Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления городских округов, а также поселений обладают следующими полномочиями в области решения задач их градостроительного развития: «…утверждение генеральных планов… правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов… документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования… ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности… резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков… для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель…» (п. 26 ч. 1 ст. 16; применительно к поселениям в п. 20 ч. 1 ст. 14 указаны аналогичные полномочия, за единственным исключением в части информационных систем обеспечения градостроительной деятельности).

Поэтому эти органы и будут определять особенности систем градостроительного зонирования, вводимых на их территории. Можно было ожидать, что возникнут самые разнообразные вариации этих систем, особенно на первых этапах их введения, и этот процесс «диверсификации» градостроительного зонирования мы уже наблюдаем. В данной ситуации крайне важно обратить внимание на то, что Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству распространена в текстовой и электронной формах модель правил землепользования и застройки. На основе этой модели муниципалитеты могут разрабатывать свои местные нормативные правовые акты, которые тем не менее будут находиться в русле общераспространенных рациональных схем, базовые принципы которых определены ГрК РФ от 29.12.04.

Такая схема применительно к условиям России с учетом зарубежной практики, а также опыта работ по градостроительному зонированию может, например, выглядеть следующим образом:

· с учетом документов территориального планирования разрабатывается и утверждается концепция градостроительного зонирования городского округа, поселения (или отдельного города) как основание для разработки правил землепользования и застройки;

· разрабатываются и утверждаются правила землепользования и застройки, которые наряду с базовыми юридическими нормами включают карту градостроительного зонирования на всю территорию города со списками видов разрешенного использования недвижимости применительно ко всем установленным территориальным зонам; по отдельным территориальным зонам устанавливаются и предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости, а также предельные размеры земельных участков;

· после введения в действие правил землепользования и застройки начинается их применение и может продолжаться работа по дополнению их содержания в части некоторых видов предельных параметров разрешенного строительного изменения недвижимости в отдельных территориальных зонах, при необходимости конкретизируются виды разрешенного использования недвижимости; эта деятельность ведется в форме аналитических проработок и (или) в форме планировочных проектов; по результатам таких проработок вносятся дополнения в правила землепользования и застройки по установленным процедурам.

Эта схема отличается от типологических схем, практикуемых в других странах, в то же время она сочетает в себе некоторые особенности североамериканской и западноевропейской систем градостроительного зонирования.

Элементы североамериканской системы нашли отражение в части зонирования всей территории города по видам разрешенного использования недвижимости. Такой подход применительно к российским условиям необходим и оправдан по двум основаниям. Во-первых, он позволяет вводить градостроительное зонирование не как фрагментарные, не увязанные с общим градостроительным контекстом акции, а именно как систему регулирования. Во-вторых, достигается минимально необходимая степень предоставления гарантий относительно перспектив использования недвижимости и непричинения ущерба ее правообладателям.

Элементы западноевропейской системы нашли отражение в той части предложенной схемы, которая касается возможности введения в действующие правила землепользования и застройки предельных параметров разрешенного строительного изменения недвижимости, установленных в том числе посредством использования предложений планировочных проектов, разрабатываемых применительно к отдельным территориальным зонам и частям городской территории, где такие параметры еще отсутствуют.

Другими словами, то, что закреплено ГрК РФ от 29.12.04, не является в чистом виде ни североамериканской, ни западноевропейской моделью — это модель, которая учитывает отечественную специфику и может развиваться в зависимости от конкретных условий, сложившихся на тех или иных территориях.

Ответы на вопросы к главе 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации – «Планировка территории»

Вопрос (27) о месте и значении планировки территории в системе градостроительной деятельности

В ГрК РФ от 29.12.04 не содержится определение понятия «планировка территории». Однако это понятие раскрывается по совокупности норм ГрК РФ от 29.12.04 как действия по упорядочению и созданию условий для развития территории, осуществляемые путем подготовки и реализации решений документации по планировке территории, содержащей характеристики и параметры планируемого развития территории, а также фиксированные границы регулирования землепользования и застройки, в том числе в виде красных линий, границ земельных участков, границ зон планируемого размещения объектов, границ зон действия публичных сервитутов.

