Однако вопрос о Степном генерал-губернаторстве не сошел с повестки дня. Дальнейшую разработку предложений по административному переустройству Азиатской России возложили на МВД и Военное министерство. В свою очередь западно-сибирский генерал-губернатор А.П. Хрущов готов был предложить два варианта комбинации губерний и областей Азиатской России. В первом варианте предусматривалось образовать три генерал-губернаторства: Восточно-Сибирское (Иркутская, Енисейская губернии и Забайкальская область), Приморское (Амурская, Приморская и Якутская области), а к Западно-Сибирскому генерал-губернаторству присоединить еще и Тургайскую область. Во втором – образовать только два генерал-губернаторства: Приморское (Забайкальская, Амурская, Приморская и Якутская области) и Степное (Тургайская, Акмолинская, Семипалатинская области), а сибирские губернии подчинить на общих основаниях министерствам. Но последнее, подчеркивал А.П. Хрущов, возможно только после проведения судебной реформы и упрочения нового положения управления областями, введенного в 1868 г. Пока же он решительно возражал против упразднения генерал-губерна-
торства в Западной Сибири[409].

Если в 1860-х гг. об изменении административного устройства собственно Сибири вспоминали в связи с организацией управления в Степном или Амурском краях, то в 1870-х гг. попытались выработать комплексный подход к установлению административных границ всей Азиатской России. Главными экспертами по азиатским делам выступили полковники Генерального штаба М.И. Венюков и А.П. Проценко.

В 1871 г. заведующий Азиатской частью Главного штаба полковник А.П. Проценко[410] предложил новую административную комбинацию: из губерний Тобольской, Томской, Енисейской, Иркутской и областей Акмолинской, Семипалатинской, Якутской образовать единое генерал-губернаторство с центром в Омске. Обширность такого генерал-губернаторства, по его мнению, только кажущаяся, а Омск по своему географическому положению является наиболее выгодным местом для пребывания главного начальства, так как южное направление в деятельности местной администрации, указывал он, является главным[411]. Несмотря на то, что этот вариант был тогда отвергнут, он не показался фантастическим и к нему неоднократно возвращались[412].

Особым этапом в азиатской административной политике самодержавия стала деятельность межведомственной комиссии под председательством члена совета министра внутренних дел, бывшего тобольского губернатора А.И. Деспот-Зеновича[413]. В качестве первоочередной задачи комиссия определила: «Исследовать, какими началами (мотивами) руководствуется вообще государственная политика при организации больших административных групп, или, другими словами, какие начала должны быть присущи главным местным административным центрам».

Благодаря трудам М.И. Венюкова[414], был поставлен вопрос о принципах определения административно-территориальных границ и степени властных полномочий местного управления. Он отметил, что потребность в группировке нескольких провинций исторически осознана давно. В Римской империи существовали проконсульства, в Испании, Голландии и Англии – вице-королевства и генерал-губер-
наторства. При этом, заметил Венюков: «Власть генерал-губернато-
ров, наместников и вице-королей, всюду превосходя власть обыкновенных губернаторов, нигде однако же не получила такой юридической определенности, которая отличает последнюю»[415]. Права и обязанности генерал-губернаторов, констатировал он, разнообразны в разных частях империи, что проистекает из особенностей местных условий. Петербург, предоставляя региональным властям известную самостоятельность, открывал возможности для административно-политического эксперимента, что привело к сосуществованию разных моделей имперского управления на окраинах. Базисные условия, согласно которым устанавливалась особая форма административно-территориальной организации, считал Венюков, должны быть следующими: 1) географическая отдаленность (или даже отдельность) региона; 2) пространство и физико-географические условия; 3) состояние коммуникаций и надежность связи с центром государства; 4) особенности пограничного положения и взаимоотношений с соседними странами; 5) численность населения; 6) этноконфессиональный состав населения, а также степень его политической благонадежности; 7) уровень правового развития населения и состояние органов местного управления; 8) экономический и интеллектуальный потенциал края; 9) военно-стратегические и политические интересы.

Фактор отдаленности, отмечал Венюков, не должен иметь самодовлеющего значения, и там, где отдаленность неравносильна отдельности, сохранение особого порядка управления в виде центральных местных учреждений ведет лишь к искусственному обособлению края, чреватому вредными политическими последствиями. У сильной местной власти, предупреждал он, может возникнуть желание «обособить край от прочих частей государства». Нужно сохранить баланс между обеспечением жителям провинции близости местной высшей власти и правительственной уверенностью, «что дела в далеких окраинах идут с должным единообразием и по заданному направлению». Венюков призывал в большей степени учитывать физико-географические особенности, определяющие особый строй «местной гражданской цивилизации» и условия экономической деятельности населения, как это было в случае с Кавказом или Финляндией. При этом он соглашался с тем, что, если территория края слишком большая и разделена на области, то будет необходима и местная центральная власть. Затрудненность коммуникаций, по его мнению, со временем может утратить свое значение и будет вызывать лишь некоторое расширение прав местной администрации. Пограничное положение не должно иметь самодовлеющего значения, если, правда, край не граничит с «полуварварскими странами», отношения с которыми требуют, помимо обычных дипломатических мер, постоянного вооруженного противодействия. При этом было бы важным сосредоточить в руках одного высшего местного начальства управление единым «пограничным пространством» прилегающего «к иноземным территориям одного политического типа»[416].

Сильной и самостоятельной местной власти, доказывал М.И. Ве-
нюков, могут требовать факторы этнический и конфессиональный. Это связано с тем, что на местную администрацию возлагается важная задача по слиянию коренных народов «с господствующей народностью посредством водворения среди них языка, гражданской цивилизации и учреждений господствующего племени». В его рассуждениях по этому поводу содержался господствовавший в правительственных кругах взгляд на цель имперской политики: «В государствах, подобных России, могущих стремиться только к установлению господства одной расы над прочими – в противоположность Австрии, Турции и Английской Индии, где это условие недостижимо, – провинции с инородческим населением, конечно, требуют особенного внимания администрации для направления их к скорейшему этнографическому объединению. При этом разумная политика обязывает, чтобы там, где есть несколько инородческих племен, господствующая раса прежде всего не допускала взаимного их сближения и объединения (подчеркнуто в тексте. – А.Р.), в ущерб собственному значению»[417]. Венюков существенным считал учет степени готовности инородческих племен к слиянию с господствующей расой, замечая, что «инородцы необразованные ассимилируются скорее, чем те, у которых есть зачатки своеобразной цивилизации, или которые могут поддерживать свою национальность, опираясь на соседние чужеземные влияния». Инородческое население, имеющее свою цивилизацию, прогнозировал он, потребует местной сильной и самостоятельной власти. Лучше поддаются ассимиляции язычники, нежели ламаисты и мусульмане. Там же, где «господствующая народность» уже численно преобладает, утверждал он, генерал-губернаторской власти не требуется, так как она создает дополнительные политические трудности и становится лишней инстанцией между местной администрацией и центральным правительством.

Русская власть должна постоянно демонстрировать включенным в империю народам свое гражданское превосходство, преимущество европейской системы управления и суда перед азиатским деспотизмом, уравнивая перед законом все народы, вводя рациональную систему налогов и покровительствуя экономическому преуспеянию края. Все это должно указывать туземцам на «высоту нравственного уровня их повелителей»[418]. Он рекомендует привлекать на свою сторону в первую очередь степную аристократию, нежели «иметь дело с народом, возбуждая в нем демократические наклонности». Вместе с тем Венюков признавал и ограниченность такой политики, потому что народные массы, недовольные своими правителями, видят, что последних поддерживает русская власть, у которой они могли бы найти защиту и покровительство. Опора на местную верхушку нередко приводит к тому, что население следует за своими биями, у которых, однако, могут быть цели, противоположные интересам России[419]. И если в дальнейшем российские власти будут укреплять народное доверие к себе путем упрочения «личной независимости новых граждан русской земли от мелочной полицейской опеки», предоставлением гарантий местному самоуправлению, строгой справедливостью и открытостью в действиях русских властей, то этим будут созданы действительно основательные условия для прочного положения России в Азии. Военно-народное управление он признавал далеко не совершенным, но и при нем «туземцы, без сомнения, замечают в условиях своей теперешней жизни резкий поворот к лучшему», и народ, «рядом с пристрастием, алчностью и беззакониями туземных правителей, будет смотреть на русских как на своих избавителей от тяжкого ига и тем самым станет желать распространения русской власти». Туземцы, привыкшие традиционно уважать только силу, с сочувствием и пониманием, допускал Венюков, отнесутся к русской власти, которая не всегда отвечает в своих действиях требованиям европейской свободы[420].

С экономической точки зрения административная обособленность с сильной местной властью, по мнению М.И. Венюкова, скорее вредит делу, чем способствует ему. Развитие гражданственности и экономики вызывает необходимость в специализации отраслевого управления, отделения суда от администрации, что является «внешним критериумом рациональности оснований для организации провинциального управления». В окраинной экономической политике также имеются свои подводные течения, способные направить правительственную деятельность в ложное русло. Венюков предупреждал, что слабая осведомленность в центре о реальных возможностях окраины может привести к серьезным просчетам. Современный колониальный опыт подсказывал, что чем меньше будет административной опеки в хозяйственной сфере, чем меньше экономические условия в метрополии и колонии будут отличаться, тем теснее они окажутся связанными. Обращаясь к мировой практике управления колониями, он отмечал, что интересы отдаленных провинций вообще редко бывают адекватно поняты в центре. Это приводит к тому, что колонии, испытывая неудовлетворение от экономической и административной политики метрополии, стремятся отделиться от нее, как это произошло с североамериканскими владениями Англии. Новая колониальная политика, разъяснял Венюков, выработала другой подход, сущность которого заключается в предоставлении колониям большей экономической свободы и избавлении от жесткой административной опеки метрополии. В России, признавал он, правительство давно поняло это, не допустив в свое время распространения крепостного права на Сибирь, установив для некоторых окраинных территорий режим рorto-franco и разрешив такую свободу в частной золотодобыче, которой не знают даже Северо-Американские Штаты. Но он же признавал, что существовали и серьезные просчеты в этой сфере. Прежде всего это касалось стеснения частной инициативы на окраинах. В этом смысле генерал-губернаторская власть скорее вредила, нежели помогала.

В военном отношении М.И. Венюков выделял два типа окраин. К первому типу он относил окраины, где государственная власть еще недостаточно укрепилась и существует угроза восстаний. «Очевидно, – подчеркивал он, – в таких провинциях принцип разделения властей, усвоенный теориею и практикою европейского государственного управления, оказывается неприменимым, и соединение в лице главного начальника прав и обязанностей по всем частям управления делается абсолютно необходимым»[421]. Ко второму типу принадлежат окраины, соседствующие с «народностями, не имеющими правильного политического устройства», а безопасность границ составляет главную задачу. Это обусловливает соединение гражданской и военной властей в одних руках. Степной край сочетал в себе черты того и другого типа провинций.

Важнейшим побудительным мотивом к местной централизации управления Венюкову виделась не обширность территории, не удаленность ее от центра страны и даже не этнический состав населения, а степень гражданского развития. Только там, где гражданские отношения неразвиты и экономические силы слабы, единая местная административная власть может быть полезна, только благодаря ей высшее правительство будет способно на месте контролировать деятельность местных государственных агентов. Там же, где введены хорошие судебные и земско-хозяйственные учреждения, ответственность чиновников перед судом или перед народным представительством, – доказывал он, – генерал-губернаторская власть теряет всякий смысл.

Выступая за усиление и упрощение организации местной высшей администрации, Венюков доказывал, что в нынешних условиях Западно-Сибирское генерал-губернаторство является искусственным административным образованием, оно выполнило свои функции и может быть упразднено. «…Во всех отношениях Западно-Сибирская генерал-губернаторская группа, – отмечал он, – распадается на две части, культурную и степную, между которыми прочной, естественной связи почти нет вовсе, а существующая административная, если и имела когда-либо важное значение для успеха русского дела в киргизских степях, то ныне уже ничем не оправдывается». В целях намечаемых преобразований Венюков выделял два главных момента: 1) создание такой «большой административной группы», которая бы в максимальной степени соответствовала физико-географическим, этнографическим и экономическим условиям и 2) сосредоточение в одном управлении всего казахского населения, но не для обособления его, а для решительного и всестороннего распространения «русских начал жизни в быт киргизов» посредством русской колонизации. В состав проектируемого им Степного генерал-губернаторства с центром в Оренбурге вошли бы Уральская, Троицкая, Омская области, а также земли Оренбургского казачьего войска[422].

Все же комиссия в результате длительных дебатов не согласилась с Венюковым[423]. По ее мнению, Оренбург выполнил свою историческую роль, а объединение в одно административное целое Уральской, Тургайской, Семипалатинской и Акмолинской областей, с прибавлением части Семиреченской области, вполне возможно только с центром в Омске, «как лежащем на казачьей линии на краю степи». Но и это решение было далеко не единодушным, и исполнение его также застопорилось[424].

Так, другой эксперт Военного министерства генерал-майор А.И. Макшеев в очередной раз доказывал невозможность объединения в одном генерал-губернаторстве всех казахских земель. В противовес мнению Венюкова он считал, что степные области, благодаря торговле по Уралу и Иртышу находятся в большой экономической зависимости «от прилегающих к ним культурных частей России». К тому же, и выбор Омска в качестве административного центра не может удовлетворить всем условиям управления края. Единственно, на что он соглашался, и, как показали дальнейшие события, это был наиболее реальный вариант, – учреждение Омского генерал-губернаторства «из земель Сибирских казаков, Сибирской Киргизской степи и Семиреченской области до Заилийского Ала-Тау»[425].

