А.В. Ремнев

Степное генерал-губернаторство
в имперской географии власти

Предисловие

Эта статья – следствие двух причин. Во-первых, – моих занятий историей государственной власти в Российской империи и прежде всего управления Сибирью и Дальним Востоком[357]. Как-то давно я прочел фразу в известной книге Б.Э. Нольде о том, что русское право «никогда само не разбиралось систематически в том, что оно здесь (на окраинах. – А.Р.) творило… наше право знало лишь отдельные земли и индивидуально характеризовало их отношение к целому русского государства». Путь отыскать «осуществление одной и той же государственно-правовой мысли», полагал он, «лежит через изучение каждой из автономных земель, взятой в отдельности»[358]. В силу личных обстоятельств я взялся за восточные окраины империи, пытаясь не только исследовать их как частный случай имперской политики, но и отыскать общие подходы к организации имперского пространства.

Во-вторых, провокативную роль сыграло мое знакомство со статьей японского историка Кимитаки Мацузато, который предложил идеальную (подчеркнуто мной. – А.Р.) типизацию генерал-губернаторской власти в России, предпослав краткие рассуждения о соотношении национального и территориального в историческом нарративе[359]. Соглашаясь в целом с выдвинутыми им аргументами, хочу отметить, что в его построениях меня смутила некоторая статичность оценок, а также излишняя схематичность деления имперского пространства на три части: «внутренние губернии» и окраины двух типов, одними управляют «генералы-этнополитики», другими – «генералы-хозяйственники».

Если же представить имперское пространство более сложным и динамичным с точки зрения политико-административной и социально-экономической организации, то, помимо «внутренних губерний» и «окраин», можно увидеть и переходные формы, которые постепенно (и в этом была долгосрочная имперская программа) теряли свою окраинность (за счет управленческого и экономического освоения, введения общеимперских институтов, развития сети коммуникаций, русской колонизации и даже ментального присвоения), хотя и сохраняли (формировали) особые региональные пространства и идентичность. Это были своего рода «внутренние окраины», имевшие разный статус интегрированности в имперское пространство[360]. Империя так и не преодолела амбивалентности в определении статуса азиатских окраин, зафиксировав это в официальном издании: «Земли Азиатской России – это неотъемлемая и неотделимая часть нашего государства – в то же время и единственная наша колония»[361]. Однако азиатские регионы империи можно ранжировать по степени их интегрированности в имперское пространство: Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Дальний Восток, Оренбургский край, Степной край и Туркестан[362]. Именно в отношении этих территорий и шли длительные дебаты, как справедливо отметил К. Мацузато, по поводу целесообразности сохранения генерал-губернаторской власти.

К. Мацузато прав и в том, что историки не были достаточно внимательны к финансовому и внешнеполитическому аспектам пространственного структурирования империи. Все же мне не представляется, как он полагает, «наивным» успех реформаторских надежд Сибири и Дальнего Востока, а также Степного края. Последний, как и предыдущие два региона, был перспективен не только с точки зрения своего ресурсного земельного и промышленного потенциала, но также недонаселенности, что придавало уверенность политикам в успехе «сделать его русским». Этому способствовали, как казалось, и некоторые цивилизационные характеристики кочевого казахского населения, слабо мусульманизированного и просвещенного. Империя здесь могла надеяться на удачу «обрусения», если не всего коренного населения, то части его, или территории, добившись, как это было в случае Сибири, а ранее Поволжья, плотного слияния в единой и неделимой России.

В данной статье я хотел бы обратиться лишь к одному (но очень важному) аспекту этой темы: полемике вокруг создания, сохранения и упразднения Степного генерал-губернаторства как части административно-правового имперского проекта, включившего и русский национальный компонент.

