Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
2.1 Механизм взаимодействия органов государственной и муниципальной власти
С чем ассоциируется у граждан России государство? На этот вопрос довольно точно дал ответ М.Е. Салтыков-Щедрин, великий русский писатель и бывший вице-губернатор. В своих «Благонамеренных речах» писал: «Одни смешивают его с отечеством, другие – с законом, третьи – с казной, четвертые – громадное большинство – с начальством» И далее следует весьма примечательное замечание: «Одним словом, из всего видно, что выражение «государство» даже в понятиях массы культурных людей не представляет ничего не определенного, а просто принадлежит к числу слов, случайно вошедших в общий разговорный язык и силою привычки укоренившихся в нем… Ежели мы, русские, вообще имеем довольно смутные понятия об идеалах, лежащих в основе нашей жизни, то особенною безалаберностью отличается наше отношение к одному из них, и самому главному – к государству».[182]
Приведем еще одно замечательное высказывание о государстве русского революционера и теоретика анархизма П.А. Кропоткина. В своей работе «Современная наука и анархия» он писал: «Мы видим из всего предыдущего, как ошибочно видеть в государстве что-либо другое, кроме лестничной организации чиновников, избранных или назначенных для управления различными отраслями общественной жизни … Мы видим, как ошибочно думать, что достаточно переменить их персонал, чтобы заставить машину идти в каком угодно направлении».[183] (8)
П.А.Кропоткин довольно образно охарактеризовал один из признаков государства – наличие структурированной организации чиновников, предназначение которой состоит в управлении обществом, своими гражданами.
Какие изменения произошли в обыденном сознании россиян по сравнению с представлениями граждан о государстве времен второй половины девятнадцатого столетия? Выскажем предположение, что это замечательное высказывание великого русского сатирика вполне можно использовать в качестве характеристики взглядов большей части наших современников на российское государство. В их представлениях государство ассоциируется прежде всего с деятельностью органов власти всех уровней и особой группы людей, которую называют начальством, чиновничеством, бюрократией и т.п.
В научных трудах понятие «бюрократия» рассматривается гораздо шире, чем отдельная социальная группа, выполняющая функции управления государством. Речь идет об определении способа и формы организации власти и управления. Это бюрократическая система создается корпорацией чиновников-управленцев для осуществления своих властных полномочий. Государство не может обойтись без бюрократии, а бюрократия – без государства. Только государство обеспечивает бюрократии самое главное средство для своего существования - власть над обществом, территориальными и местными сообществами. Бюрократия вечна до тех пор, пока существует государство.
Писатель Савва Дангулов в своем романе «Дипломаты» словами главного героя выразил одно из самых характерных свойств бюрократии – ее способность к самовыживанию и адаптации к изменениям в окружающей ее внешней среде: «Да, была всесильная русская бюрократия, воплотившая в себе немецкую изощренность и азиатскую своекорыстность. Все могло пасть – трон, армия, экономическая мощь, но бюрократия …, ее как клопа не берет ни холод, ни голод».[184]
Нетрудно убедиться в правоте слов писателя, если вспомнить, что мы живем уже не советском государстве, а в государстве российском. Нет названия страны - СССР, нет ее государственного флага, былой экономической и политической мощи. Но бюрократия жива! Бывшая советская бюрократия в лице ее номенклатуры довольно быстро адаптировалась к новым условиям, «изменила свое лицо», возросла численно, окрепла экономически и политически, представляя собой социальную страту (социальный слой) в социальной структуре российского общества.
Она создала организацию государственной и муниципальной власти, удовлетворяющую интересы бюрократической корпорации, но далеко не соответствующую потребностям граждан и общества в целом. В структуре этой организации свое определенное место занимают органы муниципальной власти. По закону они не входят в систему органов государственной власти. Однако по неписанным законам бюрократии, в том числе и российской, любая местная власть в лице ее органов и должностных лиц является неотъемлемым элементом бюрократической организационной структуры. Взаимосвязь двух элементов и уровней этой структуры очевидна, так как в основе ее построения и функционирования лежит основополагающий принцип единства бюрократии, т.е. принцип создания и функционирования единой организации государственной власти на всех территориальных уровнях управления, включая местный.
