Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Выберите тип работыЧасть дипломаДипломная работаКурсовая работаКонтрольная работаРешение задачРефератНаучно - исследовательская работаОтчет по практикеОтветы на билетыТест/экзамен onlineМонографияЭссеДокладКомпьютерный набор текстаКомпьютерный чертежРецензияПереводРепетиторБизнес-планКонспектыПроверка качестваЭкзамен на сайтеАспирантский рефератМагистерская работаНаучная статьяНаучный трудТехническая редакция текстаЧертеж от рукиДиаграммы, таблицыПрезентация к защитеТезисный планРечь к дипломуДоработка заказа клиентаОтзыв на дипломПубликация статьи в ВАКПубликация статьи в ScopusДипломная работа MBAПовышение оригинальностиКопирайтингДругое

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

Содержание аналитической работы и виды информации.

Содержательную сторону аналитической работы составляют ряд взаимосвязанных этапов: сбор (накопление) – обработка информации – выводы и предложения (результат). Они одинаково важны и ошибки или недооценка одного обязательно скажется на других.

Со сбором информации, как правило, не возникает проблем. Во-первых, статья 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет истребовать многообразные сведения из самых различных источников. Главное, - чтобы в этом была система. А, во-вторых, - практика набора данных, так или иначе характеризующих уровень исполнения законов, динамику и структуру преступности, итоги работы органов правоохраны, в прокуратурах всех уровней сложилась давно и достаточно известна.

Значительно сложнее обстоит дело с двумя последующими этапами. А самым слабым местом часто оказываются результаты, вытекающие из анализа, выводы и предложения. Это всякий раз видно по документам, в которых нет «света в конце тоннеля»: планам, справкам-обобщениям, решениям коллегии и т.п., не содержащим предложений об осуществлении надзорных или управленческих мер.

 Что касается этапа обработки информации, то в прокуратурах разных уровней обработка идёт, хотя и по-своему, но в конечном итоге сводится к анализу информации в традиционных его рамках: обобщение — оценка.

Для правильного анализа информации необходимо иметь четкое представление о целях и задачах предстоящей работы, о методах группирования и изучения информации и ее оценке.

По результатам анализа информации и полученной оценки должен составляться итоговый документ: обзор, обобщение, справка, докладная записка и т.п. Необходимо при этом стремиться к краткости, но помнить, что в анализе должны быть следующие сведения:

- четкое определение целей, задач и характера проведенного анализа;

- указание на период, за который проводилось обобщение, и на то, какая информация и какими методами была изучена;

- результаты проведенного обобщения;

- выводы и предложения.

До формулирования выводов и предложений по результатам проведенного анализа в некоторых случаях целесообразно обсудить итоги проделанной работы с заинтересованными в этом сотрудниками прокуратуры, в том числе и руководителями.   

Выводы и предложения по результатам анализа должны реализовываться в форме последующего включения соответствующих мероприятий в планы работы либо направляться на места путем директивных, информационно-методических писем, издания приказов и указаний и т. д. Чаще всего по результатам аналитической работы на места направляются информационно-методические письма. 

Обычно информацию определяют как содержание отражения объективной действительности, выраженное в форме сообщения, осведомления о положении дел, сведения о чем-либо или о ком-либо, передаваемые непосредственно или с помощью технических средств.

Информация для аналитической работы в органах прокуратуры – это отражающие действительность данные о преступности и правонарушениях непреступного характера, а также любые другие данные, свидетельствующие об организации работы правоохранительной системы, в том числе и прокуратуры. Иными словами, - совокупность качественных и количественных характеристик этих явлений в их единстве и развитии. Каждый качественный момент обладает определённой величиной, количество означает его определённость в конкретных условиях пространства и времени.

«Прокурорская» информация должна отвечать обычным требованиям, т.е. быть объективной, точной и целенаправленной. С тем, чтобы информация эффективно использовалась для анализа, необходимо её достаточное количество. Малый или, наоборот, избыточный объём информации негативно влияет на выработку решений. Не менее важно, чтобы она была полезной. Полезность определяется тем, что такая информация является необходимой для постановки или разрешения надзорной либо управленческой задачи.

Используемую в прокуратуре информацию условно можно разделить на три вида: статистическую, оперативную и справочную. Статистическая информация представляется из органов госстатистики, органов министерства внутренних дел, юстиции и других в заранее установленные сроки и по определённой форме. Оперативная информация (суточные сводки о происшествиях и т.п.) поступает непрерывно в самой различной форме. Справочная информация накапливается в прокуратурах постепенно и используется по мере надобности.

В этой связи чрезвычайно важно иметь накопительные банки информации. Пока это делается путём введения в делопроизводство определённой номенклатуры дел. В них, преимущественно, систематизируется и накапливается информация. Конечно, это не лучший способ группировки данных и создания банков информации. Он не обеспечивает простоты и удобства в её использовании, а вынуждает каждый раз «поднимать», в том числе из архива, соответствующие наряды. С внедрением в практическую деятельность прокуратуры электронно-вычислительной техники открылись широкие возможности компьютерного учета и хранения информации. Появились различные компьютерные программы по её обработке и применению.

 

 §3. Анализ правонарушений непреступного характера (состояния исполнения законов).

Надо иметь в виду, что прежнего «широкозахватного» общего надзора уже нет. Есть конкретные наиболее значимые для общества и государства надзорные участки или, так называемые, ниши.

Первая из них – наблюдение за законностью правовых актов. Причем, в основном, актов органов субъектов Федерации. Все остальные акты, в том числе «индивидуального применения права» чем дальше, тем больше «отходят» к предмету деятельности других структур: Конституционного Суда, системы общих судов, Уполномоченного по правам человека, органов государственного контроля. Прокуратуре такие акты просто не охватить. В настоящее время за прокуратурой следует сохранить право и обязанность вмешательства в деятельность коммерческих и некоммерческих организаций лишь тогда, когда их незаконные акты нарушают права и свободы граждан. На втором этапе (он, по разным оценкам, прогнозируется через 8-10 лет) с созданием административных и иных специализированных судов, уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации акты этих организаций вообще должны исчезнуть из сферы прокурорского надзора.

Нелишне заметить, что после окончательного формирования системы органов местного самоуправления от прокуратуры должна уйти обязанность осуществлять надзор за соблюдением уставов этих органов.

Вторая ниша – правозащитная деятельность. Сейчас она реализуется в процессе деятельности прокуратуры по всем направлениям. Известно, что соблюдение прав граждан отражает практику исполнения законов. Отсюда защита прав человека и гражданина есть одна из целей прокурорской деятельности, составная часть объекта прокурорского надзора и важнейший элемент предмета надзора применительно к каждому его направлению.

Со временем, когда завершится создание административных, трудовых и иных специализированных судов, предмет правозащитной деятельности сузится до необходимости и права прокуратуры осуществлять защиту наименее обеспеченных социальных слоёв населения.

Аналогичная тенденция наблюдается и в экономических отношениях. В новом процессуальном законодательстве рамки участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе ограничены наличием публичного интереса, связанного с необходимостью охраны наиболее важных для государства и общества правоотношений. Следовательно, на нынешнем этапе надзор за исполнением законов нужен, в основном, в базисных секторах – государственная собственность, природные ресурсы, бюджет, налоги, таможенное дело. Правонарушения в этих секторах причиняют самый большой ущерб государству и обществу.

Названные сектора не есть нечто застывшее и навсегда данное. Они, безусловно, могут, и будут заменяться на другие, во-первых, по мере укрепления законности, а во-вторых, - в зависимости от изменения в стране социально-экономических и правовых условий. Но однозначно, что надзор за исполнением законов не должен выходить за их пределы, чтобы быть востребованным и результативным.

Результативность прокурорского надзора следует выделить отдельно. Прокуроры порой не имеют ясности, что и как они сегодня должны делать в экономической сфере. Поэтому проверяют, например, правильность перечисления налоговых платежей, разбираются с векселями в проблемных банках, оценивают целесообразность действий хозяйствующих субъектов и т.п.

Отсюда вместо того, чтобы, как по А. Ф. Кони, быть «живым напоминанием закона» и по итогам своего вмешательства принимать процессуальное решение (о возбуждении уголовного дела или отказе в таковом), вносят тысячи представлений. При всём уважении к этой форме прокурорского реагирования, они на обеспечение режима законности в некоторых ситуациях мало влияют.

Чтобы этого избежать, анализ состояния исполнения законов следует производить преимущественно в четырёх сферах: экономика, социальный сектор, природные ресурсы, правоохранительная деятельность. Эти сферы облегчат прокурорам по всей вертикали прокурорской системы как планирование деятельности, направленной на выявление нарушений законов, так и каналы получения более полных сведений о правонарушениях.

Источники информации о нарушениях закона общеизвестны и делятся на две группы: общие и специальные. В первую входят обращения, заявления и жалобы граждан, а также организаций и должностных лиц; сообщения средств массовой информации; материалы гражданских, арбитражных, уголовных дел, производство об административных нарушениях. Прокуроры всех уровней могут получить необходимую информацию, участвуя в совещаниях и заседаниях органов государственной власти и местного самоуправления, коллегиальных органах других учреждений.

Вторую группу источников составляют данные органов межведомственного контроля. На районном (городском) уровне их более двух десятков. Разумеется, это количество в зависимости от конкретных условий, может варьироваться. Кроме того, следует иметь в виду, что с течением времени наименование и состав контрольных органов могут меняться.

Учитывая, что речь идёт об анализе состояния исполнения законов системой органов прокуратуры в целом, предпочтительнее не перечислять контролирующие органы каждого уровня, а условно сгруппировать их по сферам деятельности. Их пять: сфера контроля за исполнением законов в экономике; социальном секторе; секторе финансов; окружающей среды и использовании природных ресурсов; правоохранительной деятельности.[9]

Для обеспечения информированности о состоянии исполнения законов на каждый отчетный период (полугодие, год) следует либо наладить поступление необходимых данных, либо каждый раз запрашивать сведения о выявленных правонарушениях из контролирующих органов в перечисленных сферах деятельности.

Во взаимоотношениях с контролирующими органами нужно иметь в виду, что прерогатива прокуратуры – надзор за исполнением ими законов и вправе требовать от них проведения проверок в подконтрольных организациях, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Поэтому, кроме истребования сведений о состоянии законности в той или иной сфере, прокурор обязан проверять законность мер, принятых органами контроля по устранению выявленных нарушений и ответственности виновных.

Полученная информация позволит получить ответ, в деятельности и актах каких организаций и учреждений нарушения законности имеют наибольшее «хождение», каков характер и степень их опасности для прав и интересов граждан, общества и государства.

                   

§4. Задачи и содержание анализа преступности.

Преступность сложное социальное явление. Анализ её преследует несколько задач. Во-первых, - выявление и оценку распространённости и общественной опасности преступности за учетный период. Во-вторых, - оценку социальных характеристик преступности, которые указывают на особенности её порождения и функционирования (мотивация, социально-групповая принадлежность). В-третьих, - выявление свойств преступности как относительно самостоятельного явления (устойчивость, организованность и т.п.).

Это совсем не то, что довольно часто встречается, особенно на районном и городском уровне. Там задача анализа порой сводится к тому, чтобы изложить «прописью» статистической справки (сводки) рай(гор)отдела внутренних дел. И тогда, естественно, никакой речи о соблюдении обязательных правил анализа не идёт. Не всегда эти правила выдерживаются в областном, краевом и республиканском звене. Ясно, что анализу подлежит фактическая, а не зарегистрированная преступность. Это первое непременное правило. Но даже Генеральная прокуратура в своих документах оперирует данными о зарегистрированных преступлениях. Связано это с тем, что в силу ряда обстоятельств и причин уголовная статистика отражает не процессы в преступности, а скорее практику её регистрации, поэтому включает в себя только те данные о преступлениях и преступниках, которые выявлены и «переработаны» компетентными органами. Проблема регистрации и учета преступлений длительное время не находит своего разрешения. Хотя именно с регистрации начинается правосудие. Если отсутствует учет, значит нет преступления и, следовательно, нет правосудия. Вместо него есть многочисленные, в виде укоренившейся практики укрытия преступлений, нарушения конституционных прав граждан, дезинформация общества относительно настоящих масштабов преступности.  

Определённый оптимизм и надежду на позитивные перемены вселяют меры по реализации поручения Президента России от 08.08.2002 о комплексной проработке упорядочения государственной регистрации и учета преступлений в Российской Федерации, в том числе о передаче этой функции из органов МВД в Госкомстат и его структуры.

Часть преступности практически всегда латентна. Для того, чтобы составить относительно полное представление о её масштабах в районе, области или в целом по Федерации надо к числу зарегистрированных преступлений добавлять их укрытую и незаявленные части. Зная размах болезни, проще искать средства её преодоления.

Согласно второму правилу преступность анализируется в динамике. В прокуратурах всех уровней обычно проводится текущий анализ, когда данные о преступности за год сравниваются с соответствующими данными предыдущего года или нескольких лет. Но есть и другой метод – систематический. По этому методу преступность анализируется последовательно из года в год. При этом выделяются длительные периоды 3, 5 и более лет.

Указанные методы применяются, в основном, для изучения прежних состояний преступности. Иными словами, оценки их в ретроспективе, хотя не менее важен прогноз возможных тенденций. В обыденной практике он, к сожалению, встречается нечасто. В качестве примера можно привести, пожалуй, только информационно-аналитическую записку Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка «О состоянии законности в Российской Федерации и работе органов прокуратуры в I полугодии 2003 года».

Между тем, знание будущих характеристик преступности позволяет своевременно перегруппировать наличные силы органов правоохраны, осуществить их подготовку (переподготовку), разработать иные меры с тем, чтобы не отстать от развития событий.

По третьему правилу преступность анализируется с учетом изменений уголовного законодательства. Процесс декриминализации одних правонарушений и криминализации других – процесс перманентный. Значит, при анализе за длительный период из совокупности анализируемых преступлений надо обязательно исключать преступления, за которые ответственность отменена. Сопоставимый массив в таких случаях берётся с соблюдением следующих требований.

Во-первых, диспозиции статей, касающихся соответствующих преступлений, должны быть достаточно стабильны. Во-вторых, распространённость этих преступлений не должна жестко зависеть от специфических условий места и времени. И, наконец, в-третьих, - необходимо учитывать характер отношения населения к выявлению тех или иных преступлений. Имеются в виду преступления, о совершении которых граждане в силу местных обычаев или традиций предпочитают не сообщать правоохранительным органам.

Частая ошибка принимающихся за анализ преступности заключается в том, что они «идут» по строкам формы - 1А МВД России о количестве зарегистрированных преступлений, следуя принципу «больше - меньше». Более правильно весь сопоставимый массив преступлений делить на четыре группы.

Первая, - насильственная преступность. Сюда включаются умышленные убийства, изнасилования, случаи причинения вреда здоровью, хулиганство.

Вторая, - общеуголовная, корыстная преступность. Это – кражи, грабежи, разбои, мошенничество.

Третья, - преступления в сфере экономики и против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Четвёртая, - преступность несовершеннолетних.

Анализируются не только данные о преступности, но и целый комплекс других характеристик. В частности, судимость, материальный ущерб, количество погибших и т.п. Учитывая, что преступность является продуктом социальной среды, сведения о ней сопоставляются также с данными экономической, демографической, социальной и иной статистики.

Объём и содержание анализа, естественно, зависит от звена прокуратуры. В районном звене, особенно, когда число совершённых преступлений незначительно, анализ проводится по наиболее общим показателям, Здесь предпочтение отдаётся более глубокому изучению обстоятельств и причин преступных проявлений.

В прокуратурах субъектов Федерации анализируются статистические данные органов внутренних дел, прокуратуры, суда и юстиции, контролирующих организаций. В этом звене исследуются динамика и структура преступности, уровень её среди разных социальных групп, территориальная распространённость и т.п. Федеральный уровень предполагает соответствующее ему содержание анализа.

 

 §5. Анализ деятельности правоохранительных органов.

Выделение анализа деятельности правоохранительных органов в отдельную часть обусловлено важностью и спецификой взаимодействия этих органов с органами прокуратуры. С одной стороны деятельность этих органов связана с исполнением законов, обеспечением прав и законных интересов граждан, а с другой- сама эта деятельность должна быть законной и рациональной и поэтому является объектом прокурорского надзора.