Генерал-губернаторства в имперской географии власти:

Необходимые пояснения

Власть, как всякий реальный объект и процесс, имеет свои временные и пространственные характеристики. Для их описания мной было предложено понятие география власти (пространственное размещение, институциональная структура и управленческая иерархия в дихотомии «центр-периферия», территориальная динамика власти). С позиций географии власти исследовательское внимание направлено на пространственную структуру властных институтов в азиатской части империи, их динамику, основные направления управленческих процессов, влияние на них (менявшихся в разные периоды по степени воздействия) физико-географических, политических, экономических и этноконфессиональных факторов. В пограничных регионах к обычным управленческим функциям присоединялись особые потребности, связанные с решением внешнеполитических задач, с военно-политическим и экономическим контролем за региональным сегментом государственной границы. Ситуация усложнялась еще и тем, что сама государственная граница еще не определилась окончательно, а в условиях Азии носила специфические фронтирные черты подвижной зоны закрепления и освоения.

Обозревая физическое пространство Сибири и Степного края, несложно заметить, как исторически менялась его административная конфигурация, как постепенно заполнялись управленческие лакуны, исчезали первоначальный государственный вакуум и территориальная разреженность государственной власти, оформлялась и заполнялась административно-территориальная сеть региона, осуществлялась маркировка его внешних и внутренних границ. Империя не только осваивала новые пространства, но и конструировала их региональные образы, меняя не только административные, этнические, экономические, но и физико-географические параметры. «Таким образом, – отмечает Ф. Бродель, – история тяготеет к закреплению границ, которые словно превращаются в природные складки местности, неотъемлемо принадлежащие ландшафту и нелегко поддающиеся перемещению»[363].

Для интеграции периферийных регионов в состав Российской империи чрезвычайно важным был процесс формирования внешних и внутренних границ, «оцентровывания» новой территории, создания локальных эпицентров имперского влияния. Их появление и миграция отражали изменение в направленности региональных процессов, смену административных, военно-колонизационных, хозяйственных и геополитических приоритетов империи. Периферийный город был преимущественно центром имперской власти второго или третьего порядка, иерархически соединенный с главным имперским центром. Отсюда понятно, почему так много внимания уделяли выбору административного центра, объяснима с этой точки зрения его частая миграция на окраинах. Наличие большой дистанции между центром и периферией диктовало потребность создания собственных относительно автономных второстепенных центров. «Эта модель, – как отметил Эдвард Шилз, – была характерна для больших бюрократически-имперских обществ, которые, несмотря на устремления – то усиливавшиеся, то ослабевающие – их правителей к более высокой степени интеграции, в общем и целом были минимально интегрированными обществами»[364].

Имперская политика на востоке в известной степени зависела не только от петербургских политиков, но от взглядов и решимости местных администраторов, занимавших пусть и незначительные в бюрократической иерархии посты. Их видение имперских задач на азиатских окраинах основывалось на собственной трактовке географических и климатических условий края, этнографических познаний, колониального опыта других стран и даже на самостоятельном понимании внешнеполитических условий.

Проводя политику, направленную на политико-администра-
тивную и экономическую интеграцию азиатских окраин в единое имперское пространство, самодержавие придерживалось определенной последовательности при переходе от военно-административного надзора за традиционными институтами власти к замене их общероссийской бюрократической системой государственных учреждений. Этот процесс довольно точно обозначил в начале 1880-х гг. восточно-сибирский генерал-губернатор Д.Г. Анучин: «При всяком увеличении нашей территории, путем ли завоеваний новых земель или путем частной инициативы, вновь присоединенные области не включались тотчас же в общий состав государства с общими управлениями, действовавшими в остальной России, а связывались с Империей чрез посредства Наместников или Генерал-губернаторов, как представителей верховной власти, причем на окраинных наших областях вводились только самые необходимые русские учреждения в самой простой форме, сообразно с потребностями населения и страны и нередко с сохранением многих из прежних органов управления. Так было на Кавказе, в Сибири и во всей Средней Азии…»[365].

Административное устройство Азиатской России в XIX в. рассматривалось как «переходная форма», которая должна иметь конечной целью, как официально считалось, «путем последовательных преобразований введение окраин в тот устойчивый административный строй, приданный европейским губерниям, который, представляя свободу и развитие в пределах областных интересов, поддерживает объединение действий в руках центральных учреждений»[366]. В этом заключался административно-правовой аспект обрусительной политики.

