Деятельности прокуратуры в России

Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

§1. Система органов прокуратуры

Прокуратура России в соответствии со ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

-надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, обжалуют противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности. Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.

Названная содержательная часть деятельности реализуется посредством трехзвенной структуры органов прокуратуры, которую можно представить на следующей схеме.

Генеральная

прокуратура

Российской Федерации

Прокуратуры субъектов РФ

Специализи-рованные прокуратуры

Научные и образовательные учреждения

Прокуратуры районов, городов

Специализи-рованные прокуратуры на правах районов

Как следует из схемы в систему прокуратуры Российской Федерации входят: Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Генеральную прокуратуру Российской Федерации возглавляет Генеральный прокурор РФ, который имеет первого заместителя и заместителей. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников. Кроме того, в структуру Генеральной прокуратуры РФ входят: главные управления, управления и отделы на правах управлений или в составе управлений. Начальники главных управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ имеет также советников и помощников по особым поручениям. Помощников по особым поручениям имеют также его заместители. В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников.

В структуру Генеральной прокуратуры РФ входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором.

В Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультационный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры.

Следующим звеном органов прокуратуры РФ являются прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры. К ним относятся прокуратуры республик в составе Российской Федерации, прокуратуры краев, областей, округов, специализированные прокуратуры: транспортные, природоохранные, военных округов, родов войск, флотов, а также прокуратуры, действующие на режимных объектах и территориях.

В составе названных прокуратур образуются коллегии, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками прокуроров субъектов РФ либо приравненных к ним прокуроров.

В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также следователей по особо важным делам и старших следователей и их помощников. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям.

Последним, но самым многочисленным звеном в системе органов прокуратуры РФ являются прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, возглавляемые соответствующими прокурорами.

В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя, заместителей, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, а также старших следователей и следо-вателей (в прокуратурах городов следователей по особо важным делам) и их помощников. По решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов и в приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.

Следует обратить внимание на некоторую специфику элементов, составляющих структуру органов прокуратуры. В системе органов прокуратуры, в силу различных причин, отдельные функции выполняются не подразделениями, а лицами, занимающими отдельные должности. Такими структурными единицами, например, являются помощники и старшие помощники прокуроров районов и городов, старшие помощники и помощники прокуроров субъектов РФ. К структурным единицам следует отнести в прокуратурах городов и районов (там, где нет следственных подразделений) следователей, старших следователей, а в прокуратурах городов также следователей по особо важным делам. К этой же категории должностей следует отнести и помощников Генерального прокурора РФ по особым поручениям, таких же помощников имеют и его заместители. Могут быть введены такие должности и в прокуратурах субъектов РФ. С принятием федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в Генеральной прокуратуре РФ появились должности советников Генерального прокурора РФ. Совпадение структурной единицы с должностью вытекает из практики управления в органах прокуратуры, при которой одновременно утверждалась структурная единица и должность.

Ранее отмечалась прямая связь прокуратуры с развитием политического и государственного устройства России. В этой связи, как особенность трехзвенной структуры органов прокуратуры, следует считать появление в системе органов прокуратуры России подразделений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах. Такое решение стало закономерной реакцией на установление института полномочных представителей Президента РФ, который был учрежден Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 848 « О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 05.06.2000 № 98 « Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» обозначил главную цель создания этих подразделений – обеспечение в федеральных округах прокурорского надзора. В этом приказе и в Положении об управлениях Генеральной прокуратуры в федеральных округах, утвержденном Генеральным прокурором Российской Федерации 25.07.2000 г.,были установлены конкретные направления их деятельности и полномочия. В соответствии с ними управления должны были концентрировать не только прокурорские надзорные, но и существенную часть управленческих полномочий по отношению к прокуратурам субъектов Российской Федерации, входящих в округ.

Особый характер складывающимся взаимоотношениям управлений и прокуратур субъектов российской федерации, как, впрочем, и взаимоотношениям управлений и других подразделений центрального аппарата, придал тот факт, что в штат Генеральной прокуратуры дополнительно были введены семь должностей заместителя Генерального прокурора Российской Федерации.

То обстоятельство, что они размещались (дислоцировались) в центрах федеральных округов, зачастую трактовалось как фактическое руководство ими созданными там подразделениями. Однако это не совсем так. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28.03.01 № 15 « О распределении обязанностей между руководителями Генеральной прокуратуры Российской Федерации» (с последующими изменениями) к компетенции этих заместителей действительно отнесены вопросы соответствующего управления в федеральном округе. Но функции и полномочия заместителей Генерального прокурора значительно шире и вытекают из Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации», процессуального и иного законодательства. Управления и возглавлявшие их начальники, скорее, обеспечивали реализацию имеющихся у заместителей Генерального прокурора полномочий.

Вместе с тем определенных организационно-управленческих противоречий избежать не удалось. Эти противоречия привели к формированию двух основных направлений дальнейшего развития подразделений в федеральных округах.

Первое направление связано с идеологией формирования прокуратур федеральных округов. Публицисты, политики и некоторые правоведы всерьез заговорили если не о появлении как факте, то о возможности появления окружного звена прокурорской системы, о прокуратурах федеральных округов, то есть о формировании четырехзвенной структуры органов прокуратуры России.

Второе направление отразило тенденцию к сокращению влияния управлений в федеральных округах. В итоге приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 11.06.02 № 97-ш «О частичном изменении структуры и штатного расписания аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации и наименования подразделений» штаты управлений в округах были сокращены, а сами управления преобразованы в отделы. В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 19.06.02 № 102-ш «О сокращении штатной численности аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации» численность подразделений, например, в Северо-Западном и Центральном федеральных округах была сокращена практически в два раза. Со 2 сентября 2002 года вступило в действие новое Положение об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах. В нем конкретизируются их роль и значение в системе органов прокуратуры, уточнены основания и формы взаимоотношений с прокуратурами субъектов Российской Федерации и другими подразделениями Генеральной прокуратуры. Этот документ, однако, не снял всех противоречий и проблем. Но однозначно было решено, что созданные в федеральных округах подразделения самостоятельного значения не имеют и в полной мере относятся к аппарату Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Рассматривая вопрос о системе органов прокуратуры, следует иметь в виду, что под системой понимается множество элементов, взаимосвязанных между собой и представляющих целостное единство. И в этой связи под системой органов прокуратуры необходимо понимать не только совокупность составляющих ее органов, но и их местоположение в структуре и соотношение между собой, их организационные связи и управленческие отношения.

Упорядоченность и объединение органов и подразделений прокуратуры в организационное единство происходит посредством распределения функций, полномочий, установления взаимоотношений между элементами структуры. Поэтому функции, полномочия, взаимоотношения представляют собой взаимосвязи элементов структуры, основным содержанием которых является их взаимодействие.

Рассмотрение связей как внутри системы прокуратуры, так и с другими социальными системами приводит к убеждению, что они могут быть расположены по вертикали, связывая элементы внутреннего управления, и по горизонтали, поддерживая связь с однопорядковыми системами внутри прокуратуры и с другими социальными системами.

Использование вертикальных и горизонтальных связей элементов структуры основано на отношениях субординации и координации, то есть подчинения и согласования поведения субъектов отношений. Названный характер взаимосвязей определяет линейно-функциональный тип построения организационной структуры. Как увидим далее, именно по такому типу построена структура органов прокуратуры в России.

Линейная структура образуется в результате построения аппарата управления только из взаимоподчиненных органов, подразделений и единиц. Звенья каждого нижнего уровня находятся в непосредственном (линейном) подчинении по отношению к руководителю вышестоящего уровня.

В этом случае каждый работник прокуратуры подчинен и подотчетен только одному руководителю и, следовательно, связан с вышестоящей системой только через него. Линейный руководитель отвечает в соответствии с принципом единоначалия за весь объем деятельности вверенных ему органов и подразделений.

Линейная структура достаточно эффективна, так как она строится на четких и простых взаимосвязях подчинения. По такому принципу в органах прокуратуры строятся взаимоотношения, распределяются полномочия, функции между прокурорами (их заместителями) и возглавляемыми ими аппаратами органов прокуратуры соответствующего уровня.

По такому же принципу построены организационные структуры в главных управлениях, управлениях и отделах органов прокуратуры субъектов РФ и в аппарате Генеральной прокуратуры РФ.

Учитывая, что система органов прокуратуры состоит из таких уровней или звеньев как прокуратуры районов, городов, прокуратуры субъектов РФ, приравненных к ним прокуратур и Генеральной прокуратуры РФ, в ее организационной структуре следует различать ступени руководства или ступени управления. В данном случае можно утверждать, что структура управления органами прокуратуры является в основном трехзвенной. В то же время наличие, например, в системе органов прокуратуры специализированных прокуратур (на правах областных) свидетельствует, что организационная структура может быть и двухзвенной. Число уровней в организационной структуре оказывает прямое влияние на эффективность управления этой структуры: чем меньше уровней, тем оно более эффективно.

Однако усложнение задач деятельности органов прокуратуры, развитие специализации обусловило возникновение и развитие функциональной организационной структуры. Составными элементами такой структуры являются специализирующиеся на определенных видах деятельности органы, подразделения, структурные единицы. К ним относятся природоохранные, транспортные и другие прокуратуры, осуществляющие прокурорский надзор в пределах, определяемых специальными объектами или отдельными отраслями прокурорского надзора.

Составляющими функциональную структуру элементами, кроме того, являются помощники и старшие помощники прокуроров районов и городов, прокуроры и старшие прокуроры отделов и управлений (главных управлений) прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ, помощники и старшие помощники прокуроров субъектов РФ, а также Генерального прокурора РФ, объединяемые и взаимосвязанные между собой одним основным видом деятельности.

Наличие функциональной структуры способствует разделению труда по горизонтали, выработке более квалифицированных решений по определенным видам деятельности.

Любое из подразделений или органов, входящих в организационную структуру, возглавляется руководителем. Эти руководители в соответствии с ролью и местом в структуре управления могут быть линейными и функциональными.

Линейными руководителями являются прокуроры районов, городов, прокуроры субъектов РФ, прокуроры специализированных прокуратур, Генеральный прокурор РФ и их заместители. К функциональным руководителям относятся помощники и старшие помощники прокуроров субъектов РФ, а также помощники и старшие помощники Генерального прокурора РФ.

Определенную особенность в структуру управления органами прокуратуры вносит деятельность прокуроров и старших прокуроров отделов и управлений (главных управлений) прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ. На первый взгляд, они являются только специалистами по определенной отрасли прокурорского надзора и лишь отчасти выполняют некоторые управленческие функции, порученные им руководителями подразделений, в которых они трудятся.

Между тем действующий в системе органов прокуратуры зональный или зонально-предметный принцип организации работы, введенный в свое время приказом Генерального прокурора СССР № 3 от 03. 02. 89 г. "О переходе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР на зонально-предметный принцип организации работы", установил возможность закрепления за каждым из прокуроров (старших прокуроров) отделов и управлений определенного количества нижестоящих прокуратур для организации руководства и контроля по конкретной отрасли прокурорского надзора и, таким образом, возложил на них функции руководителей. По своей сущности эти должностные лица относятся к функциональным руководителям. Точнее их можно было бы назвать зональными руководителями и одновременно наделить необходимыми дополнительными полномочиями. Зональный и зонально-предметный принципы организации работы в настоящее время сохранились. Практически во всех прокуратурах субъектов РФ они введены в действие управленческими актами местных прокуроров.

Все названные руководители по своему должностному положению, компетенции, полномочиям отличаются друг от друга. Но их объединяет то, что они выполняют один и тот же вид работы. А именно, путем целенаправленного воздействия они согласовывают поведение нижестоящих и подчиненных органов, подразделений и должностных лиц и направляют их общие усилия на достижение целей и решение задач, стоящих перед прокурорской системой.

Систему и организационную структуру органов прокуратуры можно показать на примере отдела (управления) прокуратуры республики, края, области, округа.

Прокурор

республики,

края, области

Заместитель

прокурора

Начальник управления

( отдела )

Заместитель

начальника

управления

( отдела )

прок. отд.

зона

предмет

Обозначения:

субординационные связи,

реординационные связи,

------ координационные связи.

Вертикальные связи в своей основе имеют отношения субординации. Горизонтальные связи отражают понятие координации или согласования поведения. А если иметь в виду, что в любом случае происходит и обратное воздействие от объекта управления к субъекту, то эти связи свидетельствуют о наличии в организационной системе органов прокурорского надзора и реординационных отношений.

Следует иметь в виду, что в законодательстве, а именно в ст. 129 Конституции РФ, ст.17, 18, 19 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" ус-тановлены основы субординационных отношений. В соответствии с указанными нормами органы прокуратуры являются централизованной системой с подчинением нижестоящих органов вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ.

Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными работниками.

Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур.

Законодательное закрепление, однако, получили только отношения подчиненности. Но, как утверждают отдельные авторы, такое понимание хотя и отражает действительность, все же является односторонним. И с этим трудно не согласиться, рассматривая более внимательно систему органов прокуратуры.

Действительно, структуру внутренних взаимоотношений прокуратуры среди ее органов и подразделений в ряде случаев нельзя объяснить лишь субординационными отношениями.

Как представляется, система органов прокуратуры основывается на организационных связях трех видов. К первому виду следует отнести организационные связи, основанные на субординации или подчинении. Такие связи построены по типу "сверху - вниз". Эти связи с определенной долей условности можно отнести к чисто управленческим; в них реализуется целенаправленное управляющее воздействие вышестоящих органов прокуратуры (субъектов управления) на нижестоящие органы прокуратуры, подразделения, должностных лиц (объекты управления). Ко второму виду организационных связей, отражающих организационные отношения, следует отнести связи, основанные на принципе реординации (обратного упорядочения). В этой связи необходимо пояснить, что коллектив прокуратуры в целом либо его подразделения и даже отдельные сотрудники имеют свои внутренние цели и задачи организации и деятельности, мотивы, потребности и интересы, которые могут оказывать существенное влияние на возникновение, регулирование и прекращение управленческих отношений и целенаправленную деятельность органов прокуратуры. И в этом случае происходит обратное действие, характеризующееся возникновением отношений между субъектом управления и объектом по типу связи "снизу-вверх". Такие организационно-управленческие отношения основываются на принципе реординации.

При этом будучи в общем разновидностью обратных связей в системе управления, реординационные связи вместе с тем необязательно являются реакцией на то или иное управленческое воздействие или поток воздействий, а могут возникнуть независимо от них и носят не просто информационный, а управленческий характер.

Примером возникновения таких отношений может служить ситуация, при которой инициатором принятия конкретного решения является нижестоящий прокурор. Например, в ст. 36 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" установлено право обращения нижестоящего прокурора с представлением к вышестоящему прокурору о необходимости исправления судебной ошибки в порядке надзора. Содержанием такого представления является предложение совершить определенные действия по восстановлению законности принятых судом решений.

Особенно заметны такие организационные отношения, когда в прокуратуре или каком-либо подразделении сильное влияние имеют неформальные управленческие структуры. Их деятельность создает условия, при которых руководителю прокуратуры приходится считаться с мнениями, как неформальных лидеров, так и в целом - коллектива прокуратуры. В данном случае также достигается согласованность действий субъектов и объектов управления, но только за счет использования силы саморегуляции.

Следует иметь в виду, что чем менее регламентирована организационная упорядоченность, тем большую роль играет механизм саморегуляции подразделения, общественное самоуправление. В настоящее время наблюдается возрастание роли неформальных структур. Эта тенденция обусловлена, главным образом, усложнением взаимоотношений, демократизацией, ростом политической и социальной активности сотрудников органов прокуратуры.

