2.1. О типах (способах) взаимоотношений местной власти с местными сообществами в российском местном самоуправлении

Стиль управления органов местной власти в настоящее время практически повсеместно носит авторитарный характер. Авторитаризм проявляется по-разному, что позволяет на его основе определенным образом классифицировать типы (способы) взаимоотношений властей с местными сообществами.[170]

Первый тип – это подчинение местного сообщества местной власти. Проявляющееся доминирование власти бывает практически безграничным. Это, конечно, не означает, что администрация не соблюдает требуемых или принятых в современном российском обществе процедур. Однако они жестко контролируются главой администрации. Более того, почти полному контролю подлежат и местные СМИ, учредителем которых является все та же администрация.

Правда, и в этих условиях продолжают действовать и возникать новые общественные (некоммерческие) организации. Они, как правило, не создаются органами местной власти и не подотчетны ей. Среди них есть организации, протестующие при необходимости на действия муниципальной власти. Есть организации, которые стараются, так или иначе, участвовать в принятии решений. Понимая силу властной стороны, происходит постепенное объединение усилий различных общественных организаций. В отдельных случаях они могут создавать собственную газету для выражения и придания публичности альтернативного мнения, ассоциации для организации совместной деятельности.

К этому же типу можно отнести и некоторым образом отличные отношения авторитарной власти и местного сообщества. В местах, где есть устойчивые риски (например, районы со сложной экологической обстановкой), местные власти, которым невозможно справиться в одиночку со всем тем, что требуется делать для выживания местного сообщества, вынуждены идти на сотрудничество с неправительственными организациями.

 Второй тип представляет собой попытку реализации демократических отношений и взаимодействия между местной властью и местным сообществом. Выделяют две модели данного типа. Наиболее распространенным является такой стиль управления, при котором органы муниципальной власти, не имея опыта работы в демократических условиях, реализуют лишь внешние признаки демократии. Они при использовании соответствующей риторики стремятся максимально не вмешиваться в происходящее. Это отражается и в местных СМИ. В них практически невозможно найти материалов от лица представителей администрации, вплоть до публикации официальных документов. Но есть и реальные попытки демократизации, когда муниципальная власть допускает дозированное участие общественности в разработке и принятии управленческих решений. Довольно редко такое взаимодействие доходит до заключения официальных договоров между администрацией и общественными организациями, представляющими отдельные социальные группы местного сообщества.

Третий тип отношений - полное отсутствие исполнения органами местной власти своих функций. Он также содержит в себе, как минимум, две модели. В рамках одной из них полное безвластие приводит к диалогу всех остальных акторов в попытке повлиять друг на друга. Пространством такого диалога становятся местные СМИ. Однако все усилия оказываются напрасными, поскольку некому принимать окончательные решения. При реализации другой модели в экономически весьма благоприятных условиях местное сообщество вообще никак не реагирует на отсутствие власти, хотя в интервью выражают озабоченность многими местными проблемами.

2.2 Механизмы привлечения местных сообществ и граждан к участию в муниципальном управлении

Наиболее распространенными формами взаимодействия местных сообществ и властей являются:

- участие общественных организаций жителей в обсуждении планов социального развития и местного бюджета;

- общественная экспертиза законодательных документов и распоряжений местной власти;

- привлечение органов территориального общественного самоуправления к решению проблем локальных территорий, делегирование полномочий организациям ТОС;

- привлечение предпринимательских и финансовых кругов к развитию территории;

- привлечение некоммерческих организаций к участию в отдельных акциях;

- традиционное информирование граждан о работе органов власти;

- использование различных форм механизма социального партнерства посредством проведения конкурсов социальных проектов, организации социального муниципального заказа и др.[171]

2.2.1. Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления

Основными направлениями взаимодействия органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления могут быть:

- вопросы развития территории: составление планов, программ совместной деятельности;

- вопросы эффективного использования местных ресурсов: разработка и согласование механизмов выполнения программ совместной деятельности по комплексному развитию территории;

- координация деятельности по работе с детьми, подростками, социально незащищенными слоями и т.п.;

- контроль за содержанием жилищного и нежилищного фонда, работой предприятий социальной и бытовой инфраструктуры;

- проведение разъяснительной работы среди населения, информирование население о проводимых мероприятиях.[172]

2.2.2. Взаимодействие местной власти и граждан в градостроительной деятельности

Граждане и их объединения имеют возможность активного участия в градостроительной деятельности и осуществления общественного контроля за работой органов муниципальной власти данной сфере.

В соответствии с конституционными положениями местные сообщества, отдельные граждане имеют право:

- на получение достоверной, полной и своевременной информации от органов местного самоуправления о принятых ими решениях в области градостроительной деятельности и связанных с воздействием на состояние среды обитания;

- обсуждение, внесение предложений и участие в подготовке градостроительных решений в форме собраний (сходов), общественных слушаний и т.п.;

- проведение независимых экспертиз градостроительной документации за счет собственных средств, которые могут использоваться для обжалования в суд или арбитражный суд градостроительной проектной документации и заключений по ним органов государственной экспертизы;

- компенсацию в административном порядке вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате осуществления градостроительных решений, повлекших за собой ухудшение среды жизнедеятельности, и привлечение к ответственности должностных лиц, принявших такие решения.[173]

2.2.3. Модели информационного взаимодействия органов местного самоуправления и местных сообществ

Можно выделить несколько моделей механизма информационного взаимодействия местной власти с местными сообществами.

(1) Манипулятивная модель - манипуляция общественным мнением, его однонаправленная обработка для достижения целей органов местной власти. В условиях становления местного самоуправления такой подход к информированию местного населения со стороны муниципальной власти имеет место. Однако в процессе формирования механизма взаимодействия между местными сообществами и местной властью модель манипуляции общественным мнением ущербна для органов муниципальной власти. Она в конечном итоге может привести к недоверию населения к их деятельности. 