Вопрос (27.1) о видах документации по планировке территории

Часть 5 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает, что при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков. Изучение ст. 42—44 ГрК РФ от 29.12.04 позволяет выделить различные виды документации по планировке территории:

1) проекты планировки без проектов межевания в составе проектов планировки (ч. 1 ст. 42);

2) проекты планировки с проектами межевания в составе проектов планировки и градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (ч. 3 ст. 43, ч. 6 ст. 43);

3) проекты межевания с градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (ч. 1 ст. 43, ч. 6 ст. 43);

4) градостроительные планы земельных участков в виде отдельных документов (ч. 2 ст. 44).

По поводу последнего варианта необходимо отметить следующее. Планировка территории – это в самом общем виде образование и изменение границ земельных участков, иных границ планировочного регулирования. В случае, определенном ч. 2 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04, речь идет о ранее созданных земельных участках, границы которых не предполагается изменять. Соответственно, в этом случае не требуется осуществлять планировочные действия. Поэтому градостроительные планы земельных участков не должны рассматриваться в качестве самостоятельного вида документации по планировке территории. В этом отношении полагаем целесообразным уточнить редакцию ч. 5 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04.

Вопрос (27.2) об особенностях подготовки документации по планировке территории различными органами публичной власти

1. Уполномоченные органы всех уровней публичной власти имеют право принимать решения и обеспечивать подготовку документации по планировке территории на основании утвержденных соответствующими уровнями публичной власти документов территориального планирования.

2. Уполномоченные органы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства соответственно федерального, регионального и местного значения. Это следует из ч. 2—4 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04.

3. Органы местного самоуправления поселений, городских округов могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории не только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, но и в иных случаях. Например, в случаях выделения из состава государственных и муниципальных земель земельных участков для предоставления их физическим и юридическим лицам для строительства, выделения земельных участков многоквартирных домов в сложившейся застройке.

ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает, что планировка территории является одним из пяти элементов градостроительной деятельности. Глава о планировке территории расположена после глав о территориальном планировании и градостроительном зонировании и предшествует главе об архитектурно-строительном проектировании и строительстве. Такая последовательность элементов градостроительной деятельности неслучайна. Поэтому следует понять, как соотносится планировка территории с предшествующими действиями по территориальному планированию и градостроительному зонированию и последующими действиями по архитектурно-строительному проектированию и строительству.

Вопрос (27.3) о том, как соотносится планировка территории с предшествующими действиями по территориальному планированию и градостроительному зонированию

В соответствии с ч. 2—5 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04 основанием для планировки территории являются документы территориального планирования (включая генеральные планы поселений и городских округов), а также правила землепользования и застройки.

Можно ли подготавливать документацию по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования? Ответ на этот вопрос дает норма ч. 6 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04: «Не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий…». Но поскольку ст. 3 ФЗ-191 эта норма вводится в действие с 1 января 2008 года, то получается, что до указанной даты такую подготовку можно осуществлять, а после – нельзя.

Какие особенности будут определять подготовку документации по планировке территории, если она будет осуществляться до 1 января 2008 года при отсутствии документов территориального планирования? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо прояснить два обстоятельства.

Во-первых, что значит «отсутствие документов территориального планирования»? Документы территориального планирования могут отсутствовать в двух случаях: если применительно к соответствующей территории никогда ранее органы публичной власти не утверждали указанных документов либо если органы публичной власти утвердили в установленном порядке документы территориального планирования, но впоследствии приняли решение о признании их утратившими силу. Поэтому нельзя говорить об отсутствии документов территориального планирования, когда, например, истек «расчетный срок» генерального плана (если только не было соответствующего решения о признании генерального плана утратившим силу).