Впрочем, реальное административное поведение империи на окраинах представляло собой совокупность (зачастую не систему и даже не комплекс) правительственных мероприятий, направленных на сохранение государственной целостности, хозяйственное освоение регионов, ответы на этнические, конфессиональные и социокультурные вызовы, а также учет управленческих и правовых традиций при элиминировании политических претензий. Управленческое взаимодействие центра и региона включало в себя диалог двух сторон (центральных и местных государственных деятелей), позиции которых зачастую не совпадали. На азиатских окраинах империи местная администрация, претендовавшая на самостоятельное видение региональных проблем, имела возможность до известной степени проводить автономную политику, которая могла расходиться с намерениями центра.

Административная политика была нацелена не только на создание эффективного и по возможности недорогого управленческого механизма, но и на поиски оптимального соотношения властных полномочий между центральными ведомствами и высшей территориальной администрацией в лице генерал-губернаторов и губернаторов, преодоление на региональном уровне проблем, порожденных отсутствием в центре и на местах единства власти, ведомственным соперничеством за доминирование на тех или иных окраинах.

В государственном местном управлении Российской империи существовало как бы две линии реализации самодержавной власти: территориальная и отраслевая. Имея общую природу властных полномочий, нечетко разделенные прерогативы, возможность напрямую апеллировать к монарху, министры и генерал-губернаторы с большим трудом координировали свои действия. Правовая обособленность, за которой мерещилась обособленность политическая, угрожала столь желаемой управленческой унификации империи. Личностная природа генерал-губернаторской власти при довольно частой смене генерал-губернаторов неизбежно придавала дискретный характер правительственному курсу в отношении той или иной окраины. Смена персонажей на генерал-губернаторском посту имела нередко определяющий характер на направление и успех правительственных мероприятий. Парадокс развития генерал-губернаторской власти, как это заметил еще дореволюционный правовед И.Я. Фойницкий, заключался в том, что при видимом расширении полномочий главы местной администрации он продолжал действовать без четкой юридической регламентации. На трудности исследования института генерал-губернаторской власти, из-за неопределенности его правовой основы, указывают и современные исследователи[367].

Казалось бы, в идеале министерская власть должна была выражать интересы страны в целом, а генерал-губернаторская – региона, соблюдая при этом устойчивый баланс интересов. Однако практика государственного управления была далека от этого. Полного совпадения взглядов по всем вопросам генерал-губернаторов и министров достичь было невозможно. Выход был один: или подчинить все учреждения в регионе генерал-губернатору, или упразднить эту должность. Последнее было сделать невозможно, так как министерства не имели разветвленной и эффективно действующей системы ведомственных учреждений на местах. Кроме того, существовала потребность в особой координации действий администрации на региональном уровне. Оставив этот юридически неразрешенный вопрос как бы в подвешенном состоянии, российский законодатель предпочел уповать на указания практики, действуя скорее ситуативно, нежели планомерно. Несмотря на то, что в 1853 г. был издан общий «Наказ» генерал-губернаторам, правовое положение их продолжало быть плохо определенным. В 1860-х гг. министр внутренних дел П.А. Валуев упрекал генерал-губернаторов за стремление к независимости от центральных ведомств, возможность решать некоторые дела напрямую с царем, пользуясь своим воинским званием и его личным выбором, за отсутствие преемственности в их деятельности. Он даже подозревал их в притязаниях «на создание государства в государстве». В 1863 г. намеревались вернуться к юридическому определению прав генерал-губернаторов, но польские события спутали планы. Тогда было решено, напротив, расширить полномочия западных генерал-губернаторов, а о других, отметил Валуев, «не было повода законодательствовать отдельно»[368]. Впрочем, он заблуждался, так как военно-политические события и на азиатских границах империи в это время актуализировали вопрос о формах и методах управления окраинами.

Оренбург или Омск?

Вопрос о комплексном пересмотре административных границ Азиатской России в начале 1860-х гг. был вызван несколькими причинами: во-первых, изменившимися государственными границами на юге и востоке; во-вторых, буржуазными преобразованиями и увлечениями реформаторов распространить их на восточные окраины империи[369]; в-третьих, новыми национальными приоритетами, которые, как казалось, за счет «обрусения» народов и территорий имперской периферии обеспечат перспективу создания «единой и неделимой» России. Эти причины были объединены общей логикой постепенного стирания правовых и административных различий между внутренними губерниями и окраинами и изменения географии власти.

