Уметь: применять полученные знания в практической деятельности.
Поможем в ✍️ написании учебной работы
Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Владеть: навыками выбора способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя); квалификации видов государственных (муниципальных) контрактов; анализа административной и судебной практики в сфере закупок.

 

§ 1. Понятие контрактной системы

и принципы ее функционирования

 

Государственные и муниципальные закупки товаров, работ и услуг являются важнейшим направлением деятельности государства и муниципальных образований, оказывают значительное воздействие на экономическое развитие страны.

С 1 января 2014 г. вступил в силу Закон о контрактной системе (за исключением отдельных положений), и с этого момента перестал действовать Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <1> (далее - Закон о размещении заказов). Принятие нового Закона было вызвано необходимостью проведения реформы в сфере закупок товаров, работ, услуг, поскольку основной целью ранее действовавшего закона была борьба с коррупцией, но при этом не учитывались в должной мере показатели качества и результативность закупок.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3105.

 

В новом Законе контрактная система определяется как совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос", заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (п. 1 ст. 3).

Таким образом, созданная контрактная система включает несколько групп субъектов - осуществляющих правовое регулирование закупок и контроль, заказчиков, участников закупок и иных лиц, действия которых в совокупности должны обеспечить государственные и муниципальные нужды в товарах, работах, услугах.

Системный подход к организации государственных и муниципальных закупок проявляется и в объединении в рамках контрактной системы взаимосвязанных между собой стадий закупок, включая планирование, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение контрактов, их исполнение, а также мониторинг закупок, аудит и контроль за соблюдением законодательства. В этой связи следует отметить, что нормативное правовое регулирование отношений в сфере контрактной системы носит сложный, межотраслевой характер и должно обеспечить взаимосогласованное регулирование отношений на различных этапах процесса закупок, что должно обеспечить баланс интересов участников контрактной системы.

Планирование закупок осуществляется заказчиками путем разработки плана закупок и планов-графиков, требования к содержанию которых определены соответственно ст. ст. 17 и 21 Закона о контрактной системе. Планы закупок формируются заказчиками с учетом целей закупок (ст. 13 Закона о контрактной системе) и с учетом установленных ст. 19 Закона о контрактной системе требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций заказчиков. При этом установленные требования не должны приводить к закупкам товаров (работ, услуг), которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши, понятие которой отсутствует в законодательстве РФ.

Основанием для осуществления закупок является план-график, формируемый в соответствии с планом закупок (ст. 21 Закона о контрактной системе).

В соответствии с требованием Закона о контрактной системе закупки подлежат обоснованию, которое осуществляется заказчиком при формировании плана закупок и плана-графика (ст. 18 Закона о контрактной системе). При формировании плана закупок обоснованию подлежит объект закупки, а при формировании плана-графика - начальная (максимальная) цена контракта и способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Действие Закона распространяется не только на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, но и на приобретение недвижимого имущества и аренду имущества (Закона о контрактной системе п. 3 ч. 1 ст. 1).

Законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок основывается на положениях Конституции РФ, ГК РФ и БК РФ.

Из ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе следует, что законодательство в сфере закупок представляет собой систему специальных нормативных правовых актов, и Закон о контрактной системе является основным из специальных законодательных актов, регулирующих отношения в сфере закупок, нормы иных законов должны ему соответствовать. Особенности регулируемых указанным Законом отношений могут быть установлены Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" <1> в случаях, установленных Законом о контрактной системе. Такие случаи предусмотрены в Законе о контрактной системе (ч. 2 ст. 16, ч. 21 ст. 22, ч. 6 ст. 33, ч. 3 ст. 34, ч. 5 ст. 41, ч. 1 ст. 110 и др.).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2012. N 53 (часть 1). Ст. 7600.

 

Согласно ч. 2 ст. 2 Закона о контрактной системе в предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе случаях Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, Государственные корпорации "Росатом" и "Роскосмос" вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок. Характерной особенностью правового регулирования рассматриваемых отношений является то, что помимо федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на нормативное правовое регулирование, иные федеральные органы исполнительной власти также наделены правом нормативного правового регулирования. Так, они разрабатывают и утверждают типовые контракты, типовые условия контрактов в определенной сфере деятельности (ч. 11 ст. 34 Закона о контрактной системе).

Существенно расширена компетенция субъектов РФ и муниципальных образований, которые теперь вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок в предусмотренных законодательством о контрактной системе случаях, при этом данные акты должны соответствовать федеральным нормативным правовым актам (ч. 3 ст. 2 Закона о контрактной системе). Так, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация вправе определить дополнительную информацию, включаемую в планы закупок и планы-графики (ч. 3 ст. 17, ч. 5 ст. 21 Закона о контрактной системе); названные органы устанавливают порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков для нужд субъекта РФ и муниципальных нужд (ч. 5 ст. 17, ч. 5 ст. 21 Закона о контрактной системе), определяют случаи осуществления банковского сопровождения контрактов, предметом которых являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг соответственно для нужд субъекта РФ, муниципального образования в форме соответствующего правового акта (ч. 2 ст. 35 Закона о контрактной системе) и др.

Правила о контрактной системе должны соответствовать международным договорам (ч. 4 ст. 2 Закона о контрактной системе), в том числе положениям Договора о ЕАЭС (Астана, 29 мая 2014 г.) <1>.

--------------------------------

<1> http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 16 января 2015 г.)

 

Системный подход к регулированию и осуществлению закупок обеспечивается созданием единой информационной системы (ЕИС), содержащей информацию о всех этапах закупок (ч. 4 ст. 4 Закона о контрактной системе).

В ст. 6 Закона о контрактной системе провозглашаются принципы контрактной систем - открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок, а в ст. ст. 7 - 12 раскрывается их содержание.

Впервые в законе предусмотрено в качестве принципа осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и практическими навыками в сфере закупок (ч. 1 ст. 9 Закона о контрактной системе). Для осуществления закупочной деятельности при больших объемах закупок у заказчиков создается контрактная служба или назначается специальное должностное лицо - контрактный управляющий. Содержание новых правил означает, что заказчики стали осуществлять новый вид деятельности - закупочную.

Принцип стимулирования инноваций означает, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции (ст. 10 Закона о контрактной системе). Провозглашение данного принципа соответствует поставленной государством задачи перехода России к инновационному пути развития <1>.

--------------------------------

<1> См.: Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р // СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 216.

 

Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок сформулирован как единый принцип, хотя содержание эффективности осуществления закупок в Законе не раскрывается. Эффективность закупки следует понимать как применение конкурентного способа определения поставщика и наилучшее соотношение цены закупки и качества предоставляемых работ (услуг, товаров).

 

§ 2. Заказчики и участники закупок

 

Согласно п. 5 ст. 3 Закона о контрактной системе государственными заказчиками выступают государственный орган (в том числе орган государственной власти), государственные корпорации "Росатом" и "Роскосмос", орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени РФ или субъекта РФ, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством РФ от имени РФ или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки (п. 5 ст. 3 Закона о контрактной системе). Таким образом, правовой статус государственного заказчика определяется в соответствии с бюджетным законодательством. Согласно ст. 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов. Государственные заказчики принимают обязательства предоставить средства из соответствующего бюджета в пределах, доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.

Соответственно, муниципальным заказчиком является муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством РФ от имени муниципального образования и осуществляющие закупки (п. 6 ст. 3 Закона о контрактной системе).

Заказчики действуют в интересах публично-правовых образований и заключают государственные (муниципальные) контракты от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования.

Бюджетные и автономные учреждения, ГУПы, МУПы и иные юридические лица хотя и не являются заказчиками, но осуществляют закупки в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе в установленных законом случаях (ст. 15).

В качестве общего правила Законом о контрактной системе установлено, что участником закупки вправе быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя (п. 4 ст. 3). Исключение установлено в отношении юридических лиц, местом регистрации которых является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 284 НК РФ перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций в отношении юридических лиц (офшорные компании), которые не вправе участвовать в закупках. Перечень офшорных зон утвержден Приказом Минфина России от 13 ноября 2007 г. N 108н <1>.

--------------------------------

<1> БНА. 2007. N 50.

 

Законом установлены единые требования, которым должен соответствовать каждый участник закупки, и дополнительные требования к участникам в установленных законом случаях.

В соответствии с ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе к единым требованиям относятся:

- непроведение ликвидации участника закупки - юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о признании участника закупки - юридического лица или индивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом) и об открытии конкурсного производства;

- неприостановление деятельности участника закупки в порядке, установленном КоАП;

- отсутствие у участника закупки недоимок по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы РФ в соответствии с установленными правилами;

- отсутствие у участника закупки - физического лица либо руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера юридического лица судимости за преступления в сфере экономики (за исключением лиц, у которых такая судимость погашена или снята);

- в отношении участника закупки - физического лица либо руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера юридического лица не применено наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и административное наказание в виде дисквалификации;

- обладание участником закупки исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на такие результаты, за исключением установленных случаев;

- отсутствие между участником закупки и заказчиком конфликта интересов;

- участник закупки не является офшорной компанией.

 Так, в судебных инстанциях оспаривались действия заказчика, выразившиеся во включении в проекты контрактов пункта, предусматривающего документальное подтверждение поставщиком введения в гражданский оборот на территории России поставляемых товаров непосредственно правообладателем товарного знака, размещенного на товаре, или с его согласия. Определением ВС РФ от 2 сентября 2015 г. N 309-КГ-15-9572 организации в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ отказано в связи с тем, что установленное в проекте контракта условие не является требованием к участникам торгов, а представляет условие о способе и порядке исполнения контракта <1>.

--------------------------------

<1> Определение ВС РФ от 2 сентября 2015 г. N 309-КГ-15-9572 // СПС "Гарант".

 

К участникам конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов на закупку отдельных видов товаров (работ, услуг) Правительство РФ может устанавливать дополнительные требования (наличие финансовых ресурсов для исполнения контракта, наличие оборудования, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации; необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта) (ч. 2 ст. 31 Закона о контрактной системе) <1>.

--------------------------------

<1> Такие требования установлены Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2015 г. N 99 // СЗ РФ. 2015. N 6. Ст. 976.

 

Споры в отношении наличия опыта работ возникают зачастую относительно характера произведенных ранее участником работ.

К примеру, УФАС по Омской области в решении от 19 мая 2015 г. по делу N 03-10.1/153-2015 указало, что требование заказчика о наличии опыта строительных работ должно относиться к той же группе работ, на выполнение которых заключается контракт <1>.

--------------------------------

<1> Решение УФАС по Омской области от 19 мая 2015 г. по делу N 03-10.1/1532015 // СПС "КонсультантПлюс".

 

Правительство РФ вправе установить дополнительные требования к участникам закупок аудиторских и сопутствующих аудиту услуг, а также консультационных услуг (ч. 2.1 ст. 31).

В определенных случаях к участникам закупки предъявляются и другие требования (например, наличие лицензии).

Кроме того, каждый заказчик вправе установить требование об отсутствии в предусмотренном Законе о контрактной системе реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) <1> информации об участнике закупки, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки - юридического лица.

--------------------------------

<1> Статья 104 Закона о контрактной системе.

 

Заказчик обязан предоставить при осуществлении закупок преимущества отдельным категориям лиц (ч. 4 ст. 27 Закона контрактной системе).

Преимущества в соответствии со ст. ст. 28 - 30 Закона о контрактной системе предоставляются при осуществлении закупок:

1) учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы;

2) организациям инвалидов;

3) субъектам малого предпринимательства (СМП);

4) социально ориентированным некоммерческим организациям (СОНО).

Обязанность заказчика предоставлять преимущества установлена предприятиям уголовно-исполнительной системы в отношении предлагаемой ими цены контракта в размере до 15% в соответствии с Перечнем товаров, работ, услуг, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2014 г. N 649 <1>. Аналогичное преимущество установлено в отношении организаций инвалидов (ст. 29) <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2014. N 29. Ст. 4153.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 341 // СЗ РФ. 2014. N 18 (ч. 1). Ст. 2184.

 

Важной мерой поддержки является установленная обязанность заказчика осуществлять не менее 15% совокупного годового объема закупок у СМП и СОНО путем открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, электронного аукциона, запроса котировок, запроса предложений, которые проводятся только среди СМП и СОНО. Начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать при этом 20 млн руб. К СОНО, на которые распространяется указанное преимущество, относятся организации (за исключением СОНО, учредителями которых являются РФ, субъекты РФ или муниципальные образования), осуществляющие в соответствии с учредительными документами виды деятельности, предусмотренные п. 1 ст. 31.1 Закона о некоммерческих организациях (социальная поддержка и защита граждан; охрана окружающей среды и защита животных; профилактика социально опасных форм поведения граждан и др.) <1>. Заказчик должен установить в форме заявки требование о декларировании участника соответствия статусу СМП или СОНО, документальное подтверждение статуса при этом не требуется <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

<2> См.: решения органов ФАС России и судебную практику по данному вопросу: решение ФАС России от 2 июля 2015 г. по делу N К-795/15; решение Омского ФАС от 25 июня 2015 г. по делу N 03-10.1/213-2015 по делу N А231-06/15; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 января 2015 г. N Ф02-5848/2014 по делу N А33-6926/2014; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 5 февраля 2015 г. N Ф05-16074/2014 по делу N А40-62849/2014 и др. // СПС "КонсультантПлюс".

