Однако это не означало, что самодержавие отказалось от идеи установления сильной региональной власти. Все более укреплялся взгляд на генерал-губернаторскую власть как на власть чрезвычайную и сугубо политическую. В этих условиях в Азиатской России сохраняется приоритет задач военно-стратегических, а не просто административных.

Окончательно вопрос о создании Степного генерал-губерна-
торства удалось решить лишь в 1882 г. К этому подтолкнуло в первую очередь обострение русско-китайских и русско-английских противоречий в Центральной Азии и на Дальнем Востоке[433]. В очередной раз был созвано межведомственное совещание, которому было поручено пересмотреть административную карту Азиатской России[434]. Возглавил совещание известный знаток Азии министр внутренних дел Н.П. Игнатьев. Административный сепаратизм генерал-губернаторов удалось сломить указаниями на спешность упорядочения пограничных дел с Китаем. Политическая ситуация, по мнению военного министра П.С. Ванновского, диктовала решение двух важных задач: «…с одной стороны, прочно устроить свои границы со стороны Китая, с другой – упрочить свое положение в Средней Азии на столько, чтобы в случае надобности возможно было действительно угрожать Англии»[435].

Новая административно-территориальная комбинация предусматривала направление основного внимания туркестанского генерал-губернатора на средне-азиатские дела, тогда как пограничные дела с Западным Китаем сосредоточивались в руках генерал-губернатора, который объединит управление Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской областей. В результате на русско-китайской границе находились бы три генерал-губернаторства: Приамурское (созданное в 1884 г.), Восточно-Сибирское и Степное. Западно-сибирские губернии переходили под действие общих правил, установленных для внутрироссийских губерний, а под началом степного генерал-губернатора оказывалось население в 1 700 000 душ, 1 400 000 из которого было казахским. Соединение степных областей и западно-сибирских губерний в одном генерал-губернаторстве теперь объявлялось даже вредным, так как генерал-губернаторы часто отвлекаются степными вопросами. Основной причиной избрания Омска в качестве административного центра называлось его удобное географическое положение «на самом краю оседлой, т. е. русской части ее (Западной Сибири) и даже собственно в Акмолинской области, т. е. в степи» и наличие в нем военных складов и помещений для управленческих структур.

Как это часто случалось, затянувшуюся управленческую проблему удалось разрешить и примирить ведомственные разногласия, отыскать необходимые финансовые средства только под давлением военно-политических причин. Собственно же административные и хозяйственные нужды края выглядели в данном случае как второстепенные.

18 мая 1882 г. для управления Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской областями учреждалось Степное генерал-губернаторство с центром в Омске. Пост генерал-губернатора занял семиреченский военный губернатор Г.А. Колпаковский. Это был именно тот деятель, который занимался завоеванием, устроением, управлением и изучением новой имперской окраины. В своем первом всеподданнейшем отчете он не преминул упомянуть: «Не могу умолчать, что при многочисленности и разнообразии возникавших вопросов и задач, подлежащих выполнению, мне служило большим облегчением давнее мое знакомство с этим краем и, в особенности, 15-ти летняя служба на должности военного губернатора Семиреченской области»[436].

Приступая к управлению Степным краем, Колпаковский специально подчеркнул не только органичность соединения трех степных областей в одну большую административную группу, но и важное государственное значение нового генерал-губернаторства: «Административное сосредоточение в настоящее время упомянутых трех областей <…> соответствует вполне их географическому положению и предлежащим задачам управления. Как Семиреченская, так и Семипалатинская области соприкасаются своими южными и юго-восточными пределами на протяжении 2 000 верст с среднеазиатскими провинциями Китайской империи, в пограничных сношениях с правительством которой и с китайскими провинциальными властями необходимо наблюдать единство общих начал и действий на всей этой окраине; Акмолинская же область служит ближайшим пунктом сухопутного и водного сообщения этой окраины с коренными русскими местностями Западной Сибири, с военными складами в Омске и Казани и с торговыми рынками Европейской России. Такие взаимные отношения трех степных областей указывают достаточно на целесообразность подчинения их одной высшей власти в крае, так как при этом условии успешнее может быть достигаемо прочное обеспечение государственной границы на всем ее протяжении, устройство в целом крае необходимых транзитных путей, равномерная колонизация его, одинаковость способов и приемов для развития гражданственности и более широкое содействие административными мерами к подъему промышленных сил страны и к развитию международных торговых сношений с сопредельными провинциями Западного Китая»[437].

Однако правовое определение разных частей нового генерал-губернаторства было плохо согласованным. Временное положение 1868 г., продолжавшее действовать, вызывало массу нареканий на местах. К тому же, Семиреченская область, входившая ранее в Туркестанское генерал-губернаторство, управлялась на основе положения 1867 г., согласно которому здесь функционировало военно-народное управление. Поэтому необходимо было не только согласовать законы, но и провести реформу, которая бы внесла существенные коррективы не только в административный строй окраины, но и позволила выстроить новую систему организации суда, сбора налогов, землепользования и регулирования направления колонизационных потоков из внутренних губерний империи. Последнему придавалось принципиально важное значение, так как считалось, что только русские переселенцы будут способны «обрусить окончательно киргизские степи»[438].