К середине XIX в. казахские земли оказались включенными в основном в состав двух генерал-губернаторств: Оренбургского и Западно-Сибирского[370]. Оба генерал-губернаторства были сложносоставными, включая уже относительно интегрированные в империю губернии (Уфимская, Тобольская, Томская) и вновь присоединенные казахские земли, определенные административно как линии, внешние округа или дистанции. Государственные границы здесь не имели еще четких очертаний и напоминали своего рода рубежи, с которых империя продолжала свою экспансию[371]. Как отмечал в начале 1860-х гг. военный министр Д.А. Милютин: «На среднеазиатских окраинах положение наше представлялось в каком-то неопределенном виде; не было у нас даже определенной государственной границы»[372].

В связи с подготовкой военно-окружной реформы в 1863–1865 гг. был поставлен вопрос об административной реформе Азиатской России, обусловленной прежде всего активными военно-политическими действиями России в Центральной Азии и на Дальнем Востоке. В совместной записке Военного министерства, МИД и МВД, представленной Александру II 19 декабря 1863 г., указывалось на те неудобства, которые проистекают от сохранения двойственного управления «частями края, находящегося в одинаковых условиях». По их мнению, подобное административное положение явилось следствием исторического хода событий и отражением того круга задач, которые стояли перед русскими властями в первоначальный период. Если поначалу политика России имела характер пограничного покровительства, а задачи правительства ограничивались вопросами безопасности границ и расширения российского влияния вглубь степи, то со временем все ощутимей становились проблемы внутренней организации управления казахским населением. Объем и значение управленческих проблем в степном регионе быстро нарастал, отнимая все больше сил и внимания у оренбургской и западно-сибирской администрации.

Административно-территориальная принадлежность казахских земель разным генерал-губернаторствам привела к неоправданным различиям в организации управления, суда и налоговой системы. «Несообразность раздробления главного управления киргизами, – подчеркивалось в записке, – представляет значительные неудобства и невольно поражает в обыкновенное время, но в случае неурядиц, или волнений между ордынцами, такой порядок вещей может иметь самые пагубные последствия; тем более что киргизы одной из областей смотрят на своих соплеменников, подчиненных другому ведомству, как на подданных другого владетеля»[373]. В несогласованности управления войсками виделся один из главных факторов неэффективности военных действий в отношении среднеазиатских ханств.

Предложения министерств было решено обсудить в учрежденном в 1864 г. под председательством вел. кн. Константина Николаевича особом комитете «для составления проекта административного разделения Азиатской России»[374]. В целях ликвидации двойственности действий местной военной и гражданской администрации намечалось: образовать Степной военный округ, начальнику которого сверх командования войсками поручить, на правах генерал-губернатора, управление всем казахским населением. Предполагалось разделить казахскую степь на Западную и Восточную Киргизскую области, а Оренбургское и Западно-Сибирское генерал-губернаторства упразднить. Таким образом, в новом округе оказалось бы сосредоточено все казахское и казачье население Степного края, а вопросы обеспечения безопасности юго-восточных пределов Азиатской России сосредоточивались в одних руках[375].

Проект новой административно-территориальной организации Степного края, получивший предварительное одобрение Александра II, был внесен на обсуждение в Сибирский комитет. Управляющий делами комитета В.П. Бутков известил, что император торопит с реализацией реформы, и предписывает закончить его подготовку в самый короткий срок, чтобы утвердить 30 августа 1864 г. Но, несмотря на монаршее повеление, решение вопроса затягивалось. К намеченному сроку в Петербурге удалось только выработать общий взгляд на реформу и сообщить об этом официально оренбургскому и западно-сибирскому генерал-губернаторам. В секретном послании им сообщалось, что император признал необходимым соединить и подчинить одному начальнику казахов Оренбургской и Сибирской областей, Семипалатинскую область, Сыр-Дарьинскую линию, Туркестан и вновь присоединенные в этом районе земли, а также казачьи войска Уральское, Оренбургское и Сибирское. Центр нового управления предполагалось оставить временно в Оренбурге, пока не будет найдено удобное место в самой казахской степи[376]. Срок реализации проекта сдвигался на лето 1865 г.