Применительно к задачам анализа в этой сфере речь, прежде всего, идёт об оценке законности правоприменительной деятельности. Смещение акцента в аналитической работе влечёт различия в источниках информации, способах реализации результатов анализа. Здесь реализация направлена либо на устранение нарушений законности в деятельности правоохранительных органов и суда, либо на совершенствование организации прокурорского надзора. На практике эти направления взаимосвязаны, поскольку нельзя отрывать надзорную деятельность от предмета надзора. И, если содержание и объём анализа преступности для каждого звена прокурорской системы зависит от числа совершенных преступлений, то в данном случае участки правоохранительной деятельности анализируются одинаково всеми звеньями.

Среди них, в первую очередь, - соблюдение законности при регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о совершенных преступлениях. Как отмечалось, это самый уязвимый участок правообеспечения. Вместо того, чтобы сосредоточить усилия на выявлении и раскрытии преступлений, работники милиции нередко предпочитают укрыть их от учета, отражая в статистике наиболее благоприятные показатели. Процентомания и лакировка дошли до того, что частыми стали случаи, когда даже убийства регистрируются как телесные повреждения, повлекшие смерть. А прокурорский надзор не всегда является надёжным инструментом противодействия подобной практики. К сожалению, можно привести не один случай откровенных провалов на этом участке. Например, во время проверки Генеральной прокуратурой работы прокуратуры Томской области в октябре 2003 г. было выявлено более 800 укрытых преступлений, в т.ч. 12 умышленных убийств, 14 случаев причинения тяжкого вреда здоровью, повлекшего смерть, 30 грабежей, 234 кражи. Конечно, далеко не всё объясняется только недостатками надзора, но итоги проверки весьма «впечатляют».

Далее идут участки: законность оперативно-розыскной деятельности; соблюдение требований законов, направленных на пресечение, предупреждение и раскрытие преступлений; выполнение процессуального порядка производства дознания и предварительного следствия; обоснованность применения мер пресечения и привлечения граждан к уголовной ответственности; качество и сроки расследования; состояние розыска скрывшихся преступников и без вести пропавших граждан; возмещение материального ущерба, законность судебных постановлений; правомерность вмешательства в социально-экономическую сферу.

Разумеется, что этот перечень не исчерпывает всех участков правоохранительной деятельности. Главное, чтобы анализ на этих участках давал четкое представление о том, как в рамках уголовного процесса функционирует система правоохраны, не пытается ли она «отгородиться от воздействия среды»?

И дело не только в пресловутых фактах необоснованных отказов в возбуждении уголовных дел, прекращения и приостановления расследования по надуманным основаниям, применения недозволительных методов ведения следствия, неправосудных приговоров. Есть связанные с ними более глубинные процессы. Например, в Республике Саха (Якутия) обнаружилось, что к концу I полугодия 2003 года правоохранительные органы пришли с результатами, которые без натяжки можно назвать плачевными. Кривая раскрываемости резко упала. Положение усугубилось тем, что ухудшение раскрываемости произошло на фоне значительного числа дел, прекращенных органами дознания и предварительного следствия. Удельный вес лиц, совершивших преступления и освобождённых от уголовной ответственности в досудебной стадии, составил 28%. Получилась простая арифметика. Более половины преступлений в республике не раскрыто. А из числа лиц, которых удалось в них уличить, более четверти реальной ответственности не несут.

Можно привести выводы другого анализа - эффективности противодействия правоохранительных органов коррупции. При почти тотальном характере мздоимства[10] во многих регионах выявляется по десятку-другому случаев взяточничества. А если взять приговоры, которые венчают всю работу оперативников и следователей, то их оказывается вообще слёзы. В 2002 г. по Российской Федерации было выявлено 7,3 тыс. случаев взяточничества (дача, получение, посредничество). До суда дошли дела на 2 тыс. мздоимцев. Из них к лишению свободы приговорены 219.

Вероятно, следовало бы попенять судам на их чрезмерную снисходительность. Но такое желание проходит сразу после ознакомления со структурой осуждённых. Там на три четверти врачи, учителя, инспектора и прочие «служивые на хлебных местах» с самыми незначительными полномочиями.

Источники информации о нарушениях законности в деятельности правоохранительных органов традиционны: обращения и жалобы граждан, организаций, учреждений, сообщения средств массовой информации; статистические отчеты о работе дознания, следствия, материалы, характеризующие оперативно-розыскную деятельность; частные определения судов, копии постановлений об отмене незаконных постановлений по уголовным делам и материалам; протесты и представления прокуратуры, материалы проверок соблюдения законов в деятельности органов правоохраны и т.п.

Анализ этих и других сведений даёт, кроме всего, ответ на вопрос, имеющий для прокурора каждого уровня практическое значение: за что его будут, а точнее, - можно «ругать»? Ведь до сих пор случается, что прокурору «объективно вменяются» негативные тенденции в динамике и структуре преступности. Следует отметить, что подчас это делается в закамуфлированной форме, например, «…прокуратуре не удалось преодолеть негативные тенденции в преступности…».

Оценка деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и оценка самой преступности далеко не тождественны. Состояние и изменения преступности определяются в значительной мере социально-экономическими и другими факторами, независящими от органов внутренних дел, прокуратуры или тем более суда. В тоже время характеристика преступности, безусловно, подлежит учету при оценке работы правоохранительных органов, так как их деятельность позволяет контролировать преступность, сдерживать её на социально-терпимом уровне. То есть отвечать прокурор должен за то, как поднадзорные органы выполняют возложенные законом обязанности по противодействию преступным проявлениям, насколько действенным в этом был его надзор.

Информационно-аналитическая работа, если осуществляется по всей системе прокурорских органов, конечной целью имеет, как минимум, - повышение действенности надзора и следствия, и как связанный с ними максимум, - позитивные результаты в состоянии законности на конкретном объекте, территории, в той или иной сфере общественных отношений. Достигаются эти цели разными организационными средствами, но прежде всего, через планирование.

 

       Глава VII . Организация планирования в органах прокуратуры

              §1. Понятие, значение, цели и задачи планирования в органах прокуратуры. Виды планов.

Всякий совместно осуществляемый труд нуждается в управлении, посредством которого согласовываются, координируются и кооперируют­ся индивидуальные усилия, решаются задачи и достигаются общие цели. Одной из важных функций социального управления, является планирова­ние, широко применяемое в практике работы органов прокуратуры.

Планирование в органах прокуратуры повышает целенаправлен­ность и эффективность принимаемых мер по укреплению законности и правопорядка, ибо позволяет:

- объединять усилия прокуроров, их заместителей и помощни­ков, прокуроров подразделений в комплексную целенаправленную дея­тельность аппарата конкретной прокуратуры и ее подразделений с тем, чтобы она в максимальной степени адекватно отражала состояние закон­ности в индивидуально определенном регионе с точки зрения мер по ее укреплению;

- объединить действия различных прокуратур по горизонтали , а также по вертикали в целях осуществления целенаправленного единовременного воздействия на неблагоприятные тенденции в состоянии преступности и иных правонарушений;

- обеспечить согласование прокурорских действий с мерами органов власти и управления, правоохранитель­ных органов, трудовых коллективов, общественных организаций и движений, направленных на укрепление законности и правопорядка;

- организационно упорядочить работу каждого прокурорского работ­ника в пространственно-временных координатах, обеспечить последовательность и требуемую глубину проработки наиболее важных вопросов;

- установить разумное соотношение между планируемой и не плани­руемой частью прокурорской деятельности и управления органами проку­ратуры.

Изложенные выше подходы объясняют назначение планирования как фактора организующего порядка. Но есть еще один очень важный мо­мент, заключающийся в том, что назначение планирования состоит в пе­ремещении акцентов в прокурорском надзоре с реагирования по последст­виям, на упреждающие действия, основанные на изучении развития того или иного явления, связанного с уровнем законности в обществе.

Для правильного понимания планирования как функции управления в такой специфической социальной системе как прокуратура, необходимо рассмотреть его цели и задачи и содержание.

Если рассматривать цель как достижение желаемого результата, то в деятельности прокуратуры можно выделить главные, функциональные и вспомогательные цели.

Главная цель - достижение должного состояния законности на под­надзорной территории или объекте; функциональные - достижение опре­деленного уровня правоприменительной практики, а вспомогательные - создание необходимых условий для реализации указанных целей.

К основным задачам планирования в органах прокуратуры следует отнести:

1. Сосредоточение имеющихся сил и средств на главных направле­ниях обеспечения законности и правопорядка.

2. Правильное взаимодействие прокуратуры с правоохранительными органами, органами власти и управления.

3. Совершенствование управления деятельностью аппаратов проку­ратуры, преодоление обособленности структурных подразделений аппара­та прокуратур.

4. Обеспечение ритмичности и упорядоченности трудового процесса.

Значение планирования деятельности прокуратуры определяется следующим:

- фундаментальным значением законности в правовом государстве как непременном условии его демократического развития, экономического и национального процветания и необходимостью организационно обеспе­чить средствами прокурорского надзора реализацию соответствующих приоритетов в правоприменении;

- огромным возрастающим объемом сферы правового регулирования в современном обществе и расширением правоприменительной практики, за которой должен осуществляться надзор, повышением значения органи­зационных факторов, в их числе планирования;

- сложностью выбора приоритетных направлений надзора;

- многофакторностью воздействия на процесс правоприменения, на оптимизацию которого с помощью планирования ориентирована проку­рорская система. Иными словами, деятельность прокуратуры является лишь одной из многочисленных составляющих, которые оказывают влия­ние на состояние законности в стране, что значительно усложняет оценку эффективности планирования;

- облегчением организации и осуществления контроля и оценки дея­тельности органов прокуратуры по выполнению решаемых задач.

Как метод работы планирование представляет собой последователь­ность операций со сложным и изменяющимся составом участников, ре­зультатом действий которых является принятие управленческого решения-плана. Было бы неправильно расширять пределы планирования и вклю­чать в него контроль исполнения плановых мероприятий, который следует рассматривать в качестве самостоятельного вида деятельности со своими целями, задачами и средствами их осуществления.

Управленческие функции тесно связаны между собой, представляя по существу разные грани такого целостного вида деятельности как социальное управление.

Представляется, что наиболее тесная связь планирования в органах прокуратуры проявляется с прогнозированием, ибо научно-обоснованные прогнозы служат хорошим основанием для планирования организации и деятельности органов прокуратуры.

Уяснению сущности и организации планирования в органах проку­ратуры может также служить и дифференциация планов.

По субъектам выделяются планы работы аппарата прокуратуры в целом, планы работы подразделений аппарата, индивидуальные (личные) планы работы должностных лиц органов прокуратуры.

По функциям планы подразделяются на те, что регулируют надзор­ную и управленческую деятельность (проверки, обобщения, выезды на места и т.п.); организуют непрерывное обучение (учебно-тематические планы обучения в учебных центрах прокуратур субъектов РФ, постоянно действующих семинаров, индивидуальной учебы); планы стажировки; планы проверки состояния работы подчиненных прокуратур, координационные планы и др.

По срокам планы можно разделить на краткосрочные (разовый план мероприятий, например, план выезда с проверкой, оказанием помощи, проверки значительной по объему жалобы; а также квартальный, полуго­довой, годовой) и долгосрочные (на срок свыше года).

Практика показывает, что сложившаяся система квартального пла­нирования в прокуратурах районного звена создает наиболее полные воз­можности для реализации надзорных функций, составляющих подавляю­щую часть объема работы на этом уровне прокурорской системы. Начиная с уровня прокуратур субъекта РФ, возрастает объем управленческих функций, требующих проведения аналитических и иных крупных по мас­штабу, составу участников и периоду времени мероприятий. Целесообраз­нее поэтому полугодовой период планирования в сочетании с перспектив­ным планом, составленным на основе программно-целевого подхода.

Увеличение срока действия плана, например, перспективного более чем на два года, приводит к формализму, отрыву от реальной основы ме­роприятий из-за увеличения числа возможных альтернатив развития соци­ально-экономических явлений и роста фактора неопределенности.

            

§2. Соотношение функций планирования и прогнозирования

       В систему функций социального управления, в том числе и в органах прокуратуры, прогнозирование и планирование входят как самостоятельные функции. Прогнозирование представляет собой процесс получения информации о будущем состоянии явлений, событий и процессов. Планирование, как отмечено выше, это составление соответствующей системы взаимосвязанных заданий (мероприятий), определяющих последовательность, порядок и сроки выполнения комплекса мер.

       Прогнозирование и планирование – две самостоятельные, хотя и взаимосвязанные и взаимообусловленные, функции управления, обращенные в будущее. Но если планирование определяет конкретные задачи системы управления и средства их решения, то прогнозирование – один из методов научного познания мира, посредством которого общество получает необходимую ему информацию о состоянии, структуре, динамике явлений и процессов.

Анализ словарно-справочной литературы показывает, что в современном понимании прогноз – это научно обоснованное суждение о возможных состояниях того или иного явления, события или процесса в будущем и (или) об альтернативных путях и сроках осуществления этих состояний; прогнозирование – разработка прогноза; в узком значении – специальное научное исследование конкретных перспектив развития какого-либо явления, одна из форм конкретизации научного предвидения.

В теории и практике социального управления различают экономическое, социально-демографическое, криминологическое и другие виды прогнозирования. По времени упреждения прогнозирование делится на оперативное (с упреждением не более 1 месяца), краткосрочное (от 1 месяца до 1 года), среднесрочное (от 1 года до 5 лет), долгосрочное (от 5 до 15 лет), дальнесрочное (период учреждения свыше 15 лет).

Важным обстоятельством в уяснении роли и значения прогнозирования, в том числе и в деятельности органов прокуратуры, является то, что оно в управленческом процессе выступает в разных качествах: и как принцип управления и как метод, и как управленческая функция.

Прогнозирование, будучи функцией управления, характеризуется определенным направлением и содержанием деятельности соответствующих структур. Функция прогнозирования является исходной и основной функцией, когда применяется на первой стадии управленческого процесса – стадии сбора, обработки, обобщения и анализа информации, и вспомогательной функцией, когда используется на последующих стадиях этого процесса. Все иные функции управления могут быть успешно выполнены, если при их реализации учитывается прогностическая информация и, обеспечивается осуществление прогностических выводов и рекомендаций.

Применительно к деятельности органов прокуратуры целями прогнозирования являются:

- понижение степени неопределенности управленческих ситуаций;

       - представление о возможных исходах (последствиях) принимаемых управленческих решений. Указанные цели прогнозирования определяют задачи, субъекты и объекты прогнозирования, алгоритм процесса прогнозирования.

Существование прогнозирования как принципа деятельности органов управления основано на том, что любое управление призвано решать задачи, связанные с перспективой развития системы управления.   

Наличие прогнозов позволяет принимать решения в условиях пониженной степени неопределенности. Именно поэтому необходимо констатировать, что в современных условиях, отличающихся неопределенностью, управлять – значит прогнозировать.

Прогнозирование как метод управления позволяет с помощью прогностической информации конструировать модель будущей организации и деятельности органов прокуратуры, в том числе и системы управления органов прокуратуры. Прогностическая информация и сделанные на ее основе прогнозы позволяют произвести выбор оптимальных управленческих решений. И, таким образом, прогнозирование воздействует как на весь управленческий процесс, так и на отдельные его элементы.

К задачам прогнозирования можно отнести:

1. Получение информации:

- о прошлом и настоящем состоянии интересующего объекта;

- о будущем возможном состоянии интересующего объекта;

- о возможных исходах (последствиях) принимаемых или принятых решений.

2. Анализ полученной информации.

3. Формулирование прогноза.

Говоря о характере взаимосвязи планирования и прогнозирования необходимо подчеркнуть, что прогноз:

- помогает найти проблемные ситуации, решение которых может быть предусмотрено в плане, и тем самым способствует уточнению плановых задач;

- позволяет охарактеризовать множество допустимых траекторий развития, вокруг одной из которых затем происходит детализация плана, т.е. благодаря процессу прогнозирования появляется возможность зафиксировать ряд ограничений, существенных при составлении плана;

- позволяет предвидеть некоторые косвенные последствия реализации плана, характеристика которых не является составной частью последнего, и тем самым оценить вариант планового решения или его отдельных компонентов по весьма разнообразному кругу факторов.