 

Другим вариантом предоставления преимущества данным субъектам является предусмотренное ч. 5 ст. 30 Закона право заказчика установить в извещении об осуществлении закупки требование к поставщику (подрядчику, исполнителю), не являющемуся СМП или СОНО, о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей <1> из числа СМП или СОНО, что соответствует зарубежному опыту оказания поддержки СМП. Условие о привлечении этих субподрядчиков (субисполнителей) должно быть включено в контракт. При этом должен быть указан объем привлечения в процентах от цены контракта (ч. 6 ст. 30 Закона о контрактной системе).

--------------------------------

<1> В соответствии с ГК РФ их следовало бы обозначить как субисполнители.

 

Правом на предоставление преимуществ обладают также участники закупок, которые поставляют отдельные виды товаров, происходящих из России, Белоруссии, Казахстана или Армении. Преимущества им предоставляются в соответствии с порядком, установленным Приказом Минэкономразвития России от 25 марта 2014 г. N 155 "Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <1>.

--------------------------------

<1> РГ. 2014. N 112.

 

Согласно ч. 1 ст. 14 Закона о контрактной системе к иностранным лицам, поставляемым товары, происходящие из иностранного государства, выполняющим работы, оказывающим услуги, применяется национальный режим на равных условиях с товарами российского производства, работами, услугами, соответственно выполняемыми, оказываемыми российскими лицами, в случаях и на условиях, которые предусмотрены международными договорами РФ. Федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы устанавливает условия допуска товаров (работ, услуг) к закупкам.

Таким образом, по существу национальный режим закупок действует с ограничениями. Перечень иностранных государств, с которыми РФ заключены такие международные договоры, и условия применения национального режима в единой информационной системе размещает Федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок <1>.

--------------------------------

<1> См.: Приказ Минэкономразвития России от 25 марта 2014 г. N 155 "Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // РГ. 2014. N 112.

 

Частью 3 ст. 14 Закона установлено право Правительства РФ предусматривать запрет и ограничения допуска товаров (работ, услуг), происходящих из иностранных государств, и ограничения допуска указанных товаров (работ, услуг) к закупкам в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей. Так, ограничения и запреты установлены в отношении медицинских изделий <1>, отдельных видов товаров машиностроения <2>, товаров легкой промышленности <3> и др.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 5 февраля 2015 г. N 102 "Об установлении ограничения допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2015. N 6. Ст. 979.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 14 июля 2014 г. N 656 "Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2014. N 29. Ст. 4157.

<3> См.: Постановление Правительства РФ от 11 августа 2014 г. N 791 "Об установлении запрета на допуск товаров легкой промышленности, происходящих из иностранных государств, в целях осуществления закупок для обеспечения федеральных нужд" // СЗ РФ. 2014. N 34. Ст. 4660.

 

§ 3. Способы определения поставщиков

(подрядчиков, исполнителей)

 

В Законе о контрактной системе не употребляется используемый ранее термин "размещение заказов". Данный термин заменен на понятие определение поставщика (подрядчика, исполнителя) - это совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном Законом о контрактной системе, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта РФ) или муниципальных нужд либо в установленных Законом о контрактной системе случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта (п. 2 ст. 3).

Вся совокупность последовательных действий заказчика, включающих определение поставщика, в п. 2 ст. 3 Закона о контрактной системе не предусмотрена, а указаны начальный этап - размещение извещения о закупке и конечный этап - заключение контракта. Действия заказчика по определению поставщика включают в себя прежде всего выбор способа его определения, перечень которых по сравнению с ранее действовавшим Законом о размещении заказов значительно расширен.

Установленные Законом о контрактной системе способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) соответствуют способам, предусмотренным Типовым законом ЮНСИТРАЛ о публичных закупках (ст. 27), хотя и менее разнообразные по сравнению с Типовым законом.

 Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) следует рассматривать как способы заключения контрактов, правила о которых основаны на положениях ГК РФ. Характеризуя способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в целом, следует подчеркнуть, что происшедшая дифференциация способов позволяет учесть различные обстоятельства - стандартные объекты закупки или сложные, можно ли четко определить объект закупки и его характеристики, срочность закупки и пр., что позволяет заказчику обеспечить более гибкий подход к выбору поставщика (подрядчика, исполнителя).

Закон о контрактной системе подразделяет способы на конкурентные - конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений) и неконкурентный - закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (ч. 2 ст. 24). При закупке у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) процедура выбора победителя не проводится и заказчик направляет предложение заключить контракт определенному лицу, который соответствует требованиям закона к участникам закупки. Поскольку данный способ является неконкурентным, он применяется в ограниченных законом случаях и при соблюдении определенных условий: в случае признания конкурентных процедур несостоявшимися, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, закупки в сфере спорта, культуры, на сумму, не превышающую 100 тыс. руб. и др. (ст. 93 Закона о контрактной системе).