Чрезмерное развитие саморегуляции, однако, может привести к проблеме соотношения централизации и децентрализации. Применительно к отдельным органам прокуратуры можно сказать, что, получая права и ресурсы, прокурор получает возможность следовать собственным интересам и целям, они нередко могут не совпадать с интересами и целями всей системы прокуратуры. Децентрализация сулит определенные выгоды, но в жизни все имеет и теневую сторону. Чрезмерная самостоятельность может приводить к тому, что нижние звенья будут вообще игнорировать цели организации в целом. В этом случае отдельные части системы могут начать действовать вопреки общим целям. Примером может служить судьба органов прокуратуры в период распада Союза ССР и образования суверенных и независимых государств. Поэтому руководитель должен принимать меры к ослаблению действия факторов, ведущих к рассогласованию целей.

Такие ситуации возможны на различных уровнях организационной структуры органов прокуратуры. Решается данная проблема разграничением сферы приложения сил руководителей разного уровня.

Третьим типом связи, который используется в организационной структуре системы органов прокурорского надзора, является связь по типу "субъект-субъект", "объект-объект". Этот тип связи основан на принципе координации или согласования поведения субъектов и объектов управления. Такая связь обеспечивает взаимодействие отдельных частей системы органов прокуратуры за счет добровольно согласованного поведения составляющих ее элементов. Главным стимулирующим фактором для такого поведения являются совместные ценности. Именно они могут заставить не подчиненные друг другу органы прокуратуры, подразделения или отдельных сотрудников действовать в определенном направлении, решать поставленные перед системой органов прокуратуры задачи.

На этом типе связей строятся взаимоотношения между не подчиненными друг другу должностными лицами органов прокуратуры, между прокуратурами районов и городов, управлениями (главными управлениями) и отделами внутри органов прокуратуры субъектов РФ, в аппарате Генеральной прокуратуры РФ. Основанием возникновения таких отношений может стать, например, договор между не подчиненными по службе органами, подразделениями, лицами о каких-либо согласованных действиях по определенному направлению работы. В прокуратуре, кроме того, координировать свою деятельность с равными участниками отношений заставляет наличие у участников отношений единого руководителя. Например, в прокуратурах округов, областей, краев, республик управления и отделы закреплены за заместителями прокуроров, именно они выступают в роли координаторов совместных усилий сотрудников этих управлений и отделов.

Таким образом, система органов прокуратуры в России является за некоторым исключением трехзвенной и основана на линейно-функциональном типе построения организационных структур. Основным содержанием структуры является взаимодействие составляющих ее элементов на условиях их субординации, реординации и координации.

§ 2. Принципы организации и деятельности органов прокуратуры

Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ закреплены в ст. 129 Конституции РФ, ст. 4 федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"

и приказах Генерального прокурора РФ. Основными из них являются:

- единство системы органов прокуратуры,

- централизация системы органов прокуратуры,

- независимость деятельности,

- законность деятельности,

- гласность.

Названные принципы имеют общий (универсальный) характер. Это означает, что каждый из них находит отражение не только в организации органов прокуратуры, но и в самой деятельности. Например, принцип единства системы органов прокуратуры не только связан с построением этой системы, но и определяет единые подходы к решению задач, стоящих и перед органами прокуратуры. И наоборот: например, принцип законности деятельности, безусловно, связан с законностью организации этой системы.

Принцип единства системы органов прокуратуры РФ имеет решающее значение для организации органов прокуратуры РФ и для выполнения стоящих перед ними задач по реализации функций прокурорского надзора, предварительного следствия, иной предусмотренной законом деятельности. В самой основе образования органов прокуратуры лежит идея о необходимости обеспечения задачи единства понимания и применения законов по всей стране. Законность должна быть единой, потому что в системе организационных связей структуры государства законы выполняют роль" кровеносных сосудов". Их основная функция состоит в необходимости регулировать общественные отношения, сохранять при этом организационное единство государства и обеспечивать баланс интересов государства и личности. Именно поэтому государство в лице его органов и должностных лиц, а также граждане, входящие в это государство, должны быть равными перед законом. Это, прежде всего означает, что законы едины для всех, а кроме того у закона нет альтернативы. Коль скоро значение закона столь велико, для реализации этой идеи важно не только ее провозгласить, но и создать механизм единого соблюдения прав и обязанностей в государстве. Все организационные элементы такого механизма должны быть в единой системе. Именно поэтому, очень важно, чтобы органы прокуратуры РФ были единой организационной системой. Она, в свою очередь, является эффективным гарантом обеспечения единства понимания и применения законов в едином государстве. Принцип единства системы органов прокуратуры РФ обеспечивается различными способами.

Прежде всего, этот принцип организационного строения органов прокуратуры РФ прямо закреплен в Конституции РФ и в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации". Так, в соответствии со ст. 129 Конституции РФ и ст. 1 Феде-рального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура РФ является единой федеральной системой, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Особое значение для сохранения единства системы органов прокуратуры РФ имеет требование п. 3 ст. 11 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации, "запрещающей создание и деятельность на территории Российской Федерации иных органов, не входящих в единую систему прокуратуры РФ.

Единство системы органов прокуратуры РФ обеспечивается также требованием закона о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц с целью повлиять на принимаемые прокуратурой решения или воспрепятствования в какой-либо форме их деятельности.

Следующим способом обеспечения принципа единства системы органов прокуратуры РФ является система исключительной компетенции Генерального прокурора РФ как главы ведомства. Под компетенцией в данном случае понимается принадлежащий исключительно Генеральному прокурору РФ комплекс его прав, обязанностей и ответственности.

В ст. 129 Конституции РФ, в частности, указано, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Все прокуроры назначаются приказами Генерального прокурора РФ. Об этом же говорится в ст. ст. 1, 4, 11, 13, 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Только Генеральный прокурор РФ имеет право принятия решений об образовании, реорганизации и упразднении органов прокуратуры, определении их статуса и компетенции.

Генеральный прокурор РФ в пределах штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры.

Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации и деятельности системы прокуратуры РФ.

При всем том, Генеральный прокурор РФ также несет и ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры Федеральным законом " О прокуратуре Российской Федерации".

Фактически такие же права, обязанности, ответственность имеют и все нижестоящие прокуроры, однако, в объеме и пределах возглавляемых ими органов прокуратуры. И такое распределение компетенции позволяет сохранять и укреплять единство всей системы органов прокуратуры РФ.

Не менее важными обстоятельствами, позволяющими эффективно реализовать организационный принцип единства системы органов прокуратуры РФ, являются единые для всех должностных лиц, подразделений и органов прокуратуры цели, задачи, направления деятельности и полномочия. В соответствии с ними органы прокуратуры любого звена обязаны обеспечить единство понимания и применения федеральных законов на территории Российской Федерации. Их задачами является выявление нарушений законов, реагирование на эти нарушения и восстановление нарушенных установленных законом прав и интересов граждан и государства. В соответствии с этими задачами все органы прокуратуры действуют на строго определенных в ст. 1 Федерального закона " О прокуратуре Российской Федерации" направлениях деятельности, используя при этом единые полномочия.

Следующим важным организационным принципом является принцип централизации системы органов прокуратуры. Он означает, что все нижестоящие органы и подразделения прокуратуры, а также должностные лица подчиняются вышестоящим органам, подразделениям и должностным лицам органов прокуратуры. Как и ранее рассмотренный принцип, принцип централизации служит обеспечению единства законности и единству прокурорского надзора. Этот же принцип обеспечивает удобство и простоту управления всеми составляющими систему органов прокуратуры элементами, а также оперативность в реализации задач организации и деятельности органов прокуратуры РФ.

Данный принцип законодательно закреплен в ст. 129 Конституции РФ, в ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ". Кроме того, он реально обеспечивается закрепленной в законе системой норм, предусматривающих права, обязанности, ответ-ственность прокуроров.

Все, что ранее говорилось о принципе единства, в равной степени можно отнести к принципу централизации системы органов прокуратуры РФ потому, что эти два принципа очень тесно связаны друг с другом и не могут быть реализованы ин-дивидуально. В то же время принцип централизации системы органов прокурорского надзора в большей мере относится к организационным вопросам построения структуры управления в органах прокуратуры, в то время как принцип единства тяготеет более всего к вопросам деятельности.

При положительной в целом оценке принципа централизации системы управления в органах прокуратуры, следует иметь в виду, что усиление централизации влечет свертывание инициативы подчиненных и это может отрицательно сказываться на результативности их деятельности. С другой стороны, в практике организации управления органами прокуратуры принцип централизации постоянно подвергается проверке на прочность. В этом смысле необходимо учитывать, что составляющие организационную систему элементы имеют различной силы собственную энергию в виде своих целей, задач, ресурсов и эти обстоятельства, в свою очередь, могут становиться препятствием для реализации принципа централизации. Многие руководители прокуратур субъектов РФ постоянно изыскивают возможности усилить свою собственную роль в решении организационных вопросов, отнесенных к компетенции Генеральной прокуратуры РФ. Но усиление роли отдельных элементов системы, как известно, способствует децентрализации и в рассматриваемом случае инициирование самостоятельности опасно распадом централизованной системы органов прокуратуры РФ. В этой связи очень важно найти баланс интересов всех составляющих структуру органов прокуратуры элементов и в то же время сохранить централизованную систему, так как только реализация этого принципа позволяет решить задачу единства законности в стране.

Как некоторое посягательство на принцип централизации следует рассматривать положение ст. 13 Федерального закона " О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ. Это означает, что при принятии решения о назначении на должность прокурора округа, области, края, республики предварительно должен решаться вопрос о согласии с назначением конкретного лица на должность в органах власти субъекта Федерации. Следует признать, что это обстоятельство является серьезным препятствием для проведения прокурором субъекта РФ единой правовой политики Генеральной прокуратуры РФ.

Принцип независимости деятельности органов прокуратуры РФ закреплен в ст. 4 Федерального закона " О прокуратуре Российской Федерации". Законом установлено, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.

Гарантируется такая независимость недопустимостью в какой-либо форме вмешательства в осуществление прокурорского надзора федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц.

Кроме того, независимость при осуществлении функций прокурорского надзора обеспечивается достаточно широкими полномочиями прокуроров и следователей, а также весьма высоким социальным положением работников прокуратуры в системе государственной службы.

Значение принципа независимости деятельности органов прокуратуры заключается в том, что реализация названного принципа позволяет, наряду с уже названными принципами, решать задачи единства понимания и применения законов. Только независимый прокурорский надзор может обеспечить реализацию идеи о единой законности для всей страны.

Независимость деятельности органов прокуратуры, однако, относится к решению внешнефункциональных задач системы. Что касается внутриорганизационной деятельности органов прокуратуры, взаимоотношений ее отдельных частей внутри системы, то здесь не может быть речи о независимости. Наоборот, все части, составляющие систему органов прокуратуры, взаимозависимы. Нередко недостатки работы одних подразделений органов прокуратуры напрямую связаны с упущениями в деятельности других органов или подразделений прокуратуры. В данном случае необходимо помнить, что прокурорский надзор един и основной задачей руководителей прокуратуры является достижение согласованности в деятельности органов прокуратуры. Единству прокурорского надзора, взаимозависимости его отдельных частей способствует линейно-функциональный тип построения структуры органов прокуратуры РФ.

Законность является следующим принципом деятельности органов прокуратуры. Этот принцип означает, что прокуроры и следователи должны действовать в рамках и пределах, установленных законом.

Например, ст. 1 Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации» определены направления, в пределах которых прокуратура строит свою деятельность.

Кроме того, принцип законности деятельности подразумевает строго определенные, а также предусмотренные в законе полномочия прокуроров и следователей, которыми они пользуются при осуществлении функций органов прокуратуры. Это означает, что, с одной стороны, прокуроры и следователи должны действовать в пределах предусмотренных законом прав, а с другой, - этот же закон обязывает их обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры осуществляют свои полномочия в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.

Гарантиями реализации принципа законности деятельности органов прокуратуры является строгая подчиненность и подконтрольность нижестоящих прокуроров вышестоящим, а также конституционные и иные нормы, предусматривающие права граждан на судебную защиту от всякого произвола.

Принцип гласности назван в числе последних из принципов организации и деятельности органов прокуратуры. Это, однако, не свидетельствует о его меньшей значимости для эффективности деятельности прокуратуры. Данный принцип получил закрепление в ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которой органы прокуратуры действуют гласно в той мере, какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Реализуя принцип гласности, прокуратура обязана информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

Следует в то же время учитывать, что в реализации принципа гласности деятельности органов прокуратуры имеются и некоторые ограничения, которые также установлены в законе. В частности, прокуроры и следователи не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Кроме того, никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

До сих пор речь шла о гласности деятельности органов прокуратуры, однако можно также утверждать, что этот принцип в определенной мере проявляется и как принцип организации. Например, законом предусмотрена необходимость публикации сообщения о назначении Генерального прокурора РФ на должность и об освобождении его от должности. Так же публикуются в печати сообщения о назначении других прокуроров на должность и об освобождении их от должности. Нет каких-либо секретов в организационном строении органов прокуратуры, направлениях деятельности, полномочиях. Все эти данные строго регламентированы в законе и доступны для изучения и обсуждения.

Названными принципами, безусловно, не исчерпываются все положения организации и деятельности органов прокуратуры РФ. Существует достаточно много других не менее важных обстоятельств, оказывающих реальное влияние на организацию и деятельность органов прокуратуры. В то же время именно названные положения учитываются как принципиальные при организации системы прокурорского надзора, предварительного следствия и иных направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

§3. Взаимодействие в системе органов прокуратуры

В общефилософском значении взаимодействие является универсальной формой движения и развития, определяет существование и структурную организацию любой материальной системы. При этом формами проявления взаимодействия выступают бесконечно разнообразные отношения (связи), которые в свою очередь могут быть непосредственными и косвенными, постоянными и временными, существенными и несущественными, случайными и необходимыми. Они могут находиться в функциональной зависимости и не иметь устойчивой взаимосвязи. Во взаимодействии любой системы с внешней средой объективно реализуются все ее функции.

В юридической литературе взаимодействие обычно рассматривают как согласованную деятельность не подчиненных друг другу организационно самостоятельных и обособленных субъектов, направленную на достижение единых целей.

Утверждение о том, что взаимодействие субъектов направлено на достижение единых целей требует некоторого пояснения. Дело в том, что каждый из субъектов взаимодействия, безусловно, имеет свои собственные цели, к которым он стремиться, используя для этого имеющиеся полномочия, реализуемые в определенных видах деятельности. Мало того, и взаимодействие с другим участником нередко используется для того, чтобы его потенциал содействовал достижению именно своих целей. Но все это присутствует только в системе отношений конкретных субъектов взаимодействия. Учитывая, однако, что эти участники являются частью большой организационной системы, то они своей деятельностью, в том числе и, взаимодействуя друг с другом, одновременно достигают общую для них цель. Например, организуя между такими правоохранительными органами, как прокуратура и органы внутренних дел взаимодействие в области профилактики преступлений можно утверждать, что каждый из названных правоохранительных органов используя, свои собственные возможности, одновременно надеется на возможности другой стороны взаимодействия для получения, своего планируемого результата. Однако, с точки зрения общего объекта приложения сил, взаимодействующих сторон, каким является профилактика преступлений, со всей очевидностью проявляется их общая, единая цель- сокращение преступлений на обслуживаемой территории. Следовательно, можно сделать вывод, что при взаимодействии складываются не отдельные результаты деятельности субъектов взаимодействия, а применяемые ими формы и методы работы, которые в своей совокупности дают некий общий результат. Именно в объединении форм и методов профессиональной деятельности субъектов проявляется сила их взаимодействия. Поэтому, характеризуя взаимодействие, следует говорить о том, что оно направлено на достижение общей цели.

