На начальном этапе становления местного самоуправления в российском обществе государство ориентировалось на концепцию негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к «общественной» теории местного самоуправления. Речь идет о создании системы местного самоуправления как самостоятельного общественного института, независимого от государства объединения граждан, наряду с товариществами, акционерными обществами и т.п. Местная власть создается гражданами  снизу, когда они самостоятельно формируют ее органы, решали вопросы жизнедеятельности местного сообщества в границах территории его расселения. Единственная функция государства по отношению к муниципалитетам в этой модели – гарантия прав граждан на местное самоуправление, в том числе гарантия финансовой самостоятельности.

Идеи «естественных прав общины» нашли свое отражение в Конституции Российской Федерации. В ней государство закрепило принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий. Достаточно привести в качестве примера конститу­ционную норму о не вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. 

Однако в дальнейшем государство скорректировало свою позицию в вопросе о сущности местного самоуправления и его природе. В основу его официальной доктрины положена континентальная или государственная концепция местного самоуправления. Понятие «местное самоуправление» рассматривается как принцип организации (децентрализации) и форму (подсистема) публичной власти в государстве. Ее отличительная особенность состоит в том, что местное самоуправление рассматривается как часть государственной машины, продолжение государства на местах; самоуправление строится властью в интересах власти. Муниципалитеты получают свои полномочия сверху, от государства. Иногда власть сама отдавала свои полномочия, когда не могла с ними справиться. Принцип передачи полномочий в настоящее время называется субсидиарностью.

Словом, речь идет о становлении и развитии властного института как элемента конституционного и государственного устройства, об укреплении вертикали власти в стране, об установлении более жесткой зависимости муниципальной власти от государственной власти.  

В концепции недооценивается значение местного самоуправления как неотъемлемого элемента структуры гражданского общества, роль местных сообществ в развитии местного самоуправления как социального института, представляющего собой систему ценностей, традиций, установок, неписанных правил, которые формируются в сознании граждан и побуждают граждан к участию в общественной жизни и жизни местных сообществ.

С учетом вышеизложенных подходов возможны следующие способы влияния государства на местное самоуправление.

Первый способ определяют как «дистанционный». Государство определяет общую политику в различных сфе­рах муниципальной деятельности, устанавливая ее основ­ные параметры в законах.

Второй способ связан с прямым содействием государства органам местного самоуправления.[179] Он и характеризуется жесткой высокоцентрализованной вертикальной системой взаимоотношений между центральной властью и местным уровнем публичной власти. Это предполагает одновременное сосуществование разнонаправленных формальных и неформальных, горизонтальных и вертикальных связей. К примеру, создаются национальные ассоциации глав местной власти, посредством которых развиваются и укрепляются горизонтальные связи. Одновременно они являются проводниками правительственной политики. Государство получает возможность контроля, а зачастую и право прямого вмешательства в дела местного значения. В то же время следует иметь в виду, «стремление дотянуть управленческую вертикаль до муниципий принесет великое множество средних и мелких неприятностей и на годы замедлит все процессы реформирования в стране».[180]

В условиях становления российской государственности и формирования гражданского общества стратегической задачей государства является разработка и осуществление долговременной политики по развитию местного самоуправления в стране. Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Программа направлена на экономический подъем России через экономическое развитие муниципалитетов и регионов, укрепление всех институтов публичной власти в государстве с постепенным формированием гражданского общества – залога территориальной целостности государства.

Программа должна осуществляться в два этапа: первый - 2000-2002 гг., второй – 2003-2010 гг. В ходе первого этапа предусматривалось осуществить создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления. На втором этапе предполагается реализовать мероприятия, направленные на кодификацию законодательства о местном самоуправлении и решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Реализация государственной программы развития местного самоуправления в стране должна способствовать:

- улучшению условий жизнедеятельности населения в каждом муниципальном образовании;

- повышению политической стабильности в государстве;

 - обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими властными органами и общественного контроля за эффективностью их деятельностью;

- разработке единых принципов взаимодействия государства и муниципальных образований, в том числе обеспечить реализацию отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень, и установление минимальных государственных социальных стандартов.