Как очень тонко заметил глава сельского муниципального района, оценивая итоги развития местного самоуправления в своем муниципальном образовании: «Муниципальная власть есть, муниципальные чиновники есть, а местного самоуправления нет». Таковы «плоды» практического воплощения экономического менеджеризма в муниципальном управлении. Законы есть, власть муниципальная есть, а народ остался ни с чем: ни власти, ни собственности, ни прав на реальное осуществление своей власти на территории своего проживания.

Современный опыт становления и развития местного самоуправления в трансформационном российском обществе свидетельствует о следующем.

Во-первых, местное самоуправление и муниципальное управление – это взаимосвязанные между собой понятия, но далеко не однопорядковые. Оба этих понятия гораздо объемнее и более глубокие по своему содержанию, чем предлагает их рассматривать экономическая наука. Вместе с тем попытка фактического отделения местного самоуправления от муниципального управления, как это наблюдается в государственном образовательном стандарте 1999 года, приводит к фактическому непониманию природы местного самоуправления, его роли и места в жизни общества. Одновременно наблюдается «примат» муниципального управления как формы и средства экономического воздействия на социально-экономические процессы и жизнедеятельность местных сообществ в границах их проживания.

Во-вторых, местное самоуправление – это явление, прежде всего, социальное. Муниципальное управление – это один из видов социального управления, а не только вид экономической деятельности, связанный с управлением социально-экономическими системами в границах проживания местных сообществ. Поэтому вряд ли можно свести понятие «управленец» к понятию «менеджер». Слишком, на мой взгляд, большая разница между ними. Можно быть отличным менеджером на производстве, но никуда не годным управленцем в муниципальном управлении. Современный российский опыт массового прихода корпоративных менеджеров в органы муниципальной власти подтверждает наш вывод. Конечно, бывают и исключения, но уж слишком мало таких примеров в практике муниципального управления.

В-третьих, местное самоуправление – это явление и политическое, так как связывается с реализацией гражданами своего права на самоуправление с целью защиты гарантированных конституционных прав и свобод человека и гражданина. Местные сообщества формируют муниципальную организацию местного самоуправления. Ее можно рассматривать в качестве одного из элементов гражданского общества, так как своей деятельностью способствует созданию условии для самоорганизации граждан в различные общественные организации с целью реализации своих собственных интересов, в том числе и для участия в любой форме в самоуправлении на территории своего проживания.

В-четвертых, местное самоуправление – это социально-духовный и социально-культурный феномен. Участие местного населения в местном самоуправлении развивает социальную активность граждан, формирует у них социальный опыт управления в местном сообществе, способствующий самостоятельному решению вопросов его жизнедеятельности.  

Итак, местное самоуправление рассматривается как явление социальное, политическое, экономическое, духовное в жизни общества. Его совершенно неправомерно отождествлять с муниципальным управлением как видом экономической деятельности.

3. Трансформация нормативно-правовых институтов в российском законодательстве как фактор развития местного самоуправления в современном российском обществе[215]

3.1 Федеральное законодательство как правовая основа трансформационных изменений в местном самоуправлении

В Основном Законе Российской Федерации закреплены основополагающие положения, регулирующие правовой статус местного самоуправления в конституционном устройстве страны. Согласно пункту «н» статья 72, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.[216]

Общие принципы организации местного самоуправления разработаны в двух основных федеральных законах, принятых в 1995[217] и 2003 годах.[218] Отметим, что оба законодательных акта отражали изменения, которые происходили в государственной политике федеральных органов власти в области местного самоуправления. Их можно охарактеризовать как процесс перехода от общественно-государственной системы организации местного самоуправления к модели государственно-общественной. Словом, наблюдается тихое, «ползучее» явление, определяемое как «огосударствление» местного самоуправления. Вместе с тем следует обратить внимание на трансформацию взглядов федеральных законодателей в части толкования отдельных положений Конституции Российской Федерации, касающихся местного самоуправления не только как институционально-правового института, но и как института гражданского общества.

