ими законов и вправе требовать от них проведения проверок в подконтрольных организациях, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Поэтому, кроме истребования сведений о состоянии законности в той или иной сфере, прокурор обязан проверять законность мер, принятых органами контроля по устранению выявленных нарушений и ответственности виновных.
Полученная информация позволит получить ответ, в деятельности и актах каких организаций и учреждений нарушения законности имеют наибольшее «хождение», каков характер и степень их опасности для прав и интересов граждан, общества и государства.
§4. Задачи и содержание анализа преступности.
Преступность сложное социальное явление. Анализ её преследует несколько задач. Во-первых, - выявление и оценку распространённости и общественной опасности преступности за учетный период. Во-вторых, - оценку социальных характеристик преступности, которые указывают на особенности её порождения и функционирования (мотивация, социально-групповая принадлежность). В-третьих, - выявление свойств преступности как относительно самостоятельного явления (устойчивость, организованность и т.п.).
Это совсем не то, что довольно часто встречается, особенно на районном и городском уровне. Там задача анализа порой сводится к тому, чтобы изложить «прописью» статистической справки (сводки) рай(гор)отдела внутренних дел. И тогда, естественно, никакой речи о соблюдении обязательных правил анализа не идёт. Не всегда эти правила выдерживаются в областном, краевом и республиканском звене. Ясно, что анализу подлежит фактическая, а не зарегистрированная преступность. Это первое непременное правило. Но даже Генеральная прокуратура в своих документах оперирует данными о зарегистрированных преступлениях. Связано это с тем, что в силу ряда обстоятельств и причин уголовная статистика отражает не процессы в преступности, а скорее практику её регистрации, поэтому включает в себя только те данные о преступлениях и преступниках, которые выявлены и «переработаны» компетентными органами. Проблема регистрации и учета преступлений длительное время не находит своего разрешения. Хотя именно с регистрации начинается правосудие. Если отсутствует учет, значит нет преступления и, следовательно, нет правосудия. Вместо него есть многочисленные, в виде укоренившейся практики укрытия преступлений, нарушения конституционных прав граждан, дезинформация общества относительно настоящих масштабов преступности.
Определённый оптимизм и надежду на позитивные перемены вселяют меры по реализации поручения Президента России от 08.08.2002 о комплексной проработке упорядочения государственной регистрации и учета преступлений в Российской Федерации, в том числе о передаче этой функции из органов МВД в Госкомстат и его структуры.
Часть преступности практически всегда латентна. Для того, чтобы составить относительно полное представление о её масштабах в районе, области или в целом по Федерации надо к числу зарегистрированных преступлений добавлять их укрытую и незаявленные части. Зная размах болезни, проще искать средства её преодоления.
Согласно второму правилу преступность анализируется в динамике. В прокуратурах всех уровней обычно проводится текущий анализ, когда данные о преступности за год сравниваются с соответствующими данными предыдущего года или нескольких лет. Но есть и другой метод – систематический. По этому методу преступность анализируется последовательно из года в год. При этом выделяются длительные периоды 3, 5 и более лет.
Указанные методы применяются, в основном, для изучения прежних состояний преступности. Иными словами, оценки их в ретроспективе, хотя не менее важен прогноз возможных тенденций. В обыденной практике он, к сожалению, встречается нечасто. В качестве примера можно привести, пожалуй, только информационно-аналитическую записку Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка «О состоянии законности в Российской Федерации и работе органов прокуратуры в I полугодии 2003 года».
Между тем, знание будущих характеристик преступности позволяет своевременно перегруппировать наличные силы органов правоохраны, осуществить их подготовку (переподготовку), разработать иные меры с тем, чтобы не отстать от развития событий.
По третьему правилу преступность анализируется с учетом изменений уголовного законодательства. Процесс декриминализации одних правонарушений и криминализации других – процесс перманентный. Значит, при анализе за длительный период из совокупности анализируемых преступлений надо обязательно исключать преступления, за которые ответственность отменена. Сопоставимый массив в таких случаях берётся с соблюдением следующих требований.
Во-первых, диспозиции статей, касающихся соответствующих преступлений, должны быть достаточно стабильны. Во-вторых, распространённость этих преступлений не должна жестко зависеть от специфических условий места и времени. И, наконец, в-третьих, - необходимо учитывать характер отношения населения к выявлению тех или иных преступлений. Имеются в виду преступления, о совершении которых граждане в силу местных обычаев или традиций предпочитают не сообщать правоохранительным органам.
Частая ошибка принимающихся за анализ преступности заключается в том, что они «идут» по строкам формы - 1А МВД России о количестве зарегистрированных преступлений, следуя принципу «больше - меньше». Более правильно весь сопоставимый массив преступлений делить на четыре группы.
Первая, - насильственная преступность. Сюда включаются умышленные убийства, изнасилования, случаи причинения вреда здоровью, хулиганство.
Вторая, - общеуголовная, корыстная преступность. Это – кражи, грабежи, разбои, мошенничество.
Третья, - преступления в сфере экономики и против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
Четвёртая, - преступность несовершеннолетних.
Анализируются не только данные о преступности, но и целый комплекс других характеристик. В частности, судимость, материальный ущерб, количество погибших и т.п. Учитывая, что преступность является продуктом социальной среды, сведения о ней сопоставляются также с данными экономической, демографической, социальной и иной статистики.
Объём и содержание анализа, естественно, зависит от звена прокуратуры. В районном звене, особенно, когда число совершённых преступлений незначительно, анализ проводится по наиболее общим показателям, Здесь предпочтение отдаётся более глубокому изучению обстоятельств и причин преступных проявлений.
В прокуратурах субъектов Федерации анализируются статистические данные органов внутренних дел, прокуратуры, суда и юстиции, контролирующих организаций. В этом звене исследуются динамика и структура преступности, уровень её среди разных социальных групп, территориальная распространённость и т.п. Федеральный уровень предполагает соответствующее ему содержание анализа.
§5. Анализ деятельности правоохранительных органов.
Выделение анализа деятельности правоохранительных органов в отдельную часть обусловлено важностью и спецификой взаимодействия этих органов с органами прокуратуры. С одной стороны деятельность этих органов связана с исполнением законов, обеспечением прав и законных интересов граждан, а с другой- сама эта деятельность должна быть законной и рациональной и поэтому является объектом прокурорского надзора.