Возможность прогнозирования основывается на диалектико-материалистических положениях о познаваемости мира, объективной закономерности и причинной обусловленности всех явлений природы и общества.

Характер процессов, влияющих на деятельность органов прокуратуры, определяет виды прогнозирования. Так, определение перспектив дальнейшего развития системы органов прокуратуры должен зависеть от прогнозирования таких специфических характеристик внешней среды, как рост населения, темпы его воспроизводства, тенденции изменения возрастной структуры, изменение социально-экономических характеристик на обслуживаемой конкретной прокуратурой территории или объекте.

Первостепенное значение для эффективного и законно обоснованного управления в системе органов прокуратуры имеет криминологический прогноз, являющийся важнейшей предпосылкой планирования деятельности прокуратуры.

Важное значение для получения качественной прогнозной информации имеют методы социального прогнозирования, которые базируются на трех взаимосвязанных способах получения информации о будущем. Во-первых, это экстраполяция в будущее наблюдаемых тенденций, закономерности развития которых в прошлом и настоящем достаточно хорошо известны (в предположении, что и на определенную перспективу эти тенденции сохранятся без существенных изменений). Во-вторых, это оценка возможного или желательного в будущем состоянии того или иного явления (прежде всего экспертной оценки). В-третьих, это моделирование прогнозируемых явлений. Все три способа выделяются условно, ибо образуют органическое единство: любая экстраполяция, логическая или статическая, представляет собой, по сути дела, прогнозную оценку и разновидность прогнозной модели.

Процесс разработки прогнозов начинается с разработки программы исследования (предпрогнозной ориентации), которая включает определение объекта, предмета, проблемы, цели, задач рабочих гипотез, периодов основания (ретроспективы) и упреждения (перспективных прогноза, структуры, методов и организации исследования. Затем следуют построение исходной (базовой) модели прогнозируемого объекта в виде той или иной упорядоченной совокупности показателей; построение аналогической модели так называемого прогнозного фона – внешних факторов, влияющих на развитие объекта прогнозирования; операции собственно прогнозирования – преобразование исходной модели в прогнозные по законам прогностики; верификация (проверка достоверности) прогнозных моделей; наконец, в социальном прогнозировании – выработка рекомендаций для повышения эффективности управления на основе данных прогнозирования.

Примечательно к деятельности органов прокуратуры возможна и иная методика, в соответствии с которой процесс прогнозирования представляет три последовательно сменяющиеся этапа.

На первом этапе решаются задачи получения информации о прошлом, настоящем и будущем состоянии интересующего объекта. На втором – информация обобщается и оценивается с учетом действия законов развития явлений и причинно-следственных закономерностей. На третьем этапе выбирается, после оценки имеющихся вариантов, наиболее вероятный и формулируется прогноз, который оформляется надлежащим образом.

Особых затруднений при осуществлении первого этапа прогнозирования, как представляется, нет. К полученной или получаемой информации предъявляются обычные требования полноты, всесторонности, объективности, конкретности и т.д. Источниками ее получения служат документы, мнения работников прокуратуры, других правоохранительных органов, представителей органов власти и управления, должностных лиц и граждан, общественных организаций, личное восприятие фактических данных.

На втором этапе деятельность более сложная. Здесь необходимо полученную информацию о прошлом и настоящем состоянии интересующего объекта обобщить и оценить с использованием законов диалектики, причинно-следственных закономерностей развития явлений, и получить на этой основе информацию о возможном будущем состоянии объекта. Используя возможности людей предсказывать будущие события на основе опыта и специальных знаний, путем соответствующих правил опроса и оценки мнений можно получить достаточно объективную информацию о возможных изменениях в состоянии интересующего объекта.

К методам сбора прогностической информации относятся разнообразные способы. Среди них можно назвать наиболее распространенные:

- опросы - анкетирование и интервьюирование;

- анализ документов (личных и официальных);

- наблюдение (обычное, участвующее, включенное);

- социальный эксперимент;

- анализ форм и методов деятельности прокуратуры.

На третьем этапе процесса прогнозирования формулируются прогнозы, т.е. умозаключения на основе имеющихся прогностических фактов. Они имеют вероятностный характер. Проблема заключается в определении степени вероятности. Естественно, чем более вероятный исход события предсказывается, тем более надежным считается прогноз. Процесс формирования вероятных исходов событий идет за счет отбрасывания менее вероятных в конкретных условиях. Таким образом, происходит развитие представления о событии: от менее вероятных исходов в развитии явлений к более вероятным и к необходимости наступления определенных исходов. Абсолютная вероятность переходит в категорию необходимости.

Сформулированные прогнозы, представляется, должны содержать ответы на следующие вопросы:

1. Какие конкретные цели в интересуемой сфере достижимы, какие нет?

2. Какие цели наиболее соответствуют интересам будущего развития организации и деятельности органов прокуратуры?

3. Какова должна быть последовательность в формировании программы достижения основных целей?

4. Какие средства и мероприятия лучше использовать для осуществления программных целей?

5. Какие последствия могут и должны наступить при реализации намеченных программой мероприятий?

Таким образом, с помощью прогнозов можно повысить эффективность принимаемых управленческих решений, создать представление о модели будущей деятельности, которую следует реализовать в определенных условиях организации и деятельности прокуратуры. В этом проявляется нормативная функция прогноза, которая по своему характеру является требованием-условием. Кроме того прогнозы могут выполнять ориентировочную функцию, то есть ориентировать на выбор реалистического направления в деятельности прокуратуры, а также функцию предупредительную, использование которой предупреждает о возможных отклонениях объекта от прогностической модели, о факторах и причинах, способных вызвать подобные отклонения. И, наконец, прогностическая информация создает необходимые предпосылки и условия для выработки и реализации обоснованных и эффективных планов, позволяющих обеспечить исполнение управленческих решений.

 

         §3 Методика планирования работы в органах прокуратуры

Организуя работу по планированию, следует обратить внимание на встречающиеся недостатки как объективного, так и субъективного характера, уяснение и устранение которых позволит повысить уровень плановой работы, и, в целом, управления в органах прокуратуры.

Одним из наиболее существенных недочетов в практике планирования работы в органах прокуратуры является явная недооценка этого первостепенного направления в организационно-управленческой деятельности  прокуратуры. Иначе говоря, в большинстве прокуратур приоритетное значение традиционно отводится надзорной деятельности, а организационно-управленческие вопросы в целом, и планирование работы в частности, рассматриваются как сугубо второстепенные направления работы.

Другой проблемой является недостаточная нормативно-правовая регламентация организации планирования работы. Анализ практики планирования работы в прокуратуре показывает, что этот вид организационно-управленческой деятельности подчас рассматривается весьма узко, ограничительно, преимущественно в виде организационного фактора, а не как самостоятельная, достаточно сложная и комплексная функция управления, требующая для ее реализации сугубо своих, специфических методик и технологий, соответствующих организационных структур.

Вместе с тем, эффективная организация планирования в системе органов прокуратуры может и должна осуществляться лишь на основе единых принципов и требований к планированию и плановым документам, единой процедуре и методике этого вида управленческой деятельности. Вот почему необходимы дальнейшая разработка научно-обоснованного механизма, процедур и критериев реализации функции планирования, а также ее нормативно правового закрепления ведомственным актом.

К числу существенных недочетов в планировании работы следует также отнести и слабое использование планирования в качестве метода концентрации и рационализации усилий прокуратуры по укреплению законности. Это проявляется рядом моментов, таких как:

- неправильная, недостаточно аргументированная целевая ориентация плана работы, либо вообще, составление плановых документов без какой-либо выраженной целевой ориентации, т.е. включение в план мероприятий осуществляется подчас по принципу – «этот вопрос давно не проверяли».                

Кроме того, при подготовке планов работы на предстоящий период нередко отсутствует, либо проводится поверхностный анализ состояния законности на поднадзорных объектах или территориях за предшествующий период. Это не позволяет определить и четко сформулировать приоритетные задачи конкретной прокуратуры на планируемый период, нацелить кадры на их безусловное решение;

- в планах работы прокуратур и их подразделений подчас отсутствуют, либо не достаточно четко просматриваются преемственность и непрерывность планирования, т.е. имеется «разбросанность» мероприятий плана, что снижает его целенаправленный характер;

- у отдельных работников, привлеченных к планированию, нередко отсутствуют твердые навыки в подготовке плановых документов, отмечается неумение рассчитывать организационно-штатные ресурсы и время на исполнение запланированных мероприятий (распространенной ошибкой является либо «перегруженность» планов мероприятиями, либо их явная «недогрузка»;

- в плановых документах иногда находит отражение, достаточно выраженное предпочтение отдельным конъюнктурным соображениям, а не реальным потребностям укрепления законности и правопорядка;

- неправильная либо недостаточно корректная формулировка отдельных плановых мероприятий, выражающаяся в недостаточной конкретности, «размытости» формулировок запланированных мер. Так, к типичным ошибкам следует отнести включение в плановые документы мероприятий, предусмотренных законом, например УПК РФ, либо не входящих в компетенцию прокурора. Кроме того, в планы работы нередко включаются такие мероприятия «как проверка деятельности …», хотя правильно будет «… проверка законности (исполнения законов) в деятельности …»;

- формализм в планировании работы, т.е. осуществление планирования по принципу «лишь бы закрыть позицию», отчитаться в выполнении этой важной организационной функции;

- еще встречающаяся нерациональная форма выражения плана работы, нечеткость его построения, отсутствие необходимых реквизитов, которые лишают документ должной юридической силы, а также свидетельствуют о недостаточной управленческой культуре лица, ответственного за его составление.

- недостаточная информационная база планирования, выражающаяся в том, что намечаемые в план работы мероприятия не всегда информационно состоятельны, т.е. подчас при выдвижении плановых мероприятий используется далеко не полный комплекс необходимых и достаточных информационно-аналитических источников и материалов.

Существенным недостатком является не соблюдение технологии планирования. Планирование, как достаточно сложная и специфическая управленческая функция, состоит из ряда последовательных процедур, но они нередко нарушаются. Чаще всего наиболее слабо отрабатываются процедуры, связанные с проработкой плановых мероприятий, их обоснованиям, согласованиям с заинтересованными структурами и должностными лицами. Кроме того, иногда допускается несвоевременное доведение до прокурорских работников плановых мероприятий, а также введение плана без необходимых временных интервалов для подготовки его выполнения; это, в свою очередь, затрудняет необходимые в такого рода ситуациях организацию и перераспределение имеющихся сил и средств, вносит дезорганизующий момент в выполнение плановых позиций.

К сожалению, на практике продолжает иметь место отраслевой диктат вышестоящих прокуратур. Суть его состоит в том, что в планы нижестоящих прокуратур «спускается» много заданий, в том числе внеплановых - до 60-80%, из вышестоящих прокуратур. Это нередко снижает целенаправленность и эффективность выполнения собственных планов работы нижестоящих прокуратур, ибо, во-первых, срок проведения внеплановых мероприятий, как правило, всегда строго ограничен, в связи с чем задания исполняются без должной подготовки; во-вторых, тематика внеплановых заданий не всегда отвечает задачам и интересам конкретной прокуратуры района или города; в-третьих, проведение внеплановых мероприятий (проверок) приводит к необходимости переноса или отмены собственных плановых мероприятий.

Негативное влияние на формирование комплексного подхода в планировании работы в органах прокуратуры оказывает и то, что обсуждение и оценка предложений нижестоящих прокуратур в проект плана осуществляется, как правило, отраслевыми (профильными) подразделениями аппарата вышестоящей прокуратуры, что обусловливает соответствующий характер и содержания замечаний. В результате такого подхода план работы соответствующей прокуратуры не проходит надлежащей экспертизы в качестве целостного управленческого документа, комплексно решающего вопросы укрепления законности и правопорядка на поднадзорной территории или объекте.

Планирование в органах прокуратуры может быть эффективным, если оно является научно обоснованным, отвечает определенным условиям, осуществляется на основе соответствующих принципов и требований.

Анализ предписаний приказов и указаний Генерального прокурора РФ, положений и рекомендаций, содержащихся в научных и методических разработках, а также трудах ученых и практиков, посвященных проблематике управления и планирования в органах правоохраны, и в целом – системах социального управления, позволяют сформулировать определенные принципы планирования в органах прокуратуры, а также требования, предъявляемые к планам.

  К основным принципам планирования в органах прокуратуры следует отнести: научность, законность, системность, непрерывность, эффективность.

  Принцип научности состоит во всестороннем и максимально полном познании и учете как общих объективных закономерностей и тенденций развития общества и государства, так и частных проявлений общественного развития, роли, места, состояния системы органов российской прокуратуры, ее ближайших и перспективных задач.

К числу общих закономерностей следует отнести продвижение страны к рыночной экономике, и связанные с этим как позитивные, так и негативные последствия. Последние проявились, прежде всего, в усилении криминальной напряженности, устойчивом росте преступности, ухудшении ее структуры. Криминогенные факторы в значительной мере обусловлены изменениями, происходящими в социально-экономической сфере жизни государства. Так, инфляция, спад промышленного производства, еще имеющие место задержки с выплатами зарплат ведут к росту социальной напряженности, которая в свою очередь, чревата акциями гражданского протеста и другими негативными явлениями, создающими угрозу общественной безопасности и общественному порядку.

Расширение частного сектора экономики, рост коммерческих, банковских структур, передел собственности в сочетании с ослаблением государственного и общественного контроля за соблюдением правовых и этических норм, обусловили рост преступности.

   Характер подлинного национального бедствия приобретает распространение коррупции, в том числе ее проникновение во все эшелоны власти. Обязанностью государства в этих условиях является разработка крупномасштабных мер нейтрализации теневой экономики при переходе к рынку и снижение уровня коррумпированности госаппарата.

  Особо обострили обстановку в стране преступные посягательства против личности. Нарастание криминального насилия инициировало расширение нелегального рынка оружия, что в свою очередь стало питательной средой для таких ранее нетрадиционных видов преступлений, как захваты больших групп заложников, терроризм, вымогательство, угоны воздушных и иных судов. Существенно осложнилась в стране наркоситуация.

Иными словами, интенсивный рост преступности стал серьезной угрозой для государства и общества, здоровья и имущества граждан, а, следовательно, национальной безопасности России в целом.

       Указанные выше и иные криминогенные факторы, определяющие криминальную обстановку на поднадзорной территории или объекте, в субъекте РФ, и в стране в целом, коренятся как в исторических условиях развития России, так и в явлениях и процессах, связанных со спецификой переходного периода. Поэтому систематический и комплексный анализ и оценка преступности, ее причин и результатов борьбы с нею является важным компонентом учета и познания общих закономерностей политики государства в сфере борьбы с преступностью, укреплении законности и правопорядка в стране.

       Таким образом, планы органов прокуратуры признаются научно обоснованными, если они отражают объективные закономерности и тенденции развития общества и государства, основанные на всестороннем и глубоком анализе полной и достоверной информации о состоянии законности и правопорядка на поднадзорной территории или объекте, а также о деятельности самой прокуратуры.

       Научность планов органов прокуратуры достигается:

       - сбором достоверной и полной информации о системе управления, в том числе о ресурсных возможностях субъекта и объекта управления, и о их функциональном состоянии;

        - всесторонним и глубоким изучением и оценкой состояния функционирования конкретной прокуратуры за предыдущий период, что позволяет оценить реальную возможность конкретной прокуратуры в решении возложенных на нее задач, определить главные направления планируемой деятельности;

       - научным предвидением (прогнозированием) на основе критического анализа и обобщения информации о состоянии системы управления в прошлом и настоящем, будущего ее состояния. Это позволяет предусмотреть соответствующее реагирование на возможные ожидаемые изменения;

       - использованием достижений науки и техники, прежде всего компьютерных систем и технологий, как в самом процессе планирования, так и в осуществлении намеченных мероприятий.

       Принцип законности в организации планирования находит проявление в полном соответствии определенных планом работы прокуратуры целей, задач и способов их выполнения требованиям действующего законодательства и ведомственных нормативно-правовых актов. Планы также должны разрабатываться с учетом основных задач на тот или иной планируемый период, вытекающие из указаний Главы государства, приказов и распоряжений Генерального прокурора РФ, решений коллегий Генеральной прокуратуры.

       Законность планов также означает, что планы работы прокуратуры могут и должны приниматься только субъектами управления, т.е. такими должностными лицами системы органов прокуратуры, которые имеют на это соответствующие полномочия.