Во-вторых, как определить, что подготовка документации по планировке территории была осуществлена до указанной в законе даты – до 1 января 2008 года? Иначе: какой день следует считать днем окончания подготовки документации по планировке территории? Согласно ч. 12 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04 таким днем следует считать день принятия решения о направлении подготовленной документации либо в Правительство Российской Федерации, либо в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главе местной администрации (в зависимости от того, на каком уровне принималось решение о подготовке) на утверждение.

При этом если речь идет о подготовке документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, то указанное решение, согласно ч. 12 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04, может быть принято только при наличии протокола публичных слушаний и заключения о результатах публичных слушаний. Это означает, что если решение о направлении на утверждение подготовленной документации состоялось после 1 января 2008 года, то такая документация не может быть утверждена до тех пор, пока в качестве ее основания не будет утвержден соответствующий документ территориального планирования.

Вопрос (27.4) об особенностях подготовки документации по планировке территории в переходный период и после его окончания

Со дня введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и впредь без ограничения срока проекты межевания застроенных территорий могут подготавливаться и утверждаться при отсутствии документов территориального планирования в случаях, когда в сложившейся застройке выделяются границы земельных участков многоквартирных домов.

После 1 января 2008 года и впредь без ограничения срока проекты планировки застроенных и незастроенных территорий, а также проекты межевания незастроенных территорий могут подготавливаться и утверждаться только при наличии документов территориального планирования.

Со дня введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и вплоть до 1 января 2010 года одновременно могут применяться два способа действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель земельных участков:

1) посредством предварительного согласования мест размещения объектов, не являющихся объектами жилищного строительства, – при отсутствии правил землепользования и застройки и документации по планировке соответствующей территории;

2) посредством подготовки документации по планировке территории – если имеются документы территориального планирования (с 1 января 2008 года) как при отсутствии, так и при наличии правил землепользования и застройки.

После 1 января 2010 года и впредь без ограничения срока упраздняется (за небольшими исключениями) один из двух способов действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель земельных участков – предварительное согласование мест размещения объектов, и остается другой способ – без предварительного согласования, предусматривающий обязательность системных действий, осуществляемых посредством подготовки документации по планировке территории.

Такой вывод следует из ст. 17 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», посредством которой ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» дополнена п. 14 следующего содержания:

«С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации».

То, что после 1 января 2010 года выделение из состава государственных, муниципальных земель земельных участков должно осуществляться только посредством подготовки документации по планировке территории (за отдельными исключениями), подтверждается анализом вышеприведенной нормы применительно к следующим возможным ситуациям.

Ситуация 1: выделение органами местного самоуправления из состава государственных или муниципальных земель земельных участков для предоставления физическим, юридическим лицам в случаях, когда применительно к выделяемым земельным участкам устанавливаются градостроительные регламенты и на такие участки распространяется действие градостроительных регламентов. Из нормы п. 14 ст. 3 ФЗ-137 прямо следует, что в данной ситуации упраздняется ранее действовавший порядок предварительного согласования мест размещения объектов и подготовка документации по планировке территории становится единственно возможным способом действий. При этом такая подготовка может осуществляться только при одновременном наличии документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. Обязательность наличия документов территориального планирования для подготовки документации по планировке территории определяется цитированными выше нормами ст. 3 ФЗ-191, обязательность же наличия правил землепользования и застройки определяется следующими обстоятельствами.

Во-первых, норма о том, что «с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется», означает, что начиная с указанной даты земельные участки могут выделяться только без предварительного согласования мест размещения объектов, то есть при наличии правил землепользования и застройки посредством подготовки документации по планировке территории.

Во-вторых, ответ на вопрос, когда можно обойтись без предварительного согласования мест размещения объектов, содержится в п. 11 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации: «…предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки…». Отметим, что существовавшему в ГрК РФ от 07.05.98 термину «градостроительная документация о застройке» в ГрК РФ от 29.12.04 соответствует термин «документация по планировке». То есть выделение земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется путем подготовки документации по планировке территории при наличии правил землепользования и застройки.