Г.А. Колпаковский энергично принялся за подготовку нового положения об управлении генерал-губернаторством. В Омске была созвана Комиссия по составлению объединительного проекта положения об управлении в областях Степного генерал-губернаторства, которая подготовила проект и направила его уже в 1884 г. на утверждение в Петербург. Однако разработка положения затянулась. Примечательно, что уже на этом этапе возник вопрос о разделении военного и гражданского управления в крае. Несмотря на то, что эксперт по Степному краю генерал-адъютант А. Свистунов поддержал эту меру, военный министр П.С. Ванновский высказался против. Свистунов настаивал на том, что положение в степных областях изменилось, на границах с Китаем установлен прочный порядок, а задачи нового генерал-губернаторства должны быть преимущественно административные и экономические, направленные на прочное и органическое слияние окраины с прочими частями империи[439]. Однако министр видел в этой мере нарушение «основного начала управления в азиатских окраинах» – соединения в одних руках военной и гражданской власти[440].

«Степное положение» 1891 г., как и долгожданное Туркестанское, принятое ранее в 1886 г., наконец-то ввело деятельность местной администрации в четко очерченное правовое поле, хотя и привело к снижению самостоятельности генерал-губернаторов[441]. Но уже в 1899 г. степной генерал-губернатор М.А. Таубе поставил вопрос о пересмотре «Степного положения», как устаревшего. В Земском отделе МВД принялись за подготовку проекта нового положения об управлении степными областями. Несмотря на то, что была проделана большая подготовительная работа, как в Петербурге так и в самом Степном крае, проект так и не стал законом[442].

«Однако уже при самом создании Степного генерал-губерна-
торства продолжали раздаваться голоса в ненужности или временном характере чрезвычайной власти в этом регионе. Уже в том же 1882 г. представитель МВД и бывший председатель Степной комиссии Ф.К. Гирс, осуществлявший на месте реорганизацию управления, отмечал, что Акмолинская и Семипалатинская (подобно Уральской и Тургайской), более даже чем западно-сибирские губернии, не требуют генерал-губернаторской власти. «Тихо и мирно развивается здесь жизнь населения, – убеждал он 1 октября 1882 г. секретным письмом только что назначенного министром внутренних дел Д.А. Толстого, – в означенных областях нет ни политических ссыльных, ни политической пропаганды; сюда не проникала даже зарождавшаяся в Сибири <...> под влиянием ссыльных, преимущественно поляков, мысль о сепаратизме; в этих областях не существует даже жандармского надзора»[443]. Ему было непонятно, почему с этими областями нельзя поступить по примеру Уральской и Тургайской областей, которые с упразднением в 1881 г. Оренбургского генерал-губернаторства перешли в непосредственное ведение министерств. Более практичным стало бы, по его мнению, разделение Семипалатинской области между Акмолинской и Семиреченской областями, оставив последнюю под власть военного губернатора и сохранив преобладающее влияние здесь Военного министерства. Напомнил он и о том, что генерал-губернаторство будет стоить дорого. Более того, Гирс усмотрел в создании Степного генерал-губернаторства даже определенную опасность. По его мнению, одним из главных оснований «Временных положений» 1868 г. было, «в видах ослабления родового начала и обрусения киргизов, разъединение их в административном отношении», а учреждение единого для них генерал-губернаторства может иметь негативные последствия. Неудачным находил Гирс и изъятие Семиреченской области из состава Туркестанского генерал-губернаторства. Заилийский край, населенный казахами Большой орды, более воинственными и беспокойными, чем другие казахи, расположен по соседству с китайскими владениями, в которых недавно произошло восстание дунган. Окончательного объединения надзора за всей китайской границы здесь также не произошло, и МИДу придется, указывал он, как и раньше сдерживать двух полновластных генерал-губернаторов. Предупреждал Гирс и о вредности возможного перевода главного управления Степным краем в г. Верный.

Действительно, Г.А. Колпаковский предложил перенести главное управление Степным краем из Омска в полюбившийся ему Верный. С позиций «оцентрования» особый интерес представляют его теоретические рассуждения о выборе места для управленческого центра. По его мнению, резиденция генерал-губернатора должна отвечать трем главным условиям: иметь «возможно большую центральность, близость к месту главных интересов края – земледельческих, торговых и промышленных; незначительную отдаленность от политической границы, если край граничит с азиатским государством, особенно если это государство находится в момент экономического или политического брожения»[444]. Впрочем, считал он, при наличии развитых путей сообщения первое и второе требования не столь существенны. Самым важным становится третье условие, при отсутствии которого резиденция генерал-губернатора и командующего войсками округа может быть лишь номинальной, реально же генерал-губернатор будет проводить большую часть своего времени вблизи политической границы[445]. Омск не обладает ни одним из трех названных условий; Семипалатинск подходит под первое требование, но совершенно не удовлетворяет второму и третьему, а вот Верный, хоть и не отвечает первому, ко второму и третьему подходит «в превосходной степени». Высказываясь в пользу Верного, Колпаковский сформулировал и главные задачи генерал-губернаторства: 1) устройство и охрана границы с Западным Китаем, особенно в районе Илийской долины, где китайцы способны разместить значительные силы; 2) русская колонизация и привлечение казахов к земледелию; 3) торговля с Западным Китаем и Восточным Туркестаном; 4) сосредоточение основной части войск округа в Семиреченской области.