Вместе с тем подчеркнем, что в странах, где эффективно функционируют институты гражданского общества, в том числе и институт местного самоуправления, государство и созданная им бюрократическая корпорация управленцев осуществляют свою деятельность в правовом поле и под жестким контролем своих граждан и созданных ими общественных институтов. Отношения, которые складываются между уровнями власти, также являются предметом пристального внимания гражданского общества. Гражданам далеко не безразлична эффективность взаимодействия органов власти в решении вопросов их жизнедеятельности и защиты их конституционных прав и свобод.
Практика государственного и муниципального управления в странах с развитой демократией позволяет выявить так называемые общие (публичные) принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. К их числу относят:
- принцип народовластия: источником государственной и местной власти является народ;
- принцип законности означает, что, организационное устройство и функционирование всех ветвей власти осуществляется в правовом поле;
- принцип выборности представительных (законодательных) органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от органов исполнительной власти;
принцип гласности и открытости органов государственной и органов местного самоуправления, учета общественного мнения;
- принцип оптимального сочетания централизации и децентрализации в государственном и муниципальном управлении;
- принцип функционального разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной и муниципальной власти.
Остановимся подробнее на анализе двух последних принципов, раскрывающих наиболее полно содержание отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Принцип оптимального сочетания централизации и децентрализации в государственном и муниципальном управлении.
В политологии рассматривают два способа организации власти и взаимоотношений между органами власти – централизация и децентрализация.
Принцип концентрации лежит в основе такого способа организации власти как централизация. Если данный принцип положен в основу построения первого типа власти - правительственной (политической) власти, то это означает сосредоточение всей власти в едином центре для защиты общих для всех слоев общества интересов (установление общих законов и взаимоотношения с иностранцами). При втором типе устройства власти – административной централизации - подобная концентрация власти происходит для защиты интересов отдельных слоев общества, например тех или иных действий и начинаний общины.
Как справедливо заметил А.Токвиль, централизация оправдывает себя лишь тогда, когда определенный этап общественного развития требует быстрой концентрации всех сил нации. В нормальных условиях централизация административной власти сковывает творческий потенциал народа, мешает его обновлению.[185]
Принцип деконцентрации предусматривает передачу полномочий местным чиновникам, назначаемым из центра, что предполагает дробление властей одного уровня. Реформы по деконцентрации носят «управленческий» характер, но не политический смысл. В географическом и территориальном отношении аппарат управления приближается к гражданам, но они сами никакой властью не наделяются. Можно сказать, что деконцентрация представляет внутригосударственную централизацию.
Принцип децентрализации. Его сущность заключается в передаче центром ряда властных полномочий отдельным органам местной публичной власти, в нашем случае органам местного самоуправления.
Конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления можно определить как децентрализацию в собственном смысле этого понятия.[186] Это предполагает обеспечение беспрепятственного прохождения управленческих решений и надежную связь по всей вертикали от федерального центра до органов местного самоуправления.
Обоснование необходимости существования автономно действующих местных органов власти с экономической точки зрения возможно лишь тогда, если будет доказано, что предоставление определенных общественных благ на местном уровне выгоднее, чем на уровне центрального правительства.
В любом обществе в любое время существует неограниченное количество потребностей при ограниченных возможностях их удовлетворения. Государство предстоит установить:
какие потребности должны быть реализованы в первую очередь и соответственно, какие должны быть в первую очередь произведены общественные блага;
- как в процессе производства будет происходить трансформация ресурсов (труда, капитала, земли и др.) в общественные блага (товары и услуги).