       Важным принципом планирования работы в органах прокуратуры является системность. Системность планирования означает как преемственность и взаимосвязь всех видов планов, разрабатываемых в конкретной прокуратуре, так и их взаимосвязь с планами вышестоящих прокуратур, органов власти и управления, правоохранительных органов.

       Системность планирования предполагает более широкое применение комплексного подхода к решению крупных проблем, в частности организации и осуществления борьбы с преступностью.

       Отражением системного подхода является программно-целевой метод, предполагающий последовательную научно обоснованную разработку прогнозов, комплексных программ, планов, наиболее эффективно применяемый в долгосрочном перспективном планировании. Программно-целевой метод базируется на возможно полном учете и ранжировании конечных и промежуточных целей деятельности прокуратуры, четко увязанных с имеющимися у нее кадровыми, материальными и иными ресурсами.

       Системность тесно связана с принципом непрерывности планирования, означающим, что эта управленческая функция осуществляется постоянно, всеми органами прокуратуры, на всех этапах их деятельности.

       Непрерывность планирования работы в органах прокуратуры объективно обусловлена и предопределяется, прежде всего, непрекращающимися, нередко весьма динамичными изменениями условий, в которых функционирует прокуратура, и проявляется в первую очередь в конкретизации и детализации любым субъектом управления намеченных планом мероприятий, в постоянном решении им систематически возникающих перед конкретной прокуратурой новых задач, требующих разработки и осуществлении новых плановых решений. Тем самым предполагается «создание динамического скользящего процесса планирования и прогнозирования, при котором происходит ежегодное планирование на определенный перспективный период, продолжительность которого всегда остается одной и той же. Введение непрерывности в планирование и прогнозирование позволяет повысить точность прогнозов и планов. Так, с наибольшим эффектом может быть преодолено противоречие между директивным характером плана и снижением степени его эффективности с изменением условий.

       Организация и осуществление планирования работы в органах прокуратуры согласно принципу эффективности означает максимально полное достижение поставленных целей и задач планируемыми мероприятиями (действиями).

       Планы органов прокуратуры, являясь специфической разновидностью управленческого решения, должны отвечать ряду требований. Обеспечение соответствия планов указанным требованиям представляет собой важную задачу организации планирования работы в органах прокуратуры.

       Первостепенным требованием, предъявляемым к планам и к организации планирования, является актуальность, т.е. своевременность, важность планируемых в данный момент мероприятий. Поэтому планы работы прокуратуры должны быть, прежде всего, направлены на разрешение наиболее существенных вопросов, требующих безотлагательного решения, от которых зависит состояние законности и правопорядка на поднадзорной территории или объекте.

       Актуальность плана состоит в том, что разработка планового решения должна строиться на учете выводов комплексного анализа состояния законности и правопорядка на поднадзорной территории (объекте) за предшествующий период и прогнозов его развития, конкретных задач, поставленных вышестоящими прокуратурами.

       От глубины аналитической работы и соответствующего определения наиболее актуальных, значимых задач во многом зависит эффективность плана, его организующее влияние на работу конкретной прокуратуры. Иначе говоря, практическая ценность плана во многом зависит от того, насколько правильно и своевременно в нем поставлены актуальные вопросы борьбы с преступностью, защите прав и законных интересов граждан, общественных и государственных структур, укрепления законности и правопорядка.

       Перед органами прокуратуры ставятся все более сложные задачи, их решение требует согласованных усилий различных категорий прокурорских и иных оперативных работников. Поэтому планы работы органов прокуратуры должны носить комплексный характер, способствовать решению различных надзорных и управленческих задач не в отрыве друг от друга, а в тесной взаимосвязи.

           Поэтому комплексность – такое качество плана, которое в необходимых случаях увязывает усилия работников подразделения, аппарата прокуратуры, объединяет действия прокуратур по горизонтали (например, дачу заданий ряду районных прокуратур), по вертикали, между вышестоящими и нижестоящими прокуратурами, обеспечивает согласование с мерами органов власти и управлений, правоохранительных органов, неформальных объединений, направленными на предупреждение правонарушений.

       Актуальность и комплексность плана тесно связаны с его стабильностью, т.е. определенной устойчивостью, постоянством. Тщательно и всесторонне проведенный анализ состояния законности на поднадзорной территории или объекте, изучение возможностей самой системы управления, выдвижение обоснованных задач конкретной прокуратуры на планируемый период позволяют предвидеть возможные изменения, как во внешней среде функционирования, так и в деятельности прокуратуры, и заранее предусмотреть необходимые меры реагирования. Поэтому стабильность плана работы прокуратуры означает исключение неоправданных корректировок и вместе с тем – при возникновении чрезвычайных обстоятельств – возможность внесения поправок. Однако стабильность не может превращаться в самоцель. Если изменения назрели, тем более в долгосрочных планах, их надо осуществлять. Однако в большинстве случаев целесообразно избегать составления новых планов, что повысит стабильность планирования.

       Стабильность планов не исключает, а наоборот, предполагает их преемственность, т.е. соответствие, согласованность с ранее принятыми и не отмененными решениями (планами). Преемственность – очень важный момент в планировании, позволяющий конгломерат мероприятий превратить в последовательные этапы достижения намеченных целей. Реализация преемственности возможна, прежде всего, на основе целевых комплексных программ путем поддержания курса на последовательное решение актуальных проблем, исключения разбросанности, отказа от конъюнктурных соображений. Преемственность планов – один из наиболее существенных показателей непрерывности осуществления планирования как управленческой функции.

           Планы работы прокуратуры должны быть обоснованными, учитывать реальные возможности их выполнения работниками прокуратуры. Соответствие планов прокуратуры таким требованиям, как обоснованность и реальность, предполагает оптимальное количество и определенный характер вопросов, разумную глубину их разработки, необходимый состав и квалификацию участников, исходя из объективного учета сложившейся обстановки на поднадзорной территории или объекте, имеющихся сил и средств.

       Составление плана без резерва, как показывает практика, подчас приводит к тому, что, например, временное уменьшение имеющихся сил и средств, в частности (заболевание нескольких прокурорских работников), может существенно осложнить выполнение запланированных мероприятий.

       Следует также иметь в виду, что нереальный план становится и своеобразным психологическим барьером, мешающим исполнителям целеустремленно организовать свою работу. Поэтому не следует включать в план работы прокуратуры явно невыполнимые мероприятия, например такие, как «исключить совершение преступлений и правонарушений» и т.п.

           Эффективность плана работы прокуратуры предполагает его достаточную напряженность, насыщенность мероприятиями, требующими для его осуществления значительных затрат времени, а также материальных и трудовых ресурсов, позволяющими мобилизовать весь коллектив прокуратуры на творческое и интенсивное решение стоящих перед ним задач.

       Планы работы органов прокуратуры должны быть конкретными. Указанное требование означает, что в плане должны быть четко и ясно сформулированы конкретные задачи, определены надзорные и управленческие мероприятия, которые будут выполняться оперативными и иными работниками прокуратуры, определены сроки исполнения каждого из таких мероприятий, а также его исполнители. Конкретность достигается максимальной четкостью формулировок, недопущением двусмысленности толкования содержания плана, ясностью в определении границ планируемой работы по объему, характеру используемых материалов, срокам, составу участников и ожидаемому результату.

       Конкретность планирования характеризуется не только четкой формой изложения мероприятий, но и включением в план работы прокуратуры всех вопросов, которые необходимо решать. Данное требование имеет существенное значение для выполнения планов, так как конкретизированные, включенные в план задачи (мероприятия), имеют шансы на первоочередность при реализации по сравнению с теми задачами, которые не нашли отражения в плановом документе.

       Планы работы прокуратуры должны отвечать также таким требованиям, как целенаправленность и соответствие состоянию законности и надзора. Целенаправленность – организационное обеспечение, прежде всего, направленности действий всех органов прокуратуры и их работников на достижение конкретных целей в укреплении законности и правопорядка, улучшение управления органами прокуратуры, повышение квалификации их работников.

       Важным моментом является ориентация надзора на предупреждение нарушений законности, развитие его профилактической функции. Из огромного спектра возможностей, направлений, задач должны быть выбраны те, которые способны повлиять на наиболее опасные и распространенные нарушения законности. Известно, что только основных сфер правоотношений на общенадзорном направлении около сорока. Стремление охватить их все ведет к формализму, разбросанности и, в конечном счете, делает надзор неэффективным.

       Требование о соответствии плана состоянию законности и надзора связано с тем, что если план не отражает обстановку в конкретном регионе (субъекте РФ, районе, городе), необходимые действия прокуратуры по ее стабилизации, то результат работы будет невысоким.

       Важным требованием успешного осуществления плана является своевременность его разработки. Достижение целей и задач, определенных планом, обязательно предполагает соответствующую подготовку, что может быть обеспечено лишь при своевременном составлении планов и доведении его до исполнителей.

       Несвоевременно, с опозданием принятый план работы теряет свою актуальность, не дает возможности успешно подготовить его выполнение, организовать действенную работу органа прокуратуры. Поэтому общим правилом должно быть составление и утверждение планов работы прокуратуры заблаговременно, до начала планируемого периода.

       Составление планов на основе и с учетом перечисленных принципов и требований позволяет наиболее эффективно организовать работу органов прокуратуры. Планирование представляет собой сложную многоплановую дея­тельность, требующую четкое представление о процедуре и технологии, высокий уровень квалификации сотрудников, участвующих в ее организа­ции и осуществлении.

  В процессе планирования принято выделять ряд этапов (стадий), к основным из них следует отнести:

1. Сбор полной и достоверной информации о состоянии среды пла­нирования.

2. Анализ информации с целью выявления специфических проблем и прогнозирования их развития.

3. Подготовка проекта плана.

4. Обсуждение проекта плана.

      5. Принятие плана и организация его исполнения.

Типичные действия по подготовке планов включают в себя    

подготовку обобщенных аналитических документов по основным направлениям деятельности про­куратур. В последующем на оперативных совещаниях руководителем ставится пе­ред работниками задача подготовить обобщенные документы и предложе­ния в проект плана с указанием конкретных исполнителей и лиц, ответст­венных за организацию их исполнения.

Планируя мероприятия, следует резервировать возможность для оперативного реагирования на поступающую информацию о нарушениях законности.

В процессе подготовки плана принимаются во внимание требования приказов и указаний вышестоящих прокуроров, их поручения, решения коллегий и координационных совещаний. В необходимых случаях учиты­ваются мероприятия целевых муниципальных программ по организации борьбы с преступностью, укреплению законности и другим видам дея­тельности.

Основаниями для включения в план тех или иных мероприятий яв­ляются данные о нарушениях законности, полученные как из прямых об­ращений граждан, так и из оценки уголовных и гражданских дел, инфор­мации правоохранительных и контролирующих органов, органов власти, статистических сведений, анализа прокурорской и правоприменительной практики, сообщений средств массовой информации, должностных лиц и других источников информации.

При подготовке плана следует руководствоваться следующими по­ложениями. Во-первых, предусматривая любое плановое задание и его исполнителей, нужно исходить из оценки повседневной текущей работы ка­ждого работника и его функциональных обязанностей. Во-вторых, следует учитывать характер выполняемой работы. Определять исполнителей по каждому заданию плана целесообразно не только согласно закрепленным за ним обязанностям, но с учетом квалификации и способностей опера­тивного сотрудника осуществлять выполнение той или иной работы

Используя статистические сведения, следует критически оценивать данные о структуре и динамике преступности, раскрываемости и другие сведения, характеризующие работу органов внутренних дел. Известно не­мало фактов, когда при проведении целевых прокурорских проверок в ор­ганах дознания, имеющих хорошие статистические показатели, обнаружи­валась практика систематического укрытия от учета преступлений.

 План работы составляет­ся по определенной форме, где предусматриваются соответствующие гра­фы (порядковый номер, наименование мероприятий, срок их исполнения, исполнители и возможно планируемый результат).

На завершающем этапе подготовки плана отрабатывается оконча­тельная его редакция с учетом планируемых мероприятий Генеральной прокуратуры РФ, планов прокуратуры субъекта Федерации, имеющихся заданий и рекомендаций. С проектом плана следует забла­говременно ознакомить всех работников прокуратуры для внесения необ­ходимых уточнений и замечаний, что позволит подготовить план конкрет­ным и содержательным.

  Выверенный и доработанный проект плана подписывается прокурором-руководителем. Копия плана в установленном порядке направляется выше­стоящему прокурору

Глава VIII . Организация контроля и проверки исполнения решения.

 

Содержание процесса контроля в органах прокуратуры

Контрольная деятельность в прокуратуре представляет собой непрерывный процесс получения, обработки и использования информации о проделанной работе в подчиненной прокуратуре для достижения целей организации и деятельности. 

 

Современное фактическое представление о контроле в системе органов прокуратуры сводится к 4-м элементам или этапам: 

– наблюдение за организацией исполнения приказов и указаний Генерального прокурора РФ, собственных решений, а также решений вышестоящих прокуроров; 

– получение информации о фактическом выполнении планируемых в прокуратуре мероприятий; 

– оценка деятельности подчиненных органов прокуратуры; 

– корректировка режима исполнения задания и мероприятий. 

По существу, руководителей интересует в этом случае, что и как делает подчиненная прокуратура. Если она делает с точки зрения руководителя не то и не так, в ее деятельность вмешиваются, и происходит корректировка этой деятельности. Для подчиненного прокурора в такой ситуации становится главным при планировании не пропустить включение в план работы исполнение приказов и указаний Генерального прокурора РФ, по которым периодически необходимо отчитываться. 

Контрольная деятельность будет более эффективной, если перейти на контроль по результатам и процесс контроля осуществлять в виде замкнутого цикла, состоящего из трех этапов. 

 

 

Получение информации  о результатах деятельности				Оценка
подчиненной прокуратуры и исполнении управленческих решений				полученных результатов
	Оценка исполнения управленческих решений и целенаправленная корректировка деятельности прокуратуры

 

 

Как видим, получаемая информация должна отражать не форму, а результаты деятельности. В обобщенном виде – это информация о фактическом состоянии законности и правопорядка, об уровне обеспечения прав и законных интересов граждан и государства, а также о результатах вспомогательной деятельности органов прокуратуры. 

В этой связи следует пересмотреть в определенной мере и отработанную в настоящее время систему учета, обеспечивающую контрольную деятельность. На практике применяются для учета журналы и карточки, которые в основном фиксируют состояние контролируемого решения на определенный момент. Только статистический отчет дает в определенной мере представление о результатах деятельности прокуратуры. Однако и он должен быть подвергнут аналитической обработке для определения результатов деятельности подчиненной прокуратуры.

Большое значение имеет информация об исполнении управленческих решений, которые прямо или косвенно связаны с результатами. Наличие информации о причинах и условиях получения того или иного результата деятельности прокуратуры помогает в последующем принять меры к устранению негативных факторов или, наоборот, к усилению положительных факторов.

Примером может служить ситуация, когда ухудшились статистические показатели состояния преступности и других правонарушений. В этом случае оценка по результатам может быть объективной лишь с учетом оценки факторов, способствовавших получению таких результатов. Чтобы составить общее представление о реальных результатах деятельности прокуратуры, необходимо получить информацию, в частности, о формах и методах работы прокурора за определенный промежуток времени и сопоставить их с фактическим положением дел. Установив причинно-следственные закономерности, можно придти к выводу о фактическом результате деятельности прокуратуры.

При переходе к ярко выраженной целенаправленной деятельности органов прокуратуры трудности в выявлении результата и получении о нем информации будут снижаться. Формирование четких целей в деятельности органов прокуратуры позволит достаточно просто получить информацию о достигнутых результатах.

Вторым этапом контрольной деятельности является оценка полученных результатов деятельности подчиненных органов прокуратуры. Нередко оценка деятельности органов прокуратуры продолжает оставаться количественной, хотя директивные документы Генеральной прокуратуры РФ требуют комплексного подхода. Между тем, следует признать, что методология оценки деятельности органов прокуратуры остается в теории управления не разработанной и вызывает множество споров среди практических работников. Естественно, что в этих условиях нет и методики оценки результатов деятельности органов прокуратуры. 

