Во-первых, еще раз следует подчеркнуть то обстоятельство, что органы государственной власти и местного самоуправления обладают полномочиями принимать на всей территории в границах своей юрисдикции (включая земельные участки, обремененные правами третьих лиц) решения относительно границ публичных пространств, в том числе относительно красных линий для прокладки, расширения дорог, прокладки инженерно-технических коммуникаций общего пользования, границ зон действия публичных сервитутов (для прохода, проезда, обслуживания объектов инженерной инфраструктуры), а также реализовывать и контролировать реализацию этих решений.

Во-вторых, надо понимать, что законодательство, включая ГрК РФ от 29.12.04:

· не может лишить правообладателей земельных участков права разделять, объединять и изменять границы принадлежащих им земельных участков;

· не может обязать частных лиц выполнять действия, которые являются полномочиями соответствующих органов власти, в данном случае – подготавливать документацию по планировке территории. Но, при внимательном рассмотрении, в таком «навязывании» нет необходимости: органы власти должны сами подготовить и публично предъявить всем частным правообладателям документ по планировке, показывающий, какой власть видит рациональную организацию соответствующей территории и как собирается обеспечивать выполнение своих решений;

· должно предусмотреть критерии для контроля за действиями частных правообладателей земельных участков в случае, если они осуществляют принадлежащее им по закону право на разделение, объединение и изменение границ принадлежащих им земельных участков.

ГрК РФ от 29.12.04 впервые вводит такие критерии, которые ранее отсутствовали в федеральном законодательстве. То, что формулировкой заданного вопроса обозначено как незначительная малость («единственным градостроительным требованием…»), на самом деле определяет три принципиально значимых критерия контроля за действиями частных лиц со стороны органов власти (ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04):

1) размеры образуемых участков, которые не должны превышать предусмотренных градостроительным регламентом максимальных размеров земельных участков и не должны быть меньше предусмотренных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков;

2) нахождение объединенного земельного участка в пределах одной территориальной зоны;

3) наличие подъездов, подходов к каждому образуемому земельному участку.

Применительно к последнему критерию можно предложить три способа его выполнения:

1) «привязаться» к существующей улично-дорожной сети (случай, когда документации по планировке территории не требуется, а подготавливается землеустроительная документация при соблюдении требований законодательства о градостроительной деятельности);

2) «привязаться» к утвержденному проекту планировки (где среди прочего обозначены красные линии и расположение элементов улично-дорожной сети в пределах красных линий). Такая «привязка» будет означать, что в соответствии с требованиями документации по планировке территории подготавливается землеустроительная документация, которая в итоге опять-таки проверяется на соответствие требованиям законодательства о градостроительной деятельности;

3) при отсутствии утвержденного проекта планировки предложить свое решение (по сути – свой вариант проекта планировки). Это означает, что выполнить требование законодательства о градостроительной деятельности путем подготовки землеустроительной документации без предварительной подготовки документации по планировке территории невозможно. В последнем случае органы власти должны, хотя и с запозданием (это не должно рассматриваться как ненадлежащее выполнение своих обязанностей, поскольку власть не может и не должна стремиться во всех случаях действовать «в упреждение»), но по инициативе правообладателей и с их участием подготовить проект планировки по упорядочению планировочной структуры территории.

В-третьих, фактически мы имеем дело с ситуацией, когда ГрК РФ от 29.12.04 увязывает земельный контроль (именно таким термином Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется полномочие органов местного самоуправления и городов федерального значения) с выполнением требований, установленных законодательством о градостроительной деятельности. Реализация в указанной части норм ГрК РФ от 29.12.04 предполагает действия по следующей схеме:

· при осуществлении частными лицами действий по разделению, объединению, изменению границ земельных участков посредством подготовки землеустроительной документации должно быть подтверждено, что эта землеустроительная документация выполнена с соблюдением норм ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04;

· по логике процесса, удостоверять указанное соответствие должен орган, уполномоченный осуществлять территориальное планирование и планировку соответствующей территории (орган архитектуры и градостроительства), при отсутствии же такого удостоверения не должен производиться государственный кадастровый учет вновь образованных земельных участков, не должны вноситься изменения в документы ранее осуществленного государственного кадастрового учета земельных участков применительно к изменению их границ, а также не должна осуществляться государственная регистрация прав на указанные земельные участки.

Вопрос (35), который мы только что обсудили, чрезвычайно важен, поэтому подчеркнем, что, по совокупности приведенных выше аргументов, вывод оппонентов нового Градостроительного кодекса относительно того, что «с учетом положений части 4 статьи 41 ГрК РФ от 29.12.04 проблемы только усилятся», является поспешным и неверным по существу.

Вопрос (36) о развитии норм ГрК РФ от 29.12.04 о планировке территории посредством нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней

ГрК РФ от 29.12.04 не закрывает вопрос о порядке регулирования действий по планировке территорий, а фактически формулирует задания органам власти различных уровней по развитию базовых норм.

Российской Федерации – в части:

1) определения состава и содержание проектов планировки территорий, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования Российской Федерации (ч. 7 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04);

2) установления формы градостроительного плана земельного участка - Правительству Российской Федерации (ч. 5 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04);

3) установления порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (ч. 18 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04).

Субъектам Российской Федерации – в части:

1) определения состава и содержания проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований (ч. 8 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04);

2) установления порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 19 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04).

Органам местного самоуправления поселений, городских округов – в части:

1) установления порядка подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений указанных органов (ч. 20 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04);

2) определения порядка организации и проведения публичных слушаний по проектам планировки территории (с проектами межевания или без проектов межевания в составе проектов планировки) и проектам межевания территории (вне состава проектов планировки) посредством уставов муниципальных образований и (или) нормативных правовых актов представительных органов указанных муниципальных образований.

Вопрос (36.1) о градостроительной подготовке земельных участков из состава государственных или муниципальных земель

В процессе подготовки проектов региональных и муниципальных нормативных правовых актов по регулированию градостроительной деятельности стало понятно, что возможно и целесообразно включить в указанные проекты понятие «градостроительная подготовка земельных участков» и дать этому понятию следующее определение:

«Градостроительная подготовка земельных участков – действия, осуществляемые в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, применительно к не разделенным на земельные участки государственным и муниципальным землям, территориям посредством подготовки документации по планировке территории (проектов планировки, проектов межевания), результатом которых являются градостроительные планы земельных участков, используемые для проведения землеустроительных работ, принятия решений о предоставлении сформированных земельных участков физическим и юридическим лицам, подготовки проектной документации, а также действия применительно к ранее сформированным, принадлежащим физическим и юридическим лицам земельным участкам путем подготовки по заявлениям таких лиц градостроительных планов земельных участков как самостоятельных документов (без подготовки документации по планировке территории) с установлением в соответствии с частями 3 и 4 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации характеристик и параметров (за исключением ранее установленных границ земельных участков) и с использованием таких планов для подготовки проектной документации».

Выявляются следующие основные типологические случаи градостроительной подготовки земельных участков, требующие отдельного регулирования посредством региональных и (или) муниципальных нормативных правовых актов:

1) градостроительная подготовка свободных от прав третьих лиц земельных участков в существующей застройке для строительства по инициативе: а) заявителей, б) администрации муниципального образования;

2) градостроительная подготовка земельных участков на застроенных территориях для осуществления реконструкции по инициативе: а) собственников объектов недвижимости, б) лиц, не владеющих объектами недвижимости на соответствующих территориях, в) администрации муниципального образования;

3) градостроительная подготовка земельных участков на незастроенных, свободных от прав третьих лиц и не разделенных на земельные участки территориях для их комплексного освоения в целях жилищного и иных видов строительства по инициативе: а) заявителей, б) администрации муниципального образования;

4) выделение посредством градостроительной подготовки земельных участков многоквартирных домов, иных зданий, строений, сооружений на застроенных территориях, не разделенных на земельные участки, по инициативе: а) собственников помещений, иных объектов недвижимости, б) администрации муниципального образования;

5) градостроительная подготовка земельных участков из состава территорий общего пользования в целях предоставления физическим, юридическим лицам для возведения строений, сооружения, предназначенных для обслуживания населения;

6) выделение публичных земель посредством градостроительной подготовки земельных участков.

Вопрос (36.2) о выделении публичных земель посредством градостроительной подготовки земельных участков

Этот типологический случай градостроительной подготовки земельных участков выделен из ряда других с целью проиллюстрировать возможное содержание нормативного правового акта, который может подготавливаться и приниматься для регулирования указанного процесса, а также по причине особой важности именно этого случая.

Во-первых, возникает необходимость ввести и определить понятие «публичные земли» следующим образом:

«Публичные земли – земли, в состав которых включаются территории общего пользования (в том числе площади, улицы, проезды, парки, набережные, скверы, бульвары), которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, границы таких земель выделяются красными линиями, утверждаемыми в составе проектов планировки, а также части не включенных в состав территорий общего пользования земельных участков, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (для прохода, проезда, обслуживания сетей и объектов инженерного обеспечения), с установлением границ частей указанных земельных участков посредством границ зон действия публичных сервитутов, утверждаемых в составе документации по планировке территории».