Колпаковский на перенос центра управления готов был даже изыскать средства в самом крае. Степного генерал-губернатора поддержали в МИДе, но неожиданно воспротивилось Военное министерство. Генерал-адъютант Свистунов, ревизовавший в начале 1880-х гг. войска, дислоцированные в Степном крае, напомнил, что Омск еще и центр обширного Омского военного округа, к тому же экономические перспективы Семиречья все еще неочевидны. Близость к границе также не дает больших преимуществ, а в военное время может быть даже опасна. Дипломатические же дела ведутся теперь здесь обычным порядком. Кроме того, для переноса генерал-губернаторской резиденции потребуются значительные средства, которые вряд ли отыщутся в самом крае. Если же переводить главное управление края из Омска, то, считал он, лучше в Семипалатинск[446]. Однако со строительством Сибирской железной дороги Омск, расположенный на Иртыше, приобретет еще большее значение. С ним согласилось и в МВД. А в 1887 г. в Верном случилось сильное землетрясение, и Колпаковскому пришлось уже отстаивать его статус областного центра[447].

Предлагал Колпаковский и некоторые изменения в составе степных областей. Из Перовского и Казалинского уездов Сыр-Дарьинской области, Иргизского и Тургайского уездов Тургайской области он планировал создать новую область – Казалинскую. В этом случае в Степи остались бы Акмолинская, Семипалатинская, Семиреченская, Уральская и Казалинская области, что, особо подчеркивалось, привело бы к значительному сокращению государственных расходов[448]. При этом намечалась и передача некоторых уездов из одной области в другую (Аулие-Атинский – в Семиреченскую область, Павлодарский – в Семипалатинскую, Сергиопольский – в Семипалатинскую). Но проект не был поддержан в Петербурге, так как частые перемены в административно-территориальном устройстве края только запутывали управление и нарушали исторически сложившиеся связи.

«Ненужное» генерал-губернаторство

В 1897 г. был образован единый Сибирский военный округ, командующим которым стал степной генерал-губернатор[449]. Это привело к возврату Семиреченской области в состав Туркестанского генерал-губернаторства, но с сохранением в ней юрисдикции Степного положения 1891 г. Оставшись в составе двух областей, о которых и ранее говорили, что они не требуют чрезвычайной генерал-губернаторской власти, Степное генерал-губернаторство оказалось перед угрозой ликвидации. Стремясь опередить события, степной генерал-губернатор М.А. Таубе предложил уже в 1898 г. образовать новое генерал-губернаторство из Акмолинской и Семипалатинской областей, а также Тобольской и Томской губерний с центром в Омске. «Разнородность населения Тобольской и Томской губерний, состоящего из крестьян, татар, самоедов и калмыков, а частью и сибирских казаков (Бийская линия), сближая эти губернии в этнографическом отношении с областями Семипалатинской и Акмолинской, требует единой центральной власти…»[450]. Он доказывал, что упразднение генерал-губернаторства будет нежелательным в условиях, «когда происходит усиленное изъятие земель из киргизского пользования» в Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской областях. Угрожающим ему представлялся и «мусульманский вопрос», остроту которого продемонстрировали Андижанские события 1898 г.[451]. «Фанатизируемое муллами и злонамеренными лицами, – уверял министра внутренних дел генерал-губернатор, – степное население, по присущему ему доверию и неразвитости, может уклониться от требований порядка и законности и повторить прискорбную Андижанскую попытку, что для него будет не новостью, если принять в соображение бывшее в степях в половине настоящего столетия возмущение Кенесары Касымова»[452]. Западно-сибирские губернии и степные области опасно переполнены политическими ссыльными. В ход пошли теперь не внешние, а, главным образом, внутриполитические аргументы. Враг внутренний заменил в обосновании сохранения чрезвычайной власти врага внешнего.