Поэтому, не претендуя на бесспорность предложения, представляется возможным рекомендовать оценивать результаты деятельности органов прокуратуры путем сопоставления между собой целей и фактически полученных результатов. Для того, чтобы произвести сравнение, цели и фактические результаты необходимо представить через конкретные показатели в цифрах или кратким словесным описанием по принципу «мне кажется». В последнем случае используется субъективный, фактический опыт или впечатление нескольких лиц. Такое измерение является достаточным или единственно возможным. 

Оценка результатов деятельности прокуратуры заканчивается выводами. Они являются базой для дальнейшего планирования деятельности. Чтобы лучше эти выводы использовать, необходимо провести их группировку. 

В первую группу выводов следует отнести выводы по текущему, промежуточному контролю. Они рождаются в процессе промежуточной оценки результатов деятельности прокуратуры и отражают постоянное ситуационное (оперативное) управление. Из этих выводов формируются два вида мероприятий: 

– мероприятия, подлежащие немедленному осуществлению; 

– мероприятия, которые необходимо осуществить после небольшого дополнительного изучения. 

Вторую группу составляют выводы, которые должны реализоваться на следующий отчетный период. Они являются базой также для двух видов мероприятий. 

– мероприятия, которые нужно осуществить; 

– мероприятия, которые нужно осуществить после дополнительного изучения. 

Третью группу составляют такие выводы, которые необходимо учесть в качестве мероприятий для осуществления в будущем (с дополнительным изучением или без него). 

Названная группировка производится по значимости выводов и их временному влиянию. 

Завершается процесс контроля оценкой исполнения управленческих решений и целенаправленной корректировкой деятельности подчиненной прокуратуры. Оценка исполнения управленческих решений происходит так же, как и оценка результатов – путем сопоставления управленческого решения и фактического его исполнения в подчиненной прокуратуре с учетом полученных при этом результатов деятельности. 

При идеальном положении высокие результаты деятельности прокуратуры должны отражать единство управленческих решений и их исполнение. В случаях, когда высокие результаты деятельности нижестоящей прокуратуры достигнуты независимо от степени реализации управленческих решений, следует подумать о выявлении передового опыта, в другом случае – управленческие решения, возможно, не полно отражают конкретные управленческие ситуации и их следует отменить или изменить. 

Изменение (корректировка) деятельности подчиненной прокуратуры происходит также с помощью реализации мероприятий, вытекающих из названных выше трех групп выводов. Это, прежде всего, мероприятия, которые необходимо немедленно реализовать без какого-либо дополнительного изучения. Затем мероприятия, которые нужно реализовать, но после незначительного дополнительного изучения. И, наконец, мероприятия, которые следует реализовать в следующем периоде деятельности прокуратуры.

 

 §5 Виды, формы и методы контроля в органах прокуратуры

Деятельность по контролю за работой подчиненных органов прокуратуры может быть различных видов, в зависимости от признаков, которые могут быть положены в основу классификации. 

К основным видам контроля, которые применяются на практике, следует отнести текущий и итоговый контроль. Иногда такой вид контроля называют промежуточным и окончательным.

При текущем контроле работник прокуратуры, осуществляющий эту функцию, получает и анализирует информацию по определенным узловым вопросам, а нередко и по условиям исполнения задания подчиненными органами прокуратуры или должностными лицами. 

Итоговый контроль предполагает получение и анализ информации о конечных результатах выполнения задания. В этом случае делается вывод окончательный о выполнении или невыполнении определенной работы или задания. 

Контроль может быть плановым и внеплановым. Есть не безосновательное мнение о том, что неформальный контроль через постоянный внеплановый обмен информацией более эффективен. С другой стороны, когда ставится задача о перемещении центра тяжести при проверках подчиненных органов прокуратуры с отыскания фактов для критики на оказание практической помощи по устранению недостатков, мероприятия по контролю за деятельностью подчиненных органов прокуратуры стали преимущественно плановыми. 

Контроль может быть сплошным и выборочным. При сплошном контроле создаются такие условия, которые позволяют получать информацию о работе подчиненных органов прокуратуры по всем направлениям их деятельности. Образно говоря, контролируется каждый шаг подчиненного. Выборочный контроль предполагает получение информации о ходе выполнения задания и о результатах только по интересующим сторонам деятельности подчиненных. 

Различают также прямой и косвенный контроль. При прямом контроле информация о выполнении задания или определенной работы исходит непосредственно от объекта контроля. При косвенном контроле информация о результатах или условиях деятельности подчиненных органов прокуратуры поступает к руководителю через каналы, не связанные напрямую с нижестоящей прокуратурой. 

Контроль может быть постоянным и временным (ежедневный, еженедельный, ежемесячный, ежеквартальный, ежегодный и т. д.). 

Можно назвать и другие виды контроля. В частности, выше шла речь о контроле по результатам.

Контрольная деятельность в органах прокуратуры протекает в различных формах. К основным формам контроля следует отнести проверку, которая одновременно является и методом контроля. При проверках изучается фактическое положение дел в подчиненной прокуратуре, дается оценка деятельности ее сотрудников, формируются мероприятия по устранению вскрытых при проверке недостатков. Часть из них может быть реализована и в ходе проверки. 

Нередко контроль деятельности подчиненных органов прокуратуры проходит в форме письменных и устных отчетов подчиненных должностных лиц. Отчеты заслушиваются на оперативных совещаниях у руководителей прокуратуры, на заседаниях коллегии в прокуратурах субъектов РФ и в Генеральной прокуратуре РФ. Заслушивание отчетов подчиненных должностных лиц органов прокуратуры, как правило, проходят после соответствующих проверок. 

Без проверочных действий применяется такая форма контроля, как заслушивание объяснений об исполнении задания. К формам контроля также можно отнести ознакомление представителей вышестоящей прокуратуры с ходом выполнения подчиненной прокуратурой задания или в целом работой по различным направлениям деятельности. 

Весьма распространенной формой контроля является получение вышестоящей прокуратурой аналитических справок и обобщений по различным вопросам организации и деятельности подчиненной прокуратуры. В то же время следует иметь в виду, что Генеральный прокурор РФ в своих приказах, и в частности, в Регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации ориентирует на устранение сложившейся порочной практики дачи подчиненным прокурорам большого количества заданий, истребования всевозможных справок, отчетов. Поэтому, используя такие формы контроля, как отчеты, проверки, аналитические справки и обобщения, необходимо в то же время не допускать заорганизованность и мелочную опеку подчиненных органов и должностных лиц, предоставить им большую самостоятельность и реальную возможность действовать инициативно с учетом обстановки на местах. 

Достаточно эффективной формой контроля является изучение писем, заявлений, мнения граждан и должностных лиц о работе подчиненных органов прокуратуры. 

Контролируется организация и деятельность органов прокуратуры различными способами и методами. Наиболее распространенным способом контроля является проверка. Этот метод является универсальным и состоит из действий, направленных на получение и анализ информации, отражающей ход и результаты исполнения задания. 

Могут применяться и более частные методы, такие, как наблюдение, анализ, обследование подчиненных органов прокуратуры. 

 

В органах прокуратуры

Органах прокуратуры

 

В соответствии со ст.10 Закона о прокуратуре в органах и учреждениях прокуратуры разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушениях законов на территории Российской Федерации, поступившие от граждан России, лиц без гражданства, а также должностных и других лиц.

Порядок работы с обращениями и по приему граждан определен Инструкцией «О порядке рассмотрения и разрешения обращения и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации», утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 15.01.2003 №3.

Ответственность за своевременное и качественное разрешение обращений в органах прокуратуры возлагается на руководителей управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратуры, прокуроров городов, районов, военных, иных специализированных прокуратур.

Прием, учет, регистрация заявлений, жалоб, запросов (обращений), их формирование в надзорные производства, оформление, размножение, систематизация и хранение, а также контроль за их исполнением осуществляется в порядке, установленном Инструкцией по делопроизводству в органах прокуратуры.

В соответствии с этим порядком все заявления, жалобы и другие обращения до передачи их на рассмотрение и разрешение подлежат обязательной регистрации.

После регистрации все поступившие обращения докладываются прокурору-руководителю, который должен выполнить одно из следующих действий:

- принять к своему производству;

- поручить рассмотрение конкретному подчиненному работнику;

- передать на разрешение в нижестоящую прокуратуру;

- направить в другие органы;

- приобщить к материалам ранее поступившей жалобы или заявления.

Направление заявлений, жалоб и иных обращений прокурорам, не имеющим полномочий на их разрешение, или прокурорам, которые ранее принимали по поставленным в обращениях вопросам оспариваемые решения, а также прокурорам, действия которых обжалуются, запрещается. Также не допускается разрешение обращений по заключениям нижестоящих прокуроров, чьи действия обжалуются.

При разрешении жалоб и заявлений граждан, военнослужащих, парламентских запросов, запросов обращений членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ и депутатов всех уровней для проверки их доводов истребуются необходимые материалы, получаются объяснения должностных и иных лиц, действия которых обжалуются. По итогам составляется заключение, а при необходимости выносится решение в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством (ст.145 УПК РФ).

При разрешении парламентских и депутатских запросов, обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, взятых на особый контроль заявлений и жалоб, связанных с изучением уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, материалов прокурорских проверок, в обязательном порядке составляется мотивированное заключение. Заключение утверждается одним из руководителей подразделения Генеральной прокуратуры РФ, прокуратуры субъекты РФ, приравненной к ней военной и иной специализированной прокуратуры, а также прокурором города, района, военным или иным специализированным прокурором.

Обращения могут быть оставлены без разрешения и уведомления авторов в случаях их анонимности, если по содержанию они лишены смысла или имеется решение о прекращении переписки.

Под разрешением жалобы, заявления или иного обращения понимается его удовлетворение, отклонение, разъяснение либо принятие иного решения по существу. Удовлетворенным считается жалоба, заявление, если по нему приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя. А повторно удовлетворенное - обращение, в котором обжалуются ответы соответствующей прокуратуры и по которому принималось решение об отказе в удовлетворении ранее поданного обращения. При этом первичное решение отменяется.

В соответствии с требованиями действующего законодательства заявления, жалобы, предложения граждан, должностных и иных лиц разрешаются в срок не позднее 30 дней со дня поступления в прокуратуру, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней, если иной срок не установлен федеральным законом. Обращения военнослужащих и членов их семей, поступающие в Генеральную прокуратуру РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры гарнизонов (объединений) - не позднее 7 дней со дня их поступления. Запрос Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации разрешается в срок не позднее 15 дней со дня его получения, если в самом запросе не установлен иной срок.

Срок рассмотрения и разрешения обращений исчисляется с момента их регистрации в соответствующей прокуратуре, а окончание срока - дата направления письменного ответа или устного сообщения автору с изложением принятого решения.

Данный срок разрешения обращений может быть продлен прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением их авторов о причинах задержки и характере принимаемых мер.

Во всех органах прокуратуры в соответствии с требованиями Генерального прокурора РФ осуществляется прием граждан, представителей государственных и общественных организаций, а также иных лиц.

В прокуратурах субъектов РФ, прокуратурах городов, районов, военных и иных специализированных прокуратурах, в научных и образовательных учреждениях Генеральной прокуратуры РФ прием граждан проводится в течение всего рабочего дня согласно графику, который должен быть вывешен в доступном для граждан месте. Порядок приема в вечернее время, выходные и праздничные дни устанавливается руководителями соответствующей прокуратуры.

Руководителями прокуратур, научных и образовательных учреждений прием населения проводится не реже одного раза в неделю. Решение по жалобам, заявлениям принимается и ответ на них дается руководителем прокуратуры (учреждения), к которому обратился заявитель на личном приеме.

Регистрация приема ведется по специальным карточкам либо в книге учета посетителей, в котором отражается также содержание ответа, если он давался в устной форме.

Все письменные обращения с личного приема после регистрации рассматриваются и разрешаются в порядке, предусмотренном для иных письменных обращений.

В органах прокуратуры не реже двух раз в год осуществляется комплексный анализ работы по рассмотрению и разрешению жалоб, заявлений и иных обращений. Результаты анализа и обобщений используются при планировании работы прокуратуры, обсуждаются на оперативных совещаниях, принимаются меры по устранению недостатков в организации работы по данному направлению деятельности прокуратуры и в целом по повышению эффективности осуществления прокуратурой своих полномочий.

 

Органах прокуратуры

       Деятельность прокурорского работника во многом связана с документами, то есть, с информацией. В предыдущих разделах учебника уже шла речь о том, какими качественными характеристиками должна обладать информация, чтобы ее использование прокурором было эффективным. Дополним только, что эффективность информационно-аналитической работы в органах прокуратуры напрямую зависит и от применяемых в прокуратуре компьютерных технологий обработки и использования информации. 

       Указом Президента РФ от 28.06.1993 № 966 утверждена концепция правовой информатизации России – процесса создания оптимальных условий максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий. Главной целью правовой информатизации является информационно-правовое обеспечение внутренней деятельности органов государства. Положения концепции получили развитие в Президентской программе "Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации", утвержденной указом Президента от 04.08.1995 № 808.

Стратегия информатизации прокуратуры изложена в утвержденной Генеральным прокурором РФ 15.11.1999 Концепции создания первой очереди информационной системы обеспечения надзора за исполнением законов с использованием государственной телекоммуникационной системы. Базовая на сегодняшний день норма, регулирующая использование компьютерных технологий в прокуратуре, прописана в п.2.3.7 Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 28.12.1998 № 93,– она позволяет вести обработку документов на компьютерах при условии обеспечения полной надежности и защищенности информации.

В настоящее время в системе органов прокуратуры Российской Федерации можно выделить два основных уровня использования компьютерных технологий. Первым из них является     использование компьютерной техники на персональном рабочем месте сотрудника прокуратуры. Второй уровень предполагает использование компьютерной техники в аппарате конкретной прокуратуры в целом в системе органов прокуратуры.

         §1 Использование компьютерной техники на персональном рабочем месте сотрудника прокуратуры.

Современное рабочее место сотрудника прокуратуры должно быть оборудовано настольным компьютером, сканером и принтером. 

Офисный компьютер должен приобретаться в соответствии с реальными потребностями работы с конкретными программами. Действительно, не имеет смысла тратить деньги на привод для записи компакт-дисков, звуковую плату, мощную видеоплату и монитор с большой диагональю, если компьютер планируется использовать, например, в качестве сервера.

Суммарная стоимость компьютеризированного рабочего может быть заметно снижена при продуманном подходе к выбору программ. Например, гонка за модными версиями программных продуктов не только бессмысленна, но и вредна хотя бы потому, что каждая последующая версия программы предъявляет все более высокие требования к производительности компьютера, а значит, провоцирует затраты на его модернизацию уже просто ради сохранения прежней скорости работы. Переход на другую версию обоснован только в случае исправления в ней фирмой-разработчиком грубых ошибок, имеющихся в ныне установленной версии,– или в случае появления новых важных для работы сотрудника прокуратуры функций.

При стоимости около 2000 рублей сканеры и принтеры начального уровня сегодня не уступают по характеристикам серьезному оборудованию, выпущенному три года назад. Для выполнения задач, не связанных с полиграфией, возможностей таких сканеров и принтеров более чем достаточно.

Первой задачей использования компьютера на рабочем месте является ввод информации. Она решается несколькими способами.

       Во-первых, путем сканирования бумажных документов. Из сканера в компьютер передается графическое изображение документа – впоследствии текст с него может быть распознан и приведен в состояние, пригодное для корректирования в программе-редакторе, каковой является, например, Microsoft Word. Распознавание текста в графическом файле производится какой-либо OCR-программой (OCR, optical character recognition (англ.) – оптическое распознавание символов). Лидером среди них считается ABBYY FineReader.

       Если предъявляются повышенные требования к компактности сканирующего устройства, и задача заключается в вводе в компьютер небольших фрагментов текста без картинок, можно воспользоваться автономным сканером, обеспечивающим одновременно и распознавание текста – цифровой ручкой "C-Pen". Принцип работы с ней таков: пользователь последовательно проводит ручкой "C-Pen", как фломастером-маркером, по строкам – текст считывается, распознается и сохраняется в памяти ручки, а впоследствии вся информация переносится в компьютер через инфракрасный порт или с помощью кабеля. По данным фирмы-изготовителя, "C-Pen" до переноса в компьютер может хранить около 2000 страниц текста.