Субъектами взаимодействия могут быть как отдельные, целостные, самостоятельные организационные системы, так и их обособленные части. Поэтому принято различать

внутреннее (внутрисистемное) и внешнее (межведомственное) взаимодействие. Взаимодействие, осуществляемое в рамках единой системы (внутреннее взаимодействие) проявляется при рассмотрении связей внутри системы прокуратуры в организационных отношениях субординации, координации, реординации (обратного воздействия). Посредством этих отношений происходит влияние частей целого друг на друга, ведущее к упорядочиванию связей, объединению в определенный тип целостности для достижения желаемого результата деятельности.

При взаимодействии субъектов, объединенных решением общих задач и входящих в различные ведомства (внешнее взаимодействие), отношения взаимодействующих сторон зачастую строятся на основе общности интересов, равноправия, согласованности действий.

Значимость взаимодействия для прокуратуры состоит в том, что оно является главным содержательным элементом организации работы, как в целом системы прокуратуры, так и ее органов и учреждений, образующих эту систему.

Так, организуя внутрисистемные виды деятельности, такие, например, как распределение обязанностей работников прокуратуры, или планирование их работы, или информационно-аналитическую работу, мы тем самым решаем вопрос об организации взаимодействия, участвующих в этих видах деятельности работников. Следовательно, внутреннее взаимодействие выступает в качестве обязательного условия (элемента) организации внутрисистемных видов деятельности прокуратуры

Взаимодействие является также обязательным элементом содержания организации внешнефункциональных видов деятельности прокуратуры. Без взаимодействия прокуратуры с органами власти, контролирующими органами, судами, правоохранительными органами ее эффективная деятельность фактически невозможна.

Вместе с тем, вопросам взаимодействия в прокуратуре в правовой литературе уделяется незначительное внимание и проблемы взаимодействия и координации не получили еще достаточной разработки. У многих ученых, занимающих организационно-управленческой тематикой, единого представления обо всех необходимых признаках взаимодействия нет.

Следует, однако, отметить, что в качестве наиболее существенных признаков взаимодействия различных субъектов обычно выделяют наличие общих целей, задач, согласованность их действий по продвижению к цели, а в ряде случаев по месту и времени, сотрудничество, взаимопомощь в интересах решения общих задач, совместность действий.

Из перечисленных признаков есть основания особо выделить совместность действий. Во-первых, взаимодействие возможно и осуществляется не только совместными, но и действиями, выполняемыми участниками отдельно друг от друга, а во-вторых, не любая совместная деятельность, совместное участие двух или более органов или лиц в одном мероприятии, будет означать взаимодействие. Последнее будет иметь место только тогда, когда имеется единая цель совместной деятельности, построенной на сотрудничестве, и когда действия одной стороны сообразуются с потребностями, учитывают интересы и приносят пользу другой. В качестве дополнительного признака взаимодействия ряд авторов[4] выделяют правильное сочетание полномочий, методов и средств участников для достижения эффективности взаимосвязанной деятельности. Действительно, при взаимодействии происходит обеспечение наиболее правильного сочетания полномочий, методов и средств участников, недопущение пересечения компетенции. Последнее означает, что сотрудничество субъектов не должно влечь за собой взаимную передачу прав и обязанностей, которыми каждый из них наделен.

В литературе также называется такой признак, как отсутствие подчиненности, независимость, равенство взаимодействующих сторон. Для органов прокуратуры, однако, такой признак больше характерен для внешнего взаимодействия. Внутрисистемное взаимодействие основывается, как правило, наоборот, на отношениях власти и подчинения.

Основы взаимодействия характеризуются принципами и условиями взаимоотношений субъектов, а также целями, задачами и предметом взаимодействия. В качестве общих принципов обычно рассматривают принципы законности, общности интересов и превалирования общих интересов над частными, процессуальной независимости и самостоятельности участников, невмешательства в чужую компетенцию и др.

Под условиями взаимодействия понимаются правила, обстоятельства, позволяющие наиболее оптимально, эффективно решать стоящие перед субъектами взаимодействия задачи. К их числу относится четкое определение правового статуса, последовательное разделение функций взаимодействующих сторон, взаимная ответственность друг перед другом.

Целями любого позитивного взаимодействия является повышение эффективности, результативности согласованной деятельности участников. В зависимости от сферы взаимоотношений прокуратуры и других участников эти цели могут быть главными, функциональными или вспомогательными. Главные цели взаимодействия органов прокуратуры заключаются в усилении роли прокуратуры в обеспечении режима законности в стране, повышении эффективности ее деятельности. Одновременно, взаимодействие направлено на формирование и реализацию функциональных целей - объединение усилий, как различных подразделений, так и органов для более оперативного и полного выявления нарушений законов, обстоятельств этих нарушений и лиц, виновных в их совершении, решении вопросов о привлечении этих лиц к ответственности, восстановлении нарушенных прав, в также предупреждении правонарушений.

При взаимодействии могут выдвигаться и достигаться также вспомогательные цели, такие как своевременное и быстрое получение информации, создание необходимых организационных условий для последующего более продуктивного решения задач.

В процессе взаимодействия прокуратуры задачами взаимодействия выступают различные промежуточные цели по движению к главным целям, желаемым результатам. В числе таких целей можно назвать выработку единообразного подхода к пониманию и применению законов, устранения дублирования в деятельности подразделений или органов, быстрого раскрытия преступлений и т.п.

Кроме целей и задач, при анализе структуры взаимодействия в качестве элемента этой категории обычно рассматривается объект и предмет взаимных действий. При этом, зачастую, не проводится четкого отличия между ними; и объект, и предмет взаимодействия употребляются как равнозначные. Между тем, разграничить эти понятия представляется возможным, если в качестве объекта взаимодействия рассматривать определенную материальную среду, на которую оказывается воздействие субъектов взаимодействия. Это может быть определенная территория, предприятие, организация и, конечно же, люди, а также явления и процессы.

Предметом взаимодействия может быть то, на что направлено или по поводу чего складываются отношения взаимодействующих сторон по движению к единым целям. Поэтому, предметом взаимодействия являются конкретные проблемы, которые возможно разрешить при использовании совместных усилий субъектами взаимодействия.

Взаимодействие как внутри органов прокуратуры, так и с другими организационными системами может осуществляться на основе норм права. И такое взаимодействие будет иметь правовой характер. Особенно это характерно для взаимных отношений в сфере уголовного судопроизводства, где взаимодействие основных участников уголовного процесса осуществляется в правовой (процессуальной) форме, а возникающие между ними отношения являются уголовно-процессуальными правоотношениями. Другим источником взаимодействия может быть целесообразность, основанная на совместных интересах участников взаимодействия.

В теории социального взаимодействия принято различать взаимодействие и по типам отношений, образующих взаимодействие. Основным типом является взаимодействие, построенное на основе делового сотрудничества, оказания взаимной помощи и поддержке друг друга. Именно такой тип взаимодействия в большей степени свойственен внутреннему взаимодействию в прокуратуре. Другой тип взаимодействия, построенный на основе конкуренции (противоречия, противоборства, соперничества, состязательности) участников характерен для внешнего взаимодействия, в частности, для взаимоотношений в уголовном судопроизводстве сторон обвинения и защиты, прокурора, проводящего проверку исполнения законов и лица, допустившего нарушение закона и т.п.

Характеризуя понятие взаимодействия, следует уделить внимание такому смежному понятию, как координация. Ни у ученых, ни у практиков до настоящего времени не сложилось о них единого мнения. По мнению одних, взаимодействие и координация - это слова-синонимы, означающие согласованность; по мнению других, взаимодействие - это более широкое понятие, чем координация; по мнению третьих, наоборот, более широким понятием является координация, по мнению четвертых, координация означает организацию взаимодействия.

При всей схожести этих понятий, заключающейся в согласованности, взаимосвязанности и взаимообусловленности действий субъектов, объединенных достижением единых целей, они имеют и существенные различия.

Координация является управленческой категорией, включает в себя не только согласованность и, как правило, совместность действий участников взаимоотношений по достижению общих целей, но и носит более упорядоченный и регламентированный характер. В отличие от взаимодействия при координации устанавливаются обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, а главное - выделяется специальный субъект, имеющий полномочия по организации взаимных действий и, как правило, создается новое системное образование в виде координирующего центра (организационная структура, позволяющая более эффективно достигать поставленные цели).

При внутренних, внутрисистемных отношениях координационные связи возникают между не подчиненными друг другу подразделениями и должностными лицами на основании определенной договоренности или в силу распределения полномочий между ними прокурором-руководителем, как единого для них руководителя. Такие отношения могут выстраиваться между прокурорами городов, районов и приравненными к ним специализированными прокуратурами, управлениями (главными управлениями) и отделами внутри прокуратуры субъектов РФ, в аппарате Генеральной прокуратуры РФ, В прокуратурах субъектов РФ роль координаторов деятельности работников нескольких отделов, управлений выполняют заместители прокуроров, которые обеспечивают согласованность действий напрямую неподчиненных им работников. В качестве координирующих центров выступают и различные постоянно действующие рабочие группы, образуемые по направлениям деятельности в той или иной прокуратуре.

При внешней координации, осуществляемой органами прокуратуры в виде координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, организатором совместной согласованной деятельности правоохранительных органов является прокурор-руководитель, начиная с Генерального прокурора РФ до прокурора города, района. При этом фактически роль координирующего центра выполняет образуемое первыми руководителями правоохранительных органов новое постоянно действующее образование - координационное совещание.

Таким образом, можно сделать вывод, что любая координация является взаимодействием ее участников, однако, только целенаправленное, упорядоченное, регламентированное, организованное взаимодействие может именоваться координацией. Главное это то, что, при координации всегда присутствует руководящее, организующее начало, другими словами - руководитель.

Координация в прокуратуре осуществляется в основном на тех же принципах и условиях, преследует те же цели, что и взаимодействие. Кроме того, координация, как и взаимодействие, осуществляется в двух основных формах: в форме информационного обмена и прямого сотрудничества или совместной деятельности взаимодействующих сторон. Конкретные формы взаимодействия и координации отличаются многообразием и имеют определенную специфику в зависимости от того, является взаимодействие и координация внутренней или внешней функцией органов прокуратуры.

§4.О рганизации работы и функции управления в органах прокуратуры

Организация работы в органах прокуратуры понятие системное. Общим определением организации является создание необходимых условий взаимодействия людей структурно объединенных в организационную систему для достижения определенных функциональных целей. Следовательно, организацию работы в органах прокуратуры следует понимать, как создание оптимальных условий взаимодействия органов, подразделений и должностных лиц для достижения целей функциональной деятельности органов прокуратуры.

Организацию работы можно также представить как процесс, состоящий из нескольких последовательных этапов. Начинается организация с выявления потребности. В системе прокуратуры - это в основном потребности в выполнении определенного вида и объема работы или в формировании конкретного направления деятельности. На втором этапе проектируется определенная структура, состоящая из должностей, закрепленных видов деятельности или участков. Определяются взаимосвязи элементов, составляющих структуру организационной системы. Эти взаимосвязи формируются в основном за счет установления прав, обязанностей и ответственности. При этом в прокуратуре используются такие принципы организации работы, как зональный, предметный или смешанный. Для определения в будущем эффективности создаваемой организационной структуры на этапе проектирования является уместным определять ожидаемые результаты.

Следующим этапом можно считать деятельность, связанную с реализацией проекта, путем принятия соответствующих управленческих решений, подбора, расстановки и воспитания кадров. На этом этапе формируется организационно- управленческая структура. В системе прокуратуры это могут быть постоянные или временные новые органы и подразделения, предметные группы, должности. Им определяются цели и задачи деятельности. Они наделяются определенной компетенцией, которую реализуют на закрепленных направлениях деятельности.

На заключительном этапе процесса организации работы выполняются мероприятия, связанные с установлением, поддержанием и развитием необходимых организационно-правовых и материально-технических условий эффективного функционирования организационной структуры.

Сложность и многообразие элементов, динамизм их взаимосвязей, свойств и сторон организации работы не позволяют создать полное и исчерпывающее представление об организации работы прокуратуры любого звена.

В тоже время, многолетняя практика организации работы в органах прокуратуры позволяет сформировать определенный перечень обязательных организационных условий. К ним, в частности, относится определение основных направлений деятельности органов прокуратуры и распределение служебных обязанностей среди сотрудников, информационно-аналитическая работа и определение информационных потоков, внедрение плановых начал и материальное и техническое обеспечение прокурорской деятельности, правильное оформление документооборота, учет результатов деятельности и их оценка.

Названные условия являются комплексными институтами. Они также являются продуктом творческого труда руководителей органов прокуратуры и в этой связи приобретают некоторые индивидуальные свойства. Это, в свою очередь, является предпосылкой к созданию условий для обмена опытом организации работы и внедрению наиболее эффективных форм и методов организационной деятельности системы органов прокуратуры.

Организация работы является сложным видом деятельности, основным содержанием которой является упорядочение, налаживание эффективного функционирования системы органов прокуратуры. В конечном итоге эта деятельность направлена на создание эффективной системы и структуры управления.

При этом должны быть решены такие вопросы организации работы, как определение количества входящих в создаваемую организационную систему органов, подразделений, должностных лиц, установление между ними взаимосвязи, определение целей и задач их деятельности, функций, полномочий, определение системы взаимодействия.

Рассматривая организацию работы в качестве определенной системы, можно сделать вывод, что взаимодействие является основным вопросом, отражающим содержание организации работы в органах прокуратуры.

По вертикали взаимодействие реализуется через субординационные отношения, в основном через организацию принятия управленческих решений и организацию контроля их исполнения, а по горизонтали - через совместное участие работников подразделения в укреплении законности и правопорядка на основе координации их деятельности. В этой связи можно сделать вывод, что целью руководителей подразделений аппарата прокуратуры любого звена, осуществляющих организацию работы возглавляемого учреждения, является создание эффективной системы управления. При этом имеется в виду, как создание новой системы, так и совершенствование существующей. Правда, в органах прокуратуры уже сложилась определенная системы управления, и чаще всего при осуществлении функции организации подразумеваются меры, направленные на совершенствование существующей системы управления и повышение ее эффективности.

Учитывая, что однажды созданная система управления, в том числе и в органах прокуратуры, имеет свойства оставаться в прежнем состоянии относительно долго и тем самым отставать от функциональной деятельности, цель ее совершенствования и повышения эффективности путем улучшения организационной стороны дела стоит перед руководством прокуратуры постоянно.

В качестве общих задач организации работы, которые необходимо решать при совершенствовании системы управления в органах прокуратуры, можно назвать следующие:

1. Обеспечение полного учета объема работы конкретного органа, подразделения или работника.

2. Полное, рациональное, справедливое распределение этого объема работы.

3. Обеспечение правильного соотношения прав, обязанностей, ответственности.

4. Установление определенного технологического режима управления.

5. Обеспечение целенаправленности в работе.

6. Обеспечение согласованности работы отдельных сотрудников или подразделений органов прокуратуры.

7. Обеспечение оперативности и высокого качества выполнения возложенных на сотрудников, подразделения или органы функций.