Воспользовавшись ситуацией, министр внутренних дел Д.С. Сипягин, сторонник ведомственной централизации, поспешил получить согласие Николая II внести в Комитет министров проект упразднения Степного генерал-губернаторства. Одновременно он выступил с идеей ликвидации генерал-губернаторства и в Восточной Сибири. Д.С. Сипягин находил, что «генерал-губернаторская власть, в силу исторической необходимости, изменения ее компетенции, утратила значение органа, пригодного для децентрализации»[453]. Присвоенные еще во времена Екатерины II генерал-губернаторам и наместникам чрезвычайно широкие полномочия послужили лишь препятствием «к правильному развитию других губернских установлений». Весь XIX век, доказывал он, прошел под флагом ограничения и вытеснения из местного управления генерал-губернаторской власти, как имеющей чрезвычайный характер. Права генерал-губернаторов, доказывал министр внутренних дел, до сих пор остаются неясно очерченными в законодательстве. Но больше всего его беспокоило то, что в ведении генерал-губернаторов по сути дела остались лишь местные учреждения МВД, а губернские учреждения других ведомств, в силу проведенных реформ, оказались ему не подвластными. К тому же генерал-губернаторская власть существовала только за счет власти губернаторской, которая была, по существу, подконтрольна МВД. «Круг их должностной деятельности, – разъяснял истинное положение генерал-губернаторов Д.С. Сипягин, – тождественен с кругом действий губернаторов, а пределы власти определены не на счет власти министерств, но на счет прав губернаторов...»[454]. МВД аргументировало свою точку зрения тем, что Акмолинская и Семипалатинская области могут быть освобождены от генерал-губернаторского надзора, так как там население достигло видимых успехов в развитии гражданственности, проведены административные и судебные реформы, создано новое городское самоуправление, решен вопрос о введении института крестьянских начальников. Омск связан с центром страны железной дорогой, а телеграфные линии соединяют не только областные, но и уездные города Степного края. Не видело МВД причин сохранять Степное генерал-губернаторство и с военной точки зрения: «В течение столь короткого времени, – доказывало оно, – вполне обнаружилась малопригодность этого учреждения, признанная прежде всего самим военным ведомством, по почину коего оно было образовано[455].

Военный министр А.Н. Куропаткин срочно телеграфировал в Омск, чтобы там подготовили материалы не только в пользу Степного генерал-губернаторства, но и обсудили вопрос о расширении его территории за счет Томской губернии. Рассматривался также вариант включения в Степное генерал-губернаторство Уральской и Тургайской областей. Не исключал военный министр и возможности включения в состав генерал-губернаторства Тобольской губернии[456] и Букеевской орды[457]. Куропаткин, посетив в 1899 г. Омск, записал в своем дневнике, что Сибирский военный округ, несмотря на то, что он стал фактически внутренним и резервным, должен играть важную роль, так как войска здесь несут караульную службу, а мусульманское население Акмолинской и Семипалатинской областей «может еще наделать нам хлопот как на религиозной почве, так и на огромной массе земель…»[458].

Конечно, казахи не относились к народам – «уважаемым врагам» (термин К. Мацузато), но местные власти постоянно напоминали не только о сохранявшейся политической угрозе, но и ее нарастании в условиях массовой крестьянской колонизации степи. Важным аргументом в их обосновании необходимости сохранения сильной и самостоятельной генерал-губернаторской власти становился мусульманский фактор. В данном случае не так уж важно, насколько реально он был опасен, главное, что он стал важным элементом имперского дискурса. «Внутренний враг», как и в Европейской России, усиливался, но здесь он приобретал особую опасность из-за политической ссылки. Местные власти опасались, что политические ссыльные разрушат в глазах простых казахов обаяние нерушимости самодержавия, негативно повлияют на формирующуюся казахскую национальную интеллигенцию.

Главными аргументами военных в этой дискуссии должны были стать обострившиеся на рубеже XIX–XX вв. отношения с Китаем, а также внутренние проблемы, вызванные противоречиями между казахами, казаками и крестьянами-переселенцами в земельном вопросе. «Желтую опасность» в новой имперской идеологии пытались совместить с грядущим новым монгольским игом и панисламизмом. В ход пошли слухи об угрозах со стороны казахов «вытоптать лошадьми поля крестьян», об опасной агитации полковника запаса султана Валиханова[459], который «шумно и демонстративно разъезжая по степи в форме и орденах» с толпой киргизов, способствует тем нарушению установленного порядка». Из Петропавловска доносили, что с его приездом «киргизы вспомнили кое о чем таком, что им уже давно было бы выбросить из головы». Пугала и нарастающая напряженность в отношениях русского и казахского населения: «Взаимные отношения оседлого и кочевого населений начинают только обострятся, но, не думаю, чтобы были на лицо данные к дальнейшему смягчению этих отношений. Киргиз видит в православном крестьянине своего врага, выбившего его из колеи милой, вольной кочевой жизни и внесшего в степь новое веяние и чисто русское направление; крестьянин же, чувствуя отчасти свою беспомощность среди необъятных степей, с своей стороны также недолюбливает киргиза-иноверца». Из Омска уверяли, что «возмущение в киргизских степях представляется возможным и, если Андижанские события не отразились ощутительным образом на настроении умов кочевого населения Семипалатинской и Акмолинской областей, то лишь потому, что как в Ферганской области, так главным образом и в Семиреченской были приняты самые энергичные меры к предупреждению волнений в самом начале»[460]. Вспомнили даже полувековой давности восстание Кенесары Касымова.

