Понятие «государство» как общенаучная категория отражает форму и определенный способ политической организации публичной власти, т.е. совокупность официальных органов, действующих в масштабе страны или субъекта федерации, либо пользующихся законодательной автономией территориального сообщества с местными агентами (представителями) этих органов. При этом данная организация распространяется на все общество и выступает его официальным представителем, а в необходимых случаях опирается на средства и меры принуждения.

К числу основных признаков государства относят:

- наличие особой системы органов и учреждений (механизм государства), осуществляющих функции государственной власти и обладающей монополией узаконенного применения насилия;

- право, закрепляющее определенную систему норм, санкционированных государством;

- определенную территорию, на которую распространяется юрисдикция государства, или населенную территорию, на которую распространяются юридические нормы

Понятие «местное самоуправление» в отличие от категории «государство» в общественных науках не имеет точного определения. Не останавливаясь на анализе сущности и содержания искомой дефиниции, сосредоточим внимание на анализе двух концепций о природе местного самоуправления. Каждая из них в отдельности или симбиоз этих концепций может рассматриваться в качестве теоретической основы доктрины государственной политики в области местного самоуправления.

Первая концепция отражает взгляды представителей общественных наук  о негосударственной природе местного самоуправления. Она восходит своими корнями к общественной теории местного самоуправления, которая рассматривает его как неотъемлемый элемент структуры гражданского общества, а местные сообщества – в качестве полноправных субъектов местного самоуправления.

В основе второй концепции лежат представления исследователей о местном самоуправлении как неотъемлемом элементе государственного управления страной, принципе организации (децентрализации) и форму (подсистема) публичной власти в государстве.

Возможен третий подход, в котором речь идет о дуалистической (двойственной) природе местного самоуправления.

 Несмотря на различие взглядов в определении исследуемого понятия, можно дать обобщенную характеристику особенностей данного социального явления. Местное самоуправление можно рассматривать как форму народовластия, т.е. вид местной публичной власти и как институт гражданского общества.

Местное самоуправление представляет собой, прежде всего, политическую, а не только административную форму организации управления. Местное самоуправление – это пространство, где граждане учатся действовать политически. Политика – особая форма господства, а именно: господства граждан над такими же гражданами.[177] (2) В политическом плане местное самоуправление открывает возможность членам местного сообщества управлять своими делами либо осуществлять это посредством выборных и других формируемых ими же органов.

Местное самоуправление играет важную роль в обеспечении политической стабильности. Речь идет об автономизации местного уровня власти и заранее заданной социальной направленности ее деятельности, что позволяет максимально отстранить его от участия в политических конфликтах, происходящих на высших уровнях государственной власти. С другой стороны, несмотря на указанную внутреннюю "аполитичность", местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов в отношениях между федеральными и региональными органами государственной власти.[178]

Как элемент гражданского общества местное самоуправление занимает сферу общественных отношений, которая связана как государственными структурами, так и со структурами гражданского общества.

Непосредственная связь местного самоуправления со структурами гражданского общества обусловлена природой и сущностью местного самоуправления. Любой институт власти и гражданское общество представляют две взаимосвязанных между собой равноправных составляющих, приобретающих смысл только в своем совместном существовании. 

Общие признаки государства и местного самоуправления. Можно выделить следующие основные общие признаки государства и местного самоуправления. К ним можно отнести: общий единый источник власти в лице народа, наличие самостоятельной организации власти, территории ее деятельности, общих полномочий, связанных с правовым регулированием и обеспечением общественной безопасности, и т.п.

Обратим внимание на общие социально-экономические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся государство и местное самоуправление в гражданском обществе. Речь идет о его демократическом, правовом характере, признании человека, его прав и свобод высшей ценностью; равенстве прав, свобод и обязанностей граждан на территории государства. Государство и местное самоуправления функционируют в условиях, обеспечивающих единое экономическое пространство и финансовую самостоятельность, признание и защиту всех форм собственности, политическое и идеологическое многообразие и т.д.