Во-вторых, важность данного типологического случая определяется следующим. Органы местного самоуправления могут и должны проявить инициативу в вопросе о выделении за счет местного бюджета публичных земель. Цель и результат такой инициативы:

· упорядочение планировочной организации территории, защита публичных земель, предотвращение хаотичной застройки;

· создание массива частных земель (часть которых уже находится у частных правообладателей, а другая часть, выявленная посредством планировки из состава государственных или муниципальных земель, может быть предоставлена);

· появление на частных землях ответственных правообладателей – субъектов налогообложения и управления жилищно-коммунальным хозяйством, обслуживающим частные земли, включая те, на которых расположены многоквартирные дома;

· создание правовых предпосылок и экономических механизмов, стимулирующих частных правообладателей недвижимости (включая собственников квартир в многоквартирных домах) добиваться обеспечения за их счет последовательного осуществления «сплошного межевания» (импульс которому будет дан разделением публичных и частных земель).

В-третьих, ниже предлагается в качестве одного из возможных вариантов проект нормативного правового акта, который может приниматься и субъектами Российской Федерации, и органами местного самоуправления.

Порядок выделения границ публичных земель посредством подготовки документации по планировке застроенных территорий в целях фиксации и упорядочения их планировочной организации

1. Выделение границ публичных земель на застроенных территориях осуществляется посредством подготовки документации по планировке территорий в случаях:

фиксации и упорядочения сложившейся планировочной ситуации – в порядке, определенном данным нормативным правовым актом;

подготовки предложений об изменении сложившейся планировочной ситуации в связи с планируемым развитием территории, включая новое строительство, реконструкцию, иные планируемые преобразования соответствующих территорий - в порядке, определенном иными нормативными правовыми актами.

2. Публичные земли включают:

1) территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, и границы которых выделяются красными линиями, утверждаемыми в составе проектов планировки;

2) части не включенных в состав территорий общего пользования земельных участков, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц; границы частей указанных земельных участков устанавливаются посредством границ зон действия публичных сервитутов (утверждаемых в составе документации по планировке территории) и используются для прохода, проезда, а также для обслуживания сетей и объектов инженерного обеспечения.

3. Правообладатели частей земельных участков, указанных в подпункте 2 пункта 2, решением администрации города… об установлении публичных сервитутов, либо иным решением, принимаемым на основании утвержденной документации по планировке застроенной территории, освобождаются от выплат земельного налога, арендной платы применительно к таким частям земельных участков.

Порядок принятия указанных решений определяется в соответствии с законодательством нормативным правовым актом органов местного самоуправления города…

4. Решение о подготовке документации по планировке застроенных территорий для выделения публичных земель принимается главой администрации города …

5. Подготовка документации по планировке застроенных территорий для выделения публичных земель может проводиться:

1) уполномоченным органом по вопросам градостроительной деятельности администрации города… ;

2) физическими и юридическими лицами, соответствующими требованиям законодательства к лицам, подготавливающим документацию по планировке территории, выигравшим конкурсы на размещение муниципального заказа применительно к подготовке такой документации.

6. Подготовка проектов документов по планировке застроенных территорий лицами, указанными в подпункте 2 пункта 5, осуществляется на основе заданий, утверждаемых уполномоченным органом по вопросам градостроительной деятельности администрации города…

7. Подготовка проектов документов по планировке застроенных территорий осуществляется в виде:

1) проектов планировки и проектов межевания в составе проектов планировки – в случаях, когда одновременно: а) устанавливаются или изменяются красные линии, а также б) устанавливаются или изменяются границы зон действия публичных сервитутов;

2) проектов межевания - в случаях, когда в границах ранее установленных красных линий устанавливаются или изменяются границы зон действия публичных сервитутов.

8. Проекты документов по планировке застроенных территорий:

согласовываются уполномоченным органом по вопросам градостроительной деятельности администрации города… с учетом части 2 статьи 6 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», согласно которой не допускается требовать предоставления других документов для утверждения документов по планировке застроенных территорий, включая недопущение требования о предоставлении заключений государственной экологической экспертизы таких проектов;

обсуждаются на публичных слушаниях в установленном в соответствии с законодательством порядке;

утверждаются главой местного самоуправления города…;

применяются в соответствии с законодательством как основание для производства землеустроительных работ.

9. Предметами согласования, обсуждения на публичных слушаниях и утверждения документов по планировке застроенных территорий в случаях, определенных данным разделом настоящего нормативного правового акта, являются:

1) красные линии – в случаях их установления и изменения;

2) границы зон действия публичных сервитутов;

3) определяемые красными линиями и границами зон действия публичных сервитутов границы следующих земельных участков:

а) неделимых земельных участков, на которых расположен один или расположено несколько многоквартирных домов – в случаях представления предложений для принятия решений о неделимости таких участков;

б) делимых земельных участков, на которых расположено несколько многоквартирных домов, разделение (межевание) которых может состояться в последующем по инициативе собственников квартир многоквартирных домов.

Ответы на вопросы к главе 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации – «Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства»