Транспортное законодательство интенсивно развивается и совершенствуется. Ведется работа по подготовке и приня­тию закона о прямых смешанных (комбинированных) пере­возках. Динамично меняются подзаконные ведомственные нормативные акты. Компетентные федеральные органы испол­нительной власти приводят их в соответствие с принятыми транспортными кодексами, уставами и другими законами. Но вместе с тем транспортное законодательство не свободно от недостатков.

Масштабы перемещения грузов, всеохватывающий харак­тер этого процесса требуют более подробной регламентации договорно-документационного обеспечения перевозок, чет­кого регулирования как правового статуса сторон договора, так и оперативного разрешения спорных ситуаций, возника­ющих между ними при осуществлении перевозок.

Углубление рыночных отношений диктует необходимость дальнейшей децентрализации всей системы перевозочного процесса, для которого характерны строго договорные меха­низмы воздействия на его участников.

Создавшаяся ситуация требует принятия решительных мер по пересмотру существующей системы транспортного зако­нодательства, ее совершенствованию. Как уже отмечалось, в настоящее время основу этой системы составляют пять осно­вополагающих нормативных правовых актов (транспортные кодексы и уставы), регулирующих перевозки соответству­ющими видами транспорта — автомобильным, железнодо­рожным, воздушным, морским и внутренним водным, а также огромное количество подуставных и других ведомственных нормативных правовых актов.

Практика использования источников транспортного права показала наличие в этой системе ряда существенных недостат­ков. Они касаются, в частности, неполного учета в них проис­ходящих изменений в экономической сфере, неадекватного отражения тенденции предоставления транспортных услуг на основе частнопредпринимательской деятельности, недо­статочного обеспечения интересов «слабой» стороны договор­ных отношений — пассажира, грузоотправителя, грузополуча­теля, защиты ее интересов, непоследовательности в подходе к роли планирования в осуществлении перевозок. Так, если ранее действовавшие на автомобильном, железнодорожном и внутреннем водном транспорте уставы содержали специальные главы, посвященные планированию перевозок, то в насто­ящее время ни в одном транспортном законе планирование даже не упоминается.

Между тем планирование сохранило свое значение применительно к перевозкам в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также при выполнении государственных внешнеторговых контрактов.

Еще один недостаток проявляется в существовании значительного числа разобщенных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и осуществления перевозок, и в тенденции их дальнейшего количественного роста. Кроме уже указанных транспортных уставов и кодексов действует огромное количество изданных подзаконных нормативных актов по вопросам подготовки грузов к перевозке, их погрузки и выгрузки, осуществления перевозки, обеспече­ния сохранности грузов, оформления перевозочных документов, хранения грузов, перевозки пассажиров, багажа и другим вопросам.

Например, только на железнодорожном транспорте дей­ствует несколько десятков различных правил, регулирующих перевозку грузов. Это, в частности, правила перевозок грузов и открытом подвижном составе, в сопровождении, навалом н насыпью, в универсальных контейнерах, правила приема заявок на перевозку грузов, правила выдачи грузов, правила оказания услуг по использованию инфраструктуры железно­дорожного транспорта общего пользования и т.д.

Принятые новые правила перевозок не объединены в спе­циальные сборники, что затрудняет пользование норматив­ными источниками на практике. Между тем их опубликова­ние в таких изданиях предусмотрено действующим законода­тельством (ч. 3 ст. 23 УЖТ).

К недостаткам существующей системы транспортного зако­нодательства следует отнести также ничем не оправданные разные, порой противоположные, подходы к регулированию различными транспортными нормативными источниками однотипных отношений. Так, сравнение регулирования воз­душным и железнодорожным законодательством вопросов ответственности сторон при перевозках и процедуры рассмо­трения споров показывает существенные различия, касающи­еся санкций, сроков предъявления претензий, лиц, имеющих право на предъявление претензий и исков, перечней осно­ваний составления коммерческих актов и некоторых других аспектов.

Следующий недостаток системы — дублирование регулиро­вания однотипных отношений, возникающих в связи с перевоз­кой. Это, в частности, касается норм, содержащихся в общих разделах транспортных уставов и кодексов, в разделах об орга­низации перевозок грузов, о перевозках в прямом смешанном сообщении, об актах, претензиях и исках.