Еще одна классификация способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) - закрытые и открытые (ст. 84 Закона о контрактной системе). Закрытыми способами могут быть только конкурс, аукцион, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс. В отличие от открытых способов, при осуществлении которых информация о закупаемых товаре, работе, услуге сообщается заказчиком неопределенному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки, при проведении закрытых конкурсов и закрытых аукционов информация о закупке направляется заказчиком ограниченному кругу лиц, которые соответствуют установленным требованиям и способны осуществить поставку товара (работы, услуги).

Закрытые способы применяются в ограниченных случаях: 1) сведения о федеральных нуждах составляют государственную тайну или сведения об объектах закупки составляют государственную тайну; 2) требуется закупка услуг по транспортировке, страхованию и охране ценностей Госфонда России, музейных предметов, коллекций и пр.; 3) закупаются услуги по уборке помещений и услуги водителей для нужд судей и судебных приставов (ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе). Закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) применяются по согласованию с ФАС России в соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 31 марта 2015 г. N 189 <1>.

--------------------------------

<1> БНА. 2015. N 38.

 

Заказчик выбирает способ определения поставщика в соответствии с положениями главы 3 Закона о контрактной системе. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки. Выбор способа заказчик обязан обосновать (ч. 4 ст. 24).

Так, решением УФАС по Саратовской области N 37-14/гз от 18 марта 2014 г. установлено, что заказчик неверно принял решение о закупке оборудования у единственного поставщика, тогда как указанное оборудование включено в Перечень товаров, закупаемых путем проведения аукциона в электронной форме <1>.

--------------------------------

<1> Решение УФАС по Саратовской области N 37-14/гз от 18 марта 2014 г. // СПС "КонсультантПлюс".

 

 Торги являются способом заключения договоров, присущим рыночной экономике. Как отмечается в литературе, необходимыми предпосылками для использования именно механизма торгов являются три составляющие: достаточный уровень конкуренции между потенциальными контрагентами заказчика торгов; относительно крупная сумма договора, разыгрываемого на торгах; достаточные сроки для проведения самой процедуры торгов <1>.

--------------------------------

<1> Беляева О.А. Торги: основы теории и проблемы практики: Монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2015. С. 30.

 

Согласно новым правилам ч. 4 ст. 447 ГК РФ торги, в том числе электронные, проводятся не только в форме конкурса или аукциона, но и в иной форме, предусмотренной законом. Закон о контрактной системе не предусматривает иных форм торгов, кроме конкурса и аукциона.

Под открытым конкурсом в Законе о контрактной системе понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования (ч. 1 ст. 48). Открытый конкурс проводится в случаях, когда заказчикам при закупках товаров (работ, услуг) важна не только стоимость, но и потребительские свойства, качество, экологические и иные показатели товаров (работ, услуг). Закон о контрактной системе устанавливает ряд ограничений для проведения открытого конкурса (когда определение поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть осуществлено только путем проведения электронного аукциона (ч. 2 ст. 59), в случаях обязанности проведения конкурса с ограниченным участием (ч. 2 ст. 56) и др.

Особенностью конкурса с ограниченным участием является то, что при его проведении информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования и победитель такого конкурса определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор (ч. 1 ст. 56 Закона о контрактной системе). Такой конкурс проводится, если заказчик закупает товары (работы, услуги), которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации. Перечень таких случаев устанавливается Правительством РФ <1>. Кроме того, конкурс с ограниченным участием проводится при необходимости выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия (п. 2 ч. 2 ст. 56 Закона о контрактной системе).

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 4 февраля 2015 г. N 99 "Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям" // СЗ РФ. 2015. N 6. Ст. 976.

 

Право на проведение двухэтапного конкурса предоставлено заказчику законом при одновременном соблюдении следующих условий:

1) конкурс проводится для заключения контракта на проведение научных исследований, проектных работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, энергосервисного контракта, а также в целях создания произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности);

2) для уточнения характеристик объекта закупки необходимо провести его обсуждение с участниками закупки (ч. 2 ст. 57 Закона о контрактной системе). Особенностью такого конкурса является прохождение участников предквалификационного отбора на первом этапе при установлении дополнительных требований к участникам такого конкурса. Победителем при этом признается участник обоих этапов конкурса, прошедший предквалификационный отбор на первом этапе и предложивший лучшие условия исполнения контракта по результатам второго этапа конкурса (ч. 1 ст. 57 Закона о контрактной системе).