Объем работы для работников прокуратуры, какого-либо из ее подразделений или органов формируется исходя из целей и задач, функций, установленных для системы органов прокуратуры Федеральным законом « О прокуратуре Российской Федерации», управленческими решениями Генерального прокурора РФ и других, вышестоящих по отношению к конкретному подразделению, прокуроров.

Для того, чтобы весь объем работы, выполняемой прокуратурой или подразделением рационально распределить на конкретных работников, необходимо не только произвести полный его учет, но в дальнейшем проанализировать и выделить группы определенных видов работы. При группировке следует учитывать однотипность и самостоятельность видов работы, их комплексность и повторяемость.

После определения объема работы и выделения видов деятельности можно приступить к их распределению среди отдельных работников или подразделений аппарата прокуратуры. При этом необходимо учитывать следующие обстоятельства:

- компетентность работника, его опыт и квалификацию;

- физические и психологические возможности выполнить работу;

- затраты времени на различные виды работ;

- зоны обслуживания;

- стабильность возлагаемых обязанностей;

- взаимозаменяемость.

Распределение объема работы происходит путем издания приказов или распоряжений о возложении на конкретного работника служебных обязанностей. Названные документы используются для распределения обязанностей, в основном, в районном (городском) звене органов прокуратуры. В вышестоящих органах прокуратуры часто используются такие управленческие акты, как должностные инструкции, положения об отделах и управлениях, приказы о распределении зон обслуживания и другие.

Распределение участков деятельности и видов работы еще не позволяет эффективно решать функциональные задачи. Для этого необходимо наделить работников органов прокуратуры, ее подразделения в целом соответствующими полномочиями, ответственностью, а также установить схему взаимодействия и контроля.

При подготовке управленческих документов, призванных решить эти вопросы, следует учитывать нижеследующие рекомендации, основанные на существующих в органах прокуратуры управленческих отношениях:

1. Определить и обозначить исключительную компетенцию входящих в подразделение прокуратуры лиц.

2. Установить право вышестоящего прокурора расширять свою компетенцию за счет компетенции нижестоящих прокуроров. Такое право необходимо, в основном, для экстремальных ситуаций.

3. Определить непосредственное (прямое, линейное) подчинение, имея в виду правило о том, что чем меньше уровней подчинения, тем эффективнее структура управления.

4. Установить функциональное и( или) методическое подчинение. Решение этого вопроса не избежать, так как система управления в органах прокуратуры основана на линейно-функциональном принципе построения структуры.

5. На время выполнения определенной работы нередко возникает необходимость установления оперативного подчинения. При этом более или менее полно сохраняется постоянная линия подчиненности. Примером таких ситуаций могут служить создание следственных групп (бригад), формирование групп проверяющих для выездов в нижестоящие прокуратуры с проверками и оказанием практической помощи и другие.

6. Важно установить право утверждения проекта решения. Оно должно вытекать из установленной исключительной компетенции тех или иных руководителей органов или подразделений прокуратуры и позволяет придать юридическую силу решению, подготовленному заинтересованными лицами.

7. Обязательное согласование. В условиях внутриорганизационной деятельности прокуратуры областного звена и выше немало возникает вопросов, требующих согласования в подразделениях, отделах и управлениях. Эти вопросы частично находятся в пределах компетенции того или иного органа или должностного лица, поэтому не могут быть решены без предварительного согласования позиций всех, имеющих к нему отношение. Это, например, относится к вопросам формирования бригады (группы) для выезда с проверками и оказанием практической помощи в нижестоящие прокуратуры, которая составляется из работников различных отделов и управлений. Нередко согласованное решение требуется при разрешении заявлений и жалоб, поступающих в прокуратуру, когда в них затрагиваются вопросы, относящиеся к компетенции разных сотрудников.

8. Необходимо установить подконтрольность и подотчетность входящих в организационную систему подразделений и органов прокуратуры, а также конкретных работников. Это позволяет без каких-либо дополнительных управленческих решений постоянно быть в курсе дел контролируемого звена, оценивать их деятельность и требовать о ней отчет.

9. Для эффективного функционирования необходимо также предусмотреть право на информирование. Оно позволяет знакомиться с отчетной информацией, уточнять ее и разъяснять.

10. В условиях функционирования в системе органов прокуратуры равнозначных элементов- отделов и управлений, должностных лиц, значение приобретает право координирования. Оно позволяет, прежде всего, не командовать этими элементами, а обеспечивает обмен информацией между ними и организовывает совместную выработку и принятие или необходимых решений.

Названные рекомендации основаны на том, что в структуре управления органами прокуратуры преобладают субординационные отношения, которые основаны на вертикальных связях по типу «сверху - вниз».

Однако необходимо учитывать фактор обратного воздействия, а также координационные связи и поэтому, упорядочивая организационную деятельность органов прокуратуры, следует учитывать следующие правила:

1. Необходимо установить исключительную компетенцию нижестоящего звена в системе органов прокуратуры. Это имеет определяющее значение для развития инициативы, самостоятельности, повышения ответственности за порученное дело.

2. Часть вопросов можно отнести под условную самостоятельность нижестоящего звена. В этом случае нижестоящее звено самостоятельно принимает решения, но они могут быть по мотиву нецелесообразности отменены или изменены вышестоящим органов или должностным лицом.

3. Необходимо установить и поощрять право инициативы нижестоящего органа или подразделения прокуратуры, а также конкретного сотрудника по внесению предложений, направленных на совершенствование организации и деятельности органов прокуратуры.

4. Важное стимулирующее значение имеет право нижестоящего звена участвовать в подготовке решений вышестоящего звена, если оно его касается. Например, участие в формулировании мероприятий по устранению недостатков по итогам проведенной проверки. В этом достигается согласование интересов при принятии решений; они воспринимаются подчиненными как свои собственные и, естественно, лучше исполняются. В настоящее время именно по такому пути идет практика планирования работы органов прокуратуры, и решаются другие вопросы.

5. Важное значение приобретает создание и функционирование координирующих центров в системе прокуратуры. На это нацеливает и предметный принцип организации работы. Сформированные предметные группы представляют собой по существу такие центры или советы. При этом необходимо установить порядок проведения координационных совещаний, регулярного обмена информацией, принятия единовременных совместных решений и ответственности за их исполнение.

Учет названных рекомендаций позволяет сформировать достаточно эффективную организационно - управленческую систему.

Организация работы как процесс создания оптимальных условий взаимодействия неразрывно связан с управлением. Интеграционные свойства управления нередко являются побудительными (стимулирующими) причинами взаимодействия. Управление придает взаимодействию определенную организационную форму и целенаправленность. Фактически управление определяет всю динамику организации работы.

Как известно, управление- это процесс воздействия субъектов управления на объекты с целью достижения согласованных результатов. Система органов прокуратуры Российской Федерации, как и любая организационная система, объективно нуждается в управлении, поскольку посредством управления системе придается некий динамизм и целенаправленность развития внутренней организации и внешнефункциональной деятельности. Управляя подчиненными органами прокуратуры, руководитель оказывает на них целенаправленное воздействие в определенных формах, реализуя тем самым функции управления.

Роль и значение функций управления определяется тем, что они связаны с раскрытием содержания управленческой деятельности и выделением обособившихся ее видов. А это, в свою очередь, является основой формирования структуры управления, а также решения других важных вопросов, определяющих механизм, функционирования системы органов прокуратуры.

Определение и исследование функций управления в органах прокуратуры имеет большое практическое значение, поскольку они в значительной степени влияют на развитие организации прокурорско-следственной деятельности. И, наоборот, совершенствование, усложнение задач прокурорско-следственной деятельности оказывает влияние на возникновение и развитие функций управления в органах прокуратуры.

Следует иметь в виду, что в теории управления не всегда функции управления определяются как обособившиеся виды управленческой деятельности, имеющие строго целевую направленность. Термин "функция" имеет множество толкований.

Различное терминологическое понимание "функция" определяется, прежде всего, тем, что этот термин применяется во многих областях знаний. В этой связи его содержание имеет разный смысл, что, естественно, не могло не сказаться на определении управленческой категории- функции управления.

Многообразие имеющихся суждений по определению понятия "функция управления" тем не менее, позволяет сделать вывод о том, что наиболее распространенным и аргументированным является мнение, что "функция управления - это особый вид управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации в сфере управления[5] ".

В научной литературе обосновывается также идея о том, « что функции как виды деятельности едины для всего государственного аппарата. Государственное управление выступает как множество конкретных действий. Это множество поддается описанию лишь постольку, поскольку конкретные действия могут быть представлены как действия типичные, то есть обобщенные, объединяемые какими-либо общими свойствами в определенные группы, принадлежащие к определенным видам деятельности. Будучи отнесены к аппарату государственного управления, такие виды деятельности приобретают характер его функций».7

Это утверждение не бесспорно. Отдельные авторы научных работ по социальному управлению исследуют соотношение понятий "функция", "функция управления", "функция государства", "функция государственных органов", "функция органа управления", подразумевая под ними различные явления.8

Представляется, что смысловое различие названных категорий все же имеется. В частности, функции управления отличаются от функций государства или какого-либо его органа тем, что представляют собой такой вид деятельности, который необходим для внутренней организации какой-либо социальной системы. Эти системы могут быть малыми или большими, но для того, чтобы их поддерживать в определенном организационном единстве и развитии необходимо осуществление в этих органи-зационных системах функций управления.

Функции государственных органов – это, прежде всего, направления деятельности по реализации "внешних" целей, стоящих перед государством и его органами.

Применительно к системе органов прокуратуры РФ их функции заключаются в основных направлениях деятельности, закрепленных в статье 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Следовательно, прокуратура как орган государства выполняет конкретную часть его функций. В то же время функции управления в прокуратуре имеют свое предназначение: они используются для упорядочения деятельности самой системы прокуратуры, служат средством и формой достижения организационной цели управления - согласованности действий органов, подразделений, должностных лиц прокуратуры. Полный набор функций управления отражает содержание управленческой деятельности в прокуратуре.

Отнесение к функциям управления конкретных видов деятельности основывается также на использовании и некоторых других критериев. В юридической литературе по этому поводу высказаны различные суждения. В определенной степени такие суждения можно обобщить и конкретизировать. И в этом случае критериями отнесения определенных видов деятельности к функциям управления могут быть названы следующие обстоятельства:

- наличие подчиненных субъектов управления и объектов управления;

- целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие;

- определенная организационная форма взаимодействия;

- достижение планируемого результата.

Характеризуя функции управления, следует обратить внимание на их строго целевую направленность. Каждой функции управления соответствует определенная система целей. Эта система целей должна составлять рациональную, иерархическую структуру с выделением уровня и определенного места каждой подцели. Графически такая структура целей строится, как пирамида, в вершине которой обозначается главная цель, а ниже - подцели, достижение которых приводит к главной цели.

Потеря целенаправленности свидетельствует о малой эффективности управленческой функции. В итоге это может привести к потере управления.

Следует, однако, отметить, что структура управленческой функции такова, что реализация составляющих ее элементов происходит не всегда с четким обозначением цели. Чем ближе к конкретным действиям, тем менее заметна цель или целесообразность действия. Чтобы не сделать ошибочного вывода о целесообразности тех или иных конкретных функций управления необходимо иметь в виду следующую структуру функции: функция ---> подфункция ---> виды деятельности ---> должности ---> задания ---> операции ---> действия[6].

Названная структура управленческих функций свидетельствует о том, что виды деятельности, составляющие функции управления являются весьма сложными. При переходе от функции к действиям может происходить потеря целенаправленности, но в целом любая функция управления должна быть целенаправленной, с установлением строгой иерархии целей. Говоря о целенаправленности управленческих функций, следует иметь в виду, что каждая из них, естественно, отличается своими, присущими только ей, целями и задачами. Однако в совокупности все функции управления отражают главную организационную цель- достижение согласованности между управляющей и управляемой системами.

Ознакомление с положением дел на местах, результаты опросов слушателей Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации подтверждают вывод о том, что в организационной деятельности органов прокуратуры по существу не применяются строго целевые программы, позволяющие решать те или иные управленческие вопросы, проблемы, ситуации. Управление в прокуратуре зачастую осуществляется по усмотрению конкретного руководителя. Поэтому нередко приходится убеждаться, что различные действия и решения по реализации функций управления, например, таких как планирование, контроль, организация, руководство и т. п. не являются строго целенаправленными. Установление в этой связи всеобъемлющего правового порядка регулирования управленческих функций помогло бы решить названную проблему.

Другим признаком, характеризующим определенный сложный вид деятельности в качестве функции управления в прокуратуре, является ее субъектно-объектный состав.

В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. ст. 4, 12, 13) субъектами управления в прокуратуре являются Генеральный прокурор РФ, а также любой вышестоящий прокурор по отношению к нижестоящему и подчиненному работнику прокуратуры. Другими словами, любой руководитель органов прокуратуры при определенных условиях реализует функции управления.

Представляется, что к субъектам, осуществляющим функции управления, следует отнести не только тех лиц, которые, используя свои полномочия, полностью реализуют определенные виды управленческой деятельности. Некоторые работники органов прокуратуры выполняют отдельные операции или действия, составляющие эти виды деятельности, и поэтому они тоже выполняют функции управления.

В любом случае, однако, субъектами управления являются должностные лица органов прокуратуры, наделенные правом принятия управленческих решений и способные осуществлять управленческие действия, в силу установленного в законе принципа подчиненности или специального акта реализации прав и обязанностей руководителя.

Таким образом, определяющим признаком, по которому органы или должностные лица могут быть отнесены к категориям субъектов управленческих функций, является принцип подчиненности, основанный на отношениях субординации или, другими словами, - власти и подчинения.

Объектами управления в прокуратуре являются нижестоящие и подчиненные органы прокуратуры, подразделения и отдельные должностные лица. При этом необходимо иметь в виду, что управленческое воздействие имеет определенную смысловую нагрузку и поэтому оно, хотя и направлено указанным адресатам, но смыслом своим имеет оказание влияния на их деятельность. Это обстоятельство следует иметь в виду, потому что существует мнение, что объектом управления может быть только деятельность. Однако, признавая, что путем управленческого воздействия происходит изменение деятельности, имеется все же в виду, что само воздействие осуществляется на конкретное починенное субъекту управления физическое или юридическое лицо.

Названные объекты являются общими для всех функций управления. В то же время в литературе высказано мнение, что функции управления обособляются в зависимости от особенностей, присущих объекту управления. Однако, если иметь в виду диалектическую взаимосвязь между категориями объект и предмет, как общее и единичное, то, видимо, будет более справедливым утверждение, что индивидуальность функциям управления придает в большей степени не объект, а предмет. Безусловно, названное соотношение предмета и объекта как части и целого, не означает механического соединения частей. Свойства объекта как целостности системы определяются не только и не столько суммированием свойств его отдельных элементов, сколько свойствами его структуры, особыми системообразующими, интегральными связями рассматриваемого объекта. Предметом функций управления в этом случае должны стать конкретные, введенные в процесс деятельности прокуратуры элементы, свойства, взаимосвязи, которые в целом дают представление о системе и структуре управления.

Предметы управленческих функций в большей степени отражают содержательный аспект управления, а именно, различные обстоятельства, относящиеся к организации функционирования подчиненной системы.

В этой связи в системе органов прокуратуры можно выделить такие предметы управленческих функций, которые условно можно объединить в три группы.