Все перечисленные и другие недостатки негативно сказыва­ются на практике организации и осуществления перевозок.

В настоящее время ведется определенная работа по совер­шенствованию транспортного законодательства, приведению его в соответствие с Конституцией РФ, ГК, другими законами. Однако осуществляется она недостаточно активно и целена­правленно при отсутствии системного подхода. Так, напри­мер, с момента введения в действие части второй ГК прошло фактически 11 лет, прежде чем был принят в качестве феде­рального закона Устав автомобильного транспорта и город­ского наземного электрического транспорта. Ждет своей очереди федеральный закон о прямых смешанных (комби­нированных) перевозках, указание на который содержится в ст. 788 ГК. Крайне медленно разрабатываются новые пра­вила перевозок пассажиров и правила перевозок грузов. Так, до сих пор не приняты новые правила перевозок грузов морским, внутренним водным и железнодорожным транс­портом.

В целом же в деятельности по совершенствованию транс­портного законодательства четко прослеживается тенденция сохранения в неизменности его громоздкой системы и отраже­ния ведомственного подхода в регулировании транспортной деятельности по перевозке^[32]. Отказ от него — одно из условий оптимизации транспортного законодательства, которая позво­лит в полной мере выполнить задачу по обеспечению эффек­тивности организации и осуществления всех видов перевозок. Представляется, что в основу создания оптимальной системы транспортного законодательства должна быть положена ее унификация. Именно это направление рассматривается видными юристами-теоретиками в качестве одного из путей совершенствования системы законодательства, в том числе и транспортного^[33].

В настоящее время унификация перешагнула государствен­ные границы и становится важным средством интернационализации права^[34]. Это напрямую касается транспортного права, связанного с международными перевозками.

Унификация представляет уменьшенное многообразие видов и типов объектов, одинаковых по функциональному назначению^[35], приведение их к единообразию, обобщение и единение структур механизма правовой регламентации^[36].

Основные ее задачи состоят в устранении неоправданного множества видов и разновидностей нормативных источников, создании оптимального их количественного состава, обеспечении единообразия видов этих источников, их формы и структурных частей. Эти задачи в полной мере относятся и к транспортному законодательству. При этом следует иметь в виду, что поскольку его система включает две группы нормативных правовых актов — законы и подзаконные акты, перечисленные задачи унификации распространяются как на транспортные законы, так и на подзаконные нормативные правовые акты.

Одна из задач состоит в минимизации количественного состава видов транспортных нормативных источников. Ее выполнение означает доведение их до оптимального коли­чества, позволяющего системе транспортного законодатель­ства эффективно выполнять свое функциональное назначе­ние. В стремлении минимизировать количественный состав системы транспортного законодательства таится опасность создания такого ее минимального количества, при котором система не будет работать. Чтобы этого не случилось, необхо­димо в полной мере учитывать назначение системы транспорт­ного законодательства, каждого входящего в нее вида норма­тивного правового акта, его роли в обеспечении надлежащего регулирования транспортных отношений.

Что касается задачи обеспечения единообразия опреде­ленных видов и разновидностей транспортных нормативных источников, то ее выполнение является важным инструментом в уменьшении многообразия Их видов, создании оптимальной системы таких актов независимо от характера перевозки — автомобильной, воздушной, железнодорожной, морской, вну­тренней водной.

Здесь все базируется на создании типовых моделей соответ­ствующих видов нормативных правовых актов.

Вопрос унификации транспортных законов касается транс­портных кодексов и уставов, регулирующих организацию и осу­ществление перевозок соответствующими видами транспорта. Как уже отмечалось, регулирование действующими кодексами и уставами общественных отношений в сфере транспорта с неизбежностью привело к дублированию не только многочис­ленных норм, но фактически целых глав. Естественный выход из создавшейся ситуации — издание единого транспортного законодательного акта — Транспортного кодекса РФ.

