Мы намеренно акцентировали внимание на этом вопросе в контексте рассматриваемой проблемы. Подробный ответ на него дан выше, при обсуждении вопроса 18, когда рассматривалась новелла ГрК РФ от 07.05.98 о выделении из различных видов зонирования особого, ранее отсутствовавшего вида зонирования – правового зонирования. Смысл ответа в том, что и впредь остается функциональное зонирование в составе генеральных планов и градостроительное (правовое) зонирование, осуществляемое посредством разработки и принятия муниципальных правовых актов – правил землепользования и застройки.

Вопрос (20.2) о том, почему в генеральных планах поселений, городских округов выполняется функциональное зонирование, а в других документах территориального планирования – нет

При ответе на этот вопрос лучше всего «идти снизу вверх» — от градостроительного зонирования к территориальному планированию.

Как мы уже выяснили, градостроительное зонирование – это правовой инструмент общения органов местного самоуправления поселений, городских округов с частными лицами – инвесторами и правообладателями недвижимого имущества. Особенность этого инструмента состоит в том, что органы местного самоуправления не претендуют на то, чтобы давать императивные указания частным лицам по поводу того, что тем конкретно предстоит делать, но официально предъявляют им некоторые правовые рамки для осуществления различных видов деятельности. Чтобы такое общение могло происходить эффективно, органы местного самоуправления должны знать, во-первых, что надо делать самим и, во-вторых, как побудить частных лиц делать то, что будет общеполезно. Технология получения такого знания «начинается» с территориального планирования, то есть с подготовки генерального плана поселения, городского округа.

Территориальное планирование в таких муниципальных образованиях, как поселения и городские округа, отличается от территориального планирования, осуществляемого на других уровнях – в муниципальных районах, в субъектах Российской Федерации, в Российской Федерации двумя особенностями.

Первая особенность заключается в том, что именно на местном уровне (не на межмуниципальном, не на региональном и тем более не на федеральном) происходит непосредственное общение органов власти с населением в том смысле, что именно здесь определяются те зоны, в пределах которых осуществляется жизнедеятельность населения, – жилые, производственные, рекреационные и прочие зоны. Определяются они посредством сначала функционального, а затем градостроительного зонирования.

Эта особенность становится наглядной, если посмотреть на ситуацию с позиций различных субъектов территориального планирования.

На федеральном и региональном уровнях происходит формирование федерального и регионального «каркаса развития территории». Каркас этот складывается из двух компонентов – инфраструктурных объектов и территорий соответствующего значения. Применительно к инфраструктурным объектам это создание нового в форме осуществления хозяйственной деятельности на землях любых категорий. Применительно к территориям соответствующего значения это в основном охранительные действия, обеспечивающие устойчивое развитие. Для Российской Федерации это земли лесного фонда, земли водного фонда, земли особо охраняемых территорий федерального значения. Для субъектов Российской Федерации это сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, земли особо охраняемых территорий регионального значения. В совокупности территории, объемлющие указанные земли, составляют своего рода экологический каркас, защищаемый от неоправданного вмешательства и хозяйственного освоения, в том числе со стороны органов местного самоуправления и частных лиц. Территории внутри такого экологического каркаса – это территории, режимы использования и охраны которых устанавливаются уполномоченными органами государственной власти вне системы градостроительной деятельности. Другими словами, при территориальном планировании осуществлять функциональное зонирование внутри указанного экологического каркаса нет никакой необходимости. Вот почему Российская Федерация, субъекты Российской Федерации при подготовке своих документов территориального планирования не осуществляют функционального зонирования. При этом они вправе направлять в органы местного самоуправления свои предложения по функциональному зонированию территорий за пределами экологического каркаса либо вырабатывать такие предложения при совместной подготовке документов территориального планирования. Зонирование, которое осуществляют Российская Федерация, субъекты Российской Федерации в системе территориального планирования – это установление, изменение границ указанных категорий земель, которое производится ими самостоятельно, в том числе с учетом предложений, направляемых органами местного самоуправления. Но такое зонирование не является функциональным зонированием.

Территория вне пределов специально охраняемого органами государственной власти экологического каркаса может быть охарактеризована как территория, освоение которой в гораздо большей степени зависит от инициативы частных лиц. Это та территория, на которой органами местного самоуправления принимаются решения по вопросам местного значения, в том числе по поводу развития таких территорий. Одним из способов подготовки таких решений является функциональное зонирование территорий вне границ экологического каркаса, осуществляемое в генеральных планах поселений, городских округов.

Для того чтобы подчеркнуть обсуждаемые различия, с некоторой долей условности можно сказать так: государство гораздо в большей степени, чем муниципальные образования, планирует «для себя», а муниципальные образования гораздо в большей степени, чем государство, планируют «для других» – для частных лиц. Чтобы планировать «для себя», функциональное зонирование не нужно. Чтобы планировать «для других» – функциональное зонирование необходимо как подготовительный технологический этап для последующего осуществления градостроительного зонирования, носящего правовой характер.

Вторая особенность территориального планирования в поселениях, городских округах определяется объективными обстоятельствами, связанными с технологией действий по созданию правового инструмента общения органов местного самоуправления с населением. В самом сжатом изложении эта особенность состоит в том, что должно быть и функциональное зонирование в составе генерального плана, и градостроительное зонирование в составе правил землепользования и застройки. Однако объективный характер этой особенности еще предстоит доказать (см. вопрос 20.3).

Гипотетически существуют две технологии регулирования – одностадийная технология и двустадийная технология. Одностадийная технология – это когда в генеральном плане содержится «всё» – и функциональное зонирование с функциональными зонами, и градостроительное зонирование с градостроительными регламентами. Двустадийная технология – это когда есть генеральный план с функциональным зонированием и есть нормативный правовой акт – правила землепользования и застройки с градостроительными регламентами.

И здесь нам необходимо ответить на вопрос, который имеет принципиальное значение для понимания закономерностей современного этапа формирования отечественной системы градостроительного проектирования.

Вопрос (20.3) о том, почему на местном уровне должна практиковаться не одностадийная, а двустадийная технология, предусматривающая и функциональное зонирование в генеральном плане, и градостроительное зонирование в правилах землепользования и застройки

В свою очередь, этот вопрос распадается на несколько вопросов:

· почему раньше практиковалась одностадийная технология – без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов?

· по каким основаниям в условиях рынка недвижимости возможна только двустадийная технология (функциональное зонирование – градостроительное зонирование)?

· почему градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспечивать возможность движения вперед по его совершенствованию?

· является ли двустадийная технология «отечественным велосипедом», или это проявление необходимости, подтверждаемой также международной практикой?

Почему раньше практиковалась одностадийная технология — без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов?

Ответ достаточно прост: до недавнего времени в России отсутствовал институт частной собственности на землю, соответственно, не было и частных собственников, права которых защищались бы законом. Предусмотренные законодательством ограниченные вещные права на землю (право пожизненного наследуемого владения, бессрочное, или постоянное, пользование) не могли служить предпосылкой для развития земельно-правовых отношений при исключительной государственной собственности на землю. Органы власти были фактически единственным субъектом регулирования в сфере использования и оборота недвижимого имущества. При отсутствии у них контрагентов в лице собственников не могут развиваться общественные отношения по поводу землепользования и не может возникнуть необходимость в принятии законодательных актов, регулирующих такие отношения. При отсутствии правового регулирования подготовка генерального плана – это «чистая технология», именно так можно охарактеризовать особое понимание статуса и содержания генерального плана, который должен содержать «всё» и отвечать «за всё» от имени органов власти. Такой генеральный план не нуждается в правилах землепользования и застройки с градостроительными регламентами. Градостроительные регламенты, как мы помним, это особый инструмент общения органов власти с правообладателями недвижимости. Поскольку таковых нет, то и общаться не с кем. На генеральном плане замыкается всё, кроме него ничего не нужно. Нужны лишь технологические документы «второго эшелона» (схемы размещения объектов строительства, проекты планировки и застройки и т.д.), которые детализируют базовые решения основного технологического документа – генерального плана.

Раньше существовали нормативные документы, которые назывались «правилами застройки»[10], но они не содержали и не могли содержать ничего похожего на карты градостроительного зонирования, а тем более описание градостроительных регламентов.

Следует уточнить, с какого момента стало возможным практиковать не только одностадийную, но и двустадийную технологию. Поскольку конкретную дату привести затруднительно, попытаемся в хронологическом порядке указать на основные законодательные вехи, положившие начало трансформации одностадийной технологии в двустадийную, вплоть до принятия ГрК РФ от 07.05.98, который впервые непосредственно описал институт градостроительного (правового) зонирования.

Провозглашение частной собственности на землю, с признанием и гарантиями защиты права частной собственности, состоялось с принятием 24 декабря 1990 года Закона РСФСР «О собственности в РСФСР»[11]. С этого момента у органов власти появились контрагенты, об отсутствии которых говорилось выше. Сообразно этому стало развиваться законодательство. 25 апреля 1991 года был принят Земельный кодекс РСФСР, который предусмотрел возможность применения иного механизма предоставления земельных участков, нежели предварительное согласование места размещения объекта. Эта возможность предусматривалась ст. 28 в случае строительства объектов в городах, поселках и сельских населенных пунктах в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки.

Кроме того, Земельный кодекс РСФСР активно использовал формулировку «целевое назначение земельных участков», не указывая, что под этим понимается. Статья 4 содержала сохранившийся и поныне принцип деления земель на категории исходя из целевого назначения земель. Однако каким образом классифицировать целевое назначение земельных участков в составе земель населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), было неясно. Отсутствие такой классификации позволяло говорить о том, что целевое назначение конкретного земельного участка определяется целым рядом допускаемых к размещению объектов строительства. Именно такое толкование являлось необходимым аргументом в пользу разрабатываемых в то время в некоторых городах России правил землепользования и застройки, основанных на принципах градостроительного (правового) зонирования.

14 июля 1992 года был принят Закон Российской Федерации «Об основах градостроительства в Российской Федерации». В нем не были прописаны ни зональный подход к градостроительству, ни элементы градостроительного (правового) зонирования, зато были подтверждены множественность участников градостроительной деятельности, защита их прав и законных интересов[12]. Кроме того, в качестве косвенного аргумента в пользу возможного использования дополнительных методов регулирования в градостроительной деятельности можно было привести норму п. 2 ст. 6 указанного закона, которая делала перечень видов градостроительной документации неисчерпывающим.

Наконец, с принятием 28 августа 1995 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был определен субъект возможной подготовки градостроительных регламентов. Подпункт 9 п. 2 ст. 6 указанного федерального закона регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований было отнесено к предмету ведения органов местного самоуправления. Указанные правовые предпосылки еще до введения института градостроительного (правового) зонирования ГрК РФ от 07.05.98 позволили принять, например, в 1996 г. в Великом Новгороде легитимные правила землепользования и застройки, а с начала 1997 г. введение их в действие и впоследствии применять.

По каким основаниям в условиях рынка недвижимости возможна только двустадийная технология (функциональное зонирование – градостроительное зонирование)?

Обоснованный ответ складывается из ответов на два частных вопроса: 1) почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование и почему его не может не быть; 2) почему функциональное зонирование в генеральном плане не может и не должно доводиться до градостроительных регламентов.

Почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование и почему его не может не быть? Генеральный план – это долгосрочное планирование выполнения полномочий органов местного самоуправления. Эти полномочия главным образом распространяются на инженерную, транспортную и социальную инфраструктуру. Такая инфраструктура не может планироваться сама по себе. Масштабы ее прогнозируемого развития определяются масштабами того, для чего служит инфраструктура, а именно масштабами роста объемов строительства жилья, производственных и иных объектов. Масштабы развития того, для чего служит инфраструктура, определяются главным образом активностью частных лиц в сфере градостроительной деятельности, а не прямыми обязательствами публичной власти. Масштабы планируемой активности частных лиц, то есть масштабы предполагаемого строительства, реконструкции определяются посредством функционального зонирования. Вот почему нельзя изъять из генерального плана функциональное зонирование. На уровне поселений и городских округов связь между двумя компонентами генерального плана – обязательствами органов местного самоуправления по развитию инфраструктуры и функциональным зонированием, предопределяющим масштабы деятельности частных лиц, является неразрывной, абсолютно необходимой и обязательной.

Выше говорилось об этой специфической особенности территориального планирования на уровне поселений и городских округов, которая отличает его от территориального планирования на межмуниципальном, региональном и федеральном уровнях, где указанная связь является гораздо более опосредованной, в силу чего на этих уровнях не производится функциональное зонирование, а могут только вырабатываться предложения по поводу его осуществления.

Почему функциональное зонирование в генеральном плане не может и не должно доводиться до градостроительных регламентов? Предположим, что в составе генерального плана содержатся градостроительные регламенты в их подлинном понимании, то есть нетехнологические предписания для администраторов и планировщиков для выполнения на последующих стадиях градостроительного проектирования. Посмотрим, что из этого получится. При этом на создавшуюся гипотетическую ситуацию следует посмотреть с двух точек зрения.

Первая точка зрения – рассмотрение ситуации с позиции правовой формы двух разнородных и несочетаемых частей генерального плана.

Одна часть – это обязательства органов власти по обеспечению развития общественной инфраструктуры. Такие обязательства проистекают из предусмотренных законодательством полномочий. Особенность данных обязательств в том, что принципиально невозможно установить юридически значимые и прямые последствия за их неисполнение. С этой особенностью связан, например, феномен «просроченных расчетных сроков действия генеральных планов». Генеральные планы принимаются, но часто не исполняются, а ответственность за их неисполнение не предусмотрена, возможно лишь наложение дисциплинарных взысканий на государственных или муниципальных служащих в рамках трудового законодательства. ГрК РФ от 29.12.04 впервые вводит механизм, который призван повысить степень реализуемости генеральных планов путем предписания органам власти принимать и выполнять самостоятельные документы – планы реализации генеральных планов, увязанные с бюджетным обеспечением (об этом говорилось в разделе, посвященном территориальному планированию). Однако федеральный закон объективно не должен устанавливать санкции за неисполнение этой части генерального плана.

Другая часть – это градостроительные регламенты (если предположить, что они включены в генеральный план). В отличие от «необязательной» первой части, с момента введения градостроительных регламентов в действие возникает обязанность их исполнения всеми субъектами правоотношений и устанавливаются меры ответственности за неисполнение.

Предположение о сочетании различных по правовой форме частей в одном документе, который в одной части адресован выборочному кругу лиц (местным администрациям), а в другой — всем (и местным администрациям, и правообладателям недвижимости, и инвесторам), оказывается неправильной правовой конструкцией сочетания предписаний нормативного и ненормативного свойства в одном документе. Однако стоит только освободить эти разнородные части друг от друга и разместить в двух различных документах, как данная конструкция превращается в жизнеспособный и реализуемый механизм.

Вторая точка зрения – рассмотрение ситуации с позиции сочетания долгосрочного планирования и текущего, каждодневного регулирования. Генеральный план «рисует картину», которая возникнет через 15, 20 или 25 лет после его принятия. Если предположить, что градостроительные регламенты содержатся в генеральном плане, то они должны быть «переброшены» на столь же продолжительный срок вперед, в будущее. Если вспомнить, что градостроительные регламенты – это инструмент текущего, каждодневного регулирования, то возникает реальная опасность вовсе такой инструмент утратить. «Вброшенные в сегодня из далекого будущего» градостроительные регламенты могут оказаться в лучшем случае «мертвыми», а в худшем – деструктивными. Градостроительные регламенты становятся «мертвыми», когда установленные ими виды и параметры использования земельных участков кардинально не согласуются с запаздывающей в развитии общественной инфраструктурой. Создается ситуация «отвлеченной мечты», когда есть номинальные планы, которые фактически не могут быть реализованы. «Мертвые» градостроительные регламенты одновременно могут стать и деструктивными — по причине чрезмерной отдаленности от сегодняшнего дня и невозможности реализации в ближайшее время. Такие регламенты способны надолго приостановить, «заморозить» нормальное развитие территорий, которое могло бы происходить в естественном, эволюционном режиме, но окажется невозможным в силу противоправности, противоречия с градостроительными регламентами, установленными с позиций отдаленного будущего генерального плана, с позиций «другой жизни».

Специфика подлинных градостроительных регламентов состоит в том, что они покоятся «на трех китах»: 1) опора на реальность, на существующее положение как на отправную точку для предстоящего последовательного движения в будущее; 2) рутинное, каждодневное регулирование; 3) целенаправленное, последовательное движение вперед без обманчивых прыжков в «светлое будущее».

В этом состоит реальность градостроительных регламентов как одного из наиболее эффективных инструментов последовательной реализации генерального плана. Включить градостроительные регламенты в генеральный план — означает «убить» их специфику, создать деструктивную иллюзию мгновенного попадания в ситуацию, реально достичь которой в данный момент еще невозможно.

Таким образом, если мы предполагаем, что градостроительные регламенты включены непосредственно в генеральный план, то неизбежно возникает коллизия. С одной стороны, такое включение означает «вброс в настоящее» нереальных регламентов из абстрактно-отдаленного будущего с одновременным фактическим упразднением градостроительных регламентов как действенного инструмента реализации самого генерального плана. С другой стороны, реальные регламенты – это регламенты между существующей сегодня реальностью и отдаленным будущим генерального плана, то есть это не градостроительные регламенты самого генерального плана. Однако данная коллизия исчезает, стоит признать наше предположение неверным. Если устанавливать реальные градостроительные регламенты, то они не должны включаться в генеральный план — они должны находиться вне его, в другом документе, а именно в правилах землепользования и застройки.

По совокупности приведенных выше оснований приходится признать, что в условиях рынка недвижимости возможна только двустадийная технология: функциональное зонирование в генеральном плане для использования при проведении градостроительного зонирования посредством подготовки правил землепользования и застройки. При отсутствии рынка недвижимости и, соответственно, при отсутствии частных субъектов прав на недвижимость одностадийная технология вполне возможна, что доказано предшествующим этапом отечественной истории. Но такая технология не содержит и намека на правовые компоненты, без чего в современных условиях немыслимо регулирование градостроительной деятельности. Поэтому сторонники одностадийной технологии фактически демонстрируют ностальгию по уже ушедшим и невозвратным временам административного регулирования социалистического, нерыночного типа.

Почему градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспечивать возможность движения вперед по его совершенствованию?

В общем плане ответ на данный вопрос был дан выше, однако есть необходимость привести дополнительные аргументы.

Профессиональное сообщество разделилось. Одни его представители стоят на той позиции, что градостроительные регламенты, находясь в генеральном плане, должны отражать не существующее и не промежуточное положение, а только то состояние, которое предусмотрено генеральным планом как далекое, но желаемое будущее, достижение которого пока никто гарантировать не может. Несостоятельность такой позиции была выявлена выше. Следует заметить, что ее обсуждение подводит нас к необходимости рассмотреть другой значимый вопрос — об изменении традиционных представлений о содержании и статусе генеральных планов при наличии правил землепользования и застройки. Но это должно стать предметом особого изучения в отдельной аналитической работе.

Другая позиция заключается в том, что градостроительные регламенты в правилах землепользования и застройки должны фиксировать исключительно сложившееся на данный момент землепользование и не посягать на «мечты о будущем». Эта позиция проявляется, например, в следующем утверждении: «…карта зонирования в составе правил землепользования и застройки является “статическим” документом, закрепляющим современное (на момент утверждения карты) разрешенное использование земельных участков на территории поселения»[13]. Такое заключение, в свою очередь, является результатом следующего рассуждения:

«…карта зонирования должна содержать материалы, закрепляющие такое разрешенное использование территории, которое на момент их принятия является существующим и санкционированным, уполномоченными на это государственными органами и органами местного самоуправления. В противном случае возникает противоречие между ранее принятыми правовыми актами и документами, санкционирующими подобное использование территории и правилами землепользования и застройки, что влечет возможность судебного обжалования правил заинтересованными лицами – землепользователями»[14].

Изложенные позиции не могут быть признанными верными, поскольку не учитывают возможностей, предоставляемых законодательством. Авторы процитированной статьи упустили из виду норму п. 4 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Приведем этот пункт полностью:

«Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:

виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;

их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.

Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами»[15].

Земельный кодекс впервые ввел в отечественную правоприменительную практику институт так называемого несоответствующего использования, который является действенным механизмом совершенствования городского землепользования. Этот институт обеспечивает возникновение экономических мотиваций для правообладателей недвижимости и инвесторов — механизма, который побуждает инвестировать в преобразование территории в направлении, предопределенном правилами землепользования и застройки. Данные нормы были детализированы и развиты ГрК РФ от 29.12.04. Институт несоответствующего использования достоин того, чтобы обстоятельно обсудить его в качестве отдельного вопроса, и это будет сделано ниже. Здесь же необходимо сказать, что, вопреки утверждению авторов указанной статьи:

1) между правилами землепользования и застройки, установившими виды разрешенного использования, отличные от имеющих место быть в конкретный момент времени, и другими документами никакого противоречия не возникает;

2) «заинтересованные лица – землепользователи» не ущемляются в правах, поскольку они вправе продолжать использовать принадлежащие им объекты так, как это они делали ранее при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением случаев, связанных с опасностью;

3) у «заинтересованных лиц» нет перспективы посредством судебного обжалования блокировать применение правил, принятых в соответствии с требованиями законодательства.

Таким образом, по законодательным основаниям правила землепользования и застройки не обязаны фиксировать исключительно факты землепользования, сложившегося на момент их принятия. Более того, федеральные законы ориентируют на то, чтобы не столько фиксировать факты, сколько развивать и совершенствовать сложившееся землепользование. То есть двигаться от существующего положения вещей (которое нас далеко не всегда устраивает) в сторону будущего, предпосылки для наступления которого закладываются именно правилами землепользования и застройки.

Следует добавить также, что «фиксация факта» не может и не должна быть универсальным принципом при подготовке правил землепользования и застройки. Однако такая фиксация может оказаться весьма полезной и даже необходимой в случае, если есть потребность закрепить, сохранить характер сложившейся среды на соответствующей территории. Именно правила будут в таких случаях самым действенным правовым инструментом охраны сложившейся городской среды. Поэтому подготовка правил землепользования и застройки – это профессиональное искусство сочетания настоящего и будущего при определении перспектив развития города.

Является ли двустадийная технология «отечественным велосипедом», или это проявление необходимости, подтверждаемой также международной практикой?

Общераспространенной международной практикой является положение, когда на местном уровне с учетом документов территориального планирования подготавливаются нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты. То есть везде и всегда практикуется двустадийная технологическая схема. Одностадийные схемы, когда документы территориального планирования содержали бы также юридически значимые градостроительные регламенты, в развитых странах с рыночной экономикой не практикуются.

Документы территориального планирования называются планами использования территории (Германия), структурными планами (Великобритания), директивными схемами (Франция), генеральными планами (Швеции, США). Нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, называются планами застройки (Германия), местными планами (Великобритания), планами использования территории (Франция), детальными планами (Швеция), зональными планами (США).

Следует отметить, что повсеместно нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, обладают большей юридической силой по сравнению с документами территориального планирования. Это происходит потому, что действие указанных нормативных правовых актов распространяется непосредственно на каждого субъекта собственности и представителей администрации. В то же время документы территориального планирования не являются обязательными для частных лиц, они обязательны лишь для представителей администрации[16].

Вопрос (20.4) о том, как понимать норму ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, что «подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования» применительно к функциональному зонированию в генеральном плане

Приведенная норма содержится в ч. 3 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04. В законодательном языке для выражения степени необходимости соблюдения различных процедур, а также степени подчиненности одного документа другому используются три основных предлога: 1) в соответствии, 2) на основании, 3) с учетом.

«В соответствии» подразумевает самое жесткое условие, не дозволяющее вольных толкований и налагающее запрет даже на одно противоречие между документами. Кроме того, отсутствие документа, в соответствии с которым надо принимать другой документ, означает невозможность принятия такого документа. Иными словами, если бы ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрел, что «правила землепользования и застройки принимаются в соответствии с генеральными планами поселений, городских округов», то это означало бы невозможность утверждения правил применительно к части территории при отсутствии генерального плана. Что было бы неправильно.

«На основании» указывает на то, что регулируемые отношения уже где-то, обычно в акте большей юридической силы, были частично урегулированы. Генеральный план не является актом большей юридической силы, нежели правила землепользования и застройки.

«С учетом» – самая мягкая формулировка, допускающая определенную степень свободы при подготовке документа либо прохождении любой другой процедуры. Вопрос о степени учета может быть предметом доказывания как в сообществе граждан, так и при судебном рассмотрении. Плюс к этому формулировка «с учетом» не блокирует возможность утверждения правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения, городского округа при отсутствии генерального плана.

Но самое главное, на что необходимо обратить внимание при прочтении норм ГрК РФ от 29.12.04, — законодатель вообще не связал норму про «учет» с функциональными зонами в генеральных планах. Подготовка проекта правил землепользования и застройки должна осуществляется с учетом положений о территориальном планировании. Ч. 5 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04 указывает, что «положения о территориальном планировании, содержащиеся в генеральных планах, включают в себя: 1) цели и задачи территориального планирования; 2) перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения». Таким образом, функциональные зоны, только если их значимые характеристики не описаны специально (в виде целей, задач и мероприятий) в положениях о территориальном планировании, к таким положениям не относятся, и обеспечивать механистическую и буквальную трансляцию таких зон в градостроительные регламенты нет необходимости. Такой подход законодатель избрал намеренно, чтобы обеспечить требуемую степень свободы при подготовке правил землепользования и застройки.

Генеральный план – документ ненормативного характера (не распространяет своего действия на неопределенный круг лиц), правила землепользования и застройки – документ нормативного характера (распространяет свое действие на неопределенный круг лиц). У этих двух документов принципиально разные задачи и разное содержание.

Профессионалы градостроительного проектирования иногда совершают ошибку, когда «в одном флаконе» подготавливают и проект генерального плана, и проект правил землепользования и застройки, в которых нет никакой разницы между функциональным зонированием первого и градостроительным зонированием второго. Правильное прочтение норм ГрК РФ от 29.12.04 должно предотвратить распространение такой ошибочной практики.

Выше было доказано наличие и необходимость содержательной связи между территориальным планированием и градостроительным зонированием. Градостроительное зонирование и градостроительные регламенты обеспечивают связь между существующим на текущий момент землепользованием и функциональным зонированием генерального плана, отображающего далеко отстоящее от текущего момента будущее.

В силу промежуточного положения градостроительных регламентов между сегодняшним и днем и отдаленным будущим, их <