Вместе с тем В.П. Бутков вынашивал амбициозные планы сосредоточения управления Кавказом и Сибирью в своих руках в I Отделении Собственной е.и.в. канцелярии. Это было бы похоже на своего рода «министерство колоний». Несмотря на то, что планы Буткова провалились, а в конце 1864 г. Сибирский комитет, где он играл видную роль, был упразднен, ему удалось стать членом Комитета министров и сохранить за собой руководство работами по завершению работ над проектом нового управления казахской степью и преобразованию там суда[377].

Проект В.П. Буткова намечал: 1) разделить казахскую степь на две части: Западную, с центром в Оренбурге или другом пункте в степи, и Восточную, центром которой могли бы стать Сергиополь, Каркаралинск или иной пункт; 2) объединить управление областями Сибирских киргизов и Семипалатинской с центром в Акмоле, а города Семипалатинск и Усть-Каменогорск с прилегающими территориями передать в Томскую губернию; 3) соединить под одним управлением Сыр-Дарьинскую линию, Алатавский округ и вновь присоединенные к этому времени земли на юге; 4) Сибирское казачье войско и все войска, расположенные в казахской степи, подчинить оренбургскому генерал-губернатору, придав ему права начальника военного округа; 5) Бийскую и Кузнецкую казачьи линии упразднить; 6) устроить прямое почтовое сообщение Оренбург-Акмолла-Сергиополь-Кокбекты[378]. Однако выбор Акмолы как областного центра не был окончательным. Бутков предлагал, видимо, получив на это согласие Сибирского комитета и Александра II, отделить от Тобольской губернии Петропавловск и Омск и передать их в состав объединенной Области Сибирских киргизов. В таком случае Омск мог бы стать областным центром (вновь подчеркивалось – «впредь до того времени, когда по местным обстоятельствам окажется возможным перенесть областное управление в другой, центральный пункт области»), а Главное управление Западной Сибири перевести в Томск[379].

В процессе обсуждения проекта местной сибирской администрацией и заинтересованных министерств выявился целый спектр несовпадающих мнений, что свидетельствовало о наличии различных подходов к решению столь сложной задачи. Д.А. Милютин, исходя прежде всего из соображений местной централизации управления войсками, настаивал на образовании единого военного округа с центром в Омске, в составе Тобольской и Томской губерний, областей Степного края и земель Сибирского, Оренбургского и Уральского казачества. В своих «Старческих воспоминаниях» он разъяснял, что не сочувствовал тогдашнему стремлению упразднить генерал-губернаторскую власть на окраинах империи, когда существование такой власти признавалось еще необходимым в губерниях, куда ближе расположенных к столице. По его мнению, такая позиция объяснялась стремлением МВД «иметь дело непосредственно с губернаторами, – которые сами не что иное, как чиновники того же Министерства, чем с генерал-губернаторами, лицами более самостоятельными и авторитетными»[380]. Ведомственный интерес Военного министерства также был очевиден, так как от него во многом зависело не только назначение генерал-губернаторов, но и само управление в центрально-азиатском регионе.

Одним из самых сложных вопросов оказался выбор центра пребывания высшей местной администрации Степного края. Главным считалось, чтобы резиденция начальника военного округа находилась по возможности ближе к передовой линии действия войск и имела надежную связь с Петербургом. Лучшим вариантом считалась станица Атбасарская, хотя этот вопрос не был окончательно предрешен и будущий начальник округа должен был сам избрать наиболее удобное место для своего постоянного пребывания. На первое же время начальник Степного округа мог бы разместиться в Петропавловске или в Оренбурге.