Идея принятия Транспортного кодекса РФ имеет как сто­ронников, так и противников. Среди противников можно встретить аргументы на уровне общих рассуждений и кате­горических утверждений о нереальности создания такого закона. Так, Белых В. С. пишет: «Считаем, что принятие еди­ного Транспортного кодекса РФ — это в целом утопическая идея. Нельзя объединить в единое целое “кодексовые” поло­жения о различных видах транспорта (даже умозрительно выглядят нереалистично попытки объединить нормы о желез­нодорожной перевозке грузов с морской и воздушной)»^[37]. Между тем сам автор ссылается на тот факт, что в Республике Казахстан «мощно предпринята попытка по разработке про­екта Транспортного кодекса»^[38]. Это свидетельствует о том, что идея создания указанного закона переведена в практическую плоскость в одной из стран таможенного союза. Его принятие в качестве закона потребует соответствующего реагирования со стороны Российской Федерации и Республики Беларусь, имеющих с Республикой Казахстан единое таможенное про­странство.

Опорой для подготовки Транспортного кодекса РФ должна служить такая известная форма систематизации законодатель­ства, как кодификация. Представляя собой «деятельность пра­вотворческих органов государства по созданию нового, свод­ного, систематизированного нормативного правового акта, которая осуществляется путем глубокой и всесторонней пере­работки действующего законодательства и внесения в него новых существенных изменений»^[39], она позволяет вносить качественные изменения в регулирование сферы транспорт­ных правоотношений.

При разработке Транспортного кодекса РФ целесообразно использовать типологический метод, являющийся важ­ным инструментом унификации законодательства. Именно этот метод позволяет создать приближенную к идеальному типу модель транспортного закона, устранить дублирование в регулировании транспортных правоотношений и, как след­ствие, сократить количество действующих кодексов и уставов. Необходимость применения типологического метода в нор­мотворческой деятельности становится особенно актуальной и ситуации, при которой, во-первых, накоплен значительный эмпирический материал, во-вторых, проведены необходимые теоретические исследования и, в-третьих, назрела потребность их синтеза, содержательно-теоретической и логической орга­низации. Всем этим условиям отвечает сложившаяся ситуация с транспортным законодательством.

В соответствии с теорией типологии государственно-правовых институтов, а также типологии нормативных пра­вовых актов типологический метод заключается в построении идеального типа соответствующего вида нормативного пра­вового акта, т.е. в создании образца, который должен по всем параметрам отвечать своему функциональному назначе­нию^[40].

Следует отметить, что конструирование идеального типа конкретного вида нормативного правового акта может осу­ществляться путем использования двух способов — экспери­ментального и теоретического. Экспериментальный заключа­ется в изучении определенного количества однопорядковых нормативных правовых актов (актов одного вида), анализе, сравнении их качественных параметров, характера воздей­ствия на складывающиеся отношения, в установлении струк­турных элементов указанных актов, выявлении устойчивых связей, признаков для конструирования на их основе акта иде­ального типа.

Что касается теоретического способа, то выявление устой­чивых связей, свойств, признаков для создания акта идеаль­ного типа осуществляется логическим путем. Наилучший результат дает сочетание обоих способов.

Создавая идеальный тип определенного вида транспорт­ного нормативного правового акта, необходимо вместе с тем опираться на признаки или элементы его типологии. В науч­ной литературе в качестве элементов типа нормативного пра­вового акта предлагается использовать такие элементы (при­знаки) определенной группы нормативных источников, к кото­рой он принадлежит, как: 1) их юридическая сила, 2) характер содержащихся в них норм права и 3) общественные отноше­ния, на регулирование которых они направлены^[41].

Все три структурных элемента типизации применяются в комплексе, и это является обязательным условием типиза­ции транспортных законодательных актов. Однако представля­ется, что этих признаков недостаточно для создания оптималь­ной типовой модели транспортного законодательного акта.

Необходимо учесть и такой важнейший структурный элемент типизации, как стоящие перед указанным актом цели и задачи, для достижения которых он применяется. Рассмотрение этого элемента в качестве необходимого (обязательного) связано с принципиальным теоретическим положением о том, что гипология явления, предмета базируется на выявлении не слу­чайных, а существенных, общих признаков, свойств, которые обусловлены его целевым назначением^[42]. Использование лишь некоторых, хотя и устойчивых общих структурных элемен­тов типизации, не позволяет правильно определить типовую модель транспортного законодательного акта.

Таким образом, опираясь на указанные структурные элементы типизации, может быть предложена следующая структура основного транспортного законодательного акта (Транспортного кодекса РФ).

