Основные вопросы:

1. Понятие административного права как отрасли права, как отрасли законодательства, как разновидности юридической науки и как учебной дисциплины.

2. Предмет административного права и обогащение его содержания в соответствии с Концепцией реформы административного права.

3. Метод административно-правового регулирования и его особенности.

4. Место административного права в системе права и основные направления его реформирования.

5. Понятие и основные элементы механизма административно-правового регулирования общественных отношений.

6. Источники административного права.

7. Понятие, особенности и структура административно-правовых отношений.

8. Понятие административного принуждения и его признаки. Классификация мер административного принуждения.

9. Меры административной ответственности.

10. Особенности административного принуждения в ДНР. Права и обязанности полиции.

1. Понятие административного права как отрасли права, как отрасли законодательства, как разновидности юридической науки и как учебной дисциплины.

Административное право как одну из фундаментальных юридических категорий можно рассматривать как отрасль права любого современного государства, как отрасль законодательства, как разновидность юридической науки и как учебную дисциплину.

Как отрасль права административное право представляет собой совокупность юридических норм и правовых институтов, предназначенных для регулирования общественных отношений управленческого характера, которые складываются преимущественно в сфере государственного управления в процессе функционирования исполнительной власти в сфере местного самоуправления, а также в процессе осуществления внутренней системной управленческой деятельности другими государственными формированиями.

То есть, административное право как отрасль права (в наиболее лаконичном, сжатом определении) - это управленческое право. Но с обязательным уточнением - только в сфере организации и функционирования публичной власти, публичной администрации.

Административное право является одной из важнейших отраслей права любого современного государства. Это определяется тем, что административное право регулирует отношения, возникающие в процессе государственно-управленческой деятельности в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической отраслях. При этом обязательным участником административно-правовых отношений являются органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление на центральном (центральные органы исполнительной власти) и на местном уровнях (региональные и/или местные органы исполнительной власти, исполнительные органы местного самоуправления), их должностные лица.

Эти органы и лица осуществляют управленческую деятельность, которая состоит в реализации законодательных актов и обеспечении их исполнения гражданами и организациям. Органы исполнительной власти также обеспечивают защиту и охрану прав и свобод человека, создают благоприятные условия жизнедеятельности общества.

Конституционное право уходит, административное право остается. /Отто Майер (1924 г.)/

Административное право есть конкретизированное конституционное право. /Фритц Вернер (1959 г.)/

Административное право выступает как шпага, защищающая "юридическую честь" публичного права и одновременно гражданского права. /Ю. А. Тихомиров (1998 г.)/

В чем смысл этих афористичных, но весьма серьезных высказываний? Какой тезис наиболее актуален сегодня? Кто же прав, например, из первых двух процитированных германских ученых-юристов, сыгравших заметную роль в становлении и развитии современного административного права?

В предисловии к вышедшему в 1924 г. третьему изданию своего учебника "Немецкое административное право" О. Майер говорит о том, что конституционное право медленно исчезает, его значение уменьшается, роль же административного права усиливается, его значение возрастает.

Можно задаться вопросом: что имел в виду О. Майер? Ведь общеизвестно, что конституция является важнейшим звеном правовой системы государства; на ее базе создаются необходимые обществу и государству законодательные акты. Следовательно, конституция воздействует на публичное управление, на его структуру, функции, управленческие процедуры постоянно, непосредственно, напрямую и обязательно. Вместе с тем конституционное влияние на управление является, как правило, не одномоментным; оно становится заметным с течением времени. "Адаптация" административного права к конституционному праву — это длительный процесс, непременными участниками которого являются законодатель, суды (со своей судебной практикой) и юридическая наука.

Упомянутый учебник О. Майера появился в условиях либерального немецкого государства начала XX в., и выдвинутый ученым тезис можно истолковать таким образом: несмотря на всеобщность, первичность и масштабность конституционного права, оно не может детально регламентировать управленческие отношения, т. е. оно устанавливает лишь основы для развития всех отраслей права, в том числе и для административного. Указав на зависимость административного права от конституции, ученый далее подчеркивает, что конституция — категория переменная (что было особенно характерно для того исторического периода), а процесс управления осуществляется постоянно. Таким образом, О. Майер противопоставил изменчивость конституционного права и неизменность права административного, явно желая поместить последнее в центр юридического внимания.