Впрочем, Департамент духовных дел иностранных исповеданий МВД парировал эти аргументы, заметив, что наличие генерал-губернаторской власти в Туркестане не спасло Андижан от восстания, а повторение «бунта», подобного движению Кенесары Касымова, в нынешних условиях едва ли возможно. Кроме того, доказывали чиновники МВД, мусульманский фактор в Степи не опасен: «Киргизы – кочевники, исповедующие магометанскую веру, в общем, индифферентны к религии, которая сводится у них преимущественно к обрядовой стороне. Если же в последнее время и замечается поступательное движение ислама, то оно проявляется, главным образом, среди племен, населяющих среднеазиатские владения»[461].

Но из Омска продолжали писать об успехах ислама среди казахов, о растущем влиянии на них татарского мусульманского духовенства[462], о внедрении норм шариата в судопроизводство, об участившихся ходатайствах о строительстве мечетей, паломничестве в Мекку. Кроме того, «стали появляться одиночки – киргизские интеллигенты, которые, по примеру прочих инородцев, получив на казенный счет в наших учебных заведениях образование, становятся в ряды супротивников России»[463].

Ситуация изменилась со смертью 2 апреля 1902 г. Д.С. Сипягина и назначением на пост министра внутренних дел В.К. Плеве. Посетив в 1903 г. Западную Сибирь, он пришел к выводу о неудовлетворительном состоянии местной губернской администрации. «При таких обстоятельствах, – заявляли сторонники сильной местной власти, – потребность постоянного общего надзора за деятельностью губернских и уездных установлений представляется безусловно необходимой и действующий в сем отношении порядок осуществления надзора центральным учреждением – МВД – едва ли может быть признан достаточным»[464]. Вопрос о едином Сибирском генерал-губернаторстве оказался также связан с готовящейся в МВД губернской реформой и программой «децентрализации» империи. В этих условиях большинство членов Комитета министров высказалось за сохранение Степного генерал-губернаторства. Военное министерство поддержало Министерство иностранных дел, опасаясь восстания кочевников-мусульман в приграничных районах Китая. Существовали сложности и в управлении казачьим населением.

Окрыленный открывшимися новыми возможностями, сменивший в 1901 г. М.А. Таубе Н.Н. Сухотин уже настаивал на создании генерал-губернаторства, которое бы включало не только две степные области, но и все сибирские губернии. Генерал-губернаторы не разделяли унификаторской точки зрения МВД и продолжали настаивать на расширении и закреплении в законе своих полномочий. Сухотин жаловался на умаление власти генерал-губернатора и губернатора, которых министерства превращают в передаточные инстанции. «Такое ослабление и ограничение живой деятельности высших местных начальников, – доказывал он, – <…> явилось следствием систематического стремления Министерств к сосредоточению решающей власти в своих руках, в центре, в Петербурге. Осуществлялось же это разными путями, преимущественно же министерскими циркулярами, якобы разъясняющими законы, а на самом деле иногда изменяющими их, расширением компетенции Министерств относительно назначения должностных лиц своею властью, установлением прямых сношений губернских учреждений с Министерствами их ведомств – оборудование дел по соглашению Петербургских департаментов разных Министерств с их представителями на местах, иногда временными партиями, только наезжающими в край, установлением прямого общения Министерств с местными учреждениями и населением, посредством командируемых из Петербурга чиновников, преимущественно летом, то для преподания разъяснений и руководящих указаний, то для ближайшего изучения дела на месте, то для проверки результатов применения разного рода положений»[465]. Наряду с централизацией решающей власти в министерствах, установилась чересполосица в ее функционировании на местах, где уже действуют несколько конкурирующих ведомств. Так, например, – отмечал он, – по переселенческому делу – одни чиновники непосредственно связываются с департаментами Министерства земледелия и государственных имуществ, другие – с Комитетом Сибирской железной дороги, третьи – с департаментами МВД, четвертые – тоже прикомандированные к делу – уездные начальники – с военным губернатором. Это привело к усложнению системы согласований, взаимным уступкам – полурешениям. Раздражали генерал-губернатора и ограничения в отношении административного воздействия на городское самоуправление.

В 1905 г. степной генерал-губернатор Н.Н. Сухотин фактически повторил свои аргументы в пользу сильной местной власти председателю особого совещания по пересмотру исключительного законодательства гр. А.П. Игнатьеву: «Главное: нужно, чтобы губернаторы и генерал-губернаторы получили бы более определенные права, а не одни пустые слова «надзор», «наблюдение», «поощрение» и прочее». Главную вину за приниженное, на его взгляд, положение местной высшей администрации он возлагал на министерства, которые сосредоточили всю решающую власть в Петербурге – путем циркуляров, «якобы разъясняющих законы», расширив свои права назначать чиновников, а также добившись «прямых сношений губернских учреждений разных ведомств со своими министерствами помимо генерал-губернаторов и губернаторов». Особое недовольство вызывало у него независимое положение суда. Генерал-губернатор, доказывал он, в таком положении не способен обеспечивать на должном уровне «охрану государственного порядка и общественного спокойствия»[466]. И это несмотря на то, что в условиях Русско-японской войны и революции степной генерал-губернатор как начальник военного округа получил дополнительные чрезвычайные полномочия[467].