Государство в соответствии с заданными аллокационными целями призвано решать вопросы распределения продукции и производственных мощностей в пространстве рынка. Осуществление этих целей связано с размещением ограниченных ресурсов в народном хозяйстве с учетом временных и пространственных факторов. Их реализация возможно при выполнении двух условий. Первое - результат соответствует предпочтениям потребителей, т.е. предложение общественных благ соответствует предпочтениям их потребителей. Второе условие – товары и услуги предоставляются с минимальными затратами.
Когда речь идет о предоставлении конкретных общественных благ, то подразумевается необходимость участия государства, так как рынок не может обеспечить соблюдения принципа аллокации ресурсов. Их предоставление при федеративном устройстве государства должно осуществляться на разных уровнях.
Как известно, центральным пунктом экономической теории рынка составляет принцип потребительского суверенитета. При этом на первый план выходят предпочтения конкретного гражданина (потребителя общественного блага). Если же существует несколько возможностей реализации потребителей, то должны быть выбраны те, при которых предпочтения потребителей буду реализованы наиболее полно. Необходимо также учитывать, что предпочтения граждан относительно общественных благ различаются по регионам.
Децентрализованная форма государственного устройства, и в особенности ее ключевой элемент – муниципальный уровень власти, в наиболее полной степени соответствует требованию о необходимости реализации предпочтений граждан (говоря экономическим языком, принципу суверенитета потребителей).
Словом, формирование местного уровня власти обуславливается о существовании общественных благ с различным ареалом доступности потребителям.[187]
Мелкие территориальные образования предоставляют блага с малым (ограниченным) ареалом доступности. С функциональной точки зрения муниципальное образование является территориальным объединением для осуществления целого комплекса задач, связанных с предоставлением определенных услуг ограниченному кругу потребителей.
Принцип "территориального соответствия", т.е. соответствия "зоне обслуживания". Его сущность заключается в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого охватывает всех потребителей данных услуг.[188]
Определенная общественная задача передана в компетенцию органов муниципальной власти. Каждое муниципальное образование как территориальная единица, принадлежащая к этому уровню, должна в соответствии с принципом "Кто платит, тот и заказывает музыку" - принимать решения:
- об осуществлении расходов, что всегда желательно воспринимается населением;
- и одновременно о мобилизации доходов, что всегда нежелательно и вызывает недовольство у налогоплательщиков.
Следовательно, ареал доступности общественного блага (услуг) и территория проживания лиц, финансирующих его предоставление, должны по возможности совпадать. И если муниципалитет, с одной стороны, является сообществом потребителей локальных благ, а с другой - объединяет налогоплательщиков, финансирующих их предоставление, то в процессе принятия решения муниципальные власти должны найти компромисс. И в экономическом смысле решение должно быть эффективным, так как требование равенства предельных расходов и предельных доходов приводит к реализации принципа эффективной аллокации ресурсов.[189]
Принцип функционального разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной и муниципальной власти. Механизм его реализации связан с формированием и функционированием отношений между органами государственной и муниципальной власти, в основе которых лежит целая группа принципов. К ним относят:
- принцип субсидиарности определяет основы вертикального распределения полномочий и позволяет экономить средства и ресурсы. Его реализация позволяет органам власти всех уровней выполнять свои полномочия в тесном контакте с населением, обладая необходимой самостоятельностью в принятии решений в соответствии принятыми нормативными правовыми актами;
- принцип достаточности. Полномочиям органов государственной и муниципальной власти должны соответствовать материальные и финансовые средства, необходимые для их выполнения. Обратим внимание на положения статьи 9.2. Европейской Хартии о местном самоуправлении, согласно которой финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией или законом полномочиям;
- принцип солидарности связан как с обеспечением экономического и социального единства на всех территориальных уровнях федеративного государства, так и при оказании поддержки отдельным субъекта Российской Федерации и муниципальным образованиям, которые могут испытывать временные трудности.[190]
О сущности понятия «механизм взаимодействия органов государственной и муниципальной власти» и его основных элементах.