Противоречивость становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации явление естественное и закономерное. Поэтому нет ничего удивительного в том, что институционально-правовые нормы или формальные «правила игры», регулирующие функционирование местного самоуправления в границах российского пространства «власти», механически переносятся в сферу жизнедеятельности местных сообществ. В результате местное самоуправление в границах искусственно созданного муниципального пространства в субъектах Российской Федерации формально как бы и функционирует, а на местном уровне: «вот моя деревня, вот мой дом родной» - его нет.

Одной из причин данного явления, на наш взгляд, заключается в исключительном уповании органов федеральной власти на «силу» законов, совершенствование которых в сфере местного самоуправления отнюдь не способствует созданию условий для повышения его эффективности, а, наоборот, к углублению имеющихся в нем проблем. При разработке и принятии нормативных правовых актов в области местного самоуправления органы государственной власти федерального и регионального уровня не всегда учитывают предложения органов местного самоуправления, ассоциаций муниципальных образований. Поэтому о качестве принимаемых федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации говорить не приходится. В 1996-2005 годах список, изменяющих редакцию 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», составлял 8 документов. Для сравнения приведем данные: в 2004-2014 годах список, который изменял редакцию одноименного по названию 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, насчитывал 107 документов.

3.1.1 Перераспределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъекте РФ

Обратимся к анализу основных положений федерального закона от 27 мая 2014 года 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно статье 1 рассматриваемого закона, субъекты Российской Федерации наделяются правом принятия законов, регулирующих перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Казуистика исследуемой статьи как раз и заключается в том, что органам государственной власти субъекта Российской Федерации не существует надобности в «присвоении» вышеперечисленных полномочий органов местного самоуправления, так как федеральный законодатель может осуществлять их перераспределение посредством принятия федеральных законов в различных сферах управления отраслями экономики и социальной сферы. Достаточно привести в качестве примера перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере здравоохранения и образования, установления границ муниципальных образований и их изменения на территории субъекта Российской Федерации и др.

Одновременно, как устанавливается в данной статье, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации не допускается отнесение полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью; формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; осуществления охраны общественного порядка; установления структуры органов местного самоуправления; изменения границ территории муниципального образования. Речь также идет о полномочиях, которые предусмотрены пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

 Словом, федеральный законодатель, с одной стороны, фактически повторяет конституционные положения главы восьмой «Местное самоуправление». С другой стороны, он чаще всего руководствуется конституционно-правовой нормой статьи 12: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». (1,7). Ведь полномочиями местное самоуправление наделяется федеральными законами. Это означает, что органы федеральной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе регулировать вопросы местного значения в муниципальных образованиях и полномочия органов местного самоуправления в них. Решится ли эта проблема внесением 136- ФЗ очередной поправки в федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? Думается, что в данном случае оптимизм не уместен. Если «формальные правила игры» на муниципальном поле определяет государство в лице своих органов власти и управления, то «проигравшими» в этой игре всегда будут население муниципальных образований и органы местного самоуправления. 

3.2 Институциональные изменения в правовом статусе органов и должностных лиц местного самоуправления в федеральном законодательстве

3.2.1 Население «вне игры»

Не менее актуальными и проблемными на протяжении всего периода становления и развития местного самоуправления остаются вопросы, связанные с законодательным регулированием его организационных основ.

В статье 12 Основного Закона страны закреплено положение, согласно которому «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».[219]

Другой конституционной нормой (часть 1 статьи 131) устанавливается: «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».[220] Она в точности повторена в части 6 статьи 14 федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[221] В редакции федерального закона от 6 октября 2003 года (часть 5 статья 34) закреплена норма, регулирующая участие населения в определении структуры органов местного самоуправления. Ее применение возможно в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования.[222]