Идея возрождения Сибирского генерал-губернаторства была не единственной. Еще в середине 1890-х гг. главноначальствующий на Кавказе С.А. Шереметев требовал восстановления Кавказского наместничества и даже получил поддержку у императора. Однако наместничество на Кавказе появилось вновь только в 1905 г. В 1903–1905 гг. существовало Дальневосточное наместничество. Очевидно, Николая II не оставляла идея выстроить в отношении стратегически важных окраин параллельную вертикаль власти, отодвигая при необходимости в сторону министерства. В случае реализации при влиятельной поддержке В.К. Плеве проекта Н.Н. Сухотина вся Азиатская Россия была бы поделена между Сибирским, Туркестанским генерал-губернаторствами и Дальневосточным наместничеством. Но в самом в МВД после гибели 15 июля 1904 г. В.К. Плеве возобладали прежние критические взгляды в отношении расширения географии генерал-губернатор-ской власти. Несмотря на явное сочувствие Николая II, идея создания объединенного Сибирского генерал-губернаторства в 1905 г. была отклонена[468].

В 1908 г. общественное внимание вновь было взбудоражено слухами об административном переустройстве Азиатской России. Так, в самом начале работы российского «парламента» П. Головачев, формулируя основные «сибирские вопросы», которые необходимо поставить в Государственной думе, решительно заявлял об упразднении Степного и Иркутского генерал-губернаторств, как совершенно лишних. Дальнейшее существование этих особых административно-территориальных образований с чрезвычайной властью в руках местной высшей администрации объяснялось, с его точки зрения, «лишь рутиной, с одной стороны, и желанием правительства сделать из них местный оплот на случай возможных столкновений с центробежными освободительными движениями»[469]. На страницах «Сибирских вопросов» (1908. № 45–46) появилась статья известного казахского общественного деятеля будущего лидера Алаш-Орды А. Букейханова с названием «Ненужное генерал-губернаторство». В ней он передавал всеобщее недовольство сохранением административно-политического анахронизма: «До конституции все боялись степного генерал-губернатора и его чичероне, управляющего его канцелярией. Они вмешивались в дела всех ведомств и до такой степени надоели всем, что всегда все только и думали об упразднении Степного генерал-губернаторства».

28 ноября 1908 г. законопроект (за подписью 40 депутатов, «умеренно-правых», как их классифицировал А. Букейханов) о дальнейшем существовании Степного генерал-губернаторства был внесен в Государственную думу. Под сомнение в очередной раз был поставлен сам институт генерал-губернаторства, который теперь пришел в противоречие с наличием объединенного правительства в лице реформированного Совета министров. Депутаты настаивали на том, что в новой политико-правовой ситуации «не только генерал-губернаторы, но даже и министры не имеют права издавать общие административные распоряжения или входить в законодательные установления с представлением об издании того или другого закона, прежде чем они будут одобрены Советом министров». В этих условиях генерал-губернаторы по своей власти мало чем отличаются от губернаторов, и можно упразднить те генерал-губернаторства, которые «близко стоят от Петербурга»[470]. В качестве аргументов их близости к столице назывались железные дороги, телеграф, органы местного самоуправления и суда, наличие сети ведомственных учреждений, непосредственно подчиненных не генерал-губернатору, а министерствам. Степное генерал-губернаторство было объявлено пережитком прошлого, от которого нужно избавиться еще и потому, что степные области «населены мирными кочевниками, казаками и отчасти переселенцами. За слабым развитием экономической жизни, местные областные правления, с состоящими во главе губернаторами легко могут справиться с возложенными на них задачами…»[471]. Не забыли депутаты и экономии казенных средств. Только на сокращении жалования чиновникам они предполагали сэкономить до 150 тыс. руб. в год.

За сохранение чрезвычайной генерал-губернаторской власти на окраинах на этот раз неожиданно высказалось МВД. Очевидно, реакция министерства зависела как от взглядов министра П.А. Столыпина, возглавлявшего одновременно и правительство, так и от ведомственного доминирования в регионе. Военное министерство, долгое время сохранявшее здесь приоритетные позиции, заметно уступило их другим ведомствам, прежде всего МВД, а затем и Главному управлению землеустройства и земледелия[472].