Самостоятельность местного самоуправления как основополагающий принцип взаимоотношений государства и местного самоуправления

Как же соотносятся между собой государство и местное самоуправление? На каких принципах формируются и развиваются отношения между ними? Как государ­ство определяет статус местного са­моуправления, гарантирует и обеспечивает его самостоятельность? Может ли государство осуществлять контроль за местным самоуправлением и в каких формах?

При изучении данного аспекта отношений между государством и местным самоуправлением возникает немало вопросов. Не меньше проблем встает перед исследователями при их изучении, так как по некоторым из них в общественных науках нет единого мнения.

Основополагающим принципом взаимоотношений государства и местного самоуправления является принцип самостоятельности местного самоуправления.  

В современном российском обществе он нашел свое закрепление в статье 12 Конституции Российской Федерации. Государство признает и гарантирует местное самоуправление. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Принцип самостоятельности не провозглашает независимость местного самоуправления от государства. Речь идет о формировании такой системы отношений между ними, которая обеспечивала самостоятельность местного самоуправления в осуществлении возложенных на него функций по решению вопросов жизнедеятельности местных сообществ в рамках законодательства и муниципальных нормативных правовых актов.

С другой стороны, данная система отношений предусматривает обязательное и непосредственное участие государства в регулировании местного самоуправления как вида местной публичной власти и элемента конституционного устройства страны. К примеру, государство может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, регулировать правовой статус местного самоуправления, осуществлять контроль за соблюдением и исполнением органами местного самоуправления законов и решений органов государственной власти и т.п.

Современное федеральное законодательство в области местного самоуправления позволяет говорить о весьма относитель­ном характере его «отделения» от государства.

Принцип самостоятельности является одновременно конституционной гарантией государства в осуществлении местными сообществами, гражданами своего права на местное самоуправление, выступающего в качестве неотъемлемого элемента гражданского общества. Эта система призвана гарантировать, с одной стороны, не вмешательство государства в деятельность муниципальной власти, если она не противоречит федеральным и региональным законам, местным нормативным правовым актам.

Самостоятельность местного самоуправления ограничена пределами его полномо­чий. В этих пределах органы местного самоуправления и население непосред­ственно принимают решения, не согласовывая их с органа­ми государственной власти и не представляя на утвержде­ние этих органов. Они свободны в выборе вариантов сво­их решений, путей достижения намечаемых целей. 

Важнейшим условием реализации принципа самостоятельности местного самоуправления является обеспечение государством гарантий этой самостоятельности. Речь идет, прежде всего, о законодательном обеспечении гарантий финансово-экономической, функциональной и организационной самостоятельности местного самоуправления и их реальном воплощении в практике государственного и муниципального управления.

Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления. Во-первых, она гарантируется государством его равным отношением к муниципальной (земской, коммунальной, общинной) собственности наряду с другими видами собственности. Муниципальная (земская, коммунальная, общинная) собственность рассматривается как ос­нова экономической самостоятельности местного самоуправления. Владение, пользование и управление муниципальной собственностью – это неотъемлемое и гарантированное законодательством право местных сообществ, общин, коммун, муниципалитетов, муниципальных образований. Государство не может вмешиваться в этот процесс за исключением случаев, связанных с отчуждением муниципального имущества.

Во-вторых, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством, если оно обеспечивает бюджет­но-финансовую автономию местного самоуправления. На каждом уровне местного самоуправления, в каждом муниципальном образовании, муниципалитете, коммуне, общине предусматривается наличие своего бюджета. Пределы реальной финансовой самостоятельности местного самоуправления определяется наличием финансовых ресурсов соразмерных его компетенции. Задача государства состоит в создании условий, позволяющих местному самоуправлению осуществлять возложенные на функции по обеспечению жизнедеятельности местных сообществ.

В-третьих, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления связана с созданием полноценного механизма регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающего право муниципальных образований, муниципалитетов право самостоятельного установления и сбора местных налогов и сборов в пределах, установленных законом. Между тем способность органов местного самоуп­равления взимать собственные налоги является символом их автономии. Устанавливая местные налоги, органы местного самоуправления берут на себя обязательства перед населением. Эти обязатель­ства являются формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления услуг. Наличие собственных налоговых по­ступлений позволяет органам местного самоуправления рассчитывать свои финансовые ресурсы на долгосрочную перспективу.

О функциональной самостоятельности местного самоуправления. Под функциональной самостоятельностью местного самоуправления понимается правовое признание и реальное обеспечение государством сферу компетенции муниципальной власти, что предполагает разграничение функций го­сударственной власти и местного самоуправления.

Опыт практической реализации рассматриваемого вопроса в Российской Федерации на начальной стадии становления местного самоуправления оказался не совсем удачным. В предложенной концепции разграничения сфер муниципальной и государственной власти в федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» общая компетенция органов местного самоуправления рассматривалась сквозь призму предметов ведения или воп­росов местного значения.

Это привело к тому, что компетенция местного самоуправления была сведена к компетенции ее органов. Вряд ли можно согласиться с таким подходом в позиции законодателей, так как первое понятие более широкое и емкое по своему содержанию, чем второе. Это - во-первых. И, во-вторых, содержание предметов веде­ния, сформулированных в законе, не разграничивали сферу деятельности органов муниципальной и органов государственной власти, ибо оказались по своему содержанию совместными.  

В новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» внесены существенные изменения. Сохранен подход к рассмотрению функцио­нальной характеристике местного самоуправления. В целях реше­ния вопросов местного значения конкретизированы отдельные права и обязанности органов местного самоуправления. Рассмотрены возможности уста­новления других полномочий согласно положениям настоящего федерального закона и уставами муниципальных образо­ваний.

Присутствие государства в местном самоуправлении осуществляется:

- через возможность прямого наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- органы го­сударственной власти теперь вправе в определенных слу­чаях выполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления.

Организационная самостоятельность местного са­моуправления выражается в создании местными сообществами муниципальной (земской) организации местного самоуправления. С одной стороны, данная организация призвана решать вопросы местного значения и выполнять переданные отдельные государственные полномочия, а с другой – создавать для реализации каждым гражданином и местными сообществом в целом своего права на осуществление местного самоуправления. 

Одним из условий гарантированной государством организационной самостоятельности местного самоуправления является непосредственное участие населения в определении структуры муниципальной организации местного самоуправления, и, прежде всего, структуры органов местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации 1993 года норма о субъекте права определения структуры органов местного самоуправления получила свое закрепление.

Однако государство оставило за собой право регулировать данный вопрос. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу конституционности ряда положений Устава — основного закона Читинской области установлены возможности для ограничения самостоятельности населения в данном вопросе. В нем записано, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но только в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления.

В новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатель определил обязательные основные элементы структуры органов местного самоуправления. Население от определения важ­нейших составляющих структуры органов местного само­управления отстранено. Оно вправе определять в этой структуре только контрольные и иные органы.

В качестве еще одной конституционной гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации выступает положение статьи 12 Конституции Российской Федерации о не вхождении органов местного самоуправления в систе­му органов государственной власти.

Это означает, что органы государственной власти и их должнос­тные лица не вправе вмешиваться в процесс формирова­ния органов местного самоуправления, осуществляемый населением или избранными им представительными орга­нами местного самоуправления.

Вместе с тем в новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п.4 статья 34) содержатся нормы, расширяющие возможности органов государственной власти участия в этом процессе. Принципиально допускает­ся участие органов государственной власти и их должнос­тных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на долж­ность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления. Возможность такого участия предусмотрена порядком назначения конкурсной комис­сии, в обязанности которой должен входить подбор кан­дидатов на должность главы местной администрации. Согласно закону при формировании комиссии в муници­пальном районе (городском округе) одна треть комиссии назначается законодательным (представительным) орга­ном государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации.