ГрК РФ от 07.05.98 определял, что государственная экспертиза проектной документации должна проводиться во всех без исключения случаях. ГрК РФ от 29.12.04 — говорит, что не во всех, и впервые делает исключения (см. перечень объектов, содержащихся в ч. 2, 3 ст. 49).

Оказывается, ответить на поставленный вопрос нельзя, не ответив предварительно на другой, тоже важный вопрос — об имущественной ответственности органа государственной экспертизы проектной документации. Последний возникает как логическое следствие нижеследующих положений.

1. Государственная экспертиза – это один из многих видов проверки, который отличается от других только тем, что проверку осуществляют не частные лица, а уполномоченный государственный орган. Суть проверки в этом случае, как, впрочем, и во всех других, заключается в том, чтобы подтвердить соответствие проектной документации установленным требованиям.

2. Если соответствие подтверждено, то выдается разрешение на строительство, производится строительство, построенные объекты используются по назначению. Но предположим, что в процессе строительства или в ходе эксплуатации объекта произошло его обрушение и расследование показано, что причиной является некачественная проектная документация, её несоответствие установленным требованиям безопасности, хотя на эту документацию было предоставлено положительное заключение государственной экспертизы. Этот факт означает, что государственный орган не выполнил свои обязанности или выполнил их некачественно. С правовой точки зрения второе равнозначно первому.

3. Должен ли уполномоченный государственный орган нести ответственность за неисполнение своих обязанностей? Безусловно – по той очевидной причине, что не может быть не отвечающего за свою деятельность государственного органа. В то же время об ответственности – уголовной ли, административной, имущественной или дисциплинарной – можно говорить только с учетом определенных условий и обстоятельств. В контексте обсуждаемой темы для нас важнее всего разобрать вопрос об имущественной ответственности.

Итак, должен ли уполномоченный государственный орган нести имущественную ответственность за неисполнение своих обязанностей? В поисках ответа на вопрос нам предстоит рассмотреть все возможные схемы — как практикуемые, так и гипотетические, но сначала необходимо зафиксировать главные положения, определяющие содержание имущественной ответственности проверяющих лиц за качество проектной документации.

Во-первых, имущественная ответственность любого лица в обсуждаемом случае означает обязанность из своих средств компенсировать стоимость утраченного имущества, выплатить компенсации лицам, пострадавшим от обрушения объекта недвижимости, произошедшем по причине некачественной проектной документации.

Во-вторых, если выполнялась экспертиза, то выплачиваться может только часть компенсаций. Почему только часть? Потому, что эксперты не могут нести основное обязательство вследствие причинения вреда. Ведь экспертиза по природе своей — это посредничество между разработчиком проектной документации и органом власти, которому эта документация предоставляется для получения разрешения на строительство. Смысл экспертизы в том, чтобы предоставить разработчику «помощь со стороны». Именно разработчик в процессе подготовки проектной документации должен обеспечить ее соответствие установленным требованиям, поэтому основное обязательство вследствие причинения вреда всегда будет нести он. Если экспертиза не проводится, разработчик может быть единственным ответственным лицом, в противном случае дополнительную ответственность несет орган экспертизы.

В-третьих, в случае установления вины уполномоченного органа государственной экспертизы денежные средства в счет причинения ущерба выплачиваются не этим органом непосредственно, а из средств соответствующего бюджета.

В-четвертых, есть два способа распределения ответственности между ответственными лицами, в данном случае разработчиком проектной документации и органом государственной экспертизы проектной документации (таких лиц может быть и больше, например, может появиться третье ответственное лицо, выполнившее негосударственную экспертизу). Это солидарная ответственность и субсидиарная ответственность. При солидарной имущественной ответственности иск о возмещении ущерба может быть по выбору истца направлен в адрес любого из ответственных лиц, например в адрес органа государственной экспертизы. Лицо, которому направлен такой иск, должно в полном объеме возместить ущерб пострадавшим. В свою очередь это лицо может в регрессном порядке востребовать от другого ответственного лица компенсации полностью или частично ущерба пострадавшим лицам. При субсидиарной имущественной ответственности разработчик проектной документации должен в полном объеме возместить ущерб, а в случае нехватки у него средств недостающий объем компенсаций должен быть выплачен из соответствующего бюджета – в порядке обеспечения ответственности органа государственной экспертизы.

В-пятых, в связи с рисками значительного причинения вреда система ответственности при проектировании должна поддерживаться дополнительными инструментами. Можно выделить два таких инструмента: страхование ответственности разработчиков проектной документации (обязательного или добровольного) и создание саморегулируемых организаций указанных лиц с формированием у таких организаций компенсационных фондов. Ни то ни другое на данный момент в России не создано. Проект ГрК РФ от 29.12.04, принятый 10 июня 2004 года Государственной Думой в первом чтении, содержал соответствующие нормы, ориентированные на создание системы саморегулируемых организаций, но по разным причинам федеральным законодателем они были исключены из окончательного текста Кодекса. Таким образом, предложенное ГрК от 29.12.04 решение этой критически важной задачи фактически оказалось отодвинутым на более поздний срок.

Теперь можно зафиксировать основные схемы организации государственной экспертизы проектной документации и обсудить их с точки зрения ответа на поставленный выше вопрос, а именно во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации. По признаку наличия и обеспечения имущественной ответственности могут быть выделены три гипотетические схемы: «без ответственности», «с максимальной ответственностью» и «с частичной ответственностью». Наша задача — понять, какие схемы должны остаться гипотетическими, а какие должны быть реализованы в практикуемые схемы посредством закрепления законодательными нормами.

Схема 1: «без ответственности» — орган государственной экспертизы проектной документации имущественной ответственности не несет. Такая схема существовала до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04. При ней в случае причинения вреда по причине того, что объект был выстроен в соответствии с проектной документацией, в которой имелся брак, не обнаруженный органом государственной экспертизы:

1) соответствующие должностные лица органа государственной экспертизы будут привлечены к административной либо к уголовной ответственности – в зависимости от размера причинения вреда и тяжести последствий;

2) компенсации за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу пострадавшим лицам со стороны государства не произойдет;

3) компенсацию за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу пострадавшим лицам должен будет обеспечить в полном объеме разработчик проектной документации, но скорее всего он будет не в состоянии такую компенсацию предоставить;

4) фактически государство участвует, но ни за что не отвечает, перелагая имущественную ответственность на других участников и не заботясь о пострадавших, в том числе и по его вине.

Очевидно, что такая схема сомнительна в этическом отношении и не может существовать в государстве, которое хочет, чтобы его граждане его уважали. Отныне такая схема благодаря ГрК РФ от 29.12.04 в России не будет применяться.

Схема 2: «с максимальной ответственностью» — государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства. Целесообразность такой схемы должна быть оценена с двух позиций. Во-первых, государственная экспертиза – это «страховка разработчика» со стороны государства в форме проверки, которую разработчик уже провел сам или обеспечил (например, путем привлечения частного эксперта). То есть экспертиза – это всегда дублирование. Понятно, что такое дублирование нужно не всегда, в ряде случаев достаточно выполнить одно действие и не повторять его дважды. Во-вторых, если государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства, то государство берет на себя обязательство своим бюджетом. При этом государство как бы говорит, что оно не доверяет проектировщикам и будет тотально контролировать всех, что бы они ни делали. Имея в виду первое и второе положения, можно с уверенностью сказать, что обсуждаемая схема несостоятельна по причине ее очевидной избыточности. Государство не должно претендовать на то, чтобы обеспечивать государственную экспертизу проектной документации всех без исключения объектов. Можно говорить лишь о некоторой части объектов, то есть возможна только схема «с частичной ответственностью».

Схема 3: «с частичной ответственностью» — ранее отсутствовала и была введена ГрК РФ от 29.12.04. Напомним, что согласно ч. 2, 3 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04 не должна проводиться государственная экспертиза применительно к следующим семи видам объектов капитального строительства:

1) отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более трех, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);

2) жилые дома с количеством этажей не более трех, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десяти и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);

3) многоквартирные дома с количеством этажей не более трех, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четырех, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;

4) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более двух, общая площадь которых составляет не более 1500 м² и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;

5) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более двух, общая площадь которых составляет не более 1500 м², которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зоны или такое установление требуется в пределах границ земельных участков, где расположены такие объекты;

6) объекты капитального строительства, для строительства, реконструкции, капитального ремонта которых не требуется получать разрешение на строительство;

7) объекты капитального строительства, в отношении проектной документации которых имеется положительное заключение государственной экспертизы и данная проектная документация применяется повторно (типовая проектная документация) или модифицирована, но при этом не затронуты конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства.

Теперь, применительно к схеме «с частичной ответственностью», ныне зафиксированной ГрК РФ от 29.12.04, поговорим о том, где с точки зрения перспектив развития законодательства могла бы или должна проходить та граница, которая определит сферу деятельности органа государственной экспертизы проектной документации. Имеются два варианта.

Вариант 1: под государственную экспертизу подпадает проектная документация применительно к двум видам объектов — объектам особо опасным, технически сложные и уникальные и объектам, не являющимся особо опасными, технически сложными и уникальными, за исключением тех, что поименованы в ч. 2, 3 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04. Это именно тот вариант, который определен ГрК РФ от 29.12.04.

Вариант 2: под государственную экспертизу подпадает проектная документация применительно только к одному виду объектов — объектам особо опасным, технически сложным и уникальным.

Второй вариант был предложен в проекте ГрК РФ от 29.12.04, но не принят федеральным законодателем. Между тем в нем отражен простой и ясный принцип участия государства в проведении государственной экспертизы проектной документации. Суть его в том, что государство должно «помогать» частным лицам в проверке подготовленной ими проектной документации посредством государственной экспертизы только в особых случаях, а именно когда речь идет о строительстве особых объектов, то есть особо опасных, технически сложных и уникальных, при том что государство будет нести субсидиарную ответственность за результаты проверки проектной документации.

На текущий момент в ГрК РФ от 29.12.04 внесены изменения, инициированные федеральными законами от 31 декабря 2005 года № 210-ФЗ и от 19 декабря 2006 года № 232-ФЗ и свидетельствующие о постепенном движении в сторону второго варианта. Российская Федерация оставила за собой проведение государственной экспертизы проектной документации особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а проведение экспертизы по другим объектам делегировала субъектам РФ.

На повестке дня остается вопрос о полном переходе ко второму варианту организации государственной экспертизы проектной документации, а также не решенная еще задача введения механизмов саморегулирования и страхования имущественной ответственности в проектировании и строительстве.