Первая попытка законодательного регулирования структуры органов местного самоуправления была предпринята в федеральном законе от 28 августа 1995 года №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Забегая вперед, сразу отметим, что она имела вариативный характер. Это оставляло возможность выбора у органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Казалось бы, при разработке новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо было четко придерживаться конституционного положения об определении населением структуры органов местного самоуправления. Однако в статье 34 в редакции 131-ФЗ от 21 июля 2005 № 93-ФЗ законодатель, проигнорировав в очередной раз право реального участия населения муниципальных образований в этом процессе, установил следующую структуру органов местного самоуправления. В нее в обязательном порядке вошли представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Элементами структуры могут быть контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Практика реализации двух редакций федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в муниципальных образованиях позволяет выявить следующие проблемные вопросы в регулировании вопроса формирования публично-властной структуры в муниципальной организации местного самоуправления.

Во-первых, если структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, то выбор организационно-правовой формы такой структуры также должен осуществляться при непосредственном участии населения, а не только посредством выражения его мнения представительным органом муниципального образования. Федеральный законодатель вправе рекомендовать варианты возможной структуры для различных типов муниципальных образований, а не навязывать его в качестве обязательной нормы для ее исполнения.

В-вторых, возникает закономерный вопрос: «Можно ли рассматривать в качестве элемента структуры органов местного самоуправления главу муниципального образования в случае его избранием его населением муниципального образования?». Ведь по своему правовому статусу он является высшим выборным должностным лицом, которое не наделяется статусом органа местного самоуправления.

В-третьих, возникает вопрос о введении термина «структура органов и выборных должностных лиц местного самоуправления» взамен действующего.

В-четвертых, окончательное решение по выбору структуры органов местного самоуправления должно приниматься представительным органом муниципального образования, а не устанавливаться федеральным законодательством или законодательным актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

3.2.2 Глава муниципального образования: «В погоне за двумя зайцами»

В статье 14 в качестве элементов структуры рассматривались выборные и другие органы местного самоуправления. К числу других органов, входящих в эту структуру, фактически относилась местная администрация, правовой статус которой устанавливался уставом муниципального образования. Ее руководителем мог быть выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящихся к категории государственных служащих (ст.1).

Нетрудно заметить противоречивость правового статуса руководителя местной администрации как органа местного самоуправления. Если им становилось выборное должностное лицо, то он не являлся муниципальным служащим. Если же на эту должность нанималось лицо по контракту (договору), то по муниципальному реестру он становился муниципальным служащим. Нередко в российской практике муниципального управлении его безосновательно называют «сити-менеджером».

Согласно Уставу муниципального образования, как отмечалось в статье 16 федерального закона, предусматривалась возможность учреждения должности главы муниципального образования. Можно ли рассматривать вводимую должность в качестве элемента структуры органов местного самоуправления? Однозначного ответа на данный вопрос закон не дает. Правовой статус главы муниципального образования определялся в части 1 статьи законе весьма «расплывчато» - возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Выборы главы муниципального образования предусматривались двумя способами. Первый – это его избрание гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Второй - его избрание из состава представительного органа местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Парадокс заключался в «особом» правовом статусе главы муниципального образования, который будучи избранным населением в качестве «предводителя» местных сообществ, муниципального политического лидера, в один момент превращался в «чиновника-хозяйственника». Возникает вопрос: «На какую должность избиралось лицо: на должность главы муниципального образования или главы администрации? А может быть сразу на две, или на три?

Как показала муниципальная практика, учреждение должности главы муниципального образования, определение его публично-правового статуса, наделение его полномочиями по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования имело как позитивные, так и негативные последствия. В условиях политической нестабильности, экономического кризиса, неразвитости форм непосредственной и опосредованной демократии стало возможным сосредоточение представительских и исполнительских функций у главы муниципального образования как высшего выборного должностного лица. Словом, глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования одновременно мог наделяться полномочиями руководителя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации.

В качестве позитивного момента можно говорить о повышении личной ответственности избранного населением главы муниципального образования за решение вопросов жизнедеятельности местных сообществ. Основное содержание его управленческой деятельности определяли полномочия, которыми он наделялся в сфере хозяйственной деятельности.