Ситуация 2: предоставление земельных участков в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации. В данной ситуации следует учитывать три обстоятельства.

1. Посредством документов территориального планирования Российская Федерация и субъекты Российской Федерации определяют границы зон планируемого размещения объектов федерального и регионального значения, в пределах которых последующими действиями будут определяться границы земельных участков для предоставления.

2. Последующие действия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляются на основании утвержденных документов территориального планирования посредством подготовки документации по планировке территории. При этом «подготовка указанной документации должна осуществляться применительно к территории в границах предусмотренных документами территориального планирования зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального… значения» (ч. 11 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04). Кроме того, в документации по планировке территории фиксируются «границы зон планируемого размещения объектов…» (подп. «в» п. 1 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04), «границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального… значения» (п. 5 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04).

3. Смысл нормы п. 14 ст. 3 ФЗ-137 применительно к действиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации состоит в том, чтобы утвердить независимость таких действий от наличия или отсутствия правил землепользования и застройки, а также указать на то, что последствия, наступающие по истечении определенного срока, распространяются только на органы местного самоуправления, но не на органы государственной власти. Поэтому толковать данный пункт в том смысле, что органы государственной власти могут продолжать практиковать процедуры предварительного согласования мест размещения объектов, будет неверно, поскольку решение этого вопроса определяется совокупностью приведенных выше норм ГрК РФ от 29.12.04 о взаимосвязи действий по территориальному планированию и по планировке территории, осуществляемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Ситуация 3: после 1 января 2010 года органами местного самоуправления не подготовлены и не введены в действие правила землепользования и застройки. Эту ситуацию мы уже рассматривал, но в другом контексте, когда обсуждали вопрос (15) о том, что подготовка документов территориального планирования предопределяет иные действия в сфере управления развитием территорий, а также о последствиях отсутствия документов территориального планирования. Тогда было показано, что под минимальной активностью в сфере градостроительной деятельности для местной публичной власти следует понимать поддержание в пригодном эксплуатационном состоянии дорог и инженерно-технической инфраструктуры. Это можно делать и без генерального плана, и без правил землепользования и застройки, поскольку на указанные объекты не распространяется действие градостроительных регламентов. Прокладывать новые дороги и новые трассы инженерно-технического обеспечения можно и без указанных документов, и без документации по планировке территории, используя только акты предварительного согласования мест размещения указанных объектов строительства. Таким образом, в ситуации, «когда ничего нет», у публичной власти сохраняется возможность поддерживать жизнедеятельность на подведомственной ей территории.

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 вместе с Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» устанавливает предельный срок для подготовки условий, необходимых для упразднения «доставшихся в наследство» и пока еще легальных неупорядоченных действий применительно к территориям и утверждает в качестве императива переход к системным действиям, сочетающим согласованность и последовательность подготовки решений в области территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Вопрос (27.5) о соотношении правил землепользования и застройки и документации по планировке территории

Существует двусторонняя связь между правилами землепользования и застройки и градостроительной документацией по планировке территории.

С одной стороны, правила землепользования и застройки, наряду с генеральным планом поселения, городского округа, являются основанием для подготовки документации по планировке территории (ч. 5 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04). При этом после 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки документация по планировке территории (за исключением проектов межевания застроенных территорий) вообще не может подготавливаться (см. выше). Правила землепользования и застройки через градостроительные регламенты предопределяют характеристики подготавливаемой документации по планировке территории, в частности через назначение территории — виды разрешенного использования недвижимости, предельные размеры земельных участков для соответствующих территориальных зон.

С другой стороны, документация по планировке территории может стать основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства (ч. 15 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04). По поводу этой нормы правомерен вопрос: почему в составе проекта планировки помимо предложений об изменении параметров разрешенного строительства не могут содержаться также предложения по изменению, например, карты градостроительного зонирования, перечня видов разрешенного использования недвижимости, предельных размеров земельных участков применительно к соответствующим территориальным зонам?