Применительно к задачам анализа в этой сфере речь, прежде всего, идёт об оценке законности правоприменительной деятельности. Смещение акцента в аналитической работе влечёт различия в источниках информации, способах реализации результатов анализа. Здесь реализация направлена либо на устранение нарушений законности в деятельности правоохранительных органов и суда, либо на совершенствование организации прокурорского надзора. На практике эти направления взаимосвязаны, поскольку нельзя отрывать надзорную деятельность от предмета надзора. И, если содержание и объём анализа преступности для каждого звена прокурорской системы зависит от числа совершенных преступлений, то в данном случае участки правоохранительной деятельности анализируются одинаково всеми звеньями.
Среди них, в первую очередь, - соблюдение законности при регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о совершенных преступлениях. Как отмечалось, это самый уязвимый участок правообеспечения. Вместо того, чтобы сосредоточить усилия на выявлении и раскрытии преступлений, работники милиции нередко предпочитают укрыть их от учета, отражая в статистике наиболее благоприятные показатели. Процентомания и лакировка дошли до того, что частыми стали случаи, когда даже убийства регистрируются как телесные повреждения, повлекшие смерть. А прокурорский надзор не всегда является надёжным инструментом противодействия подобной практики. К сожалению, можно привести не один случай откровенных провалов на этом участке. Например, во время проверки Генеральной прокуратурой работы прокуратуры Томской области в октябре 2003 г. было выявлено более 800 укрытых преступлений, в т.ч. 12 умышленных убийств, 14 случаев причинения тяжкого вреда здоровью, повлекшего смерть, 30 грабежей, 234 кражи. Конечно, далеко не всё объясняется только недостатками надзора, но итоги проверки весьма «впечатляют».
Далее идут участки: законность оперативно-розыскной деятельности; соблюдение требований законов, направленных на пресечение, предупреждение и раскрытие преступлений; выполнение процессуального порядка производства дознания и предварительного следствия; обоснованность применения мер пресечения и привлечения граждан к уголовной ответственности; качество и сроки расследования; состояние розыска скрывшихся преступников и без вести пропавших граждан; возмещение материального ущерба, законность судебных постановлений; правомерность вмешательства в социально-экономическую сферу.
Разумеется, что этот перечень не исчерпывает всех участков правоохранительной деятельности. Главное, чтобы анализ на этих участках давал четкое представление о том, как в рамках уголовного процесса функционирует система правоохраны, не пытается ли она «отгородиться от воздействия среды»?
И дело не только в пресловутых фактах необоснованных отказов в возбуждении уголовных дел, прекращения и приостановления расследования по надуманным основаниям, применения недозволительных методов ведения следствия, неправосудных приговоров. Есть связанные с ними более глубинные процессы. Например, в Республике Саха (Якутия) обнаружилось, что к концу I полугодия 2003 года правоохранительные органы пришли с результатами, которые без натяжки можно назвать плачевными. Кривая раскрываемости резко упала. Положение усугубилось тем, что ухудшение раскрываемости произошло на фоне значительного числа дел, прекращенных органами дознания и предварительного следствия. Удельный вес лиц, совершивших преступления и освобождённых от уголовной ответственности в досудебной стадии, составил 28%. Получилась простая арифметика. Более половины преступлений в республике не раскрыто. А из числа лиц, которых удалось в них уличить, более четверти реальной ответственности не несут.
Можно привести выводы другого анализа - эффективности противодействия правоохранительных органов коррупции. При почти тотальном характере мздоимства[10] во многих регионах выявляется по десятку-другому случаев взяточничества. А если взять приговоры, которые венчают всю работу оперативников и следователей, то их оказывается вообще слёзы. В 2002 г. по Российской Федерации было выявлено 7,3 тыс. случаев взяточничества (дача, получение, посредничество). До суда дошли дела на 2 тыс. мздоимцев. Из них к лишению свободы приговорены 219.
Вероятно, следовало бы попенять судам на их чрезмерную снисходительность. Но такое желание проходит сразу после ознакомления со структурой осуждённых. Там на три четверти врачи, учителя, инспектора и прочие «служивые на хлебных местах» с самыми незначительными полномочиями.
Источники информации о нарушениях законности в деятельности правоохранительных органов традиционны: обращения и жалобы граждан, организаций, учреждений, сообщения средств массовой информации; статистические отчеты о работе дознания, следствия, материалы, характеризующие оперативно-розыскную деятельность; частные определения судов, копии постановлений об отмене незаконных постановлений по уголовным делам и материалам; протесты и представления прокуратуры, материалы проверок соблюдения законов в деятельности органов правоохраны и т.п.
Анализ этих и других сведений даёт, кроме всего, ответ на вопрос, имеющий для прокурора каждого уровня практическое значение: за что его будут, а точнее, - можно «ругать»? Ведь до сих пор случается, что прокурору «объективно вменяются» негативные тенденции в динамике и структуре преступности. Следует отметить, что подчас это делается в закамуфлированной форме, например, «…прокуратуре не удалось преодолеть негативные тенденции в преступности…».
Оценка деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и оценка самой преступности далеко не тождественны. Состояние и изменения преступности определяются в значительной мере социально-экономическими и другими факторами, независящими от органов внутренних дел, прокуратуры или тем более суда. В тоже время характеристика преступности, безусловно, подлежит учету при оценке работы правоохранительных органов, так как их деятельность позволяет контролировать преступность, сдерживать её на социально-терпимом уровне. То есть отвечать прокурор должен за то, как поднадзорные органы выполняют возложенные законом обязанности по противодействию преступным проявлениям, насколько действенным в этом был его надзор.
Информационно-аналитическая работа, если осуществляется по всей системе прокурорских органов, конечной целью имеет, как минимум, - повышение действенности надзора и следствия, и как связанный с ними максимум, - позитивные результаты в состоянии законности на конкретном объекте, территории, в той или иной сфере общественных отношений. Достигаются эти цели разными организационными средствами, но прежде всего, через планирование.
Глава VII . Организация планирования в органах прокуратуры
§1. Понятие, значение, цели и задачи планирования в органах прокуратуры. Виды планов.
Всякий совместно осуществляемый труд нуждается в управлении, посредством которого согласовываются, координируются и кооперируются индивидуальные усилия, решаются задачи и достигаются общие цели. Одной из важных функций социального управления, является планирование, широко применяемое в практике работы органов прокуратуры.