Государственное и муниципальное управление в регионе можно рассматривать как систему, представляющую собой совокупность взаимосвязанных элементов управленческой деятельности, к числу которых относят цели, задачи, функции, механизм взаимодействия органов власти, субъекты и объекты управления.
Под механизмом взаимодействия органов государственной и муниципальной власти понимается система взаимоотношений между ними, включающая в себя принципы, виды и формы взаимосвязей органов государственного и муниципального управления всех уровней, необходимые для реализации государственной политики в области местного самоуправления.
Принципы взаимодействия - это формализованные нормы взаимоотношений органов государственного и муниципального управления в соответствии с их положением в системе власти.
Типы и виды управленческих связей, возникающих между органами государственной и муниципальной власти, определяют характер и раскрывают содержание механизма взаимодействия между ними. Речь идет о различных формах взаимосвязи и взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в следующих областях управленческой деятельности:
- разделение управленческого труда органов государственной и муниципальной власти;
- координация деятельности органов государственной и муниципальной власти по реализации государственной политики по развитию местного самоуправления;
- государственный контроль за работой органов и должностных лиц местного самоуправления.
О принципах и способах разделения управленческого труда между организационными единицами государственной и муниципальной власти в регион. О. Оффердал рассматривает четыре стандартных способа (принципа) управленческого разделения труда между организационными единицами государственной и муниципальной власти: процесс, функции, клиентура, территория.
Процессуальный принцип в управлении предусматривает разделение властей на законодательные, исполнительные, административные и судебные органы.
Функциональный принцип в управлении связан с разделением труда в соответствии с функциями (задачами). Это означает, что управление осуществляет несколько единиц, каждая из которых отвечает за выполнение какой-либо одной функции.
Деление по принципу клиентуры предполагает, что с определенными группами клиентов работают соответствующие единицы управления.
Разделение по территориальному принципу – наличие у организации своих филиалов.
При организации местного самоуправления территориальный принцип разделения труда наиболее типичен. Но это не исключает регионального разделения власти наряду с территориальным принципом, строительства по процессуальному и функциональному принципу. Речь идет о поиске оптимального сочетания региональных и функциональных принципов.
2.3 Организационные формы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в регионе
В качестве одного из звеньев механизма взаимоотношений и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления рассматриваются территориальные органы администрации субъекта Российской Федерации. Речь идет о принятии органами государственной власти соответствующих нормативных правовых актов о территориальных органах государственной власти и полномочных представителях главы администрации в муниципальных образованиях, которые утверждаются главой администрации.
На нынешнем уровне зрелости местного самоуправления подобные институты вполне обоснованы, особенно в сельских районах. Во-первых, исключается возможность полной подмены государственными органами органов местного самоуправления. Во-вторых, территориальные представители органов государственной власти, тесно взаимодействуя с органами местного самоуправления, могут сыграть положительную роль в формировании на территории субъекта Российской Федерации единой системы управления на основе оптимального сочетания государственных и самоуправленческих начал с четким разграничением их предметов ведения и полномочий.[191]
Управленческие округа. Одной из форм практической реализации механизма взаимоотношений и взаимодействия государственной и муниципальной власти в субъекте Российской Федерации могут рассматриваться управленческие округа.
Обратимся к опыту их функционирования в Свердловской области. Всего было образовано 6 управленческих округов. Они не являются административно-территориальными единицами, поэтому в округах не создавалась самостоятельная система органов государственной власти. При определении территориального состава округа учитывался целый комплекс факторов - демографического, социально-экономического, административного, исторического и электорального.[192]
Управленческий округ призван:
- координировать деятельность исполнительных органов государственной власти, действующих на территории округа;
- обеспечивать анализ и прогноз социально-экономического развития муниципальных образований, входящих в состав округа;
- осуществлять первичную информационно-аналитическую подготовку проектов решений исполнительных органов государственной власти области по вопросам комплексного социально-экономического развития округов;
- организовывать выполнение областных программ на территории округов.