       Во-вторых, информация может быть получена из сети Интернет. В этой связи необходимо помнить, что после опубликования в Интернете исходных кодов операционных систем Microsoft Windows 2000/ XP было найдено несколько серьезных брешей в защите программ Internet Explorer 5.0, 5.5 и 6.0, а также Outlook Express 5.0. В частности, установлено, что злоумышленник может создать графический файл в формате BMP (до сих пор считавшемся безопасным), при просмотре которого незаметно для пользователя на его компьютере будет выполняться вредоносный код. В качестве альтернативы браузеру Microsoft Internet Explorer можно предложить программу аналогичного назначения Opera (разработчик – Ореra Software). Настоятельно рекомендуется отказаться от использования беззащитной перед почтовыми вирусами программы Microsoft Outlook Express, заменив ее, например, популярной The Bat! (разработчик – RITLABS), которая является более совершенной во всех отношениях.

В-третьих, может быть реализована технология голосового ввода текста. Однако на сегодня она не нашла широкого применения в виду многих сложностей в повседневном использовании.

В-четвертых, фотоизображения и видеозаписи с цифрового фотоаппарата в виде файлов принимаются компьютером с помощью специальной программы-драйвера.

В-пятых, видеозаписи с видеокамеры передаются через посредство специальной платы оцифровки изображения (если камера цифровая, подключение производится непосредственно к последовательному или USB-порту компьютера). Наиболее популярные комплекты для оцифровки видео выпускаются компанией Pinnacle.

В-шестых, файлы могут быть перенесены с дискеты, компакт-диска или иного машинного носителя.

И все же самым распространенным способом ввода данных в компьютер остается ввод с клавиатуры. Специфика данного процесса в том, что даже грамотный человек не гарантирован от опечаток, могущих порой изменить смысл текста. И здесь трудно переоценить автоматизированную проверку орфографии и грамматики вводимых слов, реализованную во многих программах, например, в редакторе Microsoft Word.

Облегчить и заметно ускорить ввод с клавиатуры шаблонных фраз поможет функция автозамены. При ее использовании достаточно набрать некую условную комбинацию букв – и та автоматически преобразуется в соответствующий текст. Например, при вводе последовательности “Принимая001” можем получать: “Принимая во внимание, что имеются достаточные данные, указывающие на признаки преступления, предусмотренного ст.000 УК РФ, и руководствуясь ст.37, 140, 145 и 146 (147) УПК РФ”.

Второй задачей использования компьютера на рабочем месте прокурора является обработка информации. Эта задача решается с помощью ряда программ.

По борьбе с преступностью

По борьбе с преступностью

 

Организация координации, как и любого направления деятельности прокуратуры, предполагает систему действий, взаимосвязанных и взаимообусловленных между собой, которые являются необходимыми условиями эффективного осуществления полномочий прокурора. Значимость таких действий обуславливается и тем, что по своему существу координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью носит сугубо организационный характер.

Прокурору предоставлены правомочия по истребованию информации, необходимой для осуществления координации, ее обобщению и оценке. Он является инициатором в определении круга вопросов, по которым требуется согласованность и единство действий правоохранительных органов, а также по созыву координационных совещаний. Прокурор обычно руководит подготовкой материалов к координационному совещанию, назначает ответственного секретаря, формирует вместе с другими участниками секретариат, рабочие группы, председательствует на координационных совещаниях, организует контроль за исполнением их решений, а также выполняет иные организационные полномочия.

В обобщенном виде необходимыми условиями организации координации являются: информационно-аналитическая работа; прогнозирование, планирование координационных мероприятий; осуществление контроля; ведение делопроизводства и учета координационной деятельности.

Информационно-аналитическая работа, проводимая для организации координации, включает сбор, накапливание и анализ информации о состоянии законности и ее основной составной части - состояния борьбы с преступностью. Для прокуроров важное значение имеет налаженность поступления сведений не только о преступлениях, но и о судебной, следственной, прокурорской и иной правоприменительной практике, нарушениях, допускаемых в процессе борьбы с преступностью.

Качественное ведение информационно-аналитической работы позволяет прокурорам определять приоритетные направления борьбы с преступностью, выявлять отрицательные тенденции, возникающие в правоприменительной практике, намечать конкретные цели и предполагаемые результаты координационной деятельности. В свою очередь, постановка четких целей является одним из основных условий формирования прогнозов и планов совместных согласованных действий правоохранительных органов по преодолению преступности.

Прогнозирование в координационной деятельности представляет собой своеобразное предвидение будущего возможного состояния преступности, предположение о степени влияния совместных действий правоохранительных органов на эффективность борьбы с преступностью.

Планирование координационной деятельности не всегда в обязательном порядке следует за аналитической работой, так как, являясь функцией управления, выступает способом организации этой работы, развивает и направляет обработку и оценку получаемой информации.

Существо планирования при организации координации состоит обычно из определения целей совместных действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью, формирования конкретных мероприятий для достижения этих целей, сроков исполнения и их исполнителей.

На практике при осуществлении планирования координации применяются в основном два вида планов:

а) план координационных мероприятий (координационной деятельности);

б) план проведения координационных совещаний.

Вместе с тем, могут составляться планы совместных мероприятий по борьбе с конкретными видами преступлений, по выполнению отдельных координационных мероприятий и другие.

К типичным мероприятиям, включаемым в план координации, проводимой на местном уровне, относятся проведение совместной аналитической работы правоохранительными органами, координационных совещаний, образование следственно-оперативных групп, совместные проверки, профилактическая работа, мероприятия, связанные с обучением работников и повышением их деловой квалификации.

План проведения координационных совещаний руководителей правоохранительных органов составляется на год и включает перечень конкретных вопросов, подлежащих рассмотрению на совещаниях, ответственных исполнителей и сроков исполнения.

Оба вида планов подготавливаются путем внесения предложений, согласования мероприятий всеми участниками координационной деятельности, рассматриваются на координационном совещании и принимаются к исполнению после одобрения руководителями правоохранительных органов.

Следующим важным условием организации координации является контроль исполнения координационных мероприятий. В соответствии с Положением о координации исполнение принятых координационных решений обеспечивают руководители правоохранительных органов в части, относящейся к сфере ведения и компетенции возглавляемых ими органов. Они должны информировать председателя координационного совещания о ходе выполнения разработанных мероприятий.

На практике прокурор через секретариат совещания напоминает ответственным исполнителям о сроках исполнения мероприятий, конкретных действиях, предписанных в решениях. При необходимости ход выполнения мероприятий заслушивается непосредственно на заседании координационного совещания.

Организация движения документов по координационной деятельности осуществляется в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры, утвержденной приказом Генерального прокурора от 28 декабря 1998 года №93. Ответственным за организацию делопроизводства наряду с прокурором является ответственный секретарь совещания. Согласно правилам делопроизводства документы и сведения о координационной деятельности, составляющие служебную тайну, разглашению не подлежат. С ними могут знакомиться только работники, имеющие к ним непосредственное отношение.

Что касается учета и отчетности о координационной деятельности, то в отчете о работе прокурора не предусмотрена необходимость учета статистических данных о координации. Однако прокуроры в обязательном порядке ведут учет координационных мероприятий, совещаний и регулярно докладывают вышестоящим прокурорам о состоянии дел по реализации координационных полномочий.

Наряду с организацией координации прокурор осуществляет и свою основную функцию - надзор за исполнением законов участниками координационной деятельности, законностью ведения ими борьбы с преступностью. Неслучайно основным принципом организации и осуществления координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности является соблюдение законности, включающее в себя безусловное и точное исполнение всеми участниками действующего законодательства, обеспечение неотвратимости наказания за совершенное преступление, защиту прав и законных интересов каждого гражданина.

Следующим основополагающим началом организации координации является равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий. Принцип равенства субъектов координации означает, что несмотря на организаторскую роль прокурора в этой деятельности и выполнения им надзорных функций, он при осуществлении координационных полномочий не имеет каких-либо преимуществ перед другими участниками и обладает одинаковыми с ними правами, особенно при принятии совместных решений, а также несет равную ответственность за результаты согласованной деятельности по выявлению и расследованию преступлений.

К основным правилам организации координационной деятельности следует отнести также принцип гласности, информированности органов власти и населения о деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне.

Кроме перечисленных принципов координации, необходимо учитывать и следующие правила: о проведении этой деятельности непрерывно и постоянно, по наиболее важным и значимым направлениям; подчинении частных (ведомственных) интересов общим; персональной ответственности за обеспечение результативности выполняемых мероприятий; гарантированности обеспечения конспирации в проведении совместных специальных операций.

Организация координационной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры, строится с соблюдением принципа централизации прокурорской системы, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В соответствии с этим каждый вышестоящий прокурор в пределах своей компетенции наделен правом координировать деятельность не только правоохранительных органов своего уровня, но и всех нижестоящих прокуроров и соответствующих их уровню правоохранительных органов по борьбе с преступностью. На практике подобные полномочия вышестоящих прокуроров реализуются посредством издания приказов, указаний, принятия решений на заседаниях коллегий, координационных совещаниях, которые являются обязательными для исполнения подчиненными прокурорами.

Правильная организация координации, наряду с выполнением обязательных организационных условий и соблюдением принципов ее осуществления, требует четкого определения круга участников деятельности, их полномочий и компетенции.

Положение о координации, также как и Закон о прокуратуре РФ, не содержит точно определенного перечня правоохранительных органов, являющихся участниками координационной деятельности по борьбе с преступностью. В теории и на практике к числу правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью обычно относят те структуры, которые наделены полномочиями по выполнению одной или одновременно нескольких правоохранительных функций, направленных на борьбу с преступностью. Однако единый подход по определению содержания правоохранительной функции отсутствует[16]. На наш взгляд, правильным является мнение, что правоохранительными функциями по борьбе с преступностью являются:

- оперативно-розыскная деятельность;

- дознание по делам о преступлениях;

- предварительное следствие;

- прокурорский надзор за исполнением законов;

- правосудие по делам о преступлениях (в том числе судебный контроль);

- исполнение уголовных наказаний.

Исходя из этого, любой государственный орган, наделенный правом осуществления хотя бы одной из перечисленных функций или нескольких из них, может быть отнесен к группе правоохранительных органов по борьбе с преступностью и, соответственно, являться участником координационной деятельности, организатором которого выступают органы прокуратуры.

Изложенное позволяет отнести к участникам координации, помимо органов прокуратуры, следующие:

- органы Министерства внутренних дел;

- органы Федеральной службы безопасности РФ (в том числе подразделения

Пограничной службы);

- органы Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотических средств и

психотропных веществ;

- органы Федеральной таможенной службы;

- органы Службы внешней разведки РФ;

- органы Государственной противопожарной службы МЧС РФ;

- органы Федеральной службы исполнения наказаний МЮ РФ;

- органы Федеральной службы судебных приставов МЮ РФ.

Приведенный перечень правоохранительных органов, наделенных правом и

обязанностью участвовать в Координационной деятельности не является исчерпывающим. В числу различных причин они нередко подвергаются организационным изменениям, лишаются одних или наделяются другими правоохранительными функциями. К примеру, по УПК РФ к числу органов дознания, кроме перечисленных, относятся командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов, которые вследствие этого также относятся к числу участников координационной деятельности.

Соответственно суды и судьи в силу их особого статуса не входят в число органов, обязанных участвовать в координационной деятельности. С ними участники координации отношения строят на основе взаимодействия.

Правовой статус участника координационной деятельности предполагает правомочия первых руководителей правоохранительных органов (или лиц, исполняющих эти обязанности): быть членами координационных совещаний, делать предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности; вносить в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения; участвовать в обсуждении и выработке решений по вопросам, вынесенным на рассмотрение; определять участников рабочих групп; вносить предложения об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации. Кроме того, они привлекаются к участию в составлении планов проведения координационных совещаний; во исполнение решений координационного совещания издают приказы, указания, распоряжения и принимают соответствующие организационно-распорядительные меры; подписывают вместе с председателем решения координационного совещания, если на них возложено их выполнение; обеспечивают выполнение принятых решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов; несут персональную ответственность за их выполнение; обеспечивают подготовку проектов документов по вопросам, рассматриваемым на координационном совещании, которые в инициативном порядке внесены ими для рассмотрения; предлагают председателю координационного совещания своих представителей для формирования секретариата координационного совещания.

Организующая роль прокурора в координации проявляется также в обеспечении надлежащего взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления, контролирующими органами, другими государственными структурами и общественными организациями. Привлечение представителей этих органов к участию в работе координационных совещаний, в выработке и реализации мер по противодействию преступности является необходимым условием эффективности координационной деятельности.

 

   §3. Формы и уровни координации деятельности и правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Для достижения целей и задач координационной деятельности ее участники используют различные формы взаимосогласованных совместных действий. Основными из них, определенными в Положении о координации, являются:

- проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

- обмен информацией по борьбе с преступностью;

- совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения практики совместной деятельности, выявления и распространения положительного опыта;

- создание следственно-оперативных групп (бригад) для расследования конкретных преступлений;

- проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также для устранения причин и условий, способствующих их совершению;

- взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

- оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности правоохранительных структур в процессе деятельности по борьбе с преступностью;

- издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем, обзоров и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий, в том числе по вопросам прокурорской, следственной практики;

- разработка и утверждение планов координационной деятельности.

Перечень этих форм координации не является исчерпывающим и в практической деятельности применяются и иные формы. К их числу можно отнести практику совместной разработки правоохранительными органами предложений для включения их в региональные и местные программы борьбы с преступностью, принимаемые соответствующими органами государственной власти субъектов федерации или органами местного самоуправления, а также согласованное участие в организации исполнения этих программ.

Довольно широко на региональном уровне прокурорами субъектов Федерации, приравненными к ним прокурорами осуществляется проведение совместных коллегий правоохранительных органов, на которых рассматриваются вопросы совместной деятельности по выявлению и пресечению преступлений.

Из перечисленных форм координации к наиболее значимым и распространенным относится организация и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и создание следственных и следственно-оперативных групп (бригад).

При этом следует иметь в виду, что координационное совещание, с одной стороны, является постоянно действующим координирующим центром, наделенным определенными властными полномочиями по принятию согласованных и обязательных для исполнения решений взаимодействующими участниками координации. Именно в силу этого и прокурор, как председатель координационного совещания наделяется рядом исключительных полномочий по истребованию информации, по созыву совещания и т.д.

С другой стороны, координационное совещание периодически созывается на заседание, по результатам которого его члены принимают совместное решение.[17]

Отличие координационного совещания от межведомственных, оперативных совещаний, проводимых правоохранительными органами, заключается в том, что, во-первых, это, как правило, постоянно действующее совещание, которое образуется в составе: председателя - прокурора и членов - руководителей соответствующих правоохранительных органов по должности или лиц, исполняющих их обязанности. Во-вторых, порядок организации и проведения такого совещания, периодичность его созыва специально регламентирован в Положении о координации. В-третьих, на координационных совещаниях обсуждаются вопросы и принимаются решения по наиболее важным, значимым и целенаправленным проблемам борьбы с преступностью. Межведомственные совещания проводятся, зачастую, по итогам работы правоохранительных и других государственных органов за год, полугодие по широкому кругу вопросов правоохранительной деятельности и порядок их проведения, состав участников строго не регламентирован. Более частные проблемы рассматриваются соответственно на оперативных и рабочих совещаниях.

На координационных совещаниях наряду с актуальными общими вопросами борьбы с преступностью могут обсуждаться информации о ходе расследования и оперативно-розыскной деятельности по конкретным уголовным делам. Важно, чтобы такие обсуждения не превращались в своеобразный отчет о проделанной работе, а носили конструктивный, деловой характер и затрагивали в большей степени вопросы, которые необходимо решать совместными согласованными действиями различных правоохранительных структур.

Действенным средством контроля за исполнением принятых решений является практика рассмотрения на координационных совещаниях хода выполнения ранее принятых постановлений совещаний, выработки мер по устранению недостатков при их исполнении.

Постановление координационного совещания считается принятым, если оно одобрено руководителями правоохранительных органов, на которых возлагается его исполнение. В процессе проведения совещания представители секретариата ведут протокол, который подписывается председателем. Постановление совещания является обычно составной частью протокола. В отличие от протокола постановление подписывается как председателем совещания, так и руководителями правоохранительных органов, на которых возложено его исполнение. Постановление совещания, как правило, оформляется в виде отдельного документа и в таком виде доводится до сведения заинтересованных лиц.