Нерешенным оставался важный вопрос и о кандидате на учреждаемый пост. Требования, которые к нему предъявлялись, формулировались довольно пространно: «Он должен знать все виды правительства на развитие наших сношений с Среднею Азиею, должен знать все политические отношения среднеазиатских владений и, сверх всего этого, должен быть искусный администратор и опытный военный офицер. Ему предстоит огромная и тяжелая задача: устроить степь и все ее управление, развить ее способы, перенести нашу военную границу и укрепить наше влияние в степи, и за границей оной»[381]. Первоначально этого поста добивался действительно хорошо разбиравшийся в восточных делах директор Азиатского департамента МИД Н.П. Игнатьев, который и был, по свидетельству П.А. Валуева, «сочинителем плана». Его поддерживал и В.П. Бутков, который был настроен против оренбургского генерал-губернатора А.П. Безака[382]. Но 14 июля 1864 г. Игнатьев был назначен послом в Стамбул. Тогда в качестве кандидата был назван менее всего подходивший для этого А.Е. Тимашев, у которого за плечами, кроме опыта командования жандармами и недолгого исполнения обязанностей временного генерал-губернатора Казанской, Пермской и Вятской губерний, не было достаточного знания азиатских условий[383].

Оренбургский генерал-губернатор А.П. Безак и западно-сибир-
ский генерал-губернатор А.О. Дюгамель, несмотря на опыт и хорошее знание местных условий, признавались непригодными для такого поста по причине несогласия с предлагаемой реформой. Более того, их и не спешили посвящать в намечаемые планы. 27 февраля 1864 г. А.П. Безак особо благодарил военного министра Д.А. Милютина за предупреждение о готовящихся преобразованиях, а то, отмечал он, разного рода слухи будоражат местных чиновников. Сам же Безак полагал, что сосредоточение в Оренбурге дополнительно управления казахским населением, находящимся в ведении западно-сибирского генерал-губернатора, едва ли возможно. «Управлять обширными Киргизскими степями по причине необъятного их пространства, а также трудности сообщений и недостатка войск нелегко. Все мои предшественники, – указывал Безак, – были весьма озабочены возникавшими в степях бунтами, которые усмирять чрезвычайно трудно – и поэтому искусство в управлении киргизами должно заключаться преимущественно в предупреждении волнений»[384]. При этом он настаивал на своем личном участии в разработке реформы.

Решительно воспротивился административной реформе и западно-сибирский генерал-губернатор А.О. Дюгамель, которого как и А.П. Безака некоторое время предпочитали держать в неведении. В письме Милютину 8 августа 1864 г. из Омска он писал: «Хотя вопрос этот не был до сих пор мне сообщен официально для обсуждения, но до меня дошли слухи, будто имеется в виду составить из Сибирской и Оренбургской степи одно отдельное Генерал-губернаторство»[385]. Он решительно заявил, что степное управление не может существовать без вспомогательных средств, которые привлекаются из Западной Сибири и Оренбургского края. К тому же в самой степи нет ни одного населенного пункта, который мог бы служить административным центром для местной высшей власти. Таким центром, допускал Дюгамель, могла бы быть Акмола, но она отстоит от Омска всего на 300 верст и не представляет «никаких удобств для жизни и не имеет даже прямого сообщения с нашей передовой линией, отделенной от Области Сибирских киргизов голодной степью»[386]. Тем более что последние территориальные приобретения России придали восточной части казахской степи большое политическое значение, поэтому Омск, доказывал он, наиболее выгоден для местопребывания главного начальства края. Отсюда гораздо удобнее устроить почтовое сообщение через Акмолу и Голодную степь к реке Чу и далее. В письме же Буткову (7 ноября 1864 г.) Дюгамель для устранения несогласованности в организации управления казахами предлагал составить особый комитет из лиц, хорошо знающих край, которые и смогут подготовить общие положения «для обеих степей».

Прекрасный знаток Востока А.О. Дюгамель видел опасность в неудержимом стремлении военных к новым территориальным приобретениям[387]. Во взглядах на имперскую политику он занимал умеренную позицию, полагая, что дальнейшее продвижение в Средней Азии повлечет за собой серьезные политические и финансовые издержки и «подобно Кавказу станет пропастью, которая будет поглощать все наши доходы»[388]. Он не только опасался негативной реакции Англии или подстрекательства китайских властей среди казахов, но и вообще не был уверен в прочности положения России в казахских степях[389]. «Чем далее отодвигали мы наши границы, – оценивал Дюгамель сложившуюся ситуацию, – тем труднее становилось управлять обширными землями не вполне заселенными». Поэтому он был противником «этой мании изменять очертания различных губерний и переносить центры их управления из одного города в другой, так как происходящие отсюда выгоды более чем сомнительны»[390].