Первая группа предметов управленческих функций может быть сформулирована с позиции внутреннего управления органов прокуратуры, это: распределение обязанностей, планирование, организация взаимодействия структурных единиц, организация работы по этапам внутреннего управления (информационно-аналитическая работа, разработка вариантов решений, принятие решения, организация работы по осуществлению принятых решений) и т. д…

Ко второй группе следует отнести предметы управленческих функций, связанных с реализацией внешнефункциональных целей и задач деятельности системы органов прокуратуры. К ним относятся вопросы организации общего надзора прокуратуры, надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, участия прокурора в суде по гражданским, арбитражным и уголовным делам, надзора за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, правотворческой и международной деятельности, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и некоторые другие.

Третья группа предметов управленческих функций связана с обеспечивающей подсистемой управления. Сюда можно отнести вопросы организации работы с кадрами, систематизации законодательства, статистики, делопроизводства, финансово-хозяйственной деятельности, материально-технического обеспечения.

Следующим признаком, характеризующим управленческие функции в прокуратуре, является их содержательный аспект. Он состоит в том, что реализация управленческих функций связана с целенаправленным воздействием субъектов управления на объекты. Учитывая ранее сказанное о субъектно-объектном составе управленческих функций, следует иметь в виду, что целенаправленное воздействие отражает содержательный аспект управленческих функций с любым субъектно-объектным составом независимо от типа их взаимосвязи.

Это воздействие осуществляется через систему конкретных действий, операций, видов деятельности, совершаемых должностными лицами, специалистами и техническими работниками органов прокуратуры.

Воздействие может быть прямым и косвенным. В системе управления органами прокуратуры до сих пор чаще применяется прямое воздействие в виде административно-командных методов управления. В основном это объясняется тем, что в системе управления органов прокуратуры преобладают субординационные отношения, основанные на принципе подчиненности. Существующая централизованная, иерархическая структура органов прокуратуры с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим создает условия для преобладания управленческих связей по типу "сверху - вниз". В таких структурах административно-командные методы имеют широкое применение. Прямое воздействие непосредственно обращено к конкретному работнику, принуждая его с помощью приказов, указаний и других форм воздействия к нужному для руководителя поведению.

Представляется, что более эффективно, однако менее развито в системе управления органов прокуратуры применение косвенного воздействия. Оно предусматривает создание условий, побуждающих к необходимому действию через мотивы, потребности, интерес конкретного сотрудника.

Косвенное воздействие более характерно для разрешения управленческих ситуаций участниками отношений, когда связь между субъектами и объектами управления строится по горизонтали либо по типу "снизу-вверх".

Управленческие функции реализуются в управленческом процессе, который состоит из логически взаимосвязанных, последовательных этапов. Эти этапы имеют свойство повторяться, образуя тем самым управленческий цикл.

В настоящее время в литературе по социальному управлению нет единого мнения о количестве и очередности стадий в управленческом цикле. В то же время по существу все авторы в предлагаемые управленческие циклы вводят четыре основных этапа: сбор и анализ информации, принятие на этой основе управленческих решений, организация исполнения решений, контроль.

Любая управленческая функция содержит названные стадии. Таким образом, реализация управленческих функций идет через управленческий процесс. Одновременно следует назвать и другую характерную особенность реализации управленческих функций. Она состоит в том, что управленческим функциям соответствуют определенные формы или процедуры, в которых они протекают.

Как справедливо отмечается, "управленческие процедуры при условии, конечно, их рациональности и четкого соблюдения на практике создают устойчивый и четкий порядок управленческой деятельности". Правда, толкование термина "процедура" неоднозначно. Однако, представляется возможным под процедурой понимать прежде всего порядок совершения действий и операций, образующих определенный вид (виды) деятельности, необходимые для решения какой-либо задачи[7]. Несомненно, определенный порядок любого вида деятельности имеет большое значение для повышения ее эффективности. В управленческой деятельности органов прокуратуры сложилась, например, процедура проведения проверок работы нижестоящих прокуратур и подразделений.

Эта процедура в свое время нашла закрепление в приказах и указаниях Генерального прокурора СССР, а в настоящее время - в правовых актах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, в издаваемых методических рекомендациях по проведению таких проверок. В то же время следует отметить, что закрепление процедуры проведения проверки работы нижестоящих прокуратур в различных управленческих актах снижает ее эффективность. Было бы гораздо лучше иметь единый документ, регламентирующий эту широко распространенную деятельность вышестоящих органов прокуратуры. Другим примером определенной процедуры может служить сложившаяся практика подготовки планов работы в системе органов прокуратуры.

Как известно, процедуры могут быть закреплены в законе. В этом случае они приобретают статус урегулированной юридическими нормами процессуальной деятельности. В практике управления органами прокуратуры, однако, таких процедур нет. Это, с одной стороны, позволяет любому вышестоящему прокурору по-своему определять порядок реализации функций управления, и тем самым развивает самостоятельность и инициативу при принятии решений. С другой стороны, нельзя не заметить, что определенный организационный порядок вводит в организационно-управленческую деятельность прокуратуры стереотип или автоматизм. За счет этого механизм организации прокуратуры действует одновременно и слаженно без вмешательства руководителя. Поэтому введение процедур при реализации функций управления, закрепление их в некоторых необходимых случаях в законе ведет к организационной упорядоченности и, как следствие, к хорошим результатам деятельности прокуратуры.

Следует только заметить, что эффективность процедуры снижается в связи с присущей для сотрудников тенденцией сохранять организационный порядок, однажды введенный, по возможности долго. А это может сдерживать прогрессивное развитие организации работы органов прокуратуры. Поэтому перед руководством органов прокуратуры стоит задача разработки и внедрения таких процедур, которые сами бы служили источниками стимулов, требовали бы творческой самостоятельности, поиска и смелости в решении организационных вопросов.

Названные характерные черты, присущие управленческим функциям в системе управления органами прокуратуры, позволяют сделать обобщающий вывод о понятии функций управления. К ним следует отнести сложные виды целенаправленной дея-тельности органов прокуратуры, подразделений и должностных лиц по достижению согласованности в организации прокурорского надзора и предварительного следствия, реализуемые через управленческий процесс в определенном процедурном порядке.

Функции управления, будучи сложными видами управленческой деятельности, в совокупности составляют содержание управления в прокуратуре. Другими словами, управление выступает как набор функций. Поэтому, представляется обоснованным вопрос о том, какие конкретные функции управления входят в этот набор?

Изучение научной литературы по социальному управлению, а также анализ практики управления приводит к убеждению, что однозначного ответа на поставленный вопрос нет. Существует достаточно много различных признаков, которые могут быть положены в основу классификации функций управления. Это привело к тому, что многие авторы предлагают в научных работах различные классификации. Это происходит потому, что универсальных признаков, которые можно было бы положить в основу классификации функций управления пока не установлено.

Множество классификаций функций управления тем не менее позволяет сформировать представление о наиболее признанных. В этой связи следует отметить, что функции управления могут быть общими и специальными (конкретными).

К общим функциям управления относятся такие виды управленческой деятельности, которые обязательны для успешной работы любой системы управления. К ним относятся: планирование, организация, координация, мотивация (стимулирование), контроль.

При этом количество общих функций управления и их последовательность может быть несколько иными. К числу общих функций управления нередко, например, относят аналитическую работу, прогнозирование, регулирование, руководство, проверку исполнения. Однако по существу это не меняет характер работы по управлению любой организационной системой.

Специальные функции управления характерны для конкретных организационных систем, имеют некоторую специфику, которая определяется, прежде всего, предметом деятельности субъектов и объектов управления.

Ведя речь о функциях управления в органах прокуратуры, следует иметь в виду, что в научной литературе вопрос о специальных функциях управления не рассматривается. Этот факт не свидетельствует, однако, что таковых в системе управления органами прокуратуры нет. Просто уровень исследований функций управления остается весьма низким. Что касается общих функций управления, то они называются авторами по-разному.

Обобщая имеющиеся определения, можно выделить общепризнанные функции управления в органах прокуратуры. Такими функциями являются: учет и анализ деятельности прокуратуры (информационно-аналитическая работа), прогнозирование и планирование, использование которых позволяет сформировать цели предстоящей деятельности прокуратуры, наконец - организация, руководство и контроль, за счет которых обеспечивается реализация планов.

Несмотря на, казалось бы, бесспорность существования и использования в практической работе названных функций управления, проблема заключается в том, что в законодательстве о прокуратуре и в теоретических исследованиях фактически не раскрывается содержание названных функций, а также условий их использования для решения задач прокурорского надзора и предварительного следствия, эффективного функционирования всей системы органов прокуратуры. Поэтому реализация управленческих функций происходит зачастую по усмотрению конкретного руководителя, что нередко ведет к рассогласованности конкретных целей и задач организации и деятельности централизованной системы органов прокуратуры.

Глава III . Организационно-правовые основы управления кадрами в органах прокуратуры Российской Федерации

§1. Управление кадрами в органах прокуратуры

Управление кадрами представляет собой динамично развивающуюся систему, элементами которой выступают основные направления, этапы, принципы, виды и формы кадровой работы. Будучи системным явлением, управление кадрами связано с целенаправленным воздействием на людей по поводу их совместной деятельности в достижении намеченных общественно- полезных целей. Применительно к кадрам прокуратуры оно направлено на формирование представления о важнейших и необходимых качествах работника прокуратуры, о формах и методах их подготовки для работы в органах прокуратуры, об их лучшей расстановке, организации коллектива сотрудников, объединенных единством целей и способных с наибольшей эффективностью использовать свой внутренний потенциал для решения задач, стоящих перед органами прокуратуры.

Совокупность целей, направлений, форм и методов управления кадрами складывается в единую систему кадровой работы, основными подсистемами которой являются:

а) подсистема анализа, планирования и прогноза кадров. Основной задачей этой подсистемы выступает формирование объектов и структур управления, расчет потребности в кадрах необходимых профессий, специальностей и квалификации. Иными словами определяется: «Кто нужен и в каком количестве?»;

б) подсистема подбора, расстановки, оценки и непрерывного обучения кадров. Основными задачами являются качественное обеспечение сформированных объектов и структур управления необходимыми кадрами, а также организация эффективного стимулирования их деятельности;

в) подсистема рационального использования кадров и тем самым создание высокопрофессионального трудового коллектива.

В прокуратуре управление кадров относится к обеспечивающей системе, способствующей получению общеполезных результатов деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Главной целью управления кадрами органов прокуратуры является создание оптимальных организационных условий для формирования качественно нового состава кадров органов прокуратуры, способных максимально эффективно осуществлять задачи прокурорского надзора, предварительного следствия и иной деятельности, установленных для органов прокуратуры в федеральном законе « О прокуратуре Российской Федерации»

Управление кадрами связано с кадровой политикой, которая определяется как конкретно-историческая идеология использования человеческого потенциала. Кадровая политика предполагает формирование системы взглядов на существующие кадровые проблемы, определение стратегических целей, принципов кадровой работы, системы оценок и другие важнейшие характеристики работы с кадрами.

Кадровая политика формируется на основе анализа структуры кадров, эффективности их труда, прогнозирования процессов производства и управления. Применительно к кадрам органов прокуратуры для выработки кадровой политики важно проанализировать и:

1. Установить состояние действующей структуры кадров;

2. Установить степень реализации, стоящих перед органами прокуратуры задач прокурорского надзора, предварительного следствия, иной деятельности;

3. Определить условия повышения эффективности работы относительно происходящих в стране политических, экономических и иных процессов развития.

Следует, однако, заметить, что если первые два условия вполне выполнимые, то на третье - трудно дать однозначный ответ. К сожалению, нынешнее состояние политических, экономических и правовых реформ в России, отсутствие четко выраженной государственной политики развития не позволяют выявить их устойчивые тенденции.

И все же при всех трудностях формирования эффективной кадровой политики, видимо, возможно, назвать некоторые ее направления. В частности, в период глубоких и коренных изменений законодательства безошибочным признанием будет то, что к числу основных направлений кадровой политики органов прокуратуры в современный период необходимо отнести всеобщую переквалификацию прокурорских работников и их последовательную и неуклонную ориентацию на общеполезные результаты деятельности органов прокуратуры.

Эффективность управления кадрами зависит от кадровой стратегии. К сожалению, достаточно четкой официальной формулировки стратегии кадровой работы в органах прокуратуры нет. Между тем, в управленческой терминологии под стратегией понимается определение успешных направлений деятельности организации. Главным элементом, характеризующим ее сущность, является фактор успеха. В определенной степени стратегия может рассматриваться как план, но не план конкретных мероприятий, а определенная последовательность в системе взглядов, идей, реализация которых обеспечивает успех в достижении поставленных целей. Стратегия является принципиальной основой планирования кадровой работы на предстоящий период.

Любая стратегия должна включать в себя несколько обязательных элементов или условий. На первом месте среди ее составляющих элементов должна быть система целей, включающая в себя генеральную, общие и специальные желаемые идеи, к которым должна стремиться организация. В нашем случае такой организацией является прокуратура.

Вторым важным элементом стратегии должны стать приоритеты развития, то есть в условиях постоянного дефицита ресурсов для достижения целей важно сформировать наиболее важные участки приложения сил. Фактически важно получить ответ на вопрос: куда необходимо вложить силы и средства в первую очередь?

Третьим элементом стратегии являются правила осуществления управленческих действий.

Стратегии могут быть главными, специальными и функциональными. Они формируются по двум группам процессов, в которых участвует любая организация. Это процессы функционирования и развития.

Применительно к управлению кадрами органов прокуратуры можно утверждать, что под стратегией кадровой работы следует понимать общий план сформированных в определенный период идей и взглядов на проблему кадров органов прокуратуры, которые в перспективе следует реализовать, и которые обеспечат успех в достижении целей деятельности органов прокуратуры. Проще говоря, сформировать стратегию управления кадров органов прокуратуры означает: назвать факторы успеха в реализации кадровой политики и получении нового качества кадрового состава органов прокуратуры на определенный период деятельности.

Для формирования стратегии кадровой работы органов прокуратуры важно иметь по возможности полные знания о трех группах обстоятельств.

Во-первых, необходимо иметь объективные сведения о действующем кадровом составе органов прокуратуры. Во-вторых, важно иметь четкое и ясное представление о фактическом месте и роли прокуратуры в государственной системе Российской Федерации, на что со всей очевидностью, указывают ее результаты деятельности. В-третьих, требуется наличие сведений об оценке деятельности органов прокуратуры со стороны общества и государства.

В настоящее время в качестве стратегии работы с кадрами органов прокуратуры должно стать формирование высокопрофесионального кадрового состава, оценка его по результатам профессиональной деятельности, стабильность кадрового состава и необходимая ротация. В данном случае речь идет о сокращенной стратегии развития прокуратуры, В качестве цели выбрано формирование высокопрофессионального кадрового состава, в качестве объекта или направления приложения сил- кадры органов прокуратуры. К правилам, как обязательному элементу стратегии, следует отнести оценку по результатам профессиональной деятельности, стабилизацию кадрового состава и необходимую его ротацию.

Создание высокопрофессионального кадрового состава в органах прокуратуры, предполагает также формирование бескорыстной личности работника прокуратуры, способной правильно понять цели и задачи деятельности органов прокуратуры, стремящейся имеющимися полномочиями оказать всяческое содействие охране законных прав и свобод граждан и государства в целом. Профессиональные результаты деятельности должны стать реальным стимулом удовлетворенности работой в органах прокуратуры. Здесь же следует отметить, что высокопрофессиональный работник органов прокуратуры менее всего подвержен различным влияниям, в том числе, и корыстного свойства. Надо признать, что глубокие профессиональные знания являются естественным психологическим барьером, не позволяющим работать плохо.