Как при осуществлении самой координации, так и при документальном оформлении координационной деятельности должны соблюдаться определенные правила и рекомендации, выработанные практикой реализации координационных полномочий.

Так, нельзя обязывать участников координации выполнять действия, не входящие в круг обязанностей или компетенцию определенных должностных лиц или в целом правоохранительных органов; давать оценок работы отдельным представителям правоохранительных органов или всей деятельности того или иного органа правоохраны; предписывать выполнение действий, целесообразность осуществления которых должна решаться не правоохранительными, а иными органами.

В связи с этим, неправильной является практика принятия решений координационных совещаний, ориентирующих прокуроров и органы внутренних дел на проведение совместных проверок правил противопожарной безопасности, правил торговли алкогольными напитками и иных действий, входящих в компетенцию органов исполнительной власти или контролирующих органов.

Одним из существенных недостатков в практике проведения координационных совещаний является то, что по ним принимаются общие, неконкретные постановления, которые по сути не побуждают кого-либо к конкретным действиям и проконтролировать их исполнение практически невозможно. Речь идет о формулировках решений, суть которых в основном сводится к общим призывам: "повысить", "улучшить", "усилить" и т. п. выражениям.

Не может оказывать дополнительного влияния на состояние дел по борьбе с преступностью и повторение или перечисление в постановлениях координационных совещаний круга повседневных обязанностей отдельных правоохранительных органов или должностных лиц, особенно если они прямо предусмотрены действующим законодательством или ведомственными приказами, указаниями, к примеру, предписание обязательности ежедневных проверок законности содержания подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания, ежемесячных проверок исполнения законов при приеме, регистрации, учете заявлений и сообщений о преступлениях и др.

Эффективность координационных совещаний в существенной мере зависит от работы его постоянно действующего органа - секретариата. В соответствии с Положением о координации он формируется из представителей всех правоохранительных органов, являющихся участниками координационной деятельности. Возглавляет секретариат ответственный секретарь, назначаемый из числа прокурорских работников, путем издания приказа прокурором-председателем координационного совещания. Остальные члены секретариата являются представителями других правоохранительных органов, а весь состав секретариата по согласованию с участниками совещания утверждается на заседании координационного совещания.

Секретариат проводит текущую организационную работу, ведет документацию координационного совещания с соблюдением требований секретного делопроизводства. На секретариате лежит обязанность по извещению членов координационного совещания и приглашенных на него лиц о повестке дня совещания с приложением проектов документов, подлежащих обсуждению, и других материалов; организации подготовки и внесения предложений правоохранительных органов по плану работы координационного совещания; формированию проектов планов работы и представления их на рассмотрение руководителям правоохранительных органов. Кроме того, секретариат проводит анализ хода выполнения планов и постановлений координационного совещания, напоминает ответственным за исполнение мероприятий руководителям о сроках их выполнения и о результатах информирует председателя совещания. По мере необходимости члены секретариата выполняют иные поручения председателя координационного совещания.

Порядок создания следственных групп и их деятельность регулируется ст.163 УПК РФ. Оперативно-следственные группы, в том числе и постояннодействующие образуются на основании совместных приказов руководителей различных правоохранительных органов (прокуратуры, ОВД, ФСБ, и др.). Необходимость образования подобных групп нередко предусматривается постановлениями координационных совещаний.

Также надо иметь в виду, что оперативно-следственная группа - это сугубо организационная форма совместной деятельности правоохранительных органов при осуществлении предварительного расследования преступлений по уголовным делам и производство следственных и розыскных действий должно осуществляться по правилам, установленным уголовно-процессуальным законом.

В соответствии с федеральным централизованным построением прокуратуры РФ ее органы осуществляют полномочия по координированию деятельности правоохранительных органов на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровнях.

На федеральном уровне участниками координации являются Генеральная прокуратура РФ, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и другие центральные органы федеральных правоохранительных органов. Непосредственно под руководством Генерального прокурора РФ на этом уровне функционирует Координационное Совещание руководителей федеральных правоохранительных органов, члены которого на своих заседаниях принимают различные совместные постановления по вопросам борьбы с преступностью, которые направляются для исполнения подчиненным им органам и являются обязательными для всех работников этих органов.

Кроме того, Генеральный прокурор РФ возглавляет Координационный Совет прокуроров государств-участников СНГ. В рамках этого Совета осуществляется сотрудничество органов прокуратуры, входящих в его состав, в сфере обеспечения законности, борьбы с преступностью и иными правонарушениями, координации деятельности правоохранительных органов.

Все более широкое распространение получает также взаимодействие органов прокуратуры, особенно на уровне Генеральной прокуратуры РФ в международных отношениях с правоохранительными органами стран Европы и всего мира, в том числе в области сотрудничества по борьбе с преступностью.

На уровне регионов в соответствии с упомянутым ранее приказом Генерального прокурора РФ от 26.06.97 №34 роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выполняют прокуроры субъектов Федерации. В силу этого приказа в состав членов координационного совещания, возглавляемого прокурором субъекта РФ, должны входить военные и иные специализированные прокуроры, равные ему по статусу и возглавляющие прокуратуры, дислоцирующие на территории субъекта Федерации. Кроме того, также в качестве членов этого совещания могут быть не только руководители соответствующих территориальных правоохранительных органов, но и руководители такого же уровня других специализированных правоохранительных органов, в частности подразделений органов внутренних дел на транспорте.

Изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти свидетельствует о необходимости включения в число членов такого координационного совещания первых руководителей органов Федеральной службы исполнения наказания, Федеральной службы судебных приставов соответствующего уровня.

Исходя из координирующей роли прокурора субъекта Федерации и централизованного построения органов прокуратуры эти прокуроры должны в принимаемых ими регламентах, положениях о координационной деятельности предусматривать и единый порядок организации координации нижестоящими подчиненными прокурорами. Особенно это касается координационной деятельности специализированных прокуратур, таких как прокуратур по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, транспортных прокуратур, а также прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах и других. Нередко эти прокуратуры оказываются вне координации и взаимодействия с другими прокуратурами и правоохранительными органами, обосновывая это специфичностью в выборе субъектов координации.

Вместе с тем, эти специализированные прокуратуры, приравненные по статусу к прокуратурам городов, районов, как и на уровне субъекта РФ, должны быть членами координационных совещаний, образуемых территориальными прокурорами по месту их постоянной дислокации или расположения основных наиболее значимых для городов, районов учреждений, органов и организаций, надзор за исполнением законов которыми они осуществляют. Им также необходимо периодически привлекать к участию в заседаниях координационных совещаний и в проведении совместных координационных мероприятий руководителей поднадзорных им правоохранительных органов.

Имеются определенные особенности и при подготовке и проведении заседаний координационных совещаний на региональном уровне.

Так, в ряде прокуратур практикуется для подготовки и проведения заседаний координационных совещаний создание аппарата координационного совещания, возглавляемого одним из заместителей прокурора субъекта Федерации. В состав этого аппарата входит секретариат и 6-7 постоянно действующих межведомственных групп, созданных из представителей правоохранительных органов, дислоцирующихся на соответствующей территории. Каждая из рабочих групп создается по определенным направлениям борьбы с преступностью, к примеру, по борьбе с умышленными убийствами, коррупцией, терроризмом, преступлениями в сфере экономики и т.д. При этом каждая из рабочих групп в соответствии с планом координационных мероприятий занимается подготовкой того или иного вопроса, который вынесен на заседание координационного совещания.

В процессе осуществления координационной деятельности прокуроры субъектов РФ по сложившейся практике обеспечивают взаимодействие с контролирующими органами, также органами государственной власти субъектов Федерации. Вследствие того, что при органах государственной власти многих субъектов Федерации создаются различные структуры, предназначаемые для обеспечения общественного порядка, безопасности населения, то с ними организуется наиболее тесное сотрудничество. При этом для обеспечения согласованности в работе и исключения дублирования деятельности этих структур и координационных совещаний возникает необходимость разграничения предметов ведения каждого из них и взаимного использования возможностей каждого из них для организационного и ресурсного обеспечения противодействия преступности.

Основную работу по координированию на местном (муниципальном) уровне выполняют прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, в другими участниками являются руководители соответствующих правоохранительных органов, осуществляющих деятельность по борьбе с преступностью на данной территории.

Членами координационных совещаний, возглавляемых прокурорами городов, районов должны являться помимо начальников ОВД и подразделений ФСБ, также руководители уголовно-исполнительных инспекций, подразделений службы судебных приставов, государственного противопожарного надзора. Как уже указывалось, в качестве членов координационных совещаний могут привлекаться специализированные прокуроры, руководители специализированных органов внутренних дел и других правоохранительных органов, дислоцирующихся в городе, районе.

Весьма действенной формой взаимодействия прокуроров городов, районов с органами местного самоуправления выступает участие прокуроров и других правоохранительных органов в формировании комплексных программ по борьбе с преступностью. В городах, районах ежегодные, а нередко долгосрочные программы согласовываются и утверждаются органами местного самоуправления. Инициаторами их разработки нередко выступают прокуроры, а основное место в них занимают совместные предложения правоохранительных органов. Прокуроры не только отслеживают их выполнение, но при необходимости вмешиваются и влияют на те органы и должностных лиц, которые неудовлетворительно их выполняют.

Особое внимание на уровне прокуроров городов, районов уделяется в процессе внешней координации взаимодействию с органами контроля и надзора. Эти органы, выполняя контрольные функции по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законов, обязаны выявлять и такие нарушения, которые содержат признаки состава того или иного преступления.

Поэтому взаимодействие прокуроров с налоговыми инспекциями, органами Федерального казначейства, аппаратами контролеров-ревизоров городского, районного уровня состоит не только в обмене информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законов, но в привлечении специалистов этих органов для участия в прокурорских проверках, в рабочих группах по подготовке координационных совещаний, а также в работе таких совещаний, в проведении занятий по повышению квалификации работников правоохранительных органов.

Особо следует выделить уровень координации, осуществляемой отделами Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах. В соответствии с Положениями об этих отделах, утвержденных Генеральным прокурором РФ, на них возложены обязанности по обеспечению координации деятельности по борьбе с преступностью федеральных органов исполнительной власти, в федеральном округе, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Причем речь идет именно об отделах, а не о конкретном прокуроре-руководителе, наделенном правомочиями по осуществлению координационной деятельности. Поэтому верно отмечается в методических пособиях, что было бы правильнее в Положении указать в качестве полномочия отделов обеспечения координационной деятельности заместителей Генерального прокурора РФ в федеральных округах, делегировав им таким образом функции по координации на уровне федеральных округов[18].

 

 

Глава I . Предмет, задачи и система курса «Основы организации и управления в органах прокуратуры»

            

             §1. Место и роль прокуратуры в Российской Федерации.

 Прокуратура в Российской Федерации это государственная, единая, централизованная, трехуровневая, многофункциональная организационная система. Ее место и роль в государстве определяется целями и задачами деятельности, компетенцией и эффективностью. Установленные для прокуратуры цели и задачи деятельности, наделение ее правами, обязанностями, предметной и территориальной подведомственностью имеют свои исторические корни. Они свидетельствуют о том, что прокуратура теснейшим образом и неразрывно связана с практикой государственного строительства в России.

Как известно прокуратура в России была учреждена 12 января 1722 года по Указу царя Петра 1. В указе о реформе Сената отмечалось: « Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору». Проведенные исследования дают основания утверждать, что непосредственными историческими предпосылками учреждения в России прокуратуры явились такие обстоятельства, как:

- борьба за объединение территории и необходимость усиления централизованной власти;

- появление письменных правил, формирование их в систему законодательства;

- создание механизма исполнения воли центральной власти;

- проникновение в Россию идей государственного устройства из развитых стран Запада, таких как Франция и Швеция;

- усиление борьбы с должностными преступлениями, казнокрадством, местничеством;

- необходимость высшей центральной власти осуществлять всеобщий надзор за подданными, в том числе и за высшим чиновничеством, и одновременно желание высшего чиновничества ограничить власть царя.

Большие надежды возлагались на прокуратуру, и многие из них были осуществлены в ходе ее долгого исторического развития. За этот период существования прокуратуры, конечно же, менялись задачи и функции прокуратуры, ее структура и полномочия. В отдельные годы принимались решения об упразднении органов прокуратуры. Тем не менее, следует выделять два периода развития царской прокуратуры: до 1864 года, когда органы прокуратуры осуществляли общенадзорные функции, руководили следствием, осуществляли надзор за судом, и после 1864 года, когда прокуроры стали осуществлять в основном обвинительную функцию в судах.

После Октябрьской революции прокуратура Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 года была ликвидирована. Появление ее вновь в советский период времени обязано, в основном, все тем же причинам. Избранная после революции модель государственного устройства России, основанная на классовом подходе и единстве политической власти только усиливала проблему обеспечения единообразного понимания и применения законов. Закон признавался мерой политической, и его неукоснительное исполнение стало важнейшим элементом реализации политической власти.

Необходимость единства законности как одного из элементов единства политической власти и усиление борьбы с местничеством привело основоположника советского государства В.И.Ленина к идеи создания государственного учреждения - советской прокуратуры, которая должна была обеспечить точное и единообразное применение законов по всей стране, и тем самым укрепить единую государственную (политическую) власть.

Достаточно спорным с момента воссоздания прокуратуры был вопрос о том месте, которое она должна была занять в системе органов Советского государства. Основные споры в 1922 году развернулись вокруг взаимоотношений прокуратуры и органов Советской власти на местах. Речь шла о «двойном» подчинении прокуратуры: с одной стороны – центру в виде соответствующего наркомата, а с другой – местному губисполкому.

  В письме для Политбюро о «двойном» подчинении и законности В.И.Ленин писал: «Защита «двойного» подчинения по отношению к прокуратуре и отнятие у нее права опротестовывать всякое решение местных властей не только неправильно принципиально, не только мешает основной нашей задаче неуклонного введения законности, но и выражает интересы и предрассудки местной бюрократии и местных влияний[1]…»

  26 мая 1922 г. 3-я сессия ВЦИК приняла отредактированное с учетом письма В.И.Ленина и решений Политбюро ЦК РКП (б) «Положение о прокурорском надзоре РСФСР». В итоге была создана единая централизованная прокуратура, подчиняющаяся единому центру, независимая от местных органов власти с одной главной задачей «следить за установлением единообразного понимания законности во всей республике и вопреки каким бы то ни было местным влияниям».

В то же время по идеи ее создателей, прокуратура должна была работать под непосредственным близким наблюдением высших партийных органов и в самом тесном контакте с ними. В.И. Ленин подчеркивал, что центральное руководство прокуратуры должно находиться «…под самым близким наблюдением и в самом непосредственном контакте с тремя партийными учреждениями, которые представляют из себя максимальную гарантию против местных и личных влияний[2]…» В качестве таких партийных учреждений указывались Оргбюро ЦК, Политбюро ЦК и ЦКК.

По утверждению Н.В. Крыленко, эта идея имела и вторую сторону- она рассматривалась как своеобразная гарантия «против излишней централизации власти в руках центральной прокуратуры[3]».

Из этого следует, что прокуратура изначально была обречена на теснейшую связь с развитием политических процессов, на сотрудничество с органами политической, государственной власти.

Сформулированная перед прокуратурой основная задача ее деятельности настолько была важна и уникальна в иерархии целей органов государственной власти, что ее реализация потребовала в последующем конституционного закрепления принципов организации и деятельности системы органов прокуратуры. В соответствии со ст. 113 Конституции СССР 1936 года на Генерального прокурора СССР был возложен высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как должностными лицами, а также гражданами СССР. Конституция СССР окончательно выделила прокуратуру в самостоятельную систему государственных органов. Прокурорский надзор был закреплен как одна из форм советской государственной деятельности и отражал особенность существовавшей политической организации советского общества, в котором единообразное понимание и точное исполнение законов являлось одним из видов управления общественными процессами.

Последующее законодательное и фактическое усиление роли прокуратуры в жизни советского общества вызывали многочисленные и многолетние дискуссии о месте и роли прокуратуры в системе государственной власти. А между тем, укрепление системы политической власти, авторитарных методов руководства в государстве, все последующие, отрицательные стороны партийно-государственного строительства в СССР непосредственно отражались на ее организации и деятельности.

