Проводя сравнительно-правовой анализ текстов Городовых положений 1870 и 1892 гг., нетрудно заметить те изменения, которые произошли в правовом статусе городской управы. Если по положению 1870 г. утверждение административной властью требовалось только для городского головы, его товарища или заступающего место городского головы члена управы, то по новому Положению управа в полном своем составе подлежала утверждению в столицах царем, в губернских городах – министром внутренних дел, а в остальных городах – губернатором. Члены городской управы и городской голова автоматически входили в разряд государственных чиновников, им присваивались классы государственной службы[843]. Если раньше городская дума могла любого члена управы отстранить от должности, то теперь они увольнялись со службы властью, которая утверждала их в должности. Как отмечали современники, «реформа 1892 г. превратила городскую Управу в коллегию выборных чиновников, подчиненных губернским властям, а Думу – в простой Совет при Управе»[844].

В результате изменения правового статуса управы нарушилось равновесие исполнительной и распорядительной властей, что существенным образом изменило самый механизм функционирования органов городского самоуправления. Исполнительный орган – управа – был поставлен в более независимое положение от распорядительного органа – думы. Исполнительные органы, особенно к концу думских полномочий, часто не обращали никакого внимания на волю распорядительного органа, который после избрания не мог ни сместить управу, ни отдать ее членов под суд. В городских самоуправлениях распространенным явлением стали бюрократизм и волокита, превосходившие аналогичные свойства правительственной бюрократии, нередкими были случаи злоупотреблений со стороны должностных лиц.

Широкую огласку, в частности, получили факты, связанные со злоупотреблениями, которые имели место в деятельности должностных лиц местного самоуправления в Омске, являвшимся в начале ХХ в. крупнейшим городом в Сибири. Городским головой Омска с 1893 по 1910 гг. был Н.П. Остапенко, сын купца, юрист по образованию. До избрания городским головой он занимал должность крупного судейского чиновника. Став у руля омского городского самоуправления, за первые годы своего пребывания на этом посту Н.П. Остапенко сделал немало полезного для благоустройства города, развития городского хозяйства и социально-культурной сферы. Однако затем ситуация изменилась. Радение интересам города стало отходить у него на второй план. В окружении городского головы появились лица с сомнительной репутацией, мнения и предложения гласных городской думы им зачастую игнорировались, деньги из городской казны стали «уплывать» на сторону, в ведении городского хозяйства с каждым годом накапливалось все больше упущений. Как следствие, в омских газетах начали звучать голоса о «бездействии городской управы», о расхищении городского имущества и других злоупотреблениях «отца» города и его приближенных. Один из омичей публично предложил даже переименовать улицу Непроезжую, которая была одной из самых неблагоустроенных улиц города, в Остапенковскую, чтобы «увековечить» имя того, кто довел городское хозяйство до бедственного состояния[845].

Злоупотребления должностных лиц омского городского самоуправления, ставшие притчей во языцех, заставили администрацию Акмолинской области заняться подготовкой ревизии городских финансов и городского хозяйства. Не дожидаясь пока грянет гром, городской голова Н.П. Остапенко предпочел уйти в отставку. Вопрос о назначении ревизии властям, тем не менее, замять не удалось, хотя она и состоялась лишь в 1912 г. Ревизионная комиссия, которую возглавлял акмолинский вице-губернатор П. Кандидов, вскрыла многочисленные нарушения в деятельности омской городской управы и полную бесконтрольность бывшего городского головы.

Ревизионная комиссия прежде всего столкнулась с крайней запущенностью делопроизводства и бухгалтерской отчетности, царившей в городском самоуправлении. В подготовленном комиссией отчете отмечалось, что городская управа зачастую не считала необходимым информировать гласных думы о выполнении принятых ими постановлений, в силу чего «отметок о времени выполнения последних не имеется». Более того, некоторые поручения городской думы вообще не нашли никакого отражения в делопроизводстве управы, поэтому «крайне затруднительно установить, сколько и какие постановления Думы остались не приведенными Управой в исполнение»[846].