Организация кадровой работы является служебной обязанностью каждого руководителя прокуратуры. Все решения относительно кадров приобретают силу только после оформления приказом руководителя органа или учреждения прокуратуры. Наряду с прокурорами-руководителями работу с кадрами в органах прокуратуры осуществляют специальные подразделения, должностные лица, ответственные за кадровое обеспечение соответствующего органа, учреждение или в целом системы органов прокуратуры и именуемыми кадровыми службами.

Управление кадрами в прокуратуре определяется прежде всего существующей структурой построения системы органов прокуратуры, состоящей, как правило, из трех звеньев или трех уровней, единством и централизацией построения этой системы, подчиненностью нижестоящих прокуроров вышестоящим.

На уровне прокуратуры города, района и приравненных к ним прокуратур прокуроры-руководители, хотя и не обладают всеми полномочиями по управлению кадрами оперативного состава, тем не менее, фактически осуществляют работу с кадрами не только вспомогательного, но и основного персонала.

В частности, прокурор города, района:

- ведет учет и отбор кандидатов на вакантные должности помощников прокуроров

и следователей;

- организует работу по повышению квалификации и обучению прокурорских работников;

- оценивает их работу;

- готовит и подписывает аттестации на своих заместителей, помощников,

следователей и их помощников, специалистов;

- вносит предложения вышестоящему прокурору о назначении, перемещении и

освобождении прокурорских работников, их поощрении и дисциплинарной ответственности, присвоении им классных чинов;

- назначает на должность и освобождает от должности работников, не занимающих

должности прокуроров и следователей;

- налагает дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого

выговора, а также увольнения работников, назначаемых им на должность.

На уровне прокуратуры субъекта РФ и приравненных к ним прокуратур вместе с прокурорами-руководителями функции кадровой службы осуществляют старшие помощники и помощники прокуроров субъектов РФ по кадрам, на которых возложена фактически вся работа по кадровому обеспечению прокуратур. Во многих прокуратурах этого уровня созданы самостоятельные отделы кадров. Эти подразделения организуют кадровую работу не только в аппарате прокуратуры субъекта РФ, но в нижестоящих прокуратурах городского и районного звена.

Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры в соответствии со ст. 18 Закона о прокуратуре, руководят деятельностью прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленные Генеральным прокурором РФ.

Они в пределах своей компетенции назначают на должность и освобождают от должности работников аппарата, за исключением своих заместителей, заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров и других работников нижестоящих прокуратур. Прокурорам субъектов Федерации, приравненным к ним прокурорам приказом Генерального прокурора РФ от 06 августа 2002 г. №48 «О полномочиях руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в дисциплинарной и некоторых других сферах» делегировано право наложения дисциплинарных взысканий на прокуроров районного звена.

На федеральном уровне в Генеральной прокуратуре РФ основным субъектом кадровой службы является Генеральный прокурор РФ, который в соответствии с предоставленными полномочиями руководит системой прокуратуры и в частности:

- издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений

прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие порядок реализации мер материального и социального обеспечения;

- в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и

структуру Генеральной прокуратуры;

- определяет полномочия структурных подразделений;

- устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и

учреждений прокуратуры.

Кроме того, именно в исключительной компетенции Генерального прокурора РФ находятся назначение на должность и освобождение от должности прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров и их заместителей; прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров; директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры РФ и их заместителей.

Кадровую службу в структуре Генеральной прокуратуры РФ представляет самостоятельное подразделение — управление кадров, состоящее из пяти отделов. Первый отдел занимается кадрами центрального аппарата. В компетенцию второго отдела входят организационно-методическое обеспечение, штаты и обучение кадров. Третий отдел занимается кадрами территориальных органов прокуратуры, а четвертый функционирует как отдел пенсионного обеспечения. Кроме того, в составе управления кадров действует отдел служебных проверок.

Управление кадров Генеральной прокуратуры РФ выполняет следующие функции:

- организует, направляет и осуществляет контроль за работой с кадрами в

прокуратурах субъектов РФ, военных и специализированных прокуратурах;

- совместно с другими подразделениями осуществляет работу по подбору,

расстановке, использованию, воспитанию и обучению кадров в Генеральной прокуратуре РФ;

- проводит проверки работы с кадрами, оказывает практическую помощь в

организации кадровой работы;

- готовит материалы по кадровым вопросам для рассмотрения на заседаниях

коллегии и оперативных совещаниях при руководстве Генеральной прокуратуры РФ.

Важным направлением работы управления кадров является контроль за соблюдением порядка и условий прохождения службы в органах прокуратуры, исполнения органами прокуратуры требований законодательства, приказов и иных правовых актов Генерального прокурора по кадровым вопросам.

Управление кадров также занимается подготовкой резерва для выдвижения на должности прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров и их заместителей, начальников управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ и их заместителей.

Соответственно отделы управления кадров готовят материалы о назначении и освобождении работников по должностям, назначение на которые являются исключительной компетенцией Генерального прокурора РФ, о присвоении классных чинов, по аттестации руководящих работников.

Вопросами кадровой работы в Генеральной прокуратуре РФ занимаются также заместители Генерального прокурора РФ, в том числе и заместители, курирующие управления и отделы Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, начальники управлений и отделов, которые несут ответственность за формирование качественного состава прокурорских кадров.

§2. Особенности службы в органах прокуратуры

Важным системообразующим признаком управления кадрами органов прокуратуры является то, что прокурорские работники в соответствии с требованиями федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации» являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы. И это обстоятельство безусловно должно учитываться при организации в системе органов прокуратуры всей кадровой работы.

Под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Соответственно служба в органах прокуратуры как специальный вид государственной службы (правоохранительная служба) — это деятельность прокурорских работников по реализации полномочий от имени Российской Федерации по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории и по выполнению иных функций, установленных федеральными законами.

Как и иная государственная служба, служба в органах прокуратуры строится на принципах и условиях, установленных Федеральными законами от 31 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации и от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» с учетом особенностей, предусмотренных Законом о прокуратуре.

К принципам службы в органах прокуратуры следует отнести:

- требование законности, выражающееся в соблюдении Конституции РФ,

трудового и другого законодательства, регулирующего деятельность и прохождение службы прокурорскими работниками;

- равный доступ граждан к службе и единство требований к прохождению службы

в органах прокуратуры с учетом профессиональной, моральной и возрастной пригодности, безупречности репутации;

- сочетание гласности и конфиденциальности при подборе, расстановке и

использовании кадров органов прокуратуры и при осуществлении ими государственной службы;

- профессионализм и компетентность прокурорских работников, предполагающих

высокую степень выполнения обязанностей по должности и достаточный объем знаний, умений и навыков для успешной реализации функциональных обязанностей;

- внепартийность службы;

- стабильность и ротацию кадров прокуратуры в сочетании с правом

продвижения по службе по результатам труда с учетом способностей и квалификации.

К основам службы в органах прокуратуры, характеризующим ее сущность, относятся такие элементы, как: правовое положение прокурорских работников, поступление на службу, условия службы, а также прекращение службы.

Правовой статус прокурорских работников представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, установленных законодательством и гарантированных государством.

Закон о прокуратуре по объему прав и обязанностей разграничивает четыре группы прокурорских работников:

- прокуроры и следователи - лица, занимающие прокурорские и следственные должности (в их число входят заместители прокуроров, помощники по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров и другие);

- военные прокуроры и следователи;

- научные и педагогические работники научных и образовательных учреждений прокуратуры; руководители и другие работники этих учреждений, непосредственно занятые научной и преподавательской деятельностью;

- все другие прокурорские работники, имеющие классные чины (воинские звания).

Каждому прокурорскому работнику как государственному служащему предоставляются права:

- на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по

занимаемой должности;

- продвижение по службе, переподготовку (переквалификацию) и повышение

квалификации за счет средств соответствующего бюджета;

- объединение в профессиональные союзы;

- обжалование вышестоящему руководителю и (или) в суд решения руководителей органов и учреждений прокуратуры по вопросам прохождения службы;

- ознакомление со всеми материалами, находящимися в его личном деле, приобщение к личному делу своих объяснений в письменной форме;

- получение бесплатного форменного обмундирования и другие права.

К числу основных обязанностей прокурорских работников относятся:

- соблюдение Конституции РФ и других законов;

- добросовестное исполнение должностных обязанностей;

- соблюдение правил внутреннего трудового распорядка;

- сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны;

- исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных.

На прокурорских работников полностью распространяются ограничения, установленные ст. 11 Федерального закона от 31 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». К их числу относятся запреты:

- на занятие другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной

и иной творческой деятельностью;

- избрание депутатом законодательного (представительного) органа РФ,

законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;

- занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

- получение от физических и юридических лиц вознаграждения, связанного с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

участие в забастовках;

- быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности;

- выезд в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением специальных случаев и иные запреты.

Прокурорам и следователям дополнительно предоставляются полномочия, связанные с выполнением их служебных обязанностей. Так, прокуроры и следователи имеют право на постоянное ношение и хранение предназначенного для личной защиты боевого ручного стрелкового оружия (пистолеты, револьверы) и специальных средств, а также на применение их в установленном порядке. Прокуроры при осуществлении возложенных на них функций по надзору за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и других функций вправе: беспрепятственно входить на территории и в помещении органов, иметь доступ к их документам и материалам, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов, освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов, возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении, осуществлять иные полномочия, предусмотренные Законом о прокуратуре и другими законами.

Прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы пожизненно присваиваются классные чины.

Военные прокуроры и следователи, а также другие офицеры органов военной прокуратуры имеют статус военнослужащих и обладают правами и льготами, установленными Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и Законом о прокуратуре.

Приобретение правового статуса прокурорских работников связано с моментом поступления лиц на службу в органы прокуратуры. В соответствии со ст. 401 Закона о прокуратуре лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:

- имеет гражданство иностранного государства (в том числе гражданство СНГ);

признано решением суда недееспособным или ограничено дееспособным;

- лишено решением суда права занимать государственные должности

государственной службы в течение определенного срока;

- имело или имеет судимость;

- имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует

исполнению им служебных обязанностей;

- состоит в близком родстве или свойстве с работником органа или учреждения

прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

- отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям,

составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

Особые требования к приему на службу в органы прокуратуры предъявляются к прокурорам и следователям. Ими могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющим государственную аккредитацию и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами и пригодные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.

Кроме того, на должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров могут назначаться лица, не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее 3 лет.

На должности прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее 5 лет.

Для лиц, впервые принимаемых на службу в органы прокуратуры, за исключением лиц, окончивших образовательные учреждения высшего профессионального и среднего профессионального образования, в целях проверки их соответствия занимаемой должности может устанавливаться испытание на срок до 6 месяцев.

Учитывая значимость службы на должности прокурора или следователя, лицо, впервые назначаемое на эти должности, принимает Присягу прокурора (следователя). Принятие особой Присяги предусматривается и для вновь назначаемого Генерального прокурора РФ.

Исходя из централизации системы органов прокуратуры, подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, в Законе о прокуратуре определены полномочия по назначению на должность и освобождению от должности прокурорского работника. При этом к исключенной компетенции Генерального прокурора РФ отнесено назначение на должность и освобождение от должности:

а) в Генеральной прокуратуре РФ — начальников главных управлений, управлений и отделов и их заместителей, советников и других прокуроров и следователей аппарата, перечисленных в ст. 405 Закона о прокуратуре;

б) прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров по согласованию с субъектами Федерации;

в) заместителей прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров;

г) прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров;

д) директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры и их заместителей.

Прокурор субъекта РФ, приравненные к нему прокуроры, назначают на должность и освобождают от должности:

а) работников аппарата, соответствующей прокуратуры, за исключением своих заместителей;

б) заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, следователей по особо важным делам, старших следователей и их помощников нижестоящих прокуратур.

Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры назначают на должность и освобождают от должности работников, не занимающих должности прокуроров и следователей.

Как и для всех категорий государственных служащих, для прокурорских работников для определения соответствия занимаемой должности и в целях повышения квалификации, укрепления служебной дисциплины проводится аттестация. Порядок проведения аттестации установлен Положением об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры РФ, утвержденным приказом Генерального прокурора РФ от 30 октября 1998 г. № 74. В нем также определено, что аттестация проводится не реже одного раза в 5 лет.

За примерное исполнение прокурорскими работниками своих обязанностей по службе к ним применяются наряду с обычными поощрениями такие, как: награждение именным оружием; награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», а также знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора РФ.

Особенности дисциплинарной ответственности работников прокуратуры заключаются в том, что они могут быть подвергнуты дисциплинарному взысканию не только за нарушения по службе, но и за совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника. Они могут быть предупреждены о неполном служебном соответствии, понижены в классном чине. Работник, совершивший проступок может быть временно (но не более чем на один месяц) до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания отстранен от должности с сохранением денежного содержания.

Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Важным элементом службы в органах прокуратуры являются условия прохождения службы, к числу которых относится внутренний распорядок, продолжительность рабочего времени, отпуска, денежное содержание, меры правовой и социальной защиты различных категорий прокурорских работников.

На службу в органы и учреждения прокуратуры лица принимаются на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок или на срок не более 5 лет. Поэтому в соответствии с трудовым законодательством на прокурорских работников возлагаются обязанности по соблюдению правил внутреннего распорядка, установленные в органе или учреждении прокуратуры. В Генеральной прокуратуре РФ действуют Правила внутреннего трудового распорядка и используются формы трудового договора, утвержденные приказом Генерального прокурора РФ от 12 ноября 2002г. №67.

На прокурорских работников распространяется общая продолжительность рабочего времени, предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск и другие гарантии с учетом особенностей прохождения данного вида службы. Эти особенности касаются продолжительности отпуска, установленного в количестве 30 календарных дней без учета времени следования к месту отдыха и обратно с оплатой стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации и предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за стаж службы до 15 календарных дней.

Денежное содержание прокурорских работников состоит из должностного оклада; доплат за классный чин, выслугу лет, особые условия службы (в размере 50% должностного оклада); доплат за сложность, напряженность и высокие достижения в труде (в размере до 50% должностного оклада); процентных надбавок за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации»; денежного поощрения (премии) по итогам за квартал и год.

Пенсионное обеспечение прокуроров и следователей, научных и педагогических работников и членов их семей осуществляется применительно пенсионного обеспечения лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и членов их семей. Этой категории прокурорских работников, имеющим право на пенсию за выслугу лет, предусматривается также выплата ежемесячной надбавки к денежному содержанию в размере 50% пенсии, которая могла быть им назначена.

Прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Они подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму, равную 180-кратному размеру их среднемесячного содержания. Законодательством предусматриваются и другие льготы и гарантии различным категориям прокурорских работников в связи с прохождением ими службы в органах прокуратуры.

К особенностям прекращения службы прокурорских работников относится возможность их увольнения помимо оснований, предусмотренных трудовым законодательством, в связи с выходом в отставку и по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры в случаях достижения предельного возраста пребывания на службе, прекращения гражданства РФ, нарушения присяги прокурора (следователя), а также совершения проступков, порочащих честь прокурорского работника, несоблюдения ограничений, связанных со службой, разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.

Контроль за соблюдением порядка и условий прохождения службы прокурорскими работниками осуществляется соответствующими кадровыми службами органов и учреждений прокуратуры.

§3. Основные виды кадровой работы в органах прокуратуры

Содержание работы с кадрами в основном выражается в осуществлении правильного отбора, расстановки, закреплении и воспитании кадров. Наряду с этим кадровое обеспечение предполагает выполнение и других видов работы, непосредственно направленных на формирование качественного кадрового корпуса прокурорских работников. Поэтому к основным видам кадровой работы обычно относят:

1. Анализ кадровой работы.