Для нынешнего поколения ученых, юристов, политиков и законодателей юридически более корректным покажется утверждение Ф. Вернера о том, что административное право является конкретизированным конституционным правом, которое обеспечивает законность публичного управления и создает предпосылки формирования соответствующей властно-управленческой структуры, направленной на решение задач и достижение целей государства, установленных в конституции.

Таким образом, административное право должно изучаться с позиции полнейшей его зависимости от конституционного права, которое являет собой основу для развития публичного управления, формирования его структуры, реализации компетенции и полномочий органов исполнительной власти. Административное право, исторически вышедшее из недр государственного права, приобретшее со временем независимость и самостоятельность, и по сей день сохраняет тесную связь с конституционным правом. Более того, оно конкретизирует конституционное право и обеспечивает продолжение жизни самой конституции.

Известный российский ученый Ю. А. Тихомиров, чьи слова приведены в качестве третьего эпиграфа, исследуя современные проблемы российского административного права, показывает его гигантское значение для других отраслей права, так как административное право "посылает" свои методы в иные правовые отрасли, где имеется большой простор для их применения.

При этом в каждом государстве административное право имеет свои особенности. В Федеративной Республике Германии, например, понятие административного права связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством специальной системы органов публичной власти. Основоположник германской школы административного права Отто Мейер определял публичное управление «как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства». Пользуясь методом «от противного», другой известный немецкий юрист Вальтер Еллинек определял такое управление как «деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти». Как видно из этих определений понятия «публичное управление», они находятся в русле западноевропейской концепции разделения властей.

Германская теория административного права, как и теория публичного управления, находится в русле континентально-европейской традиции. История европейской науки публичного управления сводится прежде всего к анализу развития административного права (в отличие от США, где административное право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX века и претерпело значительное влияние социологии). По мнению западногерманских специалистов в области науки управления, административное право нельзя изучать в отрыве от его основы - реального публичного управления. Однако вплоть до последнего времени лежащая в основе науки управления систематизация материальной структуры деятельности публичного управления встречает значительные трудности, служит предметом научной и публично-политической полемики (споров). По мнению германского административиста Коминга, такая систематизация «в рамках общей теории административного права остается проблематичной».

К понятию публичного управления тесно примыкает понятие публично-правовой деятельности, которая выводится методом исключения, ограничения по отношению к «частноправовой» (или фискальной) сфере, регулируемой нормами гражданского права, где граждане и юридические лица выступают в их взаимоотношениях с органами управления в качестве равноправных субъектов. Примеры толкования понятия управления с помощью метода исключения нередко встречаются в немецкой правовой литературе. Так, словарь административного права ФРГ выводит понятие административного права из задач управления и характеризует его как «публичное право, которое не является государственным, конституционным или процессуальным».

Российские авторы (нвпример, Л.Л. Попова) утверждают: административное право является одной из важнейших отраслей российского права. Это определяется тем, что административное право регулирует отношения, возникающие в процессе государственно-управленческой деятельности в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической отраслях. При этом обязательным участником административно-правовых отношений являются органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление на федеральном (федеральные органы исполнительной власти) и на региональном уровнях (органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

Эти органы осуществляют управленческую деятельность, которая состоит в реализации законодательных актов и обеспечении их исполнения гражданами и организациям. Органы исполнительной власти также обеспечивают защиту и охрану прав и свобод человека, создают благоприятные условия жизнедеятельности общества.

Если взглянуть на всё время эволюции социальных систем, то последние две-три сотни лет активно идёт процесс рационализации и формализации (при помощи права) социальных устоев, или, как писал М. Вебер, идёт «расколдовывание мира». Отражая это особенное качество текущего социального времени, его обычно называют Модерном, или Современностью. Модерн характерен тем, что всё более и более общественных оснований и институтов получают своё обоснование с помощью разума и закрепляются в юридическом (позитивном) праве. И это — в отличие от предыдущего этапа развития человечества — Традиции, когда социальные институты в своей легитимации опирались на различные сторонние, внеположенные человеку основания: религию, исторический успех, авторитет предков. В Современности особенно выделяется последний период — примерно пятьдесят лет, в котором плотность социальных и технических изменений стала настолько высока, что она сделала жизненный опыт старшего поколения практически бесполезным для успешного продвижения по жизни молодёжи.

