3.1. Субъекты местного самоуправления

 Понятие «субъект местного самоуправления» необходимо рассматривать в двух аспектах. В первом случае речь идет об его трактовке в нормативных правовых актах, во втором – о подходах представителей общественных наук в определении исследуемого понятия. 

Действующее законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации позволяет назвать в качестве субъектов местного самоуправления:

- муниципальное образование;

- население муниципального образования;

- государство (в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти;

- органы местного самоуправления (представительные и иные органы);

- выборные должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования, депутаты представительного органа, члены иных выборных органов местного самоуправления);

- органы территориального общественного самоуправления.

Население как субъект местного самоуправления. Большинство исследователей рассматривает местное население в качестве основного субъекта местного самоуправления. При этом синонимом термина «население» предлагается понятие «местное сообщество».

На наш взгляд, вряд данные категории в муниципальной науке можно считать синонимами. В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население определяется как совокупность граждан, т.е. лиц, имеющих гражданство, а не жителей, проживающих в границах определенной территории. В результате произошло размывание между статусом гражданина и статусом жителя.[165]

Местное сообщество и муниципальное образование. Следует сразу оговориться, что категории «местное сообщество» и «муниципальное образование» не рассматриваются нами как синонимы. Первая отражает объективное существование социально-территориальной общности местных жителей, а вторая используется для обозначения населенной территории с организацией на ней местного самоуправления.

С позиции отдельных представителей муниципального права понятие «местное сообщество» не является приемлемым с юридической точки зрения и не имеет какой-либо ценности ни для юридической науки, ни для решения задач правотворческой практики. Поэтому предлагается отказаться от использования данного термина.

Поэтому был предложен в оборот новый юридический термин – «муниципальное образование», не имеющий аналогов в муниципальном праве зарубежных стран.

Как уже отмечалось выше, по мнению отдельных представителей современного российского муниципального права, категория «местное сообщество» неприемлема, ибо ее нельзя использовать для обозначения некоего территориального образования.

Искомое понятие, как считает часть исследователей, отражает объективное существование в границах определенного территории сообщества местных жителей, реализующих свое право на формирование муниципальной организации местного самоуправления. Не территория, а именно местное сообщество является источником местной публичной власти и одновременно выступает в качестве субъекта местного самоуправления. Только местному сообществу принадлежит право выбора организационной формы местного самоуправления как местной публичной власти, определения структуры ее органов и т.п. Наконец, именно местное сообщество или группа местных сообществ может формировать единые органы местного самоуправления, использовать свои финансовые, материальные ресурсы, научный, образовательный и культурный потенциал для решения вопросов местного значения и возложенных на них полномочий со стороны органов государственной власти.

3.2  Становление местного сообщества как субъекта местного самоуправления

 Местное самоуправление является основным и очень эффективным механизмом взаимодействия между местным сообществом и государством. Становление местного сообщества как полноценного субъекта управления своими делами возможно лишь при создании государством условий для осуществления местным сообществом права на местное самоуправление. Причем процессы эти самым тесным образом взаимосвязаны между собой. Как показывает исторический опыт, становление местного самоуправления невозможно без осознания местным сообществом своего права на решение вопросов его жизнедеятельности. 

Становление местного сообщества как субъекта местного самоуправления - это довольно длительный и противоречивый процесс. В каждой стране он имел свои специфические особенности и занимал, как правило, продолжительный период. Обратимся к опыту современной России.

Процесс становления местного самоуправления означает прежде всего процесс гражданского самоопределения местного сообщества, в результате которого возникает новый субъект местной публичной власти. Это субъект, который создает свою муниципальную организацию местного самоуправления, в известном смысле противостоит государственной власти, является ее антитезисом и выполняет функцию сдерживания и компенсации государственной власти.

Местное сообщество обладает потенциальной способностью к самоорганизации, т.е. объединения жителей для решения вопросов его жизнедеятельности. Как отмечал А.И.Солженицын, если мы сами не готовы к самоорганизации, то не на кого нам жаловаться. Поэтому необходимо, прежде всего сплачиваться, объединяться для терпеливого решения местных проблем.[166]

В процессе своего становления местное сообщество как субъект местного самоуправления должно выстраивать систему управления территорией и общественных отношений на основе интересы всех его членов в целом, а не отдельных его социально-профессиональных или других групп жителей. На территории проживания местного сообщества местный интерес предстает перед органами местного самоуправления во всем своем многообразии.

Процесс становления местного сообщества как субъекта местного самоуправления в Российской Федерации идет весьма непросто и принимает различные формы. В одном случае можно говорить о становлении местного сообщества как легитимного субъекта местного самоуправления, в других – с некоторыми вариантами отклонений.

В первом варианте местная выборная власть в лице представительного органа местного самоуправления отождествляет себя с местным сообществом, с самоуправлением. При этом наблюдается тенденция к сохранению унаследованной от советской организации государственной власти традиции закрытости информации и принятия решений без консультаций с местным сообществом или при сугубо формальных процедурах такой консультации. В результате местная публичная власть лишается в своей деятельности поддержки местного сообщества, так как его интеллектуальный потенциал оказывается невостребованным.

Во втором варианте местное сообщество как субъект местного самоуправления избирает главу муниципального образования. Последний, являясь субъектом местного самоуправления при поддержке своей «команды» по существу «подменяет» местное сообщество, одновременно прикрываясь его интересами и выступая от его имени. В данном случае местное сообщество рассматривается как объект муниципального управления.

В третьем варианте речь идет о представлении в качестве главного субъекта местного самоуправления местных органов государственной власти, которые осуществляют управление местным сообществом и лишают его права на местное самоуправление.

В четвертом варианте местное сообщество как основной субъект местного самоуправления  ассоциируется с определенной социальной   группой местного сообщества. И поскольку заявляемый этими группами статус не является легитимным, то они выступают в качестве «теневых» групп.

Пятый, основополагающий вариант. Становление легитимного субъекта местного самоуправления как целостного структурированного местного гражданского сообщества, которое приобрело внутренние структуры и процедуры, позволяющие ему активно воздействовать на все процессы, происходящие в жизнедеятельности местного сообщества.

Вместо заключения

Местное сообщество рассматривается не только как объект муниципального управления, но и как основной и полноправный субъект местного самоуправления. Именно местное сообщество или группа местных сообществ в границах территории проживания формирует муниципальную организацию местного самоуправления; определяет структуру органов местного самоуправления; владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью; имеет право на создание межмуниципальных образований и т.п. Именно местное сообщество призвано использовать все имеющиеся в своем распоряжении ресурсы для защиты прав и свобод своих членов, которые предоставлены им Конституцией страны. Государство со своей стороны призвано создать максимально благоприятные условия для реализации местными сообществами своих прав на местное самоуправление.