Практически с первых лет существования советской прокуратуры выявилась тенденция расширения ее функций, все более актуальной становилась проблема предмета и пределов прокурорской деятельности. Прокуратура в ряде случаев стала подменять органы ведомственного управления и контроля. Участие прокуратуры в уголовном и гражданском судопроизводстве приобретало отчасти характер управленческой деятельности.

   В связи с ликвидацией СССР и провозглашением государственного суверенитета РСФСР прокуратура СССР прекратила свое существование. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 года № 1879-1 «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР» предписывалось Генеральному прокурору РСФСР принять в ведение расположенные на территории Российской Федерации органы прокуратуры, а также находящиеся в подчинении Прокуратуры Союза ССР предприятия, учреждения и организации. Организация и деятельность вновь созданной системы органов прокуратуры Российской Федерации с 17 января 1992 года стала регулироваться федеральным законом № 2202-1 « О прокуратуре Российской Федерации». 

Однако, первым документом, в котором достаточно четко была поставлена задача изменения места и роли прокуратуры в обновленной России следует считать Концепцию судебной реформы в РСФСР, принятую Верховным Советом РСФСР в ноябре 1991 года, в которой было указано, что суды, прокуратура, органы дознания и предварительного следствия все более обнаруживают несостоятельность своих общих усилий по охране законности и правопорядка. В отношении прокуратуры, в частности, ставились задачи сокращения общенадзорных полномочий и пределов этой деятельности, признание в прокурорской деятельности функции уголовного преследования доминирующей, перераспределения груза надзорных полномочий прокуратуры в пользу судебного контроля и самостоятельности следователей. Основным содержанием участия прокурора в суде по уголовным делам должно было стать поддержание государственного обвинения, а в гражданском судопроизводстве - защита безгласного или неперсонифицированного общественного интереса. Следует сказать, что к настоящему времени названные задачи в значительной степени уже реализованы в действующих законодательных актах.

      С принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации завершился советский период развития прокуратуры. Постсоветский этап для органов прокуратуры ознаменовался новыми дискуссиями политиков, ученых и практиков о месте и роли прокуратуры в строительстве новой России. Названная проблема стала предметом жарких споров еще до принятия Конституции РФ, в период, когда выбиралась новая модель государственного устройства Российской Федерации. И это не случайное совпадение. Исследования правового статуса прокуратуры в различные периоды развития России, в том числе и современный, приводят к выводу о том, что российская прокуратура является неотъемлемым элементом системы любой государственной власти. Изменения в системе государственной власти обязательно оказывают воздействие на составляющие  элементы и взаимосвязи. Прокуратура, будучи одним из элементов структуры государственной власти, безусловно, подвержена происходящим изменениям в этой системе, вместе с ней развивается и совершенствуется. В этой связи не правы те, кто продолжает утверждать, что прокуратура остается в прежнем состоянии и не подвергается реформированию. Объективно это невозможно.  

Основная проблема прокуратуры, однако, заключается в том, что она обречена на теснейшую связь с развитием политических процессов, на сотрудничество с органами политической, государственной власти. Поэтому продолжающееся формирование ветвей власти в России в настоящее время вынуждает каждую из них установить контроль над органами прокуратуры. А если такой контроль не получается, то устранить ее из системы государственной власти вообще, расчленив и видоизменив ее функции, передать их любому другому подконтрольному учреждению, например, ведомству уполномоченного по правам человека, либо министерству юстиции и т.п.

Желание любой из ветвей власти взять под контроль прокуратуру кроется в функциональном предназначении ее - исполнять роль важнейшего элемента в механизме реализации власти. Сама по себе власть мало, что значит без механизма ее реализации; в нем скрыта ее эффективность. Например, законодательная и исполнительная ветви власти объективно заинтересованы в надзорных функциях прокуратуры, которые позволяют соблюдать и исполнять требования законов. Судебная власть не может реализовать себя без обвинительной функции прокуратуры в уголовном процессе, да и в гражданском процессе невозможно осуществлять правосудие без прокурора, призванного защищать государственные интересы, права неопределенного круга лиц (безгласный интерес), лиц, которые в силу материальных условий, физических недостатков, возраста и других причин самостоятельно не могут обратиться за защитой своих прав. Попытки хотя бы частично эту работу переложить на адвокатуру породили проблему оплаты таких услуг.

Таким образом, объективное стремление каждой из ветвей власти усилить свой потенциал влечет усиление механизма реализации этой власти, в большей мере за счет увеличения количества органов власти, расширения задач, функций и компетенции. Именно поэтому фактический и правовой статус прокуратуры, как и других органов, входящих в механизм реализации власти, на протяжении всего развития изменялся; прокуратура приобретала различные черты, отражающие усиление или ослабление той или иной ветви власти.

В подтверждение сказанному можно обратиться к практике реализации положений, упоминавшейся концепции судебной реформы. В ней, в частности, утверждалось, что «прокурорский надзор может оказаться целесообразным, там, где отступление от закона продиктовано политическими соображениями и зависит не от объективных экономических или социальных закономерностей, а от субъективной позиции местного депутатского корпуса, воли удельных руководителей». Это пожелание полностью реализовано при решении поставленной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным перед прокуратурой задачи, приведения регионального законодательства в соответствие с требованиями Конституции РФ и федеральным законодательством.

Как и рекомендовалось, в настоящее время покончено, с так называемой, «наступательностью» общего надзора. В соответствии с действующим законом о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Параллельно с усилением роли суда прокуратура законодательно отказалась от эпитета «высший» по отношению к функции прокурорского надзора. Действующие приказы Генерального прокурора РФ теперь ориентируют прокуроров на такие основания к их вмешательству, как предположения о преступном характере нарушения, невозможности прибегнуть к обычным способам обжалования, особую общественную значимость вопроса, защиту Конституции РФ, обеспечение верховенства федерального законодательства международного права. Из федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации» изъято право прокурора на вынесение должностным лицам предписания, устранена приостанавливающая сила протеста.

  С принятием нового уголовно-процессуального закона в полном объеме реализованы идеи концепции судебной реформы, касающиеся деятельности прокурора в уголовном процессе. Определены предмет и пределы участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Сравнение измененного правового статуса органов прокуратуры с концептуальными идеями судебной реформы позволяет сделать вывод о фактическом достижении поставленных целей.

Следует, однако, отметить, что в этот же период законодательно были расширены направления деятельности органов прокуратуры. В ее компетенцию включены: надзор за соблюдением Конституции РФ, надзор за исполнением законов руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, надзор за исполнением законов судебными приставами. Убран из закона упоминание о пятилетнем сроке полномочий прокуроров субъектов РФ и прокуроров городов (районов). Вновь, среди полномочий прокуроров, появилось предостережение о недопустимости нарушения закона. Прокуратуре возвращена по существу в полном объеме функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т.д. Наличие такого рода противоречий представляется ни чем иным, как отражением борьбы в системе власти за усиление механизма ее реализации.

Между тем, эффективность власти заключается в ее единстве. Постоянная конкуренция ветвей власти со временем может привести к параличу власти. Форма начинает доминировать над реальным содержанием. Усиление законодательной власти приводит к тому, что закон, формализуя общественную жизнь, становится над ней. Судебная власть, реализуя законы, перестает быть справедливой и рациональной. Усиление исполнительной власти ведет к бюрократизму, коррупции, усилению внепарламентских сил. Возникающие противоречия парализуют механизм управления, теряется целенаправленность, а значит, и управление обществом. Противостоять таким возможным тенденциям по Конституции РФ и обеспечивать единство государственной власти призван Президент России, который является главой государства и призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и суверенитет России. Единство власти, наряду с другими факторами, бесспорно обязано единой законности. Прокуратура, осуществляя функцию надзора за исполнением федеральных законов и, в том числе за соответствием издаваемых в России правовых актов федеральному законодательству, а также и другие направления деятельности, в значительной степени формирует единое правовое пространство, реализуя принцип единой законности во всех сферах государственной и общественной жизни.   

Таким образом, прокуратура функционально выполняет роль важнейшего элемента в практике реализации принципа единства власти, который в полной мере обеспечивается Президентом Российской Федерации и этим обстоятельством определяется ее место в общей системе государственных органов власти и управления Российской Федерации.

 

                         §2. Предмет и система курса, его задачи

   Научный интерес к прокурорскому надзору, как систематизированной научной дисциплине стал проявляться с середины 50-х годов двадцатого столетия. К тому времени появилось Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 года. Это был первый в значительной мере кодифицированный акт, конкретизировавший функцию высшего надзора за точным исполнением законов, подчеркивалось единство прокурорского надзора и его отраслевые особенности, их взаимообусловленность. Уточнены и расширены полномочия прокуроров, определялись правовые средства и т.д.

Прокурорский надзор был на подъеме и следствием этого в программу высших учебных заведений с 1954 года вводился курс «Прокурорский надзор в СССР». Закономерной реакцией на это было издание в 1957 году Лебединским В.Г. и Каленовым Ю.А. очерков по курсу «Прокурорский надзор в СССР». Это был прообраз первого советского учебника по прокурорскому надзору. Первый же действительно учебник «Прокурорский надзор в СССР» был написан коллективом авторов, в числе которых Березовская С.Г., Звирбуль В.К., Козлов А.Ф., Маляров М.П., Рагинский М.Ю. и издан в 1966 году. Трижды он переиздавался. В 1982 году появился учебник по прокурорскому надзору под редакцией профессора Галкина Б.А. На этот период приходятся все основные теоретические разработки по прокурорскому надзору. Аргументировалась даже идея о прокурорском надзоре как самостоятельной отрасли права под названием «прокурорско-надзорное право».

Период «перестройки» ознаменовался началом государственно-правовой и судебными реформами, которые достаточно круто изменили отношения ученых к прокурорскому надзору. Исследования стали ограничиваться отдельными направлениями прокурорской деятельности и отысканием места и роли прокуратуры в системе современных государственно-правовых институтов. Большое количество изданных в этот период времени учебников по прокурорскому надзору в значительной степени отражало коммерциализацию юридического образования, нежели компенсировало недостаток научных исследований. Многие важные положения теории прокурорского надзора в учебниках не рассматривались, либо приводились без достаточной аргументации, а нередко и искажались. Одновременно Министерство образования РФ с 2000 года вывело учебную дисциплину « прокурорский надзор» из числа обязательных дисциплин для юридических ВУЗов, ограничило и число отведенных для нее учебных часов.

Между тем теоретических и практических проблем прокурорского надзора в настоящее время не уменьшилось. Названные же выше обстоятельства только усилили потребность в получении научных знаний об организации и деятельности прокуратуры в современной России. Объем таких знаний достаточно велик, поскольку они отражают 282-летний период развития прокуратуры и ее значение в государственном устройстве России. 

Накопленные знания свидетельствуют о том, что прокурорский надзор, можно рассматривать не только, как специфический вид государственной деятельности, но и как отрасль права, имеющую свой собственный предмет и метод правового регулирования. Прокурорский надзор представляет собой также науку, исследующую закономерности, лежащие в основе формирования целей и задач прокурорского надзора, определения ее функций, форм и методов осуществления прокурорской деятельности. Кроме того, прокурорский надзор продолжает оставаться учебной дисциплиной, позволяющей в систематизированном виде передать знания, характеризующие деятельность органов прокуратуры, будущим специалистам в области юриспруденции. Определенной особенностью учебной дисциплины прокурорский надзор является то обстоятельство, что она представляет собой систему знаний не только о прокурорском надзоре, но и о других функциях и направлениях деятельности прокуратуры. В последнее время все больше внимания стало уделяться и таким аспектам деятельности прокуратуры, как организация работы и управления в органах прокуратуры.

Действительно, длительное время усилия ученых и практиков, решающих задачу повышения эффективности работы органов прокуратуры были направлены на совершенствование прокурорского надзора путем разработки теоретических основ этой деятельности, ее нормативно-правовой регламентации, совершенствования тактики и методики прокурорского надзора. Другими словами, повышение эффективности работы органов прокуратуры виделось за счет совершенствования внешней функциональной деятельности, определяемой целями и задачами органов прокуратуры.   

В то же время недостаточно использовались значительные резервы, максимизирующие внешнефункциональную деятельность органов прокуратуры, которые скрыты в ее внутренней организации. Игнорирование закономерностей развития организации и управления привело к тому, что в современный период органы прокуратуры стали отставать от предъявляемых к ним требований со стороны граждан и государства. 

Стремление исправить такую ситуацию привело к тому, что в современных учебниках по прокурорскому надзору стало больше внимание уделяться организационным и кадровым вопросам деятельности прокуратуры. Одновременно, учитывая настойчивые пожелания прокурорских работников, проходящих обучение в системе повышения квалификации, Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации ввел в число учебных дисциплин специальный курс «Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации».

  Предметом основ организации и управления в органах прокуратуры как части учебной дисциплины «прокурорский надзор» является сумма научных знаний и практических рекомендаций, раскрывающих особенности прокурорской организационной системы, взаимодействия ее основных элементов, как внутри, так и при осуществлении внешнефункциональной деятельности, форм и методов управленческого воздействия в системе органов прокуратуры, совершенствования организационных условий прокурорской деятельности. Важное значение в предлагаемом специализированном учебном курсе отводится формированию умений и навыков управленческого труда, в том числе с использованием современных компьютерных технологий, психологическим особенностям управления коллективом, организации работы прокурора в условиях чрезвычайных ситуаций.

  Внедрение учебного курса «Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» в учебный процесс Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации должно обеспечить решение задачи формирования у слушателей Института научно обоснованных знаний и основных практических навыков эффективной организации работы и управления в органах прокуратуры.  

Специальный курс «Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» призван углубить и расширить профессиональные знания прокурорских работников, которые они в определенной мере получили, изучая такие учебные дисциплины как «Прокурорский надзор» и «Правоохранительные органы». Эти знания имеют большое значение для тех, кто реально осуществляет прокурорскую деятельность и особенно выполняет функции руководителя. И коль скоро прокуратура является строго централизованной системой с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим, функции управления находят свое воплощение в действиях значительного круга должностных лиц прокуратуры. В этой связи в предлагаемом учебном курсе адаптированы к прокурорской деятельности научные знания из других учебных дисциплин. Таких, например, как социальное управление, государственная служба, социология, менеджмент, психология.

Тесная связь с названными учебными дисциплинами, позволяющая в тоже время выделить специфику организационно-управленческой деятельности в органах прокуратуры, определяет собственную систему методов изучения учебного курса «Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации». Доминирующее значение отводится таким методам, как историко-правовой, юридический, сравнительно-правовой, конкретно- социологический, систематический, логический. Ими, однако, не исчерпывается вся система используемых методов. В силу того, что учебный курс отражает комплексные знания, в нем могут быть использованы методы, характерные для других учебных дисциплин.

  Учебный курс «Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» как организационно-правовая дисциплина представляет собой совокупность научных знаний общетеоретического, правового, организационно-управленческого характера, отражающих систему органов прокуратуры Российской Федерации, основные организационные условия ее функционирования, технические, организационно-правовые и управленческие факторы оптимизации деятельности прокуратуры.

  Структура курса обусловлена его практической направленностью и состоит из двух частей: общей и особенной.

Общая часть предусматривает исследование места и роли органов прокуратуры Российской Федерации в системе государственных органов власти и управления, в ней изучается система и структура органов прокуратуры, управленческие отношения, реализуемые в организационной системе прокуратуры. Важное место отводится организационно-правовым и психологическим основам управления кадрами органов прокуратуры, принятию и реализации управленческих решений.

В особенной части курса изучаются важнейшие управленческие функции и организационные условия, обеспечивающие эффективность органов прокуратуры по достижению целей и выполнению стоящих перед ними задач прокурорского надзора, предварительного следствия и иной предусмотренной законом деятельности. К ним отнесены вопросы организации информационно-аналитического обеспечения в органах прокуратуры, планирования, контроля и проверки исполнения решения, делопроизводства, организации использования в системе органов прокуратуры компьютерной техники. К особенной части также отнесены характерные для организационной деятельности органов прокуратуры проявления внутрисистемного и внешнефункционального взаимодействия с государственными органами власти, управления, средствами массовой информации, координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, организация деятельности прокурора в чрезвычайных ситуациях.

 

 

       Глава II . Организационно- управленческие и правовые основы