2. Отбор, расстановка, закрепление и воспитание кадров.

3. Аттестацию работников органов прокуратуры.

4. Работу с внутренним кадровым резервом.

5. Профессиональную подготовку и повышение квалификации прокурорских работников.

6. Учет кадров и отчетность о работе с кадрами.

7. Делопроизводство.

Указанные виды кадровой работы, находясь во взаимосвязи и дополняя друг друга, позволяют развивать новые подходы в кадровой политике всей системы органов прокуратуры, способствовать успешному выполнению прокурорами и следователями возложенных на них обязанностей по службе.

Первоначальным этапом организации работы с кадрами является анализ кадровой работы. Сбор и оценка информации о работе с кадрами служат основой для прогнозирования и планирования потребностей в кадрах, определения рациональной структуры управления, наиболее целесообразного использования кадрового потенциала. Систематический анализ профессионального, возрастного состава, дисциплинарной и аттестационной практики позволяет своевременно вносить коррективы в работу с кадрами в органах прокуратуры.

Источниками информации о кадровой работе является статистическая отчетность, различная оперативная информация о работе с кадрами и самих кадрах органов прокуратуры, общая справочная информация о современном состоянии кадрового
обеспечения, в том числе научные и научно-методические материалы.

Процесс непосредственно кадровой работы обычно начинается с отбора кадров для службы в органах прокуратуры. Как уже указывалось, этот вид работы осуществляется фактически на всех трех уровнях системы органов прокуратуры. Как кадровые службы прокуратур субъектов Федерации и Генеральной прокуратуры РФ, так и прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры после определения потребностей в кадрах, наличия вакантных должностей проводят работу по подбору кандидатов для службы в органах прокуратуры.

Источниками пополнения кадрами органов прокуратуры в настоящее время в первую очередь являются образовательные учреждения (институты) системы прокуратуры РФ, а также иные образовательные учреждения высшего профессионального образования, имеющие государственную аккредитацию. Кадровые службы, формируя кадровый резерв, составляют списки претендентов на службу в органы прокуратуры. При этом учитываются все требования Закона о прокуратуре, предъявляемые к кандидатам о профессиональной, возрастной, моральной и медицинской пригодности к прохождению службы в органах и учреждениях прокуратуры.

После изучения, оценки и выбора кандидата на зачисление на службу в прокуратуру обычно следует предложение конкретному претенденту занять определенную вакантную должность. С подобным предложением к кандидату, после беседы с ним, как правило, обращается прокурор-руководитель, в непосредственном подчинении которого будет служить претендент. Завершается процесс отбора кандидатов на службу в прокуратуру приказом соответствующего руководителя прокуратуры о назначении конкретного лица на определенную должность.

К следующим видам кадровой работы относится деятельность по расстановке, закреплению и воспитанию кадров. Правильность расстановки прокурорских работников выражается в оптимизации структурирования должностей и заполнения их такими работниками, которые по своим профессиональным, деловым и морально-нравственным качествам способны с максимальной результативностью в интересах органов прокуратуры выполнять служебные обязанности. Эффективность расстановки кадров связана с обеспечением возможности служебного роста, с перемещением прокурорских работников по различным должностям.

Надлежащая расстановка кадров и особенно их закрепление в органах прокуратуры, кроме тщательного и ответственного изучения кадрового состава, зависит и от проведения с прокурорскими работниками воспитательной работы. Специфика прокурорско-следственной деятельности вызывает необходимость воспитания у них нравственной чистоты, верности служебному долгу, ответственности за порученное дело. В приказе Генерального прокурора РФ от 11 ноября 1996 г. № 66 «Об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры Российской Федерации» указывается, что внимание руководителей должно быть обращено на непосредственную работу с людьми, на воспитание работников в духе неуклонного соблюдения требований закона, интересов личности, общества и государства, профессиональной этики.

Существенную роль в повышении качественного состояния кадрового корпуса, его профессионализма, возможностей служебного роста выполняет аттестация работников прокуратуры. Согласно ст. 41 Закона о прокуратуре аттестация прокурорских работников проводится для определения их соответствия занимаемой должности и в целях повышения квалификации прокурорских работников, формирования резерва для выдвижения, укрепления служебной дисциплины, а также для присвоения классных чинов (воинских званий).

Порядок и сроки проведения аттестации установлены Положением об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры РФ, утвержденным приказом Генерального прокурора РФ от 30 октября 1998 г. № 74. Аттестация проводится не реже одного раза в пять лет специально создаваемыми в органах прокуратуры аттестационными комиссиями, выводы которых утверждаются соответствующими руководителями прокуратур. По результатам аттестации дается оценка профессиональных, деловых, нравственно-психологических и других качеств аттестуемого лица и делается вывод о соответствии или несоответствии его занимаемой должности. Кроме того, высказываются рекомендации о возможности зачисления в резерв для выдвижения по должности, присвоении классного чина (воинского звания) и другие рекомендации.

Как правило, на основании выводов аттестационных комиссий в органах прокуратуры формируется внутренний кадровый резерв. В отличие от резерва для приема на службу в прокуратуру, внутренний резерв имеет целью выдвижение наиболее подготовленных и проверенных в практической деятельности прокурорских работников на вышестоящие должности. Основанием для включения в резерв служит наличие определенного стажа службы в органах прокуратуры, необходимой профессиональной подготовки, способности к руководящей работе, соответствующих моральных качеств. После зачисления работника во внутренний кадровый резерв с ним проводится работа по дальнейшей подготовки для занятия вышестоящей вакантной должности.

Важным условием служебного роста прокурорских работников является их профессиональная подготовка и повышение квалификации. Кроме получения высшего профессионального образования по юридической специальности, профессиональная подготовка и повышение квалификации в соответствии со ст. 434 Закона о прокуратуре представляют собой систему непрерывного обучения, включающую индивидуальную и групповую учебу по специальным планам, стажировку в вышестоящих органах прокуратуры, научных и образовательных учреждениях прокуратуры, обучение в институтах повышения квалификации.

Наряду с тем, что организация повышения квалификации прокурорских работников является одним из элементов кадровой работы, Законом о прокуратуре повышение уровня квалификации включено в круг служебных обязанностей прокуроров и следователей. Отношение к учебе и рост профессионального мастерства учитывается при решении вопросов о соответствии прокурора или следователя занимаемой должности, их поощрении и влияет на дальнейшее продвижение по службе. Исходя из этого, приказом Генерального прокурора РФ от 28 ноября 1997 г. №71 «О совершенствовании системы подготовки и повышения квалификации прокурорско-следственных кадров» рекомендовано на местах официально использовать часть служебного времени на самостоятельную учебу как основного вида обучения и повышения квалификации.

Повышение квалификации прокурорских работников осуществляется во всех звеньях прокурорской системы. Созданная единая система повышения квалификации включает в себя следующие формы:

- самостоятельную учебу;

постоянно действующие семинары, научно-практические конференции;

- стажировку в структурных подразделениях, кабинетах криминалистики;

- учебу в институтах повышения квалификации Генеральной прокуратуры РФ.

В связи с тем, что официально кадровые службы в органах прокуратуры имеются

только на уровне прокуратур субъектов Федерации, приравненных к ним прокуратур и в Генеральной прокуратуре РФ, работа по учету кадров и отчетность о работе с кадрами проводится именно в этих кадровых подразделениях.

Учет кадров органов прокуратуры осуществляется по различным показателям. Учитывается общая численность оперативных и технических работников (на 1 января 2004 г. штатная численность прокурорских работников составляла 55027 единицы); штатная численность оперативного состава; половозрастной состав прокурорских работников; стаж службы в органах прокуратуры; количество работников, имеющие почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации», награжденных нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры».

Кроме того, в кадровых службах подлежат учету работники, имеющие классные чины (воинские звания), количество аттестованных работников за определенный период, уволенных со службы с выделением оснований прекращения службы в органах прокуратуры. Соответственно учитываются перемещения прокурорских работников, количество поощренных и привлеченных к дисциплинарной ответственности, прошедших повышение квалификации и другие показатели, связанные с прохождением службы.

Большинство показателей по учету кадров сводятся в единую форму отчета о работе с кадрами, установленную для всей системы органов прокуратуры. Эта статистическая отчетность является необходимым источником информации для обобщения и оценки кадровой работы.

Существенное место в работе с кадрами занимает организация делопроизводства. Необходимость правильного технического оформления кадровой работы не вызывает сомнений. Особо выделяется обязательность ведения личных дел на каждого прокурорского работника, оформление и выдача служебных удостоверений, ведение пенсионных дел и других вспомогательных действий, непосредственно связанных с основными видами кадровой работы.

§4. Проблемы и перспективы развития службы и кадрового обеспечения в прокуратуре

В соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. и принятой в ноябре 2002 г. Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» современное состояние государственной службы характеризуется наличием ряда проблем, которые необходимо решить в ближайшие годы. К их числу относится отсутствие целостной системы государственной службы, наличие противоречий в законодательстве о государственной службе, несоответствие социального правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов, государственных служащих и др.

В значительной мере эти проблемы свойственны и службе в правоохранительных органах, и в частности, в органах и учреждениях прокуратуры.

В первую очередь возникает необходимость приведения ряда нормативных правовых актов, в том числе ведомственных, в соответствие с содержанием и сущностью происходящего реформирования государственной службы. Это касается следующих элементом службы в прокуратуре:

- определение наименований должностей государственной службы в прокуратуре,

учреждаемых для выполнения задач и функций возложенных на прокуратуру Законом о прокуратуре;

- установление квалификационных требований к должностям государственной

службы в прокуратуре и к лицам, претендующим на занятие этих должностей;

- формирование перечня должностей государственной службы в прокуратуре для

включения их в реестр должностей федеральной государственной службы и сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации;

- установление должностного (служебного) регламента каждого государственного

служащего прокуратуры, который доложен содержать требования, предъявляемые к нему, его должностные (служебные права), обязанности и ответственность;

- определение способов и условий замещения государственных должностей в

системе прокуратуры (конкурсный отбор, сдача квалификационных экзаменов и т.п.);

- организационное обеспечение службы в прокуратуре (выделение полномочий

кадровых служб в отношении прохождения службы прокурорскими работниками и другие).

По-прежнему, остается насущной потребностью разработка положений об

организации стажирования ( в том числе молодых специалистов), приведения в действие норм Закона о прокуратуре в части награждения работников нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», определение порядка проведения квалификационных экзаменов и присвоения квалификационных разрядов тем государственным служащим, которые не являются прокурорскими работниками.

Особо следует отметить необходимость разработки квалификационных характеристик должностей прокурорских работников и, особенно, должности прокурора города, района как основной среди государственных должностей в системе прокуратуры. Определение хотя бы на ведомственном уровне четких требований к уровню профессиональной подготовленности на должность прокурора города, района, включающих в себя наряду с общими условиями профессиональной пригодности конкретные требованию к уровню знаний, умений и навыков прокурорской деятельности, позволяло бы формировать соответствующие учебные программы и планы повышения квалификации. При этом, учитывая, что замещение должности прокурора города, района предполагает выполнение нового вида профессиональной деятельности и исполнение служебных обязанностей по должности иного профиля, то претенденту на эту должность необходимо не просто обновление теоретических и практических знаний в целях поддержания уровня квалификации для исполнения должностных полномочий, но и получение им новых дополнительных профессиональных знаний, умений и навыков.

Таким образом, речь идет о профессиональной переподготовке прокурорских работников, сущность которой заключается в освоении образовательных программ, предусматривающих изучение общих и специальных дисциплин, необходимых им для выполнения нового вида служебной деятельности. Профессиональная переподготовка отличается от повышения квалификации более длительным обучением (от трех до шести месяцев с отрывом от выполнения должностных обязанностей), освоением дополнительных образовательных программ и завершается итоговой аттестацией (квалификационным экзаменом). Государственные служащие, выполнившие все требования учебного плана, сдавшие квалификационный экзамен, получают диплом о профессиональной переподготовки государственного образца.

Г лава IV . Психологические основы эффективного управления в органах прокуратуры.

§1. Общие психологические предпосылки и особенности управления кадрами в органах прокуратуры

Психология управления кадрами органов прокуратуры связана с общей теорией изучения человека в организации и использованием его личностных особенностей, поведения, отношений, мотивации в деятельности в этой организации.

Руководитель – это человек, который организовывает не только свою работу, но и деятельность подчиненных, поэтому, для успеха общего дела, ему обязательно необходимо уметь разбираться в людях, и в совершенстве ориентироваться в процессе субъект – субъектного взаимодействия с окружающими. Знание основ психологии управления помогает руководителю лучше ориентироваться и понимать не только своих подчиненных, но прежде всего, самого себя. Это даст возможность легче перейти от субъект – объектных к субъект – субъектным отношениям в организации, что объективно создает более оптимальные условия деятельности, повышает качество работы и улучшает взаимоотношения в коллективе.

Как известно, управление кадрами – есть сложный процесс взаимодействия личности руководителя с трудовым коллективом, с целью обеспечения осуществления коллективной профессиональной деятельности в рамках определенной организационной системы. Все ключевые вопросы развития и жизнедеятельности человечества решаются через управление (страной, регионом, организацией, подразделением и т.п.). Общими задачами управления являются: во – первых, обеспечение согласованных действий всех участников трудового процесса; во – вторых, обеспечение качества и эффективности труда при минимальных затратах.

Признано, что для эффективного осуществления процесса управления субъект управления (руководитель в системе органов прокуратуры) должен обладать знаниями, умениями и навыками в следующих областях:

1. в области собственно профессиональной деятельности;

2. в области менеджмента, т.е. теоретических основ управления;

3. в области психологии (что представляет собой человек, как таковой, и как представитель какой – то профессии; что есть характер человека и как именно он функционирует в нем; что такое мотивация человека и какие факторы ее «запускают» и блокируют; какие стадии жизненного и профессионального цикла проходит человек в своем развитии; какие состояния возникают у человека в процессе выполнения трудовой деятельности и как они влияют на работоспособность профессионала и качество его работы);

4. в области командообразования и психологии поведения человека в группе;

5. в области проблем профессионального общения;

6. в области проблем принятия управленческого решения.

Уровень профессионального мастерства руководителя любого уровня определяется тем, насколько ему удается создать самобытный, неповторимый и только ему присущий стиль, который выстроен с учетом общих принципов управления и основополагающих принципов профессиональной деятельности.

В современной науке нет единого и четко определенного взгляда на то, какой стиль должен реализовать руководитель, чтобы получить максимально возможный и качественный результат своей деятельности. С одной стороны, понятно, что в соответствии со своими индивидуально – психологическими особенностями и накопленным опытом, любой руководитель нарабатывает определенные стилевые характеристики управления, которые определяют его индивидуальный стиль деятельности, и приносят желаемый результат. С другой стороны, в современных представлениях об управлении все больше доминирует концепция ситуативного управления – подчеркивается важность умения руководителя быть гибким и реализовывать разные управленческие стратегии в зависимости от ситуации. Обобщая, можно говорить, что современный подход к управлению состоит в объединении двух аксиом:

- управление должно быть системным (а не хаотичным), т.е. строится на основе

знаний объективных законов развития человека и конкретных видов труда;

- управление должно быть ситуативным, т.е. адаптированным к конкретным людям,

проблемам и ситуациям.