Во-первых, следует отметить, что в ч. 15 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04 определено только одно из нескольких возможных оснований для подготовки предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки. Вполне очевидно, что эта норма не блокирует и иных оснований (помимо утвержденной документации по планировке территории), которые могут быть использованы для внесения изменений в правила землепользования и застройки (как в части предельных параметров, так и в иных частях).

Во-вторых, совокупное прочтение ч. 4-6 с. 42 ГрК РФ от 29.12.04 позволяет утверждать, что документация по планировке территории может использоваться как основание для подготовки предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки применительно не только к предельным параметрам, но и к иным компонентам, включая упомянутые в вопросе.

Тем не менее, при том, что рассматриваемая норма не мешает использовать разные основания для внесения изменений в правила землепользования и застройки, следует признать, что необходима более точная формулировка, которая включала бы не только параметры разрешенного строительства.

Вопрос (27.6) о том, как соотносится планировка территории с последующими действиями по архитектурно-строительному проектированию и строительству

Документация по планировке территории содержит в своем составе как неотъемлемый результат градостроительные планы земельных участков, которые определяют:

1) отношения публичной власти и частных лиц:

· при предоставлении земельных участков, выделенных посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель. Такие земельные участки формируются посредством землеустроительных действий, осуществляемых в соответствии с градостроительными планами земельных участков, утвержденных в составе документации по планировке территории. Применительно к сформированным в указанном порядке земельным участкам государственный кадастровый учет осуществляется до того, как будут предприняты действия по их предоставлению физическим и юридическим лицам;

· выдаче разрешений на строительство в результате проверки проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка – в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) на соответствие градостроительному плану земельного участка;

· выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию в результате проверки построенных объектов на соответствие градостроительному плану земельного участка;

2) действия частных лиц:

· при подготовке проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка – в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) в части обеспечения соответствия такой документации (схемы) требованиям градостроительного плана земельного участка;

· строительстве в части обеспечения соответствия строящегося, реконструируемого объекта требованиям градостроительного плана земельного участка.

Вопрос (27.7) о том, что действия по планировке территории осуществляются применительно ко всем территориям

ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает норму, согласно которой документация по планировке территории подготавливается для всех территорий – застроенных или подлежащих застройке (ч. 2 ст. 41), а также незастроенных и не предназначенных для строительства (ч. 3 ст. 41). Таким образом, планировка территории становится универсальным способом действий по упорядочению организации территории, осуществляемом в соответствии с документами территориального планирования. Это следует из двух оснований. Во-первых, решения о том, подлежит или не подлежит застройке соответствующая территория, проистекают непосредственно из документов территориального планирования либо принимаются на основе этих документов. Во-вторых, согласно ч. 6 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04, которая вводится в действие с 1 января 2008 года, не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц.

Применительно к определению незастроенных и не предназначенных для строительства территорий и земельных участков следует учитывать норму ч. 4 ст. 9 ГрК РФ от 29.12.04, которая вводится в действие с 1 января 2008 года и согласно которой «не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о… переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами». Это, в частности, означает, что вопрос о том, предназначены или не предназначены для строительства соответствующие части территорий на землях лесного фонда, водного фонда, землях сельскохозяйственного назначения, должен решаться на основании документов территориального планирования, утверждаемых Российской Федерацией (применительно к предложениям по изменению границ земель лесного или водного фонда) и субъектами Российской Федерации (применительно к предложениям по изменению границ земель сельскохозяйственного назначения).

Вопрос (27.8) о том, когда не требуется подготовка документации по планировке территории

Это может произойти в трех случаях, а именно когда правообладатели ранее образованных земельных участков по своей инициативе: 1) разделяют один земельный участок на несколько земельных участков; 2) объединяют несколько земельных участков в один земельный участок; 3) изменяют общую границу нескольких земельных участков. Во всех указанных случаях подготавливается землеустроительная документация в порядке, предусмотренном земельным законодательством, при соблюдении следующих требований, установленных ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04:

1) размеры образованных земельных участков не должны превышать предельных (минимальных и/или максимальных) размеров земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом;

2) к каждому образованному земельному участку должны иметься подъезды, подходы;

3) объединение земельных участков в один допускается только при условии, что образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны согласно правилам землепользования и застройки.