Органы управления округами не вправе совершать действия, которые ограничивают права органов местного самоуправления. Для взаимодействия с ними при администрациях округов могут создаваться общественные советы руководителей муниципальных образований.[193]
Управляющий округом назначается Губернатором по представлению председателя областного правительства, ежегодно отчитывается перед Губернатором и своей деятельности, входит по должности в состав правительства области.
Управляющий округом осуществляет руководство работой территориальных органов государственной власти в пределах своих полномочий. Он представляет органы государственной власти региона, проводит в жизнь политику правительства области по вопросам социально-экономического развития подведомственных территорий, исполняет в соответствии с законом, областной бюджет. Управляющий округом содействует исполнению федеральных и областных нормативных правовых актов, осуществляет контроль за их исполнением и выполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены в соответствии с областным законодательством. В его функции входит пользование на правах оперативного управления объектами государственной собственности области, расположенной на территории округа, организация системы социальной защиты населения, адресной социальной помощи и их финансирования, осуществление мероприятий по развитию энергетики, транспорта и связи, создание условий для реализации жилищной политики. На него возлагается координация расположенных на территории округа деятельности территориальных отраслевых и межотраслевых исполнительных органов государственной власти области, своевременное рассмотрение предложений, жалоб и заявлений граждан, их индивидуальных и коллективных обращений, осуществление контроля за состоянием этой работы в территориальных органах государственной власти области и т.п.[194]
Создание органов государственной власти субъекта Российской Федерации в муниципальных образованиях. Уставом Новосибирской области и законом «О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области» предусматривалось образование выборных территориальных органов государственной власти - территориальные Советы депутатов. По определению эти органы являются лишь представительными органами, в то же время они не относятся к выборным органам местного самоуправления и не являются законодательными органами государственной власти.
Территориальные Советы избирались населением сроком на 4 года в районах области, городах областного значения. Они имели принимать решения в форме нормативных правовых актов. Если эти решения противоречили законодательству, то они могли быть отменены не только органами, их принявшими, но и вышестоящим представительным органом – областным Советом, главой администрации, либо отменены в судебном порядке.[195]
Администрация Ставропольского края на территории Минераловодского муниципального образования с его органами местного самоуправления создала государственную территориальную администрацию. К полномочиям территориального органа государственной власти администрации края отнесены вопросы управления здравоохранением, образованием, социальной защиты и пенсионного обеспечения и другие, включая правоохранительные органы.
В ходе эксперимента предполагается отработать взаимодействие двух уровней власти на одной территории. При этом администрация муниципального образования оказывается, по существу, в подчинении государственной территориальной администрации, так как в основу отношений положен принцип руководящей и направляющей роли КПСС в советском государстве. Роль райкома партии будет исполнять государственная территориальная администрация, а исполкома местного Совета депутатов – администрация муниципального образования.[196]
Другие организационные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
К примеру, в Красноярском крае на территории муниципальных образований, созданных в границах бывших сельских районов, функционировал определенное время институт государственных управляющих. Он осуществлял функции государственного управления на территории муниципальных образований, призван был обеспечивать взаимодействие администрации края с органами местного самоуправления, а также контроль за исполнением органами муниципальной власти Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Красноярского края, других нормативных правовых актов.[197]
В Вологодской области создан институт помощников главы администрации по работе с территориями местного самоуправления (Вологодская область), в Свердловской области - институт представителей правительства в муниципальных образованиях.
В Архангельской области учрежден институт общественных представителей главы администрации в муниципальных образованиях. На общественных представителей в муниципальных образованиях, в частности, возлагается организация работы среди населения муниципальных образований по разъяснению и реализации основных направлений политики администрации области по социально-экономическому развитию региона. Они призваны оказывать содействие эффективному взаимодействию структурных подразделений администрации области с органами местного самоуправления по решению вопросов социально-экономического развития муниципальных образований. В функции общественных представителей также входило организация в муниципальных образованиях работы по приему граждан, рассмотрение их писем, жалоб и обращений, взаимодействие с отделениями политических партий, иных общественных и религиозных объединений, действующих на территории муниципальных образований, а также с трудовыми коллективами. Особое внимание в их деятельности обращалось на соблюдение на территории муниципальных образований прав и свобод граждан и их объединений. Общественные представители должны были информировать главу администрации области о социальном и экономическом положении муниципальных образований, о состоянии дел в сфере соблюдения прав и свобод граждан.