Степень возможной адаптации и, как результат - эффективности управленческой деятельности зависит от некоторых общих факторов. К ним следует отнести:

- фактор внезапности и то, насколько с ним можно справиться;

- фактор неопределенности;

- фактор новизны и нестандартности;

- фактор экстримальности действий;

- фактор целостности профессионального труда.

Доказано, что эти факторы определяют ведущие модели управления и стиль решения профессиональных задач.

Изучение проблем эффективности управления кадрами позволило выделить психологические критерии, определяющие уровень эффективности управления в организации. Такими критериями являются:

1. Уровень развития коллектива по параметрам: сплоченности, организованности и ценностно – психологической зрелости.

СПЛОЧЕННОСТЬ - это степень взаимосвязи членов коллектива, совместимость работников, стабильность отношений, единство целей и ориентаций людей в коллективе

ОРГАНИЗОВАННОСТЬ – Это способность коллектива к быстрому и эффективному решению задач; это ответственность и сработанность членов коллектива, и их включенность в управление.

ЦЕННОСТНО – ПСИХОЛОГИЧЕСКАЯ ЗРЕЛОСТЬ – Это ориентированность коллектива на значимые и качественные достижения, на развитие организаци и на саморазвитие каждого внутри общей системы.

2. Социально – психологический климат в коллективе, который определяется учетом следующих показателей:

- наличие атмосферы поддержки и взаимовыручки;

- наличие или отсутствие текучести кадров;

- наличие или отсутствия подлинного авторитета руководителя;

- наличие или отсутствие ссор, конфликтов, антагонизмов, способы их разрешения;

- степень удовлетворенности работников собственной деятельностью и друг другом.

3. Производительность труда. Этот параметр определяется уровнем сложности

заданий, которые может решать коллектив и организация, в целом; и достижение максимально возможного результата деятельности при минимальных затратах.

4. Качество труда и той «продукции», которую выпускает организация (качество решений, исполнения надзора и т.п.).

5.Профессионализм работников – это, прежде всего, наличие профессионального общения и обмена информацией, и систематическая переподготовка профессионалов.

6. Динамизм и гибкость в руководстве: соразмерность методов и средств управления ситуациям, целям и задачам.

7. Научная организация труда: соблюдение элементарных психо – физиологических норм и условий труда.

8. Отсутствие явных профессиональных деформаций сотрудников и грубых нарушений трудовой дисциплины.

Важным элементом, определяющим эффективность управления кадрами в органах

прокуратуры является использование таких функций руководителя, как информирование, мотивирование, воспитание, контроль, прогнозирование. В них в значительной степени отражаются психологические аспекты управленческой

деятельности.

Реализуя функцию информирования, прокурор-руководитель сообщает своим подчиненным коллегам что нужно делать, когда, с каким результатом, в какие сроки, с каким эффектом. Данная функция осуществляется на основе знаний и умений в сфере общечеловеческого и профессионального общения.

Функция мотивирования предполагает, что прокурор-руководитель создает такие условия, в которых подчиненные сотрудники имеют желание качественно и эффективно выполнять свои профессиональные задания. Это условия, при которых подчиненных не надо избыточно контролировать. Достаточным является финальный контроль, по результату. Для осуществления данной функции необходимо, в идеале, знание человеческой природы и тонкостей мотивации, в целом, и возможные мотивационные особенности конкретных подчиненных работников.

Воспитание, как функция руководителя, зачастую в пособиях по управлению не рассматривается. Между тем это одна из ключевых задач управления, которая всегда сопровождает деятельность руководителя, даже если в его подчинении всего один человек. Воспитание- это большой резерв влияния руководителя на своих подчиненных и основа, фон выполнения всех остальных функций.

Исполняя контрольную функцию, руководитель оценивает, насколько полученный, результат соответствует заданной цели. Оценка всегда сопряжена с проблемой поощрения и наказания, которые являются тонкими механизмами мотивирования и воспитания, и одновременно, осуществляются на их основе.

Функция прогнозирования теснейшим образом сопряжена с интеллектуальными, мыслительными возможностями руководителя, его опытом жизненным и профессиональным, а также с тем, насколько руководитель владеет общей профессиональной, экономической и политической ситуацией.

Осуществляя вышеуказанные функции, следует иметь в виду, что на эффективность управленческого воздействия в системе кадрового менеджмента органов прокуратуры оказывают отрицательное влияние, так называемые, блокираторы управленческой деятельности. Основными из них являются:

- приверженность авторитарному стилю управления;

- абсолютизация роли иерархии руководства без учета неформальных компонентов

организации;

- отсутствие оптимизации (совершенствования, улучшения) управленческой

деятельности;

- отсутствие учета условий труда, как значимой детерминанты поведения людей в

организации;

- ориентация в управлении и при формировании управленческих кадров на некий общий профиль, а не на профессионализм.

Блокираторы управленческой деятельности прямо связаны с факторами,

препятствующими нормальной работе коллектива. Это такие обстоятельства, как:

- непригодность руководителя;

- неквалифицированные сотрудники;

- неконструктивный климат в коллективе, когда нет единой команды;

- нечеткость поставленных целей;

- низкие результаты работы;

- неэффективные методы работы и управления, ошибочные решения;

- недостаток открытости и информированности;

- недостаточный уровень культуры сотрудников;

- низкие творческие способности сотрудников и руководителя.

Выполнение управленческой деятельности предполагает наличие нескольких основных возможностей на уровне личности – это во – первых, наличие внутренней свободы, которая дает возможность принимать решения и быть ответственным за их последствия; и во – вторых, наличие креативного (творческого) начала, позволяющего действовать эффективно, если необходимо, нестандартно в различных ситуациях и отношениях; в – третьих, умение активно противостоять профессиональной деформациям различного рода.

Одной из специфических особенностей прокуратуры, как организационной системы, является характер взаимосвязи и взаимодействия между подразделениями. Прокуратура это организация, построенная в соответствии с принципом строгой субординации и координации. Строгая субординация приводит, на психологическом уровне, к двойственности управленческой позиции, когда с одной стороны, человек является «первым лицом» конкретного подразделения и в полной мере должен быть лидером, инициатором и нести всю ответственность за происходящее; с другой стороны, этот же человек должен строго подчиняться вышестоящему руководителю, что предполагает больше исполнительности, чем инициативы. Такое положение управленца любого ранга, объективно, приводит к снижению уровня личностной свободы и ответственности в выборе решений и стратегий, в рамках профессиональной деятельности.

Еще одним следствием строгой субординации, является снижение креативности (дословно: «творческости») в деятельности, следствием чего может быть излишняя формализация работы.

Для преодоления вышеуказанных противоречий необходима активная работа личности прокурорского работника: а) в плане самосознавания себя в рамках профессиональной деятельности и в жизни, в целом; б) в плане повышения уровня профессиональной квалификации; в) в плане повышения общего уровня эрудиции; г) в плане самостимулирования в себе морального и нравственного начала.

Хотелось бы отметить, что опыт работы с различными группами прокурорских работников, позволяет констатировать, что такая активная внутриличностная работа по самосовершенствованию происходит в реальности (хотя и не тотально), и есть надежда, что прокурорские должности все больше будут занимать люди с активным личностным и нравственным началом.

Еще одна существенная особенность системы прокуратуры – это наличие реальной, серьезной власти в руках прокурорских работников. Испытание властью, это одна из сложнейших личностных «проверок» на психологическую зрелость. Противостоять возможностям власти бывает крайне сложно особенно, если это испытание осуществляется на фоне специфической общественно – политической и экономической ситуации в стране. В такой ситуации, власть является сильнейшим фактором, провоцирующим развитие различных профессиональных деформаций.

Главная «защита» против эффектов власти, то же, находится внутри личности: это высокое нравственное начало, рефлексия (самосознавание) и психологическая зрелость.

Без сомнения в любой управленческой системе ключевым звеном, является личность руководителя. Сила, гармония и, если хотите, красота (не внешняя, а по совокупности внутреннего содержания) этой личности и будет определять тон, стиль, эффективность и качество всей деятельности коллектива любой организации.

По результатам управленческой деятельности руководители могут быть отнесены к

одному из следующих уровней:

Репродуктивный – руководитель требует от других то, что знает сам; пользуется, в

основном, приказами и распоряжениями.

Адаптивный – руководитель умеет приспосабливать свои требования к особенностям подчиненных.

Локально – моделирующий – руководитель владеет стратегиями формирования у

подчиненных системы знаний, умений и отношений к профессиональным задачам и выдвигаемым требованиям.

Системно – моделирующий – руководитель владеет стратегиями побуждения

подчиненных к самообразованию, самоорганизации, творческой самореализации, самоконтролю, т.е. владеет научно обоснованной системой воздействия на подчиненных, которая обеспечивает достижение ими стабильных результатов в труде в прогнозируемых условиях и ситуациях.

Инновационно – творческий – мастерски владеет искусством руководства,

оптимально задействует творческий потенциал субъектов труда, активно реализует авторские модели, алгоритмы и технологии, которые обеспечивают в нестандартных ситуациях реализацию адекватных управленческих мер.

Среди наиболее важных профессионально – значимых личностных

характеристик руководителя можно отметить следующие (попробуйте протестировать себя на предмет наличия этих свойств у себя: максимально возможный балл по каждому свойству – 10):

1. Умение мыслить стратегически (предвидение, интуиция).

2. Умение принимать решения в условиях неполной информации.

3. Самообучение без принуждения, наличие широкого кругозора.

4. Умение быстро перерабатывать информацию и выделять существенное.

5. Умение находить простые решения сложных проблем.

6. Умение находить верные решения в условиях большой степени риска.

7. Умение признавать ошибки.

8. Стремление к сотрудничеству.

9. Умение понимать чувства других людей, сопереживать, уважать и помогать другим.

10. Самообладание и стрессоустойчивость.

11. Моральная надежность, честность и порядочность.

12. Чувство профессионального долга и ответственности.

13. Чувство юмора.

14. Выраженные волевые качества.

15. Развитое самосознание и самоанализ (рефлексия).

Если Вы оценили себя на наличие и степень выраженности данных свойств по

десятибалльной системе, то можно дать комплексную оценку личностно – управленческого потенциала:

150 баллов – вы совершенный руководитель, без изъяна (если Вы получили такой

результат – посмотрите, не «зашкаливает» ли Ваша самооценка сегодня).

100 – 150 баллов – это показатель хорошего и эффективного руководителя.

75 – 100 баллов – средний показатель; есть над чем поработать.

меньше 75 баллов – очень низкий показатель для руководителя; следует серьезно задуматься и поработать над собой.

§2. Психологические основы трудовой мотивации

Один из ключевых вопросов управления и руководства – вопрос о том, как сделать так, чтобы сотрудники ответственно и качественно трудились, вкладывая максимум усилий в профессиональную задачу. Проблема мотивации человеческого поведения и деятельности одна из самых сложных и запутанных в психологии. Особую трудность представляют вопросы трудовой мотивации, так как они напрямую связаны со смыслами существования человека в этом мире, т.е. с экзистенциальными проблемами. На профессиональную и трудовую мотивацию влияют многие факторы. Приходя каждый день на работу, каждый человек имеет некие собственные цели и частные, как говорят: «на каждый день», и более глобальные, которые задают общий тон его работы и влияют на удовлетворенность ею. Попробуем разделить всю совокупность целей труда на три основных уровня.

3 уровень «высший»	«Нравственный труд» или «Труд по потребности»	Человек работает и занимается чем – то, потому, что не может этого не делать. В этом случае, главная задача человека – реализовать и выразить себя в деятельности. На этом уровне в человеке «включаются» активные творческие побудители, и возможна «надситуативная активность», которая способствует тому, что за человеком, практически, не нужен контроль, т.к. все контролирующие механизмы находятся внутри самого человека. На этом уровне мотивации человек способен оценивать любые свои действия именно с позиции нравственных, общечеловеческих принципов: добро или зло они приносят другим людям.
2 уровень «средний»	«Идеологический труд»	Основной источник мотивации на этом уровне – благо ближайшего окружения. Этим окружением может выступать семья, клан, социальная группа, партия или трудовой коллектив, или организация. В этом случае, деятельность человека значительно ответственнее и сознательнее, чем на первом уровне. Но на этом среднем уровне мотивации человек может выполнять такую деятельность, которая имеет разрушительные последствия, и которая идет вразрез с нравственными и общечеловеческими принципами.
1 уровень «низший»	«Труд по необходимости», «Знаю, умею, могу – делаю»	На данном уровне, человек выполняет какую – то деятельность не потому, что ему это нравится, а чтобы выжить. Это труд по необходимости, ради физического выживания. Такой вид труда можно назвать «труд из под палки». За работником, который в основном работает исходя из таких позиций, нужен «глаз да глаз», т.е. постоянный контроль, разветвленную систему наказаний и стимулирования. Самостоятельности, активности и инициативы от такого работника ждать бесполезно. Сам же человек рассматривает свою работу, как каторгу, и будет искать любую возможность, хоть как – то «улизнуть» от нее. Уровень удовлетворенности своим трудом, на данном уровне мотивации, самый низкий.

Для того, чтобы максимально эффективно решать вопросы позитивной мотивации человека на трудовую деятельность необходимо:

во – первых, интегрировать, в сознании каждого человека, все перечисленные уровни мотивации – это задача воспитания, в широком смысле слова;

во – вторых, необходимо привести в соответствие личные цели жизни отдельного человека и цели его профессиональной деятельности: чтобы человек, в идеале, занимался тем, что ему лично интересно и нужно, тогда он сам будет определять средства и характер труда, и даже его временной режим, приводя все эти компоненты в эффективное соответствие целям труда – это задача профориентации и профессионального обучения;

в третьих, нужно эргономически грамотно проектировать саму деятельность, чтобы она была сложной, интересной и давала возможность человеку проявлять и совершенствовать свои способности. Использование научной организации труда даст возможность снижать факторы, провоцирующие ранее развитие утомления и неудовлетворенность своим трудом – это задача эргономики.

Что же касается более частных факторов, позволяющих управлять трудовой мотивацией работников, тех которые находятся под контролем руководителя, то к ним можно отнести следующие:

- обеспечение привлекательности работы;

- четкое определение целей и конечных результатов работы;

- уважение, доверие и открытость отношений с подчиненными;

- выражение признательности и благодарности за деятельность;

- возможность принятия подчиненными самостоятельных решений;

- возможность разнообразить содержание работы через 3, 5, 7 лет (смена тем,

операций и т.п.);

- решение индивидуальных и личностных проблем сотрудников;

- улучшение условий труда.

Индивидуальная мотивация, функционирующая на уровне отдельной личности, складывается и поддерживается за счет нижеприводимых составляющих, на которые, так же, следует обратить внимание руководителю, т.к. это колоссальный резерв мотивационного стимулирования сотрудников:

- умение управлять своим временем;

- умение отделять существенное от второстепенного;

- умение поддерживать и развивать контакты;

- укрепление сильных сторон личности;

- умение не замыкаться в себе, только на своих проблемах – человеку необходима

«обратная связь» от других людей;

- умение поддерживать душевную бодрость и позитивное отношение к работе (не

«застревать» на ошибках);

- умение не заниматься делом в ущерб здоровью.

Далее, приводятся конкретные приемы стимулирования инициативы работников[8], которые могут стать определенными «козырями» в поведении руководителя.

Использование данных приемов позволяют раскрыть и повысить творческий потенциал сотрудников, создать атмосферу непринужденности доброжелательности, что в конечном итоге, влияет на повышении производительности и качества труда.

Дата: 2019-02-19, просмотров: 317.

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