(2) Модель информирования. Этой модели характерен переход от пропагандистского с элементами рекламы воздействия к информированию местного населения в целях разъяснения намерений органов местного самоуправления, главы муниципального образования и реализации поставленных целей и задач в социально-экономическом развитии муниципального образования. Это необходимо для того, чтобы местные сообщества правильно воспринимали действия местной власти, адекватно реагировали на них, положительно относилась к ее деятельности. Правда, нельзя не заметить, что органы местного самоуправления используют для достижения поставленных целей пропагандистско-рекламные элементы в информационном взаимодействии с местными сообществами. 

(3) Модель взаимопонимания. В этом случае речь уже идет не только о стремлении быть правильно понятыми, но и понять других, их интересы. 

(4) Модель социального партнерства. Наиболее зрелая модель, ориентированная на изучение, анализ и осмысление общественного мнения и социальной среды в целом, установление взаимно-ответственных партнерских отношений органов местной власти с местными сообществами, СМИ, общественными организациями, неорганизованной общественностью.

Инструментами для организации социального взаимодействия являются: систематическая работа с новостной информацией (взаимодействие со СМИ); издание муниципальной газеты; проведение мероприятий, акций; использование интернет-технологий в интерактивной работе с населением; личные встречи руководителей органов муниципальной власти с населением; информационные и рекламные стенды; справочно-информационные материалы; «горячие линии»; справочно-информационные службы; средства массовой информации; библиотеки.

К основным формам обратной связи в социальном взаимодействии, т.е. выражения населением своего мнения о работе муниципальной власти относятся: опросы граждан; письменные и устные обращения граждан; встречи населения с руководителями органов муниципальной власти; «горячая линия», работа с общественными организациями; прием населения.

2.2.4. Общественный контроль в муниципальном образовании

Общественный контроль осуществляется гражданами, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, в государственные, в судебные и другие органы.

В федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Нет статей об общественном контроле в уставах муниципальных образований.

Обращения, гласность, публичные слушания – важные условия контроля, но еще не сам контроль. В то же время в ряде федеральных законов (Об экологической экспертизе, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ) содержатся прямые нормы, которые предусматривают участие общественности в принятии соответствующих решений.

Общественный контроль предполагает полную прозрачность и открытость органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и представительного органа.

2.3. Основные направления повышения эффективности взаимодействия местной власти и местного сообществ

При стратегическом подходе происходит изменение технологии муниципального управления. В сфере взаимодействия власти и населения реализация стратегического подхода к муниципальному управлению предусматривает переход:

- от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;

- от поры на административные (принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;

- от подчинения к пониманию;

- от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;

- от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов власти;

- от социально-корпоративного (лидер и его команда на основе собственных представлений и интересов) к нормативно-правовому характеру принятия решений, к четким регламентам и процедурам.[174]

Что способствует консолидации местной власти, бизнеса и местного сообщества? Прежде всего, это наличие общей цели, которая являлась бы основой конструктивного взаимодействия всех сторон социального партнерства. Как правило, такой целью совместной деятельности провозглашается повышение уровня и качества жизни местного населения. Она одновременно может рассматриваться и как целевая установка стратегического развития муниципального образования.

В связи с отсутствием эффективно работающих механизмов включения населения в процессы самоорганизации, проблемами участия граждан на уровне МСУ необходима разработка поэтапных моделей социального взаимодействия органов МСУ с населением МО. Целью подготовительных этапов является повышение уровня доверия населения к органам МСУ. Переходными (подготовительными) моделями для построения партнерских отношений на уровне МСУ являются: асимметричная двусторонняя модель (модель информирования) и диалоговая модель социального взаимодействия.[175] В реализации стратегической цели социального партнерства в муниципальном образовании можно выделить следующие основные направления по повышению эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и местного сообщества, которое может быть представлено как в целом, так и в лице общественных объединений и организаций, групп по интересам.

Первое направление посвящено вопросам обследования территории, на которой проживают либо одно местное сообщество, либо несколько местных сообществ. Целью обследования является диагностика тенденций и анализ сложившегося на ней положения во всех сферах жизнедеятельности местного населения. На данном этапе осуществляется учет общественных объединений и организаций граждан, групп интересов, изучаются их позиции по основным вопросам участия граждан в местном самоуправлении, проблемам социально-экономического развития территории и обобщаются их предложения и идеи.

 Второе направление предусматривает организацию коммуникаций администраций с местным сообществом. Его реализация обуславливает необходимость решения таких задач, как организация среды для коммуникаций, установление контактов, выявление лидеров и активистов, нахождение через публичные обсуждения и дискуссии общего вектора интересов, создание рабочей группы, включающей заинтересованные стороны, разработка и реализация образовательных программ и консультаций.

Еще одно направление связано с социальным проектированием. Речь идет об определении форм участия местных сообществ в процессах развития территории; создании обобщенного образа будущего и согласовании приоритетных  направлений развития; проведении фестивалей, конкурсов и тендеров проектов; разработке и реализации образовательных программ; обучении экспертизе и оценке проектов.

Четвертое направление предусматривает активизацию местных сообществ в осуществлении местного самоуправления. Его содержание составляют формирование чувства принадлежности к месту, создание механизмов социального партнерства, организация системы социального проектирования, разработка и реализация общественных и муниципальных программ.

В процессе взаимодействия органов местного самоуправления и местного населения решаются задачи превращения местных сообществ в субъекты развития территории, делегирование органами муниципальной власти некоторых полномочий и функций субъектам социального партнерства, привлечения общественности к обследованию, диагностике, анализу и прогнозированию ситуации в местных сообществах.