2.1. О значении понятия «объекты местного самоуправления»

Местные сообщества, а не территория их проживания, в любом обществе всегда выступали в качестве основного объекта управления со стороны государства и формируемых им органов власти. Государство могло предоставлять местным сообществам отдельные полномочия на решение вопросов их жизнедеятельности, оставляя за собой функцию контроля за их выполнением. В случае необходимости оно могло отобрать эти полномочия и передать их местным органам государственной власти.

Становление, развитие и функционирование местного самоуправления как института местной публичной власти и института гражданского общества создает все предпосылки для перехода местных сообществ из состояния объекта управления в самостоятельный субъект самоуправления. На местном уровне это означает, что местное сообщество одновременно выступает в качестве объекта и субъекта местного самоуправления. 

Правда, изменения, которые происходят в социальном статусе местного сообщества, не всегда осознаются его членами. Поэтому переходный процесс может занимать довольно длительный промежуток времени. Как показывает опыт современной России, в условиях переходного общества органы государственной власти не рассматривают местные сообщества в качестве объектов муниципального управления и самостоятельных субъектов местного самоуправления.

Данная позиция нашла свое отражение в современном российском федеральном законодательстве. В нем термин «местное сообщество» отсутствует. Он, как правило, ассоциируется с понятием «население». Поэтому объектами муниципального управления рассматриваются муниципальные образования, вопросы местного значения, местное население, но не местные сообщества.

В муниципальной науке нет единого мнения в вопросе о местном сообществе как объекте и субъекте местного самоуправления.

Прежде чем, изложить свою собственную позицию по данному вопросу, необходимо уточнить сущность понятия «объекты местного самоуправления» и «объекты муниципального управления».

Можно ли эти категории муниципальной науки считать синонимами? Думается, что нельзя. И вот почему.

 Обратим еще раз на различие подходов, которые имеют место в общественных науках в понимании категории «муниципальное управление».

Напомним, что понятия «муниципальное управление» и «местное самоуправление» часть исследователей и специалистов рассматривают как однопорядковые, что связывается с формой управления местной (муниципальной) собственностью и управлением региональными социально-экономическими системами.

В качестве объектов муниципального управления (местного самоуправления) предлагается рассматривать:

- муниципальное образование как сложную социально-экономическую систему;

- хозяйственные системы, расположенные на территории муниципального образования, представляющие собой коллективы совместно работающих людей;

- отдельные функции, характеризующие виды деятельности, иногда даже организационно не обособленные, но играющие важную роль в развитии муниципального образования;

- систему деятельности людей, выделенной из общественно-экономической среды организационно-обособленным комплексом элементов, имеющим единую цель и систему управления.[163]

Нетрудно заметить, что среди вышеперечисленных объектов муниципального управления (местного самоуправления) местное сообщество не выделено в качестве самостоятельного объекта управления. И это вполне естественно, так как в понимании авторов местное сообщество представляет собой совокупность жителей муниципального образования.[164] Вряд ли эта «совокупность» может рассматриваться в качестве самостоятельного объекта муниципального управления.

Понятие «объекты местного самоуправления» по своему содержанию представляется более емким, чем термин «объекты муниципального управления».

Как было показано выше, использование понятия «объекты муниципального управления» связывается с управлением муниципальной собственностью и региональными социально-экономическими системами в виде муниципальных образований.

Отличие категории «объекты местного самоуправления» как раз и состоит в том, что она включает в качестве основного объекта местного самоуправления местные сообщества, являющиеся одновременно и субъектами местного самоуправления. Данный подход соответствует основополагающему принципу организации местного самоуправления – совпадения объекта и субъекта самоуправления.

Поэтому, по нашему глубокому мнению, территория проживания и жизнедеятельности местного сообщества, как бы она не называлась (муниципальное образование, муниципалитет, муниципальный район, городской округ, городское или сельское поселение, коммуна, община и т.п.), не может рассматриваться в качестве объекта и субъекта местного самоуправления. Вряд ли можно определять субъектом и объектом местного самоуправления муниципальную собственность, муниципальное или местное хозяйство, территориальную социально-экономическую систему. Все они, как отмечалось ранее, относятся к объектам муниципального или местного управления, которые могут быть переданы в управление либо местным сообществам либо местным органам государственной власти.

2.2. Характеристика местного сообщества как объекта местного самоуправления

  Что представляет собой местное сообщество как объект местного самоуправления? Для того, чтобы дать на него исчерпывающий ответ, органы местного самоуправления должны обладать информацией, получение которой обеспечивается не только с помощью статистических данных, но и посредством использования методов социально-экономического и социально-психологического исследования местных сообществ.

Остановимся на некоторых аспектах характеристики местных сообществ как социально-территориальных общностей людей.

1. Социально-экономическая характеристика. Демографический образ местного сообщества определяется его возрастным составом, соотношением трудоспособного и нетрудоспособного населения, удельным весом пенсионеров, качественным составом семей и т.п.

Местное сообщество можно определить как социальную общность жителей, которая выступает в качестве объекта социального управления. Для органов местного самоуправления несомненный интерес могут представлять исследования, позволяющие получить объективную социологическую информацию о социально-профессиональном составе местного сообщества, о группах его жителей, их интересах, потребностях и ценностных ориентациях.  

Местное сообщество можно рассматривать и как совокупность «домохозяйств», расположенных в границах территории его проживания. Для органов местного самоуправления получение достоверной информации об экономическом состоянии домохозяйств является необходимым условием для разработки и проведения экономической и социальной политики на территории муниципального образования.

 2. Характеристика территориальной основы и границ местного сообщества (географических, административных)

Вопрос об определении границ местного сообщества имеет, как правило, несколько альтернативных подходов к его изучению.

Географические границы определяются характером расселения населения, сформировавшейся территориально-поселенческой структурой, административные границы – административно-территориальным делением территории, на которой функционирует местное сообщество.

 «Местное сообщество» можно рассматривать как территориальную общность жителей (людей). Как правило, местное сообщество довольно жестко ограничено границами территории, на которой оно проживает.

Выделяют два вида местного сообщества – городское и сельское. Речь идет о местном сообществе, которое располагается в границах территории городского или сельского поселения.

Не каждое городское сообщество можно назвать местным сообществом в полном смысле этого понятия. Следует иметь в виду, что не всегда границы территории городского поселения совпадают с границами территории города как административно-территориальной единицы или как муниципального образования.

Городское (местное) сообщество крупных городских поселений в силу особенностей их географического положения и сложившейся территориально-поселенческой структуры можно рассматривать как совокупность местных (поселковых, островных, пригородных и т.п.) сообществ жителей, каждому из которых присущи свои социально-экономические и культурно-исторические особенности становления и развития.

 В сельской местности границы проживания местных сообществ, как правило, ограничиваются территорией сельского поселения (село, деревня, поселок, станция) или нескольких близ лежащих друг к другу сельских поселений. Вместе с тем в границах искусственно созданных для управления территорий (сельский совет, район, волость, уезд и т.п.) говорить о местном сообществе (к примеру, районном местном сообществе) вряд ли правомерно. В данном случае можно говорить о территориальном сообществе жителей, которое состоит из местных сообществ.

3.Характеристика психологического чувства и социальной целостности местного сообщества. Уровень развитости психологического чувства сообщества решающим образом влияет на его интегрированность и жизнеспособность, возможность местного сообщества решать важные для людей проблемы.

Местное сообщество характеризуется наличием среди его членов общих целей, интересов и потребностей, что обуславливает необходимость решения вопросов жизнедеятельности данного сообщества. Причем это может реализовываться им либо посредством создания собственной организации местной публичной власти, оказывающей жителям общественные услуги через свои или другим организации, либо органами местной государственной власти.

4. Характеристика местного сообщества как совокупности общественных отношений. Они возникают при осуществлении местным сообществом своих прав на местное самоуправление и требуют соответствующего правового регулирования. Эти отношения, связаны с владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, с удовлетворением жизненно важных потребностей населения посредством создания и функционирования муниципальной организации местной публичной власти.

Местное сообщество реализует заложенный в нем социальный потенциал через создание собственной муниципальной (или земской) организации местного самоуправления, которая наделяется местным населением соответствующими полномочиями для решения вопросов его жизнедеятельности. Местное сообщество самостоятельно определяет и формирует структуру этой организации, наделяет ее органы собственными полномочиями.