Распространенным способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя) является проведение аукциона, который в сфере закупок проводится только в электронной форме.

Согласно ч. 1 ст. 59 под аукционом в электронной форме понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором. Заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме при закупках, включенных в перечень, установленный Правительством РФ <1>, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта РФ. Включение товаров, работ, услуг в указанные перечни осуществляется в случае одновременного выполнения следующих условий:

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства РФ от 31 октября 2013 г. N 2019-р "О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)" // СЗ РФ. 2013. N 45. Ст. 5861.

 

1) существует возможность сформулировать подробное и точное описание объекта закупки;

2) критерии определения победителя такого аукциона имеют количественную и денежную оценку.

Заказчик имеет право осуществлять путем проведения электронного аукциона закупки товаров, работ, услуг, не включенных в указанные перечни.

Под электронной площадкой понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, на котором проводятся оператором в соответствии с установленными правилами электронные аукционы.

Для обеспечения доступа к участию в электронных аукционах оператор электронной площадки осуществляет аккредитацию участников такого аукциона (ч. 1 ст. 61 Закона о контрактной системе) и осуществляет ведение реестра участников электронного аукциона, получивших аккредитацию на электронной площадке.

Таким образом, аукцион проводится на специальном сайте (электронной площадке) и победителем признается лицо, предложившее наименьшую цену (ч. 4 ст. 24 Закона о контрактной системе).

В качестве упрощенного, сходного с аукционом способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) следует рассматривать запрос котировок, при котором информация о закупаемых товарах, работах, услугах для обеспечения государственных (муниципальных) нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса котировок и победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта (ч. 1 ст. 72 Закона о контрактной системе).

Заказчик вправе применять данный способ при условии, что начальная (максимальная) цена контракта не превышает 500 тыс. руб. При этом годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем 100 млн руб. (ч. 2 ст. 72 Закона о контрактной системе).

При проведении запроса котировок подготовка и размещение документации не осуществляются.

Заказчик одновременно с размещением в единой информационной системе извещения о проведении запроса котировок вправе направить запрос о предоставлении котировок не менее чем трем лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, предусмотренных извещением о проведении запроса котировок (ч. 3 ст. 74 Закона о контрактной системе). Установлены особенности проведения запроса котировок для обеспечения деятельности заказчика на территории иностранного государства (ст. 75), а также для оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи в экстренной или неотложной форме и нормального жизнеобеспечения граждан (ст. 76).

Еще одним новым способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя) по сравнению со способами, предусмотренными ранее действовавшим Законом о размещении заказов, является запрос предложений, под которым понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых товарах, работах, услугах для обеспечения государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге (ч. 1 ст. 83 Закона о контрактной системе).

Применение данного способа ограничено случаями, установленными законом (заключение контракта на поставки спортивного инвентаря и оборудования, спортивной экипировки, необходимых для подготовки спортивных сборных команд РФ по олимпийским и паралимпийским видам спорта, а также для участия спортивных сборных команд РФ в Олимпийских играх и Паралимпийских играх; заключение в соответствии с установленными Правительством РФ правилами <1> контракта с иностранной организацией на лечение гражданина РФ за пределами территории РФ; признание повторного конкурса, электронного аукциона не состоявшимися и др. (ч. 2 ст. 83 Закона о контрактной системе)).

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2013 г. N 1011 "Об утверждении Правил заключения федеральным органом исполнительной власти контракта с иностранной организацией на лечение гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 47. Ст. 6097.

 

Особенности данного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) связаны в том числе с предоставлением права заказчику не применять предусмотренные законом критерии оценки заявок, окончательных предложений, а также величины их значимости (ч. 2 ст. 32 Закона о контрактной системе), предоставлением возможности участникам предложений после оглашения заявки, признанной лучшей, направить окончательное предложение (ч. 16 ст. 83 Закона о контрактной системе), при признании которого лучшим участник признается победителем, что позволяет данный способ рассматривать в качестве гибкого механизма удовлетворения государственных (муниципальных) нужд.

 

§ 4. Особенности исполнения, изменения

и расторжения государственного (муниципального) контракта

 

Государственный контракт, муниципальный контракт определяется Законом о контрактной системе как договор, заключенный от имени РФ, субъекта РФ (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд (п. 8 ст. 3).

Взаимосвязанным с данным положением является п. 3 ст. 1 Закона о контрактной системе, в которой отражена позиция законодателя на правовую природу государственного и муниципального контракта, поскольку в п. 3 ст. 1 заключаемый от имени публично-правового образования договор именуется гражданско-правовым.