Планирование в органах прокуратуры повышает целенаправленность и эффективность принимаемых мер по укреплению законности и правопорядка, ибо позволяет:
- объединять усилия прокуроров, их заместителей и помощников, прокуроров подразделений в комплексную целенаправленную деятельность аппарата конкретной прокуратуры и ее подразделений с тем, чтобы она в максимальной степени адекватно отражала состояние законности в индивидуально определенном регионе с точки зрения мер по ее укреплению;
- объединить действия различных прокуратур по горизонтали , а также по вертикали в целях осуществления целенаправленного единовременного воздействия на неблагоприятные тенденции в состоянии преступности и иных правонарушений;
- обеспечить согласование прокурорских действий с мерами органов власти и управления, правоохранительных органов, трудовых коллективов, общественных организаций и движений, направленных на укрепление законности и правопорядка;
- организационно упорядочить работу каждого прокурорского работника в пространственно-временных координатах, обеспечить последовательность и требуемую глубину проработки наиболее важных вопросов;
- установить разумное соотношение между планируемой и не планируемой частью прокурорской деятельности и управления органами прокуратуры.
Изложенные выше подходы объясняют назначение планирования как фактора организующего порядка. Но есть еще один очень важный момент, заключающийся в том, что назначение планирования состоит в перемещении акцентов в прокурорском надзоре с реагирования по последствиям, на упреждающие действия, основанные на изучении развития того или иного явления, связанного с уровнем законности в обществе.
Для правильного понимания планирования как функции управления в такой специфической социальной системе как прокуратура, необходимо рассмотреть его цели и задачи и содержание.
Если рассматривать цель как достижение желаемого результата, то в деятельности прокуратуры можно выделить главные, функциональные и вспомогательные цели.
Главная цель - достижение должного состояния законности на поднадзорной территории или объекте; функциональные - достижение определенного уровня правоприменительной практики, а вспомогательные - создание необходимых условий для реализации указанных целей.
К основным задачам планирования в органах прокуратуры следует отнести:
1. Сосредоточение имеющихся сил и средств на главных направлениях обеспечения законности и правопорядка.
2. Правильное взаимодействие прокуратуры с правоохранительными органами, органами власти и управления.
3. Совершенствование управления деятельностью аппаратов прокуратуры, преодоление обособленности структурных подразделений аппарата прокуратур.
4. Обеспечение ритмичности и упорядоченности трудового процесса.
Значение планирования деятельности прокуратуры определяется следующим:
- фундаментальным значением законности в правовом государстве как непременном условии его демократического развития, экономического и национального процветания и необходимостью организационно обеспечить средствами прокурорского надзора реализацию соответствующих приоритетов в правоприменении;
- огромным возрастающим объемом сферы правового регулирования в современном обществе и расширением правоприменительной практики, за которой должен осуществляться надзор, повышением значения организационных факторов, в их числе планирования;
- сложностью выбора приоритетных направлений надзора;
- многофакторностью воздействия на процесс правоприменения, на оптимизацию которого с помощью планирования ориентирована прокурорская система. Иными словами, деятельность прокуратуры является лишь одной из многочисленных составляющих, которые оказывают влияние на состояние законности в стране, что значительно усложняет оценку эффективности планирования;
- облегчением организации и осуществления контроля и оценки деятельности органов прокуратуры по выполнению решаемых задач.
Как метод работы планирование представляет собой последовательность операций со сложным и изменяющимся составом участников, результатом действий которых является принятие управленческого решения-плана. Было бы неправильно расширять пределы планирования и включать в него контроль исполнения плановых мероприятий, который следует рассматривать в качестве самостоятельного вида деятельности со своими целями, задачами и средствами их осуществления.
Управленческие функции тесно связаны между собой, представляя по существу разные грани такого целостного вида деятельности как социальное управление.
Представляется, что наиболее тесная связь планирования в органах прокуратуры проявляется с прогнозированием, ибо научно-обоснованные прогнозы служат хорошим основанием для планирования организации и деятельности органов прокуратуры.
Уяснению сущности и организации планирования в органах прокуратуры может также служить и дифференциация планов.
По субъектам выделяются планы работы аппарата прокуратуры в целом, планы работы подразделений аппарата, индивидуальные (личные) планы работы должностных лиц органов прокуратуры.
По функциям планы подразделяются на те, что регулируют надзорную и управленческую деятельность (проверки, обобщения, выезды на места и т.п.); организуют непрерывное обучение (учебно-тематические планы обучения в учебных центрах прокуратур субъектов РФ, постоянно действующих семинаров, индивидуальной учебы); планы стажировки; планы проверки состояния работы подчиненных прокуратур, координационные планы и др.
По срокам планы можно разделить на краткосрочные (разовый план мероприятий, например, план выезда с проверкой, оказанием помощи, проверки значительной по объему жалобы; а также квартальный, полугодовой, годовой) и долгосрочные (на срок свыше года).
Практика показывает, что сложившаяся система квартального планирования в прокуратурах районного звена создает наиболее полные возможности для реализации надзорных функций, составляющих подавляющую часть объема работы на этом уровне прокурорской системы. Начиная с уровня прокуратур субъекта РФ, возрастает объем управленческих функций, требующих проведения аналитических и иных крупных по масштабу, составу участников и периоду времени мероприятий. Целесообразнее поэтому полугодовой период планирования в сочетании с перспективным планом, составленным на основе программно-целевого подхода.
Увеличение срока действия плана, например, перспективного более чем на два года, приводит к формализму, отрыву от реальной основы мероприятий из-за увеличения числа возможных альтернатив развития социально-экономических явлений и роста фактора неопределенности.
§2. Соотношение функций планирования и прогнозирования
В систему функций социального управления, в том числе и в органах прокуратуры, прогнозирование и планирование входят как самостоятельные функции. Прогнозирование представляет собой процесс получения информации о будущем состоянии явлений, событий и процессов. Планирование, как отмечено выше, это составление соответствующей системы взаимосвязанных заданий (мероприятий), определяющих последовательность, порядок и сроки выполнения комплекса мер.
Прогнозирование и планирование – две самостоятельные, хотя и взаимосвязанные и взаимообусловленные, функции управления, обращенные в будущее. Но если планирование определяет конкретные задачи системы управления и средства их решения, то прогнозирование – один из методов научного познания мира, посредством которого общество получает необходимую ему информацию о состоянии, структуре, динамике явлений и процессов.
Анализ словарно-справочной литературы показывает, что в современном понимании прогноз – это научно обоснованное суждение о возможных состояниях того или иного явления, события или процесса в будущем и (или) об альтернативных путях и сроках осуществления этих состояний; прогнозирование – разработка прогноза; в узком значении – специальное научное исследование конкретных перспектив развития какого-либо явления, одна из форм конкретизации научного предвидения.