Общая часть: 1. Общие положения. 2. Транспорт и пути сообщения. 3. Государственное регулирование транс­портной деятельности, использования транспортных арте­рий. 4. Государственный контроль и надзор в области транс­порта. 5. Безопасность на транспорте. 6. Транспортные дого­воры. 7. Перевозки пассажиров, багажа. 8. Перевозки грузов. 9. Ответственность при перевозках.

Особенная часть: 1. Перевозки автомобильным транс­портом. 2. Перевозки железнодорожным транспортом.

Перевозки воздушным транспортом. 4. Перевозки морским транспортом. 5. Перевозки внутренним водным транспортом. 6. Перевозки в прямом смешанном сообщении. 7. Акты, пре­тензии, иски.

Заключительные положения^[43].

Поскольку активизируется процесс транспортно-эконо­мических связей между Российской Федерацией и другими странами СНГ, целесообразно добиваться унификации транс­портного законодательства стран ближнего зарубежья, что и должно найти отражение в Транспортном кодексе РФ. Здесь речь идет о так называемой региональной унификации, т.е. унификации, осуществляемой в пределах ограниченного круга государств^[44].

В условиях расширения международных перевозок боль­шое значение приобретает проблема сближения транспорт­ного законодательства России с международными транспорт­ными конвенциями, договорами, соглашениями. Это обстоя­тельство также должно быть в полной мере учтено в этом зако­нодательном акте.

Унификация касается не только транспортных законов, но и подзаконных нормативных правовых актов.

Наиболее распространенными среди этой группы подзакон­ных актов, закрепляющих технико-правовые нормы организа­ции и осуществления перевозок, являются правила, инструк­ции, руководства, технические условия, нормы, тарифы, ГОСТы, прейскуранты и некоторые другие^[45].

Анализ показывает, что и по объекту регулирования, и по издающим органам (должностным лицам), и по правовой природе, а также юридической силе, т.е. по всем типологиче­ским признакам, правила, инструкции и руководства не отли­чаются друг от друга. Это дает основание сделать вывод о целе­сообразности отказа от понятий «инструкция» и «руководство» и замены их единым названием — «правила». Центральное место среди них должны занять правила перевозок пассажи­ров, багажа и правила перевозок грузов различными видами транспорта.

Что касается типологической структуры правил, то, опираясь на все четыре признака типологии нормативных актов, можно предложить следующие типовые модели правил перевозок.

Правила перевозок грузов: 1. Общие положения. 2. Подача транспорта и прием грузов к перевозке. 3. Оформление транс­портных документов. 4. Тарифы и расчеты за перевозку. 5. Перевозка грузов. 6. Особенности перевозки отдельных видов грузов. 7. Выдача грузов. 8. Акты, претензии, иски.

Правила перевозок пассажиров и багажа: 1. Общие поло­жения. 2. Информация для пассажиров. 3. Продажа билетов.

Тарифы и сборы. 5. Перевозка пассажиров. 6. Перевозка руч­ной клади. 7. Перевозка багажа. 8. Контроль за осуществле­нием пассажирских перевозок.

Особняком в группе подзаконных транспортных норматив­ных правовых актов стоят тарифы и ГОСТы. Это специфиче­ские технико-юридические акты. ГОСТы представляют собой типовые образцы, общегосударственные требования, которым должны отвечать, например, приспособления для крепления грузов, другое оборудование, тара и упаковка, выполняемые при погрузке, выгрузке и перевозке грузов операции. Тарифы же — это по сути ставки оплаты или сборов за перевозку.

Таким образом, может быть предложена следующая система транспортного законодательства: Транспортный кодекс РФ, правила перевозок пассажиров, багажа и правила перевозок грузов (для каждого вида транспорта), тарифы и ГОСТы.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Какие виды источников присущи транспортному праву?

2. Как классифицируются нормативные правовые акты транспорт­ного права?

3. Какие законы регулируют организацию и осуществление вну­тренних перевозок?

4. Какие вопросы регулируются гл. 40 «Перевозки» ГК?

5. В чем заключаются различия между типовыми структурами транспортных кодексов и транспортных уставов?

6. Каковы основные разновидности подзаконных нормативных пра­вовых актов транспортного права?

7. Какие виды нормативных актов относятся к подуставным источ­никам транспортного права?

8. Расскажите о тенденциях развития транспортного законодатель­ства.

9. В чем суть унификации транспортного законодательства?

10. Каковы основные задачи унификации транспортного законода­тельства?