В субъектах Российской Федерации получили развитие такие формы взаимодействия и отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, как советы руководителей органов местного самоуправления муниципальных образований, советы глав муниципальных образований, советы руководителей представительных органов местного самоуправления и т. п.
Совет руководителей органов местного самоуправления Архангельской области осуществляет координацию действий органов государственной власти и органов местного самоуправления по важнейшим вопросам стратегии развития области, обеспечивает сбалансированный подход и учет интересов муниципальных образований при подготовке важнейших социально-экономических решений главы администрации области и проектов областных законов, затрагивающих интересы муниципальных образований. В его функции также входит содействие развитию местного самоуправления, защита прав и интересов населения муниципальных образований, выработка согласованного подхода по вопросам межбюджетных отношений, подготовка предложений по совершенствованию административно-территориального устройства области и установления границ территорий муниципальных образований и т.п.
- выработки предложения для принятия региональных программ развития местного самоуправления;
Совет создан при главе администрации области, проводится не реже одного раза в квартал. Организационное, правовое и информационно обеспечение Совета осуществляет администрация области.[198] (23)
2.4 Формы координации и осуществления государственного контроля за деятельностью органов муниципальной власти
Координация рассматривается и как форма и как метод взаимоотношений организационно не подчиненных субъектов управленческой деятельности. Как вид управленческой связи она имеет организующий характер и направлена на согласование действий и объединений усилий тех, чья деятельность координируется. Координация имеет взаимный характер. Это не только прямая, но и обратная связь, когда обе стороны выступают как активно действующие субъекты. Координационные отношения, возникающими между органами управления, могут быть рассмотрены как сотрудничество между ними.
Развитие координационных связей осуществляется посредством информационного обмена и консультаций между органами государственной и муниципальной власти по различным вопросам их совместной деятельности. Среди других форм взаимодействия выделим практику согласований нормативно-правовых актов, назначения отдельных государственных должностных лиц на территории муниципального образования, заключение договоров (соглашений) между органами местного самоуправления и органов государственной власти, создание совместных комиссий, комитетов и т.п.
Органы местного самоуправления имеют право законодательной и правотворческой инициативы, а также могут обращаться в органы государственной власти
Контроль органов государственной власти за органами местного самоуправления.
В содержание государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления входит:
- контроль за соблюдением федерального законодательства органами местного самоуправления;
- прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- судебный контроль;
- контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами. К примеру, уставные палаты - несудебные органы по государственной защите уставов (конституций) и т.п.
Административный контроль включает в себя контроль со стороны исполнительных органов государственной власти как общей, так и специальной компетенции. Этот контроль имеет в первую очередь правовой характер и представляет собой проверку исполнения органами местного самоуправления законов и других нормативных актов. Одним из видов административного контроля является отраслевой (предметный) контроль. Речь идет, к примеру, о контроле за реализацией органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий. В процессе осуществления контроля выявляется и оценивается как законность, так и эффективность деятельности органов местного самоуправления.
2.5 Основные тенденции в развития форм взаимодействия органов государственной и муниципальной власти
Замена органов местного самоуправления на органы государственной власти. Наиболее простой, «механический» вариант замещения органов местного самоуправления органами местного самоуправления состоит в понижении территориального уровня, на котором осуществляется местное самоуправление, и в создании органов государственной власти общей компетенции на территориальном уровне, ранее занимаемом органами местного самоуправления.
По мнению М.М. Пруссака, предложенная в редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новая территориальная организация местного самоуправления в совокупности с имеющимися организационными и финансово-экономическими основами местного самоуправления объективно не обеспечивает концентрации сил и средств. Она будет способствовать развитию центробежных, а не центростремительных тенденций.
Поэтому в целях укрепления вертикали государственной власти, усиления влияния государственных органов на формирование и деятельность органов местной власти необходимо исключить муниципальные районы и городские округа из состава территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Следует, как считает М.М. Пруссак, закрепить за органами государственной власти субъекта Российской Федерации право определять территориальные основы местного самоуправления с учетом сложившегося административно-территориального деления и финансово-экономических ресурсов, а также соблюдением двухуровневого местного самоуправления с разграничением полномочий между муниципалитетами без подчиненности одного территориального уровня другому.[199]
Итак, предлагается вновь вернуться к советской организации местной власти. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации будут по образу и подобию своему формировать региональную модель местного самоуправления, назначать своих представителей в органы местного самоуправления, не считаясь при этом с мнением местных сообществ.
На мой взгляд, наиболее оптимальный вариант решения поднятой проблемы видится в укрупнении муниципальных образований с передачей им соответствующих материальных и финансовых ресурсов.
Усиление роли органов государственной власти в определении организационной структуры муниципальной власти. Можно согласиться с предложением М.М. Пруссака об устранении в федеральном законодательстве нормы о детализации регулирования структуры органов местного самоуправления. Речь, в частности, идет о наделении муниципальных образований компетенцией по определению численности депутатов представительного органа поселения.
Вместе с тем наблюдается негативная тенденция прямого участия органов государственной власти в назначении должностных лиц местного самоуправления.
Об усилении государственных функций местного самоуправления. Во многих государствах с развитым местным самоуправлением наблюдается тенденция снижения удельного веса коммунальных дел, и одновременного возрастания доли государственных полномочий. При превышении доли отдельных государственных полномочий свыше 50% от общего объема вопросов местного значения возникает противоречие между муниципальным статусом местных органов власти и государственным характером их полномочий. Выход из данного положения видится в отнесении переданных государственных полномочий в случае их эффективного выполнения органами местного самоуправления к вопросам местного значения.[200]
Совершенствование государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Речь идет, с одной стороны, о выборе оптимального объекта контроля, а с другой – выбора наиболее его эффективных форм.
Вместо заключения
Государство и местное самоуправление представляют собой социальные явления, взаимосвязь между которыми очевидна. Вместе с тем отношения между ними носит характер внутреннего противоречия, обусловленного воздействием на них объективных и субъективных факторов политического, экономического и социального свойства.
Государство проявляет заинтересованность в местном самоуправлении в условиях социально-экономического и политического кризиса в обществе, когда наглядно ощущается неспособность государственной власти к управлению страной. Поэтому оно «делится» своей властью и полномочиями, «скидывает» на местные сообщества решение вопросов их жизнедеятельности, развивает местное самоуправление как демократический институт гражданского общества.
В условиях экономической и социально-политической стабильности государство стремится вернуть местное самоуправление в лоно государственности, поставив органы муниципальной власти под свой жесткий надзор и контроль. Одновременно происходит «реформирование» местного самоуправления как института самоорганизации, самостоятельности и самодеятельности местных сообществ и граждан. Конституционные права и свободы гражданина и человека, в том числе право на осуществление местного самоуправления, ограничиваются законодательными актами. Гарантированная Конституцией страны самостоятельность местного самоуправления как основополагающий принцип в отношениях между государством и местным самоуправлением превращается в пустую формальность. Государственная бюрократия, частью которой является местная номенклатура, живет по своим неписаным законам и принципам, которые никак не вписываются в демократические ценности гражданского общества, одной из самых существенной из них является местное самоуправление.
ТЕМА 13. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Вопросы для рассмотрения
1. «Кентавр-проблемы» местного самоуправления в современном российском обществе.
2. О соотношении местного самоуправления и муниципального управления.
3. Трансформационные изменения в институциональной модели местного самоуправления в современном российском обществе.
4 Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Архангельской области.
Дата: 2019-02-02, просмотров: 243.