Не поддержал Дюгамель и планов переноса центра управления казахами из Омска в какой-либо из населенных пунктов в самой степи. Как генерал-губернатор и командующий отдельным Сибирским корпусом, он хорошо понимал важное военно-политическое значение Омска как форпоста российской политики в Центральной Азии. Немаловажным в глазах бюрократии, искавшей способы удешевить проведение административно-территориальной реформы, явилось то, что в Омске имелись здания для государственных учреждений и прежде всего генерал-губернаторский дворец, который был «весьма поместителен и не только хорошо, но даже роскошно меблирован»[391]. Если Милютин соглашался сделать центром Степного военного округа Омск, то Тимашев предпочитал обосноваться поближе к Петербургу, в Оренбурге, а затем и вовсе отказался занять предложенный ему пост, сославшись на расстроенное здоровье. МВД также засомневалось в успешности управления всеми казахскими степями из Омска[392].

Семипалатинский военный губернатор Ф.А. Панов, к мнению которого прислушивался А.О. Дюгамель, заявил, что образование из областей Сибирских киргизов и Семипалатинской одной объединенной области невозможно, уже хотя бы из-за громадности занимаемого ими пространства. Если же будет признано необходимым провести административную реформу, то, полагал он, стоит пойти еще дальше: передать в Томскую губернию города Семипалатинск, Усть-Каменогорск и Павлодар со всей Прииртышской линией. При этом из Алатавского округа и нового Туркестанского округа (Зачуйский край и Сыр-Дарьинская линия) образовать пограничную линию с центром в Верном и подчинить одному начальнику. И тогда уже оставшуюся часть казахской степи разделить на Восточную и Западную области.

К ноябрю 1864 г. А.О. Дюгамель подготовил свои замечания на проект В.П. Буткова. Прежде всего, он заявил, что объединение казахской степи под одним управлением не принесет большой пользы и введет казну лишь в дополнительные затраты[393]. Гораздо полезнее, с его точки зрения, дать казахскому населению единую правовую, управленческую систему, упорядочить судопроизводство и унифицировать налогообложение. Исходя из нового военно-полити-
ческого положения, связанного с расширением границ на юге (это была, как справедливо подчеркнул он, главная причина появления проекта), то можно добиться большей эффективности путем скорейшего образования из Алатавского округа, Сыр-Дарьинской линии и вновь присоединенных к империи земель отдельного самостоятельного управления (с подчинением одному из генерал-губерна-
торов), не прибегая к общему административному переустройству степи[394]. Если же административная реформа дело уже решенное, то главный пункт степного управления стоит оставить в Омске, а не в Оренбурге[395].

Примечательна в этой связи та аргументация, к которой прибегает Дюгамель. Оренбург, по его словам, даже временно не соответствует этому предназначению с географической точки зрения, а найти удобный центральный пункт в самой степи будет невозможно. «…Я смело могу сказать, что такого пункта нет и едва ли он будет найден, потому что город с густым населением может возникнуть только там, где способствуют к тому местные условия, тогда как центр обеих степей представляет бесплодную равнину. Достаточно одного беглого взгляда на карту, чтобы убедиться в справедливости этого вывода»[396]. Оренбург гораздо дальше, чем Омск от передовой Кокандской линии, имеет с ней надежные коммуникации, и из него удобнее и дешевле можно будет организовать доставку продовольствия и прочих средств для российских гарнизонов на китайской границе. В плане административного устройства он поддержал предложения Панова, прибавив только, что Каркаралинск предпочтительнее Акмолы, Омск и Петропавловск желательно оставить в составе Тобольской губернии, а Семипалатинск, Павлодар и Усть-Камено-
горск в ведении Сибирского казачьего войска[397].