Многие авторы, говоря о происходящих в современном мире процессах, используют в разных сочетаниях слово «революция» - «административная», «постбюрократическая», «менеджериальная» и т.п. Один из патриархов науки об управлении, известный своими умеренно консервативными взглядами Гай Брабант, пытается найти «золотую середину» между традицией и современностью. Он пишет, что оптимум лежит между «государством Большого Брата» ( образ из знаменитой книги Дж.Оруэлла «1984») и ультра-либеральным подходом, что трудно, но необходимо достигнуть баланса между административной иерархией и требованием участия граждан в управлении, что нельзя ни игнорировать, ни некритически воспринимать дуализм традиции и необходимости модернизации. Единый суперцентр принятия решения - анахронизм. Но при этом, считает Брабант, необходимо сохранение «вечных», универсальных ценностей - честности и компетентности государства, его уважения к разнообразию условий жизни и культур, ответственности перед гражданами за нанесенный ущерб и, конечно, уважение к закону. Именно закон, по мнению Брабанта, является носителем преемственности и интеграции в условиях перемен, определяя стандарты и устраняя произвол, хотя, отмечает автор, плохие законы и плохие суды подрывают его статус и репутацию. В связи с последним пунктом автор замечает, что, в отличие от стран демократических, в тоталитарных странах закон, в лучшем случае - инструмент, в худшем - алиби, но никогда - самостоятельная ценность

В общей части курса административного права излагаются следующие положения административного права и административного процесса:

— сущность административного права, его место в системе права, система административного права, источники административного права;

— предмет и метод административного права, понятие государственного управления; его соотношение с исполнительной властью;

— административно-правовые нормы и административно-правовые отношения, т. е. механизм административно-правового регулирования;

— административно-правовой статус субъектов административного права (граждан, органов исполнительной власти, некоммерческих организаций, предприятий и учреждений, государственных служащих);

— административно-правовые формы и методы государственного управления; административное правонарушение и административная ответственность; правовые основы административно-процессуальной деятельности;

— обеспечение законности в государственном управлении.

В Особенной части курса рассматриваются вопросы государственного управления и регулирования в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности.

Административное право прежде всего «юридически обслуживает» организацию и функционирование государственной власти, осуществление исполнительно-распорядительных функций субъектами этой власти, управленческую деятельность других государственных органов и организаций, а также органов местного самоуправления.

Учитывая закрепленную в современных конституциях (ДНР, Украины, РФ и т.д.) новую роль государства в отношениях с человеком, согласно которой содержание и направленность деятельности государства определяют права и свободы человека и их гарантии, а утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства, социальное назначение административного права сегодня в целом приобретает новое общественное содержания и характер. Первоочередным и главным назначением его норм должно быть правовое обеспечение условий для практической реализации конституционных прав и свобод граждан, а также выполнение ими возложенных на них обязанностей в различных сферах и областях общественной жизни. Больше всего и чаще всего подобная практическая реализация прав, свобод и обязанностей граждан происходит в сфере исполнительной власти. Она функционально призвана обеспечивать реальное выполнение большинства задач и функций государства на основе положений Конституции и законов. Именно исполнительная власть по сравнению с другими ветвями государственной власти ближе всего стоит к человеку по вопросам практической реализации его прав и интересов.

Поэтому сейчас в числе основных функций административно-правового регулирования наряду с регулятивной (организационно-управленческой) и правоохранительной (юрисдикционной) прежде всего следует выделять правообеспечительную функцию - направленную на реализацию и практическое обеспечение конституционных прав, свобод и интересов граждан, а также других участников управленческих отношений.

Административное право как отрасль законодательства - это прежде всего система соответствующих нормативно-правовых актов, в которых административно-правовые нормы находят свое внешнее выражение.

Встречается два взгляда относительно определения понятия и содержания административного законодательства - широкий и узкий.

Административное законодательство в широком смысле - это вся совокупность нормативно-правовых актов самых различных уровней, содержащих административно-правовые нормы.

Административное законодательство в узком понимании - это прежде всего совокупность соответствующих законодательных актов, содержащих в себе исключительно административно-правовые нормы.