В теории и практике социального управления различают экономическое, социально-демографическое, криминологическое и другие виды прогнозирования. По времени упреждения прогнозирование делится на оперативное (с упреждением не более 1 месяца), краткосрочное (от 1 месяца до 1 года), среднесрочное (от 1 года до 5 лет), долгосрочное (от 5 до 15 лет), дальнесрочное (период учреждения свыше 15 лет).
Важным обстоятельством в уяснении роли и значения прогнозирования, в том числе и в деятельности органов прокуратуры, является то, что оно в управленческом процессе выступает в разных качествах: и как принцип управления и как метод, и как управленческая функция.
Прогнозирование, будучи функцией управления, характеризуется определенным направлением и содержанием деятельности соответствующих структур. Функция прогнозирования является исходной и основной функцией, когда применяется на первой стадии управленческого процесса – стадии сбора, обработки, обобщения и анализа информации, и вспомогательной функцией, когда используется на последующих стадиях этого процесса. Все иные функции управления могут быть успешно выполнены, если при их реализации учитывается прогностическая информация и, обеспечивается осуществление прогностических выводов и рекомендаций.
Применительно к деятельности органов прокуратуры целями прогнозирования являются:
- понижение степени неопределенности управленческих ситуаций;
- представление о возможных исходах (последствиях) принимаемых управленческих решений. Указанные цели прогнозирования определяют задачи, субъекты и объекты прогнозирования, алгоритм процесса прогнозирования.
Существование прогнозирования как принципа деятельности органов управления основано на том, что любое управление призвано решать задачи, связанные с перспективой развития системы управления.
Наличие прогнозов позволяет принимать решения в условиях пониженной степени неопределенности. Именно поэтому необходимо констатировать, что в современных условиях, отличающихся неопределенностью, управлять – значит прогнозировать.
Прогнозирование как метод управления позволяет с помощью прогностической информации конструировать модель будущей организации и деятельности органов прокуратуры, в том числе и системы управления органов прокуратуры. Прогностическая информация и сделанные на ее основе прогнозы позволяют произвести выбор оптимальных управленческих решений. И, таким образом, прогнозирование воздействует как на весь управленческий процесс, так и на отдельные его элементы.
К задачам прогнозирования можно отнести:
1. Получение информации:
- о прошлом и настоящем состоянии интересующего объекта;
- о будущем возможном состоянии интересующего объекта;
- о возможных исходах (последствиях) принимаемых или принятых решений.
2. Анализ полученной информации.
3. Формулирование прогноза.
Говоря о характере взаимосвязи планирования и прогнозирования необходимо подчеркнуть, что прогноз:
- помогает найти проблемные ситуации, решение которых может быть предусмотрено в плане, и тем самым способствует уточнению плановых задач;
- позволяет охарактеризовать множество допустимых траекторий развития, вокруг одной из которых затем происходит детализация плана, т.е. благодаря процессу прогнозирования появляется возможность зафиксировать ряд ограничений, существенных при составлении плана;
- позволяет предвидеть некоторые косвенные последствия реализации плана, характеристика которых не является составной частью последнего, и тем самым оценить вариант планового решения или его отдельных компонентов по весьма разнообразному кругу факторов.
Возможность прогнозирования основывается на диалектико-материалистических положениях о познаваемости мира, объективной закономерности и причинной обусловленности всех явлений природы и общества.
Характер процессов, влияющих на деятельность органов прокуратуры, определяет виды прогнозирования. Так, определение перспектив дальнейшего развития системы органов прокуратуры должен зависеть от прогнозирования таких специфических характеристик внешней среды, как рост населения, темпы его воспроизводства, тенденции изменения возрастной структуры, изменение социально-экономических характеристик на обслуживаемой конкретной прокуратурой территории или объекте.
Первостепенное значение для эффективного и законно обоснованного управления в системе органов прокуратуры имеет криминологический прогноз, являющийся важнейшей предпосылкой планирования деятельности прокуратуры.
Важное значение для получения качественной прогнозной информации имеют методы социального прогнозирования, которые базируются на трех взаимосвязанных способах получения информации о будущем. Во-первых, это экстраполяция в будущее наблюдаемых тенденций, закономерности развития которых в прошлом и настоящем достаточно хорошо известны (в предположении, что и на определенную перспективу эти тенденции сохранятся без существенных изменений). Во-вторых, это оценка возможного или желательного в будущем состоянии того или иного явления (прежде всего экспертной оценки). В-третьих, это моделирование прогнозируемых явлений. Все три способа выделяются условно, ибо образуют органическое единство: любая экстраполяция, логическая или статическая, представляет собой, по сути дела, прогнозную оценку и разновидность прогнозной модели.
Процесс разработки прогнозов начинается с разработки программы исследования (предпрогнозной ориентации), которая включает определение объекта, предмета, проблемы, цели, задач рабочих гипотез, периодов основания (ретроспективы) и упреждения (перспективных прогноза, структуры, методов и организации исследования. Затем следуют построение исходной (базовой) модели прогнозируемого объекта в виде той или иной упорядоченной совокупности показателей; построение аналогической модели так называемого прогнозного фона – внешних факторов, влияющих на развитие объекта прогнозирования; операции собственно прогнозирования – преобразование исходной модели в прогнозные по законам прогностики; верификация (проверка достоверности) прогнозных моделей; наконец, в социальном прогнозировании – выработка рекомендаций для повышения эффективности управления на основе данных прогнозирования.
Примечательно к деятельности органов прокуратуры возможна и иная методика, в соответствии с которой процесс прогнозирования представляет три последовательно сменяющиеся этапа.
На первом этапе решаются задачи получения информации о прошлом, настоящем и будущем состоянии интересующего объекта. На втором – информация обобщается и оценивается с учетом действия законов развития явлений и причинно-следственных закономерностей. На третьем этапе выбирается, после оценки имеющихся вариантов, наиболее вероятный и формулируется прогноз, который оформляется надлежащим образом.
Особых затруднений при осуществлении первого этапа прогнозирования, как представляется, нет. К полученной или получаемой информации предъявляются обычные требования полноты, всесторонности, объективности, конкретности и т.д. Источниками ее получения служат документы, мнения работников прокуратуры, других правоохранительных органов, представителей органов власти и управления, должностных лиц и граждан, общественных организаций, личное восприятие фактических данных.