В то же время принижался статус выборного представительного органа местного самоуправления. Организация его работы, как правило, возлагалась на аппарат главы муниципального образования. Основные полномочия данного выборного органа связывались с формированием нормативно правовой базы, обеспечивающей регулирование деятельности местной администрации, муниципальных хозяйственных организаций. Развитие местного самоуправления как института народовластия и самоорганизации населения на территории муниципального образования отходило на второй план. Не случайно, разработка программ развития местного самоуправления на территориях муниципальных образований не являлось приоритетом в деятельности глав муниципальных образований.

В статье 36 федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были четко зафиксированы условия избрания главы муниципального образования, его статус как руководителя представительного органа местного самоуправления или главы местной администрации. Совмещение этих должностей допускалось в органах местного самоуправления муниципального образования, имеющих статус сельского поселения.[223]

3.2.3 «Сидеть на двух стульях не воспрещается» или очередные «игры на поле» главы муниципального образования

Сложившаяся в стенах Федерального Собрания Российской Федерации «традиция» своеобразного понимания конституционного положения части 1 статьи 131 нашла свое отражение в федеральном законе от 27 мая 2014 года 136-ФЗ. С одной стороны, в нем повторяются нормы 131-ФЗ, регулирующие порядок избрания главы муниципального образования, его правовой статус при занятии должности либо председателя представительного органа муниципального образования, либо главы местной администрации. С другой стороны, федеральный законодатель наделяет органы государственной власти субъекта Российской Федерации правом принятия закона, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования. Если будет принята норма закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая избрание главы муниципального образования из состава представительного органа соответствующего муниципального образования, то выборы такого главы муниципального образования не назначаются и не проводятся. Данный порядок применяется после истечения срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

Нетрудно заметить, что подобная правовая «новация», по существу, развязывает руки органам государственной власти субъекта Российской Федерации, позволяя оказывать более действенное воздействие на деятельность администраций муниципальных образований. Речь идет не только о перераспределении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, о возможности отмены избрания населением главы муниципального образования и т.п. Статья 37 федерального закона 131-ФЗ создает правовое поле для участия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации. 136-ФЗ конкретизирует эти нормы. Речь идет о возможности установления дополнительных требований к кандидатам, претендующим на эту должность. В составе конкурсной комиссии половина членов назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, изменения и дополнения, внесенные 136-ФЗ в редакцию федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, наделяют органы государственной власти субъекта Российской Федерации дополнительными правомочиями в сфере регулирования местного самоуправления на своей территории.

И все же, как оказалось, установленные правила игры оказались недолговечными. Во внесенных двух поправках (в ред. Федеральных законов от 23.06.2014 N 165-ФЗ, от 03.02.2015 N 8-ФЗ)  в статью вторую 131-ФЗ в качестве выборного должностного лица местного самоуправления, каким является по своему статусу глава муниципального образования, рассматривается должностное лицо, избираемое представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Статья вторая не дает ответа, что за должностное лицо, которое «избирается» по результатам конкурса. Уточнение дается в пункте 5 частях 2 и 2.1 статьи 36 (поправки внесены 03.02.2015 N 8-ФЗ). В первой из них речь об избрании главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Одновременно он наделяется статусом главы местной администрации. В части 2.1 представительным органом муниципального образования устанавливается

порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.

Надо отдать должное депутатской бюрократии, умудрившейся утверждение решения конкурсной комиссии по кандидатам на должность главы местной администрации превратить в выборы главы муниципального образования. «Вот тебе, бабушка, и юрьев день»! Вместо сидения на одном стуле избранника-чиновника предлагают посадить снова на два, но только с негласного разрешения лица, занимающего высокую выборную государственную должность в субъекте Российской Федерации. Заметим, что эту поправку с нетерпением ждали органы государственной власти в регионах, так как она позволяет им контролировать через избранно-назначенных глав муниципальных образований деятельность местных администраций.