Понятие административного законодательства неразрывно сопряжено с понятием источников административного права. Необходимо отметить, что сегодня в сфере административно-правового регулирования общественных отношений еще достаточно значительная доля принадлежит подзаконным, в т.ч. ведомственным нормативно-правовым актам.

Административное право как отрасль юридической науки - это совокупность теоретических знаний, категорий, понятий, толкований и представлений о действующем административном праве, его нормах и правовых институтах, предмете и методе его правового регулирования, исторических аспектах становления, проблемах и перспективах развития этой отрасли права и сферы ее применения.

Предметом и задачами административно-правовой науки сегодня является надлежащее определение понятия и содержания базовых положений и категорий административного права, основные направления его нынешнего реформирования, всестороннее исследование механизма административно-правового регулирования общественных отношений, особенно действующего законодательства и практики его применения; раскрытие и объяснение сложных социально-правовых явлений и процессов, происходящих на современном этапе в сфере государственного управления в процессе реализации задач и функций исполнительной власти; поиск и формирование научно обоснованных прогнозов и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию административно-правового механизма, форм и методов управления в различных отраслях государственного строительства и в сфере местного самоуправления; определение правового статуса субъектов административно-правовых отношений, особенно органов исполнительной власти; надлежащего обеспечения прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти и предоставления им разносторонних управленческих услуг; в целом создание современной и эффективной системы государственного управления, близкой к нуждам и запросам людей, как важного инструмента преодоления глубоких кризисных явлений в нашем обществе.

Первоочередной задачей административно-правовой науки сегодня является научно обоснованное обеспечение проведения в жизнь политики государственного строительства и положений административной реформы.

Важной задачей административно-правовой науки является также подготовка квалифицированных научных кадров, нового поколения управленцев, способных в условиях новой социально-политической трансформации общественного развития на должном уровне критически и объективно анализировать сложные процессы государственного строительства в переходный период, генерировать прогрессивные идеи, делать научно обоснованные прогнозы и рекомендации по коренной перестройке существующей системы государственного управления.

Административное право как учебная дисциплина - это системное изложение теоретического и прикладного материала в соответствии с существующими учебных программ по курсу этой учебной дисциплины. В зависимости от определенных критериев система административного права в целом включает в себя, как правило, Общую и Особенную части.

Общая часть объединяет теоретико-правовые положения, нормы и правовые институты, имеющие общий характер и касаются организации и функционирования всей системы исполнительной власти и всех управленческих сфер.

Особенная часть курса административного права отражает специфику управленческой деятельности органов исполнительной власти в отдельных отраслях и сферах государственного управления. В ней изучается система соответствующих органов исполнительной власти, правовая основа, характерные закономерности и особенности, касающиеся специфики государственного управления в отдельных сферах, а именно:

- в сфере экономики;

- в сфере социально-культурной жизни;

- в сфере административно-политической деятельности;

- в сфере межотраслевого управления.

Учебная дисциплина представляет собой системное и последовательное изложение научных основ административного права, его роли и значения в современной науке и управленческой практике. Администрирование - деятельность органов управления и их должностных лиц. Деловое администрирование - деятельность органов управления и их должностных лиц применительно к решению проблем отдельной организации. Как правило, деловое администрирование подразумевает деятельность, связанную с управлением и контролем административно-хозяйственных и административно-производственных процессов на частном предприятии. Публичное администрирование - деятельность органов публичной администрации и их должностных лиц по решению проблем всего общества в целом. Публичная администрация - совокупность органов и учреждений (организаций), подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти. В первую очередь данное понятие охватывает органы публичной власти (т.е. государственной и муниципальной - власти органов местного самоуправления) и их работников (должностных лиц).

Мировая практика (научная, образовательная, управленческая) четко разделяет Business Administration и Public Administration. Аксиомой этого водораздела является чёткое осознание того факта, что система государственного (публичного) управления — не бизнес-проект, а государственная (публичная) служба — это не частная компания, не частная практика, не частная лавочка. Все, что находится вне зоны понимания этой аксиомы — ведет к хаосу и полной разбалансировке системы государственного управления. Регулируется же формирование и деятельность публичных администраций обычно именно административным правом.