На втором этапе деятельность более сложная. Здесь необходимо полученную информацию о прошлом и настоящем состоянии интересующего объекта обобщить и оценить с использованием законов диалектики, причинно-следственных закономерностей развития явлений, и получить на этой основе информацию о возможном будущем состоянии объекта. Используя возможности людей предсказывать будущие события на основе опыта и специальных знаний, путем соответствующих правил опроса и оценки мнений можно получить достаточно объективную информацию о возможных изменениях в состоянии интересующего объекта.
К методам сбора прогностической информации относятся разнообразные способы. Среди них можно назвать наиболее распространенные:
- опросы - анкетирование и интервьюирование;
- анализ документов (личных и официальных);
- наблюдение (обычное, участвующее, включенное);
- социальный эксперимент;
- анализ форм и методов деятельности прокуратуры.
На третьем этапе процесса прогнозирования формулируются прогнозы, т.е. умозаключения на основе имеющихся прогностических фактов. Они имеют вероятностный характер. Проблема заключается в определении степени вероятности. Естественно, чем более вероятный исход события предсказывается, тем более надежным считается прогноз. Процесс формирования вероятных исходов событий идет за счет отбрасывания менее вероятных в конкретных условиях. Таким образом, происходит развитие представления о событии: от менее вероятных исходов в развитии явлений к более вероятным и к необходимости наступления определенных исходов. Абсолютная вероятность переходит в категорию необходимости.
Сформулированные прогнозы, представляется, должны содержать ответы на следующие вопросы:
1. Какие конкретные цели в интересуемой сфере достижимы, какие нет?
2. Какие цели наиболее соответствуют интересам будущего развития организации и деятельности органов прокуратуры?
3. Какова должна быть последовательность в формировании программы достижения основных целей?
4. Какие средства и мероприятия лучше использовать для осуществления программных целей?
5. Какие последствия могут и должны наступить при реализации намеченных программой мероприятий?
Таким образом, с помощью прогнозов можно повысить эффективность принимаемых управленческих решений, создать представление о модели будущей деятельности, которую следует реализовать в определенных условиях организации и деятельности прокуратуры. В этом проявляется нормативная функция прогноза, которая по своему характеру является требованием-условием. Кроме того прогнозы могут выполнять ориентировочную функцию, то есть ориентировать на выбор реалистического направления в деятельности прокуратуры, а также функцию предупредительную, использование которой предупреждает о возможных отклонениях объекта от прогностической модели, о факторах и причинах, способных вызвать подобные отклонения. И, наконец, прогностическая информация создает необходимые предпосылки и условия для выработки и реализации обоснованных и эффективных планов, позволяющих обеспечить исполнение управленческих решений.
§3 Методика планирования работы в органах прокуратуры
Организуя работу по планированию, следует обратить внимание на встречающиеся недостатки как объективного, так и субъективного характера, уяснение и устранение которых позволит повысить уровень плановой работы, и, в целом, управления в органах прокуратуры.
Одним из наиболее существенных недочетов в практике планирования работы в органах прокуратуры является явная недооценка этого первостепенного направления в организационно-управленческой деятельности прокуратуры. Иначе говоря, в большинстве прокуратур приоритетное значение традиционно отводится надзорной деятельности, а организационно-управленческие вопросы в целом, и планирование работы в частности, рассматриваются как сугубо второстепенные направления работы.
Другой проблемой является недостаточная нормативно-правовая регламентация организации планирования работы. Анализ практики планирования работы в прокуратуре показывает, что этот вид организационно-управленческой деятельности подчас рассматривается весьма узко, ограничительно, преимущественно в виде организационного фактора, а не как самостоятельная, достаточно сложная и комплексная функция управления, требующая для ее реализации сугубо своих, специфических методик и технологий, соответствующих организационных структур.
Вместе с тем, эффективная организация планирования в системе органов прокуратуры может и должна осуществляться лишь на основе единых принципов и требований к планированию и плановым документам, единой процедуре и методике этого вида управленческой деятельности. Вот почему необходимы дальнейшая разработка научно-обоснованного механизма, процедур и критериев реализации функции планирования, а также ее нормативно правового закрепления ведомственным актом.
К числу существенных недочетов в планировании работы следует также отнести и слабое использование планирования в качестве метода концентрации и рационализации усилий прокуратуры по укреплению законности. Это проявляется рядом моментов, таких как:
- неправильная, недостаточно аргументированная целевая ориентация плана работы, либо вообще, составление плановых документов без какой-либо выраженной целевой ориентации, т.е. включение в план мероприятий осуществляется подчас по принципу – «этот вопрос давно не проверяли».
Кроме того, при подготовке планов работы на предстоящий период нередко отсутствует, либо проводится поверхностный анализ состояния законности на поднадзорных объектах или территориях за предшествующий период. Это не позволяет определить и четко сформулировать приоритетные задачи конкретной прокуратуры на планируемый период, нацелить кадры на их безусловное решение;
- в планах работы прокуратур и их подразделений подчас отсутствуют, либо не достаточно четко просматриваются преемственность и непрерывность планирования, т.е. имеется «разбросанность» мероприятий плана, что снижает его целенаправленный характер;
- у отдельных работников, привлеченных к планированию, нередко отсутствуют твердые навыки в подготовке плановых документов, отмечается неумение рассчитывать организационно-штатные ресурсы и время на исполнение запланированных мероприятий (распространенной ошибкой является либо «перегруженность» планов мероприятиями, либо их явная «недогрузка»;
- в плановых документах иногда находит отражение, достаточно выраженное предпочтение отдельным конъюнктурным соображениям, а не реальным потребностям укрепления законности и правопорядка;
- неправильная либо недостаточно корректная формулировка отдельных плановых мероприятий, выражающаяся в недостаточной конкретности, «размытости» формулировок запланированных мер. Так, к типичным ошибкам следует отнести включение в плановые документы мероприятий, предусмотренных законом, например УПК РФ, либо не входящих в компетенцию прокурора. Кроме того, в планы работы нередко включаются такие мероприятия «как проверка деятельности …», хотя правильно будет «… проверка законности (исполнения законов) в деятельности …»;
- формализм в планировании работы, т.е. осуществление планирования по принципу «лишь бы закрыть позицию», отчитаться в выполнении этой важной организационной функции;
- еще встречающаяся нерациональная форма выражения плана работы, нечеткость его построения, отсутствие необходимых реквизитов, которые лишают документ должной юридической силы, а также свидетельствуют о недостаточной управленческой культуре лица, ответственного за его составление.