Поскольку многие поручения распорядительного органа не исполнялись управой, некоторые гласные думы утрачивали интерес к городским делам и небрежно относились к выполнению своих обязанностей. Ревизионная комиссия установила, что не единичными были случаи, когда постановления городской думы «не облекались в письменную форму на том же самом заседании, когда рассматривалось указанное дело». Гласные городской думы нередко забывали подписывать журналы думских заседаний, в результате «громадное большинство состоявшихся постановлений» могло быть признано незаконными[847]. В отчете ревизионной комиссии был приведен и ряд фактов, свидетельствовавших о таких нарушениях. На заседании омской городской думы 11 июля 1908 г., где обсуждалась смета доходов и расходов, присутствовали, например, 23 гласных, а журнал думских заседаний был подписан всего 8 из них. Заседание городской думы 12 сентября 1908 г., на котором рассматривалось предложение акмолинского губернатора о постройке постоянного моста через Омь, посетил 21 гласный, но в журнале заседаний расписались только 6 человек. Журнал заседаний думы от 23 сентября 1908 г. был подписан 10 гласными, хотя на самом заседании, посвященном рассмотрению заявления предпринимателя Мариупольского о продаже ему участка городской земли, присутствовали 32 гласных[848].

Беспорядок в делопроизводстве был на руку Остапенко и другим дельцам из городской управы, так как позволял им заметать следы растрат городских средств и имущества. По той же причине городская управа долгое время никак не могла составить инвентарный перечень городского имущества[849]. Ревизионная комиссия в данной связи пришла к заключению, что городской управой «списка арендаторов не ведется», а участки земли, сдаваемые в аренду, на городском плане не обозначены. Пометки же о передаче земельных участков другому лицу, о прекращении аренды если и встречаются в документации управы, то сделаны они карандашом[850].

Неудивительно поэтому, что в действиях должностных лиц омского городского самоуправления имели место серьезные злоупотребления в сделках с землей. Так, в Омске в 1903 г. уполномоченному группы московских фабрикантов в самом центре города, на Любинском проспекте, был продан без торгов значительный участок городской земли по 30 руб. за кв. сажень, тогда как три года спустя земля уже продавалась здесь по 100 и 120 руб. за кв. сажень^[851]. Примечателен и другой факт. Торгово-промышленное товарищество «Гутермахер и К^о» взяло в аренду под склад дров участок городской земли в 400 кв. сажень и платило арендную плату по 55 коп. за сажень. Однако в ходе проверки выяснилось, что на самом деле товарищество заняло под склад не 400, а 2 100 кв. саженей городской земли[852]. Многие арендаторы вообще не платили годами за аренду городских земель, а городская управа никаких мер к возмещению задолженности с их стороны не принимала. Отмечая эти нарушения, допущенные городской управой, ревизионная комиссия вынуждена была констатировать: «Поражает громадная цифра почти безнадежных недоимок»[853].

Особенно вопиющими были вскрытые ревизионной комиссией факты злоупотреблений, допущенных городским головой Н.П. Остапенко и некоторыми членами городского самоуправления, при расходовании денежных средств на сооружении нового здания городского театра. Руководство постройкой каменного здания для театра омская городская дума своим постановлением от 18 февраля 1898 г. поручила осуществлять особой комиссии под председательством Н.П. Остапенко. Согласно предварительной оценке, общая стоимость строительства здания театра должна была составить около 100 тыс. руб., для чего было решено взять заем в кредитных учреждениях под залог принадлежащих городу недвижимых имуществ. Однако уже в процессе строительства городская дума, по требованию городского головы, несколько раз давала согласие на получение дополнительных кредитов, и, в конечном итоге, расходы на сооружение здания театра превысили предварительную смету почти в 3 раза. При этом 33 тыс. руб. были израсходованы Н.П. Остапенко сверх предусмотренных постановлениями городской думы ассигнований, без всякого согласования с гласными распорядительного органа местного самоуправления[854].

Как установила ревизионная комиссия, перерасход денежных средств в значительной мере был вызван тем, что Н.П. Остапенко и входившие в состав особой комиссии по постройке здания театра Креков, Ветохин и ряд других членов омского городского самоуправления сдавали подряды на работу своим доверенным лицам без всяких торгов. В результате работы по сооружению здания театра производились по завышенным расценкам, причем иной раз выполнялись с неважным качеством. Техническая экспертиза, в частности, обнаружила серьезные недостатки в устройстве фундамента в машинном отделении, при монтаже железных балок, в укладке мраморных и гранитных ступеней и т. п.[855]. Необходимость устранения выявленных дефектов вызывала удорожание стоимости строительства и требовала все новых ассигнований на сооружение здания театра. Между тем, согласно заключению ревизионной комиссии, «проверить правильность расходования указанных выше денег не представилось возможности», так как, несмотря на неоднократные постановления городской думы денежная смета «при постройке не велась и доселе… не составлена»[856].