Ответ поручено было подготовить товарищу министра внутренних дел С.Е. Крыжановскому, который, судя по его воспоминаниям, готовил в 1907–1908 гг. по поручению П.А. Столыпина децентрализационную реформу. Проект, в частности, предусматривал при разделении империи на 11 областей образование Степной (включая Западную Сибирь) области[473]. Но главное было в другом – должна была измениться сама природа региональной власти. Реформа предполагала не только привлечение к управлению местных общественных сил, но и создание там представительных учреждений «переходного типа от хозяйственного к политическому». Притязания на политическую автономию могли бы сдерживаться закреплением общегосударственного законодательства, контролирующих, регулирующих и военных функций за центром. При этом пояснялось, что военные казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ останутся вне этого разделения и вне участия (кроме двух последних) в общегосударственном представительстве[474]. Могла открыться, впрочем, не совсем ясная перспектива «перевода некоторых местностей на положение колоний с выделением их из общего строя Империи». В этом проекте для нас важно то, что Степная область входила в круг основных областей, кроме того, Столыпин надеялся за счет русской колонизации здесь, наряду с Сибирью, «как в колыбели», свободной еще от общественной борьбы, «вырастить новую сильную Россию и с ее помощью поддержать хиреющий русский корень»[475]. Не случайно, что после поездки в 1910 г. вместе с А.В. Кривошеиным по Западной Сибири (включая и активно колонизуемые степные районы) П.А. Столыпин настойчиво проводит идею строительства Южно-Сибирской железнодорожной магистрали, которая будет способствовать колонизации и экономическому развитию Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областей. Он специально подчеркивает, что именно сюда устремляются переселенцы из внутренних губерний России еще и потому, что эти области составляют «территориальное продолжение метрополии»[476].

С.Е. Крыжановский представил и общий взгляд на роль генерал-губернаторской власти в проектируемой децентрализации империи: «При обширности пространства, занимаемого Российской империей, и разнообразии в этнографическом, религиозном и бытовом отношении ее населения, правительство не могло не стремиться к возможной децентрализации управления и учреждению самостоятельных сильных властей, особенно в местностях, единообразных в главнейших проявлениях своего быта. В них управление, несомненно, должно отличаться строгою согласованностью и последовательностью мероприятий, направляемых к достижению государственных целей. Таким образом, учреждение главных начальников в лице генерал-губернаторов, облеченных особым доверием верховной власти, является естественным последствием необходимости объединения деятельности отдельных губернаторов по вопросам, общим для всего края, и руководства ими сообразно высшим правительственным видам и местным особенностям»[477]. Степной край, по его мнению, представляет одно неразрывное целое как по естественным своим условиям, так и по государственным задачам, а областные правления не в состоянии самостоятельно разобраться в них, для этого необходимо объединяющее и контролирующее начало в лице генерал-губернатора[478]. Он также напомнил, что территория Степного генерал-губернаторства занимает площадь более чем в два раза превышающую территорию Франции, а население уже составляет около 1,5 млн. человек и продолжает быстро расти. К тому же, в видах правительства имеется намерение вернуть Семиреченскую область в Степное генерал-губернаторство. Напомнил он и о границе с Китаем, где в Синьцзяне в руках местного начальника сосредоточена вся полнота гражданской и военной власти, а пограничные монголы могут быть легко настроены китайцами против нас. Не забыл Крыжановский и о мусульманской угрозе: «Мусульманский вопрос до сих пор не доставлял особых забот, но усиление панисламизма в последнее время является неоспоримым»[479]. Но главное заключается в колонизационном вопросе, который может легко «сделаться элементом брожения в населении», так как в отличие от русских Тобольской и Томской губерний мусульманское население составляет в Акмолинской и Семипалатинской областях соответственно 82 % и 87 %. Важно и то, что в руках генерал-губернатора, как наказного атамана Сибирского казачьего войска, соединена вся военная сила в регионе, и он способен решать оперативно сложные проблемы поземельных отношений между казахами, казаками и крестьянами. «Борьба за землю этих трех групп населения, – подчеркивалось в правительственном заключении, – принимает все более острый характер и требует самого большого внимания и строго согласованных действий…»[480].

В Государственной думе вопрос о Степном генерал-губерна-торстве рассматривался 5 июня 1910 г.[481]. Соображения Крыжановского думских депутатов не убедили. Они также взялись выяснять исторические условия и правовую природу генерал-губернаторской власти в России и пришли к замечательному выводу, что «роль генерал-губернаторов в строе местного управления и ныне совсем не выяснена», а имеющийся ряд отдельных постановлений, касающихся того или иного генерал-губернатора, не дает возможности представить генерал-губернаторскую власть, «как нечто цельное и органичное». Поэтому общими соображениями руководствоваться не приходится, а оценка политического положения в Степном генерал-губер-
наторстве не дает оснований для его сохранения в дальнейшем. Одинокий голос депутата от русского населения Закавказья Ф.Ф. Тимошкина в защиту генерал-губернаторской власти, способной, как ему казалось, сдержать революцию, не был услышан. Предложение ликвидировать генерал-губернаторства в Киеве и Омске были встречены рукоплесканиями депутатов в центре и слева. Несмотря на настойчивость Думы, правительство отложило рассмотрение проекта до осени, а затем демонстративно отказалось от его дальнейшей разработки. Однако Государственной думе удалось проголосовать за ликвидацию Степного и Киевского генерал-губернаторств, но Государственный совет 22 июня 1912 г. отклонил законопроект.

Начавшаяся Первая мировая война, а затем трагические события 1916 г. в Степном крае и Туркестане, спровоцированные непродуманными действиями центральных и местных властей, дали защитникам чрезвычайных методов управления новые весомые аргументы. Степное генерал-губернаторство было ликвидировано вместе с крахом империи[482], оставив новой власти в наследство большинство своих проблем.