- недостаточная информационная база планирования, выражающаяся в том, что намечаемые в план работы мероприятия не всегда информационно состоятельны, т.е. подчас при выдвижении плановых мероприятий используется далеко не полный комплекс необходимых и достаточных информационно-аналитических источников и материалов.
Существенным недостатком является не соблюдение технологии планирования. Планирование, как достаточно сложная и специфическая управленческая функция, состоит из ряда последовательных процедур, но они нередко нарушаются. Чаще всего наиболее слабо отрабатываются процедуры, связанные с проработкой плановых мероприятий, их обоснованиям, согласованиям с заинтересованными структурами и должностными лицами. Кроме того, иногда допускается несвоевременное доведение до прокурорских работников плановых мероприятий, а также введение плана без необходимых временных интервалов для подготовки его выполнения; это, в свою очередь, затрудняет необходимые в такого рода ситуациях организацию и перераспределение имеющихся сил и средств, вносит дезорганизующий момент в выполнение плановых позиций.
К сожалению, на практике продолжает иметь место отраслевой диктат вышестоящих прокуратур. Суть его состоит в том, что в планы нижестоящих прокуратур «спускается» много заданий, в том числе внеплановых - до 60-80%, из вышестоящих прокуратур. Это нередко снижает целенаправленность и эффективность выполнения собственных планов работы нижестоящих прокуратур, ибо, во-первых, срок проведения внеплановых мероприятий, как правило, всегда строго ограничен, в связи с чем задания исполняются без должной подготовки; во-вторых, тематика внеплановых заданий не всегда отвечает задачам и интересам конкретной прокуратуры района или города; в-третьих, проведение внеплановых мероприятий (проверок) приводит к необходимости переноса или отмены собственных плановых мероприятий.
Негативное влияние на формирование комплексного подхода в планировании работы в органах прокуратуры оказывает и то, что обсуждение и оценка предложений нижестоящих прокуратур в проект плана осуществляется, как правило, отраслевыми (профильными) подразделениями аппарата вышестоящей прокуратуры, что обусловливает соответствующий характер и содержания замечаний. В результате такого подхода план работы соответствующей прокуратуры не проходит надлежащей экспертизы в качестве целостного управленческого документа, комплексно решающего вопросы укрепления законности и правопорядка на поднадзорной территории или объекте.
Планирование в органах прокуратуры может быть эффективным, если оно является научно обоснованным, отвечает определенным условиям, осуществляется на основе соответствующих принципов и требований.
Анализ предписаний приказов и указаний Генерального прокурора РФ, положений и рекомендаций, содержащихся в научных и методических разработках, а также трудах ученых и практиков, посвященных проблематике управления и планирования в органах правоохраны, и в целом – системах социального управления, позволяют сформулировать определенные принципы планирования в органах прокуратуры, а также требования, предъявляемые к планам.
К основным принципам планирования в органах прокуратуры следует отнести: научность, законность, системность, непрерывность, эффективность.
Принцип научности состоит во всестороннем и максимально полном познании и учете как общих объективных закономерностей и тенденций развития общества и государства, так и частных проявлений общественного развития, роли, места, состояния системы органов российской прокуратуры, ее ближайших и перспективных задач.
К числу общих закономерностей следует отнести продвижение страны к рыночной экономике, и связанные с этим как позитивные, так и негативные последствия. Последние проявились, прежде всего, в усилении криминальной напряженности, устойчивом росте преступности, ухудшении ее структуры. Криминогенные факторы в значительной мере обусловлены изменениями, происходящими в социально-экономической сфере жизни государства. Так, инфляция, спад промышленного производства, еще имеющие место задержки с выплатами зарплат ведут к росту социальной напряженности, которая в свою очередь, чревата акциями гражданского протеста и другими негативными явлениями, создающими угрозу общественной безопасности и общественному порядку.
Расширение частного сектора экономики, рост коммерческих, банковских структур, передел собственности в сочетании с ослаблением государственного и общественного контроля за соблюдением правовых и этических норм, обусловили рост преступности.
Характер подлинного национального бедствия приобретает распространение коррупции, в том числе ее проникновение во все эшелоны власти. Обязанностью государства в этих условиях является разработка крупномасштабных мер нейтрализации теневой экономики при переходе к рынку и снижение уровня коррумпированности госаппарата.
Особо обострили обстановку в стране преступные посягательства против личности. Нарастание криминального насилия инициировало расширение нелегального рынка оружия, что в свою очередь стало питательной средой для таких ранее нетрадиционных видов преступлений, как захваты больших групп заложников, терроризм, вымогательство, угоны воздушных и иных судов. Существенно осложнилась в стране наркоситуация.
Иными словами, интенсивный рост преступности стал серьезной угрозой для государства и общества, здоровья и имущества граждан, а, следовательно, национальной безопасности России в целом.
Указанные выше и иные криминогенные факторы, определяющие криминальную обстановку на поднадзорной территории или объекте, в субъекте РФ, и в стране в целом, коренятся как в исторических условиях развития России, так и в явлениях и процессах, связанных со спецификой переходного периода. Поэтому систематический и комплексный анализ и оценка преступности, ее причин и результатов борьбы с нею является важным компонентом учета и познания общих закономерностей политики государства в сфере борьбы с преступностью, укреплении законности и правопорядка в стране.
Таким образом, планы органов прокуратуры признаются научно обоснованными, если они отражают объективные закономерности и тенденции развития общества и государства, основанные на всестороннем и глубоком анализе полной и достоверной информации о состоянии законности и правопорядка на поднадзорной территории или объекте, а также о деятельности самой прокуратуры.
Научность планов органов прокуратуры достигается:
- сбором достоверной и полной информации о системе управления, в том числе о ресурсных возможностях субъекта и объекта управления, и о их функциональном состоянии;
- всесторонним и глубоким изучением и оценкой состояния функционирования конкретной прокуратуры за предыдущий период, что позволяет оценить реальную возможность конкретной прокуратуры в решении возложенных на нее задач, определить главные направления планируемой деятельности;
- научным предвидением (прогнозированием) на основе критического анализа и обобщения информации о состоянии системы управления в прошлом и настоящем, будущего ее состояния. Это позволяет предусмотреть соответствующее реагирование на возможные ожидаемые изменения;
- использованием достижений науки и техники, прежде всего компьютерных систем и технологий, как в самом процессе планирования, так и в осуществлении намеченных мероприятий.