Грубые нарушения были допущены городской управой и в страховании построенного здания театра. Хотя по распоряжению думы все принадлежавшие городу строения должны были страховаться в Омском обществе взаимного от огня страхования, здание театра было застраховано на сумму в 169 830 руб. в Санкт-Петербургском обществе страхования, причем на худших условиях. Указанная ситуация объяснялась очень просто: представителем Санкт-Петербургского общества страхования в Омске являлся член особой комиссии по постройке театра Ф. Ветохин, который был одним из приближенных городского головы Н.П. Остапенко[857]. Ревизионная комиссия, оценивая данный факт, отмечала, что страхование здания театра в Санкт-Петербурге «является совершенно нетерпимой операцией, убыточность которой лежит на ответственности исполнительного органа, отдающего предпочтения интересам частных лиц перед интересами общественными»[858].

По результатам проведенной в 1912 г. ревизии бывший городской голова Омска Н.П. Остапенко вместе с некоторыми членами городского самоуправления был привлечен к уголовной ответственности, но после нескольких лет разбирательств ни он, ни его приближенные так и не понесли никакого наказания[859].

Злоупотребления должностных лиц городских самоуправлений, которые имели место не только в Омске, но и в других городах Западной Сибири, побуждали городскую общественность выступать с заявлениями о необходимости реорганизации городского самоуправления. Особую активность в этом плане проявляла местная либеральная интеллигенция. Твердо рассчитывая на то, что «будущее законодательство… предоставит городскому самоуправлению активную и самостоятельную роль», либералы уже в годы первой российской революции видели свою задачу в использовании возможностей городских дум как «организованной формы общественной самодеятельности» в нужном для себя направлении[860]. Хотя либералам и удалось привнести в 1905–1907 гг. в деятельность городских дум элемент политизации, однако их проекты реорганизации городского самоуправления так и не были реализованы, поскольку такие возможности были ограничены действующим Городовым положением. Это было учтено либералами в их дальнейших попытках побудить «отцов» города считаться с общественным мнением и тем самым усилить свое влияние на деятельность органов городского самоуправления.

Новые попытки местных либералов в этом направлении связаны с созданием обществ обывателей и избирателей. Эти общества появились в Западной Сибири еще в 1909 г., а в 1910 г. они имелись уже во всех крупных городах края. Уставы обществ обывателей и избирателей позволяют считать, что их руководители не собирались ограничивать свою работу лишь содействием благоустройству городов, но рассчитывали также через посредство указанных организаций активно влиять на формирование общественного мнения, добиваться проведения своих кандидатов в городские думы. Тем самым либералы надеялись, с одной стороны, укрепить доверие к себе верхов торгово-промышленной буржуазии, с другой – расширить влияние на городские мелкобуржуазные слои[861].

Попытки либеральной интеллигенции наделить общества обывателей и избирателей своего рода контролирующими функциями за деятельностью органов самоуправления, вмешаться в процесс избрания гласных вызывали, как правило, недовольство цензовой буржуазии и ее представителей в выборных городских учреждениях. Царская администрация на местах, поддерживавшая недоверчивое отношение «отцов» города к обществам обывателей и избирателей, со своей стороны чинила различные помехи их деятельности. Газета «Сибирская жизнь» сообщала, например, что возникшее в Омске в начале 1910 г. общество обывателей и избирателей сразу же попало в «немилость» к местным властям, просуществовало всего пять месяцев и было закрыто по распоряжению Акмолинского областного присутствия по делам обществ и союзов[862]. Во второй половине 1910 г. общества обывателей и избирателей были вообще повсеместно закрыты в Западной Сибири царской администрацией. Эти действия властей наглядно свидетельствовали, что процесс глубокого реформирования городского самоуправления был, по сути дела, невозможен без демократизации политического строя России в целом.

IV. Азиатское пространство
Российской империи в экономическом, этническом и социальном измерениях

Е.А. Правилова