Вопрос о Степном генерал-губернаторстве обсуждался в то время, когда сам институт генерал-губернаторской власти подвергся критике как со стороны юристов, так и общественности. В 1869 г. видный российский правовед А.Д. Градовский заявил, что генерал-губернатору трудно отрешиться от предвзятой идеи, «что край этот есть нечто особое от остального государства»[426]. Хотя и он признавал возможным сохранить генерал-губернаторства на востоке империи в качестве переходной формы управления. «Местности на восточных окраинах или недавно покорены русским оружием, или населены племенами, не перешедшими еще первоначальных культурных форм. Киргизская и калмыцкая орда, горное кавказское племя, то кочующие, то занимающиеся разбоем, вот что представляет народонаселение (курсив в тексте. – А.Р.). Пути сообщения плохи. Границы или не определены, или плохо защищены. При таких условиях государственные формы прививаются там плохо. Государство русское расположено там, так сказать, военным станом»[427]. Но и здесь этот институт, по его мнению, сопряжен с большими невыгодами. Прежде всего, это связано с тем, что в генерал-губернаторстве чиновники быстро усваивают правило, что циркуляр генерал-губернатора важнее закона. Существует опасность, что генерал-губернатор станет опасным инструментом в руках влиятельных местных сил. Неспособна генерал-губернаторская власть и выполнить задачи обрусения, на что, заключал известный юрист, нужны другие средства. В 1877 г. эти же мысли развивает газета «Голос», почти повторяя Градовского[428]: «Всякое генерал-губернаторство, по существу своему, ставит вверенный ему край в особое положение и тем отчуждает его от остальных частей империи». И в качестве положительного примера указывает на западно-сибирского генерал-губернатора Н.Г. Казнакова, который уже давно понял, что никакой обособленной области Западная Сибирь не представляет, и «не только не развивает этой обособленности, но, сознавая ее вредную сторону, даже не старается поддержать ее, а стремится к введению в крае начал, общих с действующими во всей империи»[429].

В административной практике второй половины XIX в. явно прослеживается курс на сокращение числа генерал-губернаторств: в 1856 г. упразднено Харьковское и Витебское генерал-губернатор-
ства; в 1866 г. – Петербургское; в 1874 г. – Hовороссийское, Минская губерния выведена из состава генерал-губернаторства Северо-Западного края; в 1866 г. ликвидирован пост петербургского генерал-губернатора; в 1874 г. упразднено Новороссийское и Бессарабское генерал-губернаторства; в 1876 г. – Прибалтийское. Лишь угроза революционных потрясений на время прервала эту тенденцию. В 1879 г. для борьбы с «внутренним врагом» были образованы временные генерал-губернаторства в Петербурге, Харькове и Одессе. Впрочем, изначально различались чрезвычайные полномочия временных генерал-губернаторов и права обычных генерал-губернаторов и губернаторов по изданию обязательных полномочий. Бывший харьковский генерал-губернатор М.Т. Лорис-Меликов, заняв пост министра внутренних дел, уже в 1880 г. приступает к их ликвидации. Это коснулось и некоторых окраин, которые казались в достаточной степени интегрированными в имперское пространство. В 1881 г. было упразднено Оренбургское[430], а в следующем году – Западно-Сибирское генерал-губернаторство. В 1882 г. был закрыт Кавказский комитет, а местное управление вместо наместника возглавил главноначальствующий на Кавказе. Критике со стороны центральных ведомств (прежде всего МВД) вновь подвергся сам институт генерал-губернаторской власти. Когда в 1888 г. была предпринята попытка превратить временное генерал-губернаторство в Одессе в постоянное, этому решительно воспротивилось МВД. Ревниво соблюдавший интересы своего ведомства Д.А. Толстой заявил, что даже отдаленность и пограничность края, разноплеменность его населения еще не являются достаточным основанием для установления генерал-губернаторского управления. Он подверг резкой критике сам институт генерал-губернаторской власти, который, по его словам, только отъединяет целые обширные области от центрального правительства и может быть допущен лишь в виде временного и переходного способа управления[431]. В данной ситуации Комитет министров также вынужден был признать: «...При существующей в законах наших общей неопределенности пределов власти местных административных органов, в том числе и генерал-губернаторской власти, учреждение или сохранение этой должности в крае, состоящем из различных местностей, мало имеющих между собою общего, представляет в политическом отношении несомненные неудобства. Присутствие такого должностного лица, простирающего власть свою на разрозненные между собою области, ведет к искусственному их сплочению вокруг второстепенного центра, в ущерб естественному тяготению к объединяющей центральной власти и к внутренней России, долженствующей служить единственным источником общей политической жизни всего государства»[432].