 Следует отметить, что вне зависимости от предмета контракта в Законе устанавливается ряд общих условий по заключению, содержанию, исполнению, изменению и расторжению контракта, что позволяет подтвердить ранее сделанный вывод о государственном (муниципальном) контракте как договорной конструкции <1>.

--------------------------------

<1> Андреева Л.В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 47.

 

Представляется, что при заключении контракта с предпринимателем (коллективным или индивидуальным) он носит предпринимательский характер, а с физическим лицом - гражданско-правовой характер. Вместе с тем правило Закона о контрактной системе о том, что сторона освобождается от уплаты неустойки (штрафа, пени), если докажет, что неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного контрактом, произошло вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны (ч. 9 ст. 34), хотя и не противоречит п. 1 ст. 401 ГК РФ, но не согласуется с общим гражданско-правовым правилом об установлении ответственности физических лиц при наличии их вины.

Участие в закупках публично-правовых образований в качестве стороны контракта предопределяет наличие специальных правил относительно его заключения и исполнения.

Контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены (ч. 1 ст. 34 Закона о контрактной системе).

Неотъемлемой частью документации о закупке является проект контракта (ч. 2 ст. 50, ч. 4 ст. 64, ч. 7 ст. 83 Закона о контрактной системе).

Согласно п. 1 ст. 432 ГК РФ в контракте должны быть предусмотрены согласованные сторонами существенные условия.

Условия проекта контракта разрабатываются заказчиком в соответствии с правилами Закона о контрактной системе и нормами ГК РФ о соответствующем виде договора.

В Законе о контрактной системе предусмотрены так называемые обязательные условия, т.е. подлежащие включению в контракт условия, которые могут и не относиться к существенным условиям, но должны включаться в договор (ч. ч. 4, 5, 7, 8, 12, 13, 23 ст. 34). Кроме того, в проекте контракта должно быть включено требование об обеспечении исполнения контракта (ч. 1 ст. 96) за некоторыми исключениями (ч. ч. 2, 2.1, 8 ст. 96).

Федеральные органы исполнительной власти, Государственные корпорации "Росатом" и "Роскосмос" разрабатывают и утверждают типовые контракты, типовые условия контрактов, размещаемые в ЕИС и составляющие библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов <1>. Типовые контракты, типовые условия контрактов содержат обязательные условия, подлежащие применению заказчиками за установленными исключениями.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 2 июля 2014 г. N 606 "О порядке разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также о случаях и условиях их применения" // СЗ РФ. 2014. N 28. Ст. 4053.

 

До утверждения соответствующих типовых контрактов и типовых условий проекты контрактов разрабатываются заказчиками самостоятельно (ч. 6 ст. 112).

При отсутствии в ЕИС типовых контрактов и типовых условий субъекты РФ могут самостоятельно утверждать типовые контракты и условия для обеспечения собственных нужд (ч. ч. 7, 8 ст. 112 Закона о контрактной системе). Заказчики в таких случаях обязаны учитывать их при составлении проектов контрактов для осуществления закупок товаров, работ и услуг для нужд субъектов РФ.

В ст. 94 Закона о контрактной системе установлены особенности исполнения контракта.

В соответствии с ч. 1 ст. 94 исполнение контракта осуществляется в соответствии с гражданским законодательством, поэтому принципы исполнения гражданско-правовых обязательств (надлежащее, реальное, взаимное содействие для достижения цели обязательства) распространяются и на сферу государственных (муниципальных) закупок.

Согласно ч. 1 ст. 94 исполнение контракта включает следующий комплекс действий:

- приемку результатов исполнения контракта, а также отдельных этапов исполнения контракта, предусмотренных контрактом, включая проведение экспертизы;

- оплату заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта;

- взаимодействие заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при изменении, расторжении контракта, применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта.

Экспертиза предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов может проводиться собственными силами или путем привлечения экспертов, экспертных организаций на основании заключенных контрактов. При закупке у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик обязан привлечь экспертов за исключением предусмотренных законом случаев (п. п. 1, 2, 3 ч. 4, ч. 4.1 ст. 94 Закона о контрактной системе).

Для осуществления приемки заказчик вправе создать приемочную комиссию не менее чем из пяти человек и утвердить порядок ее работы и оформления результатов приемки (ч. ч. 6, 7 ст. 94 Закона о контрактной системе). Следует отметить, что при привлечении эксперта приемочная комиссия должна учитывать отраженные в заключении эксперта результаты.

