С позиции обсуждения задачи включения в состав градостроительных регламентов ограничений использования объектов недвижимости особенности санитарно-защитных и водоохранных зон выявляются при рассмотрении нижеследующих вопросов.

Вопрос (23.1) о том, следует ли считать правильной двухэтапную технологию установления санитарно-защитных и водоохранных зон – первоначально без проектов (на основе классификации объектов), а потом – посредством проектов

Обоснованием технологии, которая включает более одного этапа соответствующих действий, может быть только одно – невозможность сразу и окончательно определить границы распространения соответствующих ограничений. Посмотрим, с такой ли ситуацией мы имеем дело в данном случае.

Санитарно-защитные и водоохранные зоны принципиально отличаются друг от друга. Санитарно-защитная зона – это обозначение территории, в пределах которой распространяется превышающее допустимые пределы вредное воздействие от источника. Водоохранные зоны – это обозначение территории, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов деятельности с целью предотвращения загрязнения водных объектов.

Санитарно-защитные и водоохранные зоны призваны не допустить или снизить вредное воздействие, в первом случае – на другие объекты, во втором случае – на источник установления зоны. Не допустить вредное воздействие — означает воспрепятствовать размещению новых объектов. Снизить вредное воздействие — означает установить применительно к существующим объектам, являющимися источниками вредного воздействия, правовые ограничения таким образом, чтобы степень такого воздействия не увеличивалась. Таким образом, рассматриваемые зоны выполняют две функции: 1) регулируют планирование размещения новых объектов и 2) регулируют использование ранее размещенных объектов.

Следует различать ситуацию с планированием размещения новых объектов и ситуацию с фиксацией сложившегося положения дел. Рассмотрим это различие применительно к санитарно-защитным зонам.

Планирование размещения новых объектов – это процесс поэтапного уточнения их характеристик, которое происходит со стороны как самих объектов, так и окружающей среды, в которую планируемые объекты предполагается включить.

Чтобы иметь твердую основу для последующего уточнения еще только намеченных характеристик, уже на начальном этапе должны приниматься официальные решения по принципиальным вопросам о размещении объектов, характеристики которых пока не ясны окончательно. Чтобы иметь возможность принимать первоначальные, но официальные решения, необходимо знать параметры санитарно-защитных зон, «привязанных» к обобщенным, рамочным характеристикам объекта, к его классификации. На последующих этапах эти параметры могут быть уточнены.

Для того чтобы такая схема работала, необходимо, чтобы первоначальные параметры санитарно-защитных зон устанавливались «с запасом», а последующее уточнение посредством проекта санитарно-защитной зоны происходило бы в сторону уменьшения первоначально установленных параметров санитарно-защитной зоны. В противном случае первоначальные решения принципиального характера относительно планируемого размещения объекта могут войти в противоречие с законодательством, потерять силу, быть оспорены в судебном порядке. В подтверждение последнего тезиса следует привести нормы, содержащиеся в трех статьях ГрК РФ от 29.12.04:

· «согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации» (применительно к согласованию проекта схемы территориального планирования Российской Федерации – ч. 1 ст. 12);

· «проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежит согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу с субъектом Российской Федерации, обеспечившим подготовку проекта такой схемы, в целях соблюдения интересов указанных субъектов Российской Федерации в установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях указанных субъектов Российской Федерации» (применительно к согласованию проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации – ч 2 ст. 16);

· «согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации» (применительно к согласованию генерального плана – ч. 2 ст. 25).

Положение о необходимости «запаса» при первоначальном установлении санитарно-защитных зон, который может быть уменьшен в последующем путем подготовки соответствующих проектов, следует считать базовым принципом функционирования института санитарно-защитных зон. До сих пор этот базовый принцип не соблюдался, в том числе из-за идеологических пороков в построении СанПиНа. Здесь необходимо отметить, что единственным нормативным документом в Российской Федерации, определяющим правовой режим санитарно-защитных зон, является ведомственный документ нормативно-технического характера – «Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03».

Когда посредством установления санитарно-защитных зон происходит первоначальная фиксация (без подготовки соответствующих проектов) ранее сложившегося положения дел, складывается иная ситуация. Её характер определяется экономическими мотивациями правообладателей тех объектов, которые оказывают вредное воздействие на окружающую среду. В зависимости от различных обстоятельств правообладатели таких объектов могут по-разному реагировать на наличие санитарно-защитных зон, установленных на основании формальных требований законодательства, — могут согласиться с таким положением или не согласиться и воспользоваться соответствующими процедурами по уменьшению размера зон. В последнем случае предусмотрен только один легитимный способ – подготовить и утвердить в установленном порядке проект организации санитарно-защитной зоны. Такие правообладатели далеко не всегда заинтересованы в подготовке, утверждении и реализации проектов организации санитарно-защитных зон вокруг принадлежащих им предприятий (о мотивациях и последствиях мы более детально будем говорить ниже). Поэтому органы власти должны обладать инструментом заблаговременного предъявления обществу, всем гражданам, всем правообладателям объектов недвижимости, а также потенциальным инвесторам факта наличия таких санитарно-защитных зон, даже несмотря на то, что соответствующие проекты не подготовлены, не утверждены и не реализованы.

Таким образом, применительно и к планированию размещения новых объектов, и к фиксации сложившегося положения дел можно считать оправданным то, что ныне (при современном состоянии и возможностях сложившейся системы регулирования) практикуется двухэтапная технология установления санитарно-защитных зон. Аналогичная ситуация имеет место и применительно к водоохранным зонам. Тем не менее следует привести соображения, которые уточняют данный вывод.

Во-первых, не факт наличия утвержденного проекта организации санитарно-защитной зоны должен определять границы такой зоны, а факт реализации проекта, удостоверенный соответствующим образом. Это значит, что фактически мы имеем дело не с двухэтапной, а с трехэтапной технологией установления рассматриваемых разновидностей зон с особыми условиями использования территорий. Это положение не получило закрепления, в частности, в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Во-вторых, вопрос о том, будет ли применяться одноэтапная или многоэтапная технология установления рассматриваемых зон, в каждом конкретном случае может и должен решаться не посредством нормативных предписаний, а правообладателями соответствующих объектов или органами государственной власти, заинтересованными в уменьшении площади таких зон, по необходимости первоначально определяемых «с запасом» на основе классификации соответствующих объектов.

В-третьих, многоэтапная технология в значительной мере отражает тот уровень и качество регулирования, которые достигнуты на конкретный момент времени, но не являются имманентно присущими данному виду регулирования. Вполне резонно допустить и поставить в качестве цели последовательное продвижение к ситуации, когда регулирование данного вопроса будет возможно организовать посредством одноэтапного процесса. Для этого потребуется создать более детализированную классификацию соответствующих объектов в сочетании с детальной классификацией условий и характеристик среды размещения таких объектов. При выполнении этой задачи отпадает необходимость в подготовке проектов организации санитарно-защитных и водоохранных зон или существенно уменьшается количество ситуаций, когда такая необходимость будет возникать.