Наличие указанных норм в ГрК РФ от 29.12.04 означает необходимость проведения проверки землеустроительной документации на ее соответствие требованиям, установленным федеральным законодательством о градостроительной деятельности, и обеспечения со стороны органов местного самоуправления соответствующего контроля с позиций упорядочения планировочной организации территории.

Вопрос (28) об особенностях проектов планировки

Особенности проектов планировки сводятся к выделению элементов планировочной структуры и установлению параметров планируемого развития элементов планировочной структуры (ч. 1 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос (28.1) о выделении элементов планировочной структуры

В ГрК РФ от 29.12.04 не определено понятие «элементы планировочной структуры», тем не менее его содержание раскрывается путем перечисления самих этих элементов: «кварталы, микрорайоны, иные элементы», содержащегося в ч. 1 ст. 1, а также с помощью системного анализа понятий «красные линии» и «территории общего пользования» (п. 11 и 12 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04).

Необходимость обращения к понятию «красные линии» определяется тем, что в основной части проекта планировки должны содержаться красные линии, которые подлежат утверждению в составе только этого и никакого другого документа по планировке территории. Красные линии отделяют территории общего пользования (площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары), которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц и которые не подлежат приватизации (согласно ч. 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации), от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц. Кроме того, красные линии обозначают границы земельных участков линейных объектов. Следует также принять во внимание, что красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и земельных участков линейных объектов. Это значит, что посредством проектов планировки можно как фиксировать сложившиеся границы «публичных» и «частных» земель, так и менять соотношение между ними путем утверждения, например, предложений по расширению улиц, проездов, прокладке новых автомобильных дорог, в том числе проходящих по земельным участкам, находящимся в собственности физических и юридических лиц. В последнем случае утверждение планируемых (изменяемых, вновь образуемых) красных линий не означает автоматического причисления соответствующих земельных участков и их частей, например, к территориям общего пользования. Утвержденные в составе проектов планировки красные линии должны в этом случае рассматриваться как основание для последующего принятия (в случае необходимости) решений о резервировании, выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, можно говорить о том, что при установлении красных линий посредством проектов планировки осуществляется первая стадия регулирования планировочной организации территории, когда «публичные» земли в качестве инфраструктурного планировочного каркаса территории (в виде дорог, сетей инженерно-технического обеспечения, территорий общего пользования) отделяются от «частных» земель. Данная стадия задает условия и пределы в границах планировочных элементов дальнейшего регулирования планировочной организации территории – установления границ земельных участков посредством проектов межевания.

Вопрос (28.2) об установлении параметров планируемого развития элементов планировочной структуры и составе проектов планировки

Рациональное выделение элементов планировочной структуры возможно лишь при условии определения их параметров (например, плотность планируемой застройки соответствующей территории, характеристики систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения). Эти параметры определяются при подготовке материалов по обоснованию проекта планировки и включаются в подлежащую утверждению основную часть проекта планировки (п. 2 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04). Поскольку проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территории (ч. 9 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04), утвержденные в составе проекта планировки параметры планируемого развития элементов планировочной структуры «рамочно» определяют содержание проектов межевания.

Состав проектов планировки определяется:

1) ГрК РФ от 29.12.04 – в части общих положений применительно ко всем случаям подготовки проектов планировки:

· проекты планировки состоят из двух частей — подлежащей утверждению основной части и материалов по ее обоснованию (ч. 2 ст. 42);

· основная часть проектов планировки территории включает чертежи и текст с положениями о планируемом развитии территории (ч. 3 ст. 42);

· материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку с обоснованием включенных в основную часть положений (ч. 4—6 ст. 42);

2) нормативными правовыми актами Российской Федерации – в случае подготовки п