Одной из особенностей исполнения государственного (муниципального) контракта является возложение обязанности на заказчика по составлению отчета об исполнении контракта, а также результатов отдельного этапа контракта и размещению его в ЕИС.

Согласно ч. 9 ст. 94 Закона о контрактной системе в отчете содержится следующая информация:

1) об исполнении контракта (результаты отдельного этапа исполнения контракта), о соблюдении промежуточных и окончательных сроков исполнения контракта;

2) о ненадлежащем исполнении контракта (с указанием допущенных нарушений) или о неисполнении контракта и о санкциях, которые применены в связи с нарушением условий контракта или его неисполнением;

3) об изменении или о расторжении контракта в ходе его исполнения.

Порядок подготовки и размещения отчета в ЕИС установлен Правительством РФ <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1093 "О порядке подготовки и размещения в единой информационной системе в сфере закупок отчета об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения" // СЗ РФ. 2013. N 49 (ч. II). Ст. 6436.

 

В соответствии со ст. 103 Закона о контрактной системе информация об исполнении контракта и иные сведения о контракте включаются в реестр контрактов <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1084 "О порядке ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, и реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну" // СЗ РФ. 2013. 2013. N 49 (ч. II). Ст. 6427.

 

Специальные правила установлены в Законе о контрактной системе относительно изменения и расторжения контрактов.

Общим правилом является запрет на изменение существенных условий контракта, однако предусмотрены в качестве исключений случаи, при наступлении которых допускается такое изменение по соглашению сторон (изменяются регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги; при уменьшении заказчику лимитов бюджетных обязательств и др. (ч. 1 ст. 95 Закона о контрактной системе)).

Следует отметить такое основание изменения контракта, как согласованная сторонами поставка товара (выполнение работы, оказание услуги), качество, а также технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которого улучшены по сравнению с указанными в контракте (ч. 7 ст. 95 Закона о контрактной системе). Однако стороны не вправе изменить контракт по данному основанию в случаях, когда замена товара или страны (его происхождения) при исполнении контракта не допускается нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с ч. ч. 3 и 4 ст. 14 Закона о контрактной системе.

В соответствии с ч. 5 ст. 95 Закона о контрактной системе не допускается перемена поставщика (подрядчика, исполнителя) при исполнении контракта. Исключение возможно лишь в случае правопреемства вследствие реорганизации юридического лица в форме преобразования, слияния или присоединения.

Замену заказчика закон допускает. При этом к новому заказчику переходят все права и обязанности по контракту (ч. 6 ст. 95 Закона о контрактной системе).

Расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством (ч. 8 ст. 95 Закона о контрактной системе).

Заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от его исполнения по основаниям, предусмотренным ГК РФ для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, что такая возможность предусмотрена контрактом (ч. 9 ст. 95 Закона о контрактной системе).

В свою очередь, поставщик (подрядчик, исполнитель) вправе отказаться от исполнения договора в одностороннем порядке только при наличии в контракте условия о праве заказчика на односторонний отказ от его исполнения (ч. 19 ст. 95 Закона о контрактной системе).

И заказчик, и поставщик обязаны отменить не вступившее в силу решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, если в течение десятидневного срока с даты надлежащего уведомления другой стороны о принятом решении устранено нарушение условий контракта. Данное правило не применяется в случае повторного нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, которые в соответствии с гражданским законодательством являются основанием для одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

Следует отметить установление ограниченной ответственности в сфере закупок при расторжении контракта в связи с односторонним отказом стороны контракта от исполнения контракта. Другая сторона при этом вправе потребовать возмещения только фактически понесенного ущерба (ч. 23 ст. 95 Закона о контрактной системе).

 

Контрольные вопросы

 

1. В чем сущность произошедшей реформы в сфере государственных и муниципальных закупок?

2. Каков состав контрактной системы?

3. Какие требования предъявляются к участникам закупок?

4. Какие способы заключения контрактов применяются в сфере государственных и муниципальных закупок?

5. В чем состоят особенности исполнения, изменения и расторжения контрактов?

 

Литература

 

1. Беляева О.А. Торги: основы теории и проблемы практики: Монография. Серия "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ". М.: ИНФРА-М, 2015.

2. Андреев В.К., Андреева Л.В. Меры стимулирования малого и среднего бизнеса в сфере государственных и корпоративных закупок // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2016. N 2.

3. Андреева Л.В. Государственный контракт как эффективный способ обеспечения государственных нужд // Гражданское право. 2016. N 5.

4. Андреева Л.В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2011.

5. Государственные закупки: Сборник статей. М.: Юрист, 2016.

 

Глава 32. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

Дата: 2019-11-01, просмотров: 173.