Принцип законности в организации планирования находит проявление в полном соответствии определенных планом работы прокуратуры целей, задач и способов их выполнения требованиям действующего законодательства и ведомственных нормативно-правовых актов. Планы также должны разрабатываться с учетом основных задач на тот или иной планируемый период, вытекающие из указаний Главы государства, приказов и распоряжений Генерального прокурора РФ, решений коллегий Генеральной прокуратуры.
Законность планов также означает, что планы работы прокуратуры могут и должны приниматься только субъектами управления, т.е. такими должностными лицами системы органов прокуратуры, которые имеют на это соответствующие полномочия.
Важным принципом планирования работы в органах прокуратуры является системность. Системность планирования означает как преемственность и взаимосвязь всех видов планов, разрабатываемых в конкретной прокуратуре, так и их взаимосвязь с планами вышестоящих прокуратур, органов власти и управления, правоохранительных органов.
Системность планирования предполагает более широкое применение комплексного подхода к решению крупных проблем, в частности организации и осуществления борьбы с преступностью.
Отражением системного подхода является программно-целевой метод, предполагающий последовательную научно обоснованную разработку прогнозов, комплексных программ, планов, наиболее эффективно применяемый в долгосрочном перспективном планировании. Программно-целевой метод базируется на возможно полном учете и ранжировании конечных и промежуточных целей деятельности прокуратуры, четко увязанных с имеющимися у нее кадровыми, материальными и иными ресурсами.
Системность тесно связана с принципом непрерывности планирования, означающим, что эта управленческая функция осуществляется постоянно, всеми органами прокуратуры, на всех этапах их деятельности.
Непрерывность планирования работы в органах прокуратуры объективно обусловлена и предопределяется, прежде всего, непрекращающимися, нередко весьма динамичными изменениями условий, в которых функционирует прокуратура, и проявляется в первую очередь в конкретизации и детализации любым субъектом управления намеченных планом мероприятий, в постоянном решении им систематически возникающих перед конкретной прокуратурой новых задач, требующих разработки и осуществлении новых плановых решений. Тем самым предполагается «создание динамического скользящего процесса планирования и прогнозирования, при котором происходит ежегодное планирование на определенный перспективный период, продолжительность которого всегда остается одной и той же. Введение непрерывности в планирование и прогнозирование позволяет повысить точность прогнозов и планов. Так, с наибольшим эффектом может быть преодолено противоречие между директивным характером плана и снижением степени его эффективности с изменением условий.
Организация и осуществление планирования работы в органах прокуратуры согласно принципу эффективности означает максимально полное достижение поставленных целей и задач планируемыми мероприятиями (действиями).
Планы органов прокуратуры, являясь специфической разновидностью управленческого решения, должны отвечать ряду требований. Обеспечение соответствия планов указанным требованиям представляет собой важную задачу организации планирования работы в органах прокуратуры.
Первостепенным требованием, предъявляемым к планам и к организации планирования, является актуальность, т.е. своевременность, важность планируемых в данный момент мероприятий. Поэтому планы работы прокуратуры должны быть, прежде всего, направлены на разрешение наиболее существенных вопросов, требующих безотлагательного решения, от которых зависит состояние законности и правопорядка на поднадзорной территории или объекте.
Актуальность плана состоит в том, что разработка планового решения должна строиться на учете выводов комплексного анализа состояния законности и правопорядка на поднадзорной территории (объекте) за предшествующий период и прогнозов его развития, конкретных задач, поставленных вышестоящими прокуратурами.
От глубины аналитической работы и соответствующего определения наиболее актуальных, значимых задач во многом зависит эффективность плана, его организующее влияние на работу конкретной прокуратуры. Иначе говоря, практическая ценность плана во многом зависит от того, насколько правильно и своевременно в нем поставлены актуальные вопросы борьбы с преступностью, защите прав и законных интересов граждан, общественных и государственных структур, укрепления законности и правопорядка.
Перед органами прокуратуры ставятся все более сложные задачи, их решение требует согласованных усилий различных категорий прокурорских и иных оперативных работников. Поэтому планы работы органов прокуратуры должны носить комплексный характер, способствовать решению различных надзорных и управленческих задач не в отрыве друг от друга, а в тесной взаимосвязи.
Поэтому комплексность – такое качество плана, которое в необходимых случаях увязывает усилия работников подразделения, аппарата прокуратуры, объединяет действия прокуратур по горизонтали (например, дачу заданий ряду районных прокуратур), по вертикали, между вышестоящими и нижестоящими прокуратурами, обеспечивает согласование с мерами органов власти и управлений, правоохранительных органов, неформальных объединений, направленными на предупреждение правонарушений.
Актуальность и комплексность плана тесно связаны с его стабильностью, т.е. определенной устойчивостью, постоянством. Тщательно и всесторонне проведенный анализ состояния законности на поднадзорной территории или объекте, изучение возможностей самой системы управления, выдвижение обоснованных задач конкретной прокуратуры на планируемый период позволяют предвидеть возможные изменения, как во внешней среде функционирования, так и в деятельности прокуратуры, и заранее предусмотреть необходимые меры реагирования. Поэтому стабильность плана работы прокуратуры означает исключение неоправданных корректировок и вместе с тем – при возникновении чрезвычайных обстоятельств – возможность внесения поправок. Однако стабильность не может превращаться в самоцель. Если изменения назрели, тем более в долгосрочных планах, их надо осуществлять. Однако в большинстве случаев целесообразно избегать составления новых планов, что повысит стабильность планирования.
Стабильность планов не исключает, а наоборот, предполагает их преемственность, т.е. соответствие, согласованность с ранее принятыми и не отмененными решениями (планами). Преемственность – очень важный момент в планировании, позволяющий конгломерат мероприятий превратить в последовательные этапы достижения намеченных целей. Реализация преемственности возможна, прежде всего, на основе целевых комплексных программ путем поддержания курса на последовательное решение актуальных проблем, исключения разбросанности, отказа от конъюнктурных соображений. Преемственность планов – один из наиболее существенных показателей непрерывности осуществления планирования как управленческой функции.
Планы работы прокуратуры должны быть обоснованными, учитывать реальные возможности их выполнения работниками прокуратуры. Соответствие планов прокуратуры таким требованиям, как обоснованность и реальность, предполагает оптимальное количество и определенный характер вопросов, разумную глубину их разработки, необходимый состав и квалификацию участников, исходя из объективного учета сложившейся обстановки на поднадзорной территории или объекте, имеющихся сил и средств.
Составление плана без резерва, как показывает практика, подчас приводит к тому, что, например, временное уменьшение имеющихся сил и средств, в частности (заболевание нескольких прокурорских работников), может существенно осложнить выполнение запланированных мероприятий.