Заключение

Пример Степного генерал-губернаторства во многом типичен для истории имперской политики на восточных окраинах. В начальный период вновь присоединяемые к империи территории включались в состав больших административных групп (генерал-губернаторства или наместничества), объединяясь с уже ранее освоенными областями и губерниями. Последние должны были служить ресурсной базой для военного и административного контроля, обороны границ и дальнейшей имперской экспансии. Генерал-губернаторская власть в условиях слабых связей имперской периферии с центром становится главным актором внешней экспансии, государственной демаркации с сопредельными странами, решения военно-стратеги-
ческих задач и внутренней организации пространства имперской окраины. От протекторатных отношений и сотрудничества с казахской элитой, толерантного отношения к хозяйственным и социокультурным традициям, создания системы косвенного управления, правового и институционального плюрализма империя последовательно переходит к расширенному администрированию, наращивая свое управленческое присутствие.

Крупные административные группы и дополнительные периферийные центры власти в условиях первоначальной слабости коммуникативных связей с имперским центром позволяют принимать оперативные решения, повышают эффективность управления и придают имперской политике необходимую гибкость и многовариантность. Однако империя последовательно стремилась к бюрократической централизации и унификации. По мере решения внешнеполитических задач и внутреннего «замирения» изменялась и сущность имперской политики, в которой возрастал удельный вес административных, экономических и социокультурных задач. Административно-правововая русификация степной периферии казалась имперским политикам (прежде всего в центре) завершенной, что ставило под сомнение дальнейшее существование генерал-губернаторской власти. Она все чаще начинает восприниматься излишним «средостением» между министерствами и губернаторами. Доминирующие позиции в управлении Степным краем переходят от военных министерств к гражданским, которые заинтересованы в большем влиянии на генерал-губернаторов, сохраняющих служебные связи с военным ведомством и имеющих прямой выход на императора. Этот процесс сопровождался усилением ведомственного присутствия в регионе, что приводит к известным коллизиям отраслевого и территориального принципов управления.

Создание единой системы права и управления на имперской периферии позволяет сблизить ее с общеимперскими институтами в рамках долгосрочной программы создания «единой и неделимой» России. Важными инструментарием империо- и нациостроительства становятся казачья и крестьянская колонизация, создание сети русских городских и сельских населенных пунктов, путей сообщения, регулярного почтового сообщения, телеграфа и железных дорог, медицинских и учебных заведений, торговля и промышленность, активизация в регионе русского и иностранного капитала.

Это расширяет сферу деятельности генерал-губернаторов, смещая приоритеты в сторону решения административно-хозяйст-
венных вопросов. Но внешние угрозы сменяются внутренними, а политическая составляющая генерал-губернаторских задач сохраняется, изменив лишь свою направленность. Земельные проблемы, порожденные в условиях казахской степи ускоренной русской колонизацией, промышленное и транспортное освоение региона, модернизационные воздействия на традиционное общество, культуртрегерские меры имперских активистов и рост конфессиональной напряженности, порожденные межцивилизационными контактами и воздействиями, распространение революционного и оппозиционного движения дают генерал-губернаторам новые аргументы в пользу не только сохранения их чрезвычайной власти, но ее и расширения. В этих условиях казахи могли стать «уважаемыми врагами», о чем постоянно напоминали сторонники генерал-губернаторства. Сохраняется и внешнеполитическая опасность не только со стороны китайцев, но и вызванная расколотостью казахского этноса российско-китайской границей, ее проницаемостью в условиях кочевого образа жизни, усилением влияния исламского фактора. Модернизация казахского общества вела к созданию интеллигенции, способной противопоставить империи свой национальный проект.

Изменения в системе законодательства и организации правительства, произошедшие в стране в ходе Первой российской революции поставили под сомнение и без того неясный правовой статус чрезвычайной по своей сути генерал-губернаторской власти. Вместе с тем в условиях роста национального движения и борьбы за политическую и административно-хозяйственную автономию более дробное административно-территориальное деление, по образцу внутренних губерний, виделось средством предотвращения опасности региональной и национальной консолидации.

Действительно, признание необходимости учета региональной специфики и местной централизации управления, на чем активно настаивали периферийные власти, приводило к длительному сохранению правовой и управленческой обособленности окраин. В случае с казахскими жузами империя объективно способствовала сохранению и закреплению их территориальной и этнической целостности в рамках Степного края. Используя в региональном конструировании историко-географические предпосылки территориального единства, этнической солидарности, общности хозяйственного и социокультурного типа кочевого сообщества, единства правовых норм, империя неизбежно формировала устойчивые паттерны, потенциально угрожающие ее государственной целостности.

Таким образом, география власти выступала как имперский и национальный дискурс, включивший в себя диалог чиновников центра и периферии, формирование региональных образов и представлений о политических, экономических и социокультурных перспективах окраины, появление национальных и религиозных фобий, перемен в политико-административном и правовом статусе окраины внутри империи, новых вызовах и угрозах, что и получило отражение в имперских управленческих институтах и практиках.

Т.Н. Сорокина*