Сменивший в 1866 г. в Омске А.О. Дюгамеля А.П. Хрущов в ответ на предложение передать южную часть Семипалатинской области в Семиреченскую область[398] полагал возможным из оставшейся части Семипалатинской области и Области Сибирских киргизов образовать Иртышскую область с центром в Омске[399]. Сибирское казачье войско должно было быть при этом переименовано в Иртышское. Такая комбинация преследовала цель сосредоточения в руках туркестанского генерал-губернатора контроля за большей частью китайской границы. Однако на этом этапе от таких преобразований решили отказаться.

Для изучения состояния дел в самой казахской степи было решено направить туда из Петербурга специальную комиссию, которой и было поручено подготовить новый проект[400]. В июле 1865 г., еще в начале работы Степной комиссии, ее член А.К. Гейнс высказывался за образование единого генерал-губернаторства («Туркестанское или Киргизское») с резиденцией на юге в Туркестане, Чимкенте или Ташкенте. Сыр-Дарьинская линия, Туркестанская область, Зачуйский край и Алатавский округ могли бы составить особое пограничное губернаторство с полувоенным устройством. Остальная часть Оренбургской и Сибирской степи должна быть поделена на две губернии. «Власть должна быть очень сильна, – заключал он, – но не касаться внутреннего быта киргизов, суда и вообще самоуправления номадов»[401]. Однако впоследствии председатель комиссии Ф.К. Гирс заявлял, что с политической точки зрения объединение казахов под одним управлением может быть опасным, «напомнило бы им о их народной силе и могло бы возбудить мысль о самостоятельности». Поэтому, для пользы империи, следует поставить их, «хотя бы в провинциальное разъединение»[402].

К этому времени поменялись и главные претенденты на проектируемую генерал-губернаторскую должность в Степном крае. А.Е. Тимашев отказался от оренбургского генерал-губернаторства, сославшись на болезнь[403]. А.П. Безак 19 января 1865 г. был назначен генерал-губернатором в Киев, а в Оренбурге его сменил Крыжановский. Если созданная в 1865 г. Туркестанская область находилась в составе Оренбургского генерал-губернаторства, то образование в 1867 г. Туркестанского генерал-губернаторства лишило оренбургского генерал-губернатора возможности заниматься среднеазиатскими делами. И.Ф. Бабков, свидетель и участник разработки пограничных комбинаций, справедливо заметил: «С учреждением Туркестанского Генерал-Губернаторства вся Киргизская степь, как Оренбургского, так и Сибирского ведомства, сделалось уже внутреннею областью Империи»[404]. Казахи были взяты, по его словам, в кольцо, выход из которого теперь был труден. Внутренние же границы разрушали родовую структуру казахского общества[405]. Впрочем, Западно-Сибирское генерал-губернаторство продолжало сохранять свой raison d’etre. Омские власти настаивали на его военно-политическом значении: «Крайне разнохарактерное в племенном, религиозном и даже социальном отношении население Западной Сибири, состоящей, с одной стороны, из губерний, переполненных бродягами, ссыльно-каторжными, дезертирами и политическими преступниками, а с другой – из громадных степей с кочевым населением, сомнительно преданных Нашему Правительству, ясно указывает на необходимость иметь в достаточном количестве правильно организованную военную силу»[406].

Из-за разногласий решение вопроса о новом административно-территориальном устройстве Степного края зашло в тупик. При общем понимании необходимости объединения и усиления местной высшей администрации в степных областях выявились и основные пункты, по которым оказалось трудным найти консенсус: 1) какова должна быть комбинация степных областей и 2) где должна находиться резиденция нового главного начальника края? Создание в 1867 г. Туркестанского генерал-губернаторства не могло не затронуть и проблем управления степными областями. Вместо двух генерал-губернаторств, что и ранее считалось неудобным, казахское население теперь оказалось в трех.

Для степных областей (Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской) в 1868 г. было разработано «Временное положение об управлении», которое вводилось всего на два года, но просуществовало фактически до конца XIX в.[407]. На этом этапе единое управление для степных областей создать не удалось, но важным достижением стало создание единого правового пространства. Впрочем, несмотря на декларируемое сходство условий в Малом и Среднем жузе, реакция казахов на реформу в сибирском и оренбургском ведомствах сильно отличалась[408].