Следует также иметь в виду, что нереальный план становится и своеобразным психологическим барьером, мешающим исполнителям целеустремленно организовать свою работу. Поэтому не следует включать в план работы прокуратуры явно невыполнимые мероприятия, например такие, как «исключить совершение преступлений и правонарушений» и т.п.
Эффективность плана работы прокуратуры предполагает его достаточную напряженность, насыщенность мероприятиями, требующими для его осуществления значительных затрат времени, а также материальных и трудовых ресурсов, позволяющими мобилизовать весь коллектив прокуратуры на творческое и интенсивное решение стоящих перед ним задач.
Планы работы органов прокуратуры должны быть конкретными. Указанное требование означает, что в плане должны быть четко и ясно сформулированы конкретные задачи, определены надзорные и управленческие мероприятия, которые будут выполняться оперативными и иными работниками прокуратуры, определены сроки исполнения каждого из таких мероприятий, а также его исполнители. Конкретность достигается максимальной четкостью формулировок, недопущением двусмысленности толкования содержания плана, ясностью в определении границ планируемой работы по объему, характеру используемых материалов, срокам, составу участников и ожидаемому результату.
Конкретность планирования характеризуется не только четкой формой изложения мероприятий, но и включением в план работы прокуратуры всех вопросов, которые необходимо решать. Данное требование имеет существенное значение для выполнения планов, так как конкретизированные, включенные в план задачи (мероприятия), имеют шансы на первоочередность при реализации по сравнению с теми задачами, которые не нашли отражения в плановом документе.
Планы работы прокуратуры должны отвечать также таким требованиям, как целенаправленность и соответствие состоянию законности и надзора. Целенаправленность – организационное обеспечение, прежде всего, направленности действий всех органов прокуратуры и их работников на достижение конкретных целей в укреплении законности и правопорядка, улучшение управления органами прокуратуры, повышение квалификации их работников.
Важным моментом является ориентация надзора на предупреждение нарушений законности, развитие его профилактической функции. Из огромного спектра возможностей, направлений, задач должны быть выбраны те, которые способны повлиять на наиболее опасные и распространенные нарушения законности. Известно, что только основных сфер правоотношений на общенадзорном направлении около сорока. Стремление охватить их все ведет к формализму, разбросанности и, в конечном счете, делает надзор неэффективным.
Требование о соответствии плана состоянию законности и надзора связано с тем, что если план не отражает обстановку в конкретном регионе (субъекте РФ, районе, городе), необходимые действия прокуратуры по ее стабилизации, то результат работы будет невысоким.
Важным требованием успешного осуществления плана является своевременность его разработки. Достижение целей и задач, определенных планом, обязательно предполагает соответствующую подготовку, что может быть обеспечено лишь при своевременном составлении планов и доведении его до исполнителей.
Несвоевременно, с опозданием принятый план работы теряет свою актуальность, не дает возможности успешно подготовить его выполнение, организовать действенную работу органа прокуратуры. Поэтому общим правилом должно быть составление и утверждение планов работы прокуратуры заблаговременно, до начала планируемого периода.
Составление планов на основе и с учетом перечисленных принципов и требований позволяет наиболее эффективно организовать работу органов прокуратуры. Планирование представляет собой сложную многоплановую деятельность, требующую четкое представление о процедуре и технологии, высокий уровень квалификации сотрудников, участвующих в ее организации и осуществлении.
В процессе планирования принято выделять ряд этапов (стадий), к основным из них следует отнести:
1. Сбор полной и достоверной информации о состоянии среды планирования.
2. Анализ информации с целью выявления специфических проблем и прогнозирования их развития.
3. Подготовка проекта плана.
4. Обсуждение проекта плана.
5. Принятие плана и организация его исполнения.
Типичные действия по подготовке планов включают в себя
подготовку обобщенных аналитических документов по основным направлениям деятельности прокуратур. В последующем на оперативных совещаниях руководителем ставится перед работниками задача подготовить обобщенные документы и предложения в проект плана с указанием конкретных исполнителей и лиц, ответственных за организацию их исполнения.
Планируя мероприятия, следует резервировать возможность для оперативного реагирования на поступающую информацию о нарушениях законности.
В процессе подготовки плана принимаются во внимание требования приказов и указаний вышестоящих прокуроров, их поручения, решения коллегий и координационных совещаний. В необходимых случаях учитываются мероприятия целевых муниципальных программ по организации борьбы с преступностью, укреплению законности и другим видам деятельности.
Основаниями для включения в план тех или иных мероприятий являются данные о нарушениях законности, полученные как из прямых обращений граждан, так и из оценки уголовных и гражданских дел, информации правоохранительных и контролирующих органов, органов власти, статистических сведений, анализа прокурорской и правоприменительной практики, сообщений средств массовой информации, должностных лиц и других источников информации.
При подготовке плана следует руководствоваться следующими положениями. Во-первых, предусматривая любое плановое задание и его исполнителей, нужно исходить из оценки повседневной текущей работы каждого работника и его функциональных обязанностей. Во-вторых, следует учитывать характер выполняемой работы. Определять исполнителей по каждому заданию плана целесообразно не только согласно закрепленным за ним обязанностям, но с учетом квалификации и способностей оперативного сотрудника осуществлять выполнение той или иной работы
Используя статистические сведения, следует критически оценивать данные о структуре и динамике преступности, раскрываемости и другие сведения, характеризующие работу органов внутренних дел. Известно немало фактов, когда при проведении целевых прокурорских проверок в органах дознания, имеющих хорошие статистические показатели, обнаруживалась практика систематического укрытия от учета преступлений.
План работы составляется по определенной форме, где предусматриваются соответствующие графы (порядковый номер, наименование мероприятий, срок их исполнения, исполнители и возможно планируемый результат).
На завершающем этапе подготовки плана отрабатывается окончательная его редакция с учетом планируемых мероприятий Генеральной прокуратуры РФ, планов прокуратуры субъекта Федерации, имеющихся заданий и рекомендаций. С проектом плана следует заблаговременно ознакомить всех работников прокуратуры для внесения необходимых уточнений и замечаний, что позволит подготовить план конкретным и содержательным.
Выверенный и доработанный проект плана подписывается прокурором-руководителем. Копия плана в установленном порядке направляется вышестоящему прокурору
Глава VIII . Организация контроля и проверки исполнения решения.
Дата: 